CJU-7787
M. P. Lina Marcela Escobar Martínez
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
Auto 1050 de 2026
Referencia: expediente CJU-7787
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Turbaco y el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Cartagena.
Magistrada ponente:
Lina Marcela Escobar Martínez
Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintiséis (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, dicta el presente auto con base en los siguientes:
ANTECEDENTES
Causa judicial. Mandato Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada Liquidada (Comparta EPS-S S.A.), a través de apoderada, interpuso una demanda ejecutiva laboral en contra del municipio de Turbana. La demandante pretende que se libre mandamiento de pago a su favor, por la suma de COP $236.698.827, correspondiente a las liquidaciones mensuales de afiliados por concepto de esfuerzos propios del ente territorial[1].
Como sustento de las pretensiones, la apoderada afirmó que: (i) Comparta EPS-S S.A., fue objeto de intervención forzosa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución No. 202151000124996; y (ii) en el inventario de activos de la EPS se encuentra información de recuperación de cartera y ejecución de los deudores de la entidad liquidada, la cual permite evidenciar recursos de esfuerzo propio que hacen parte de la financiación de Liquidación Mensual de Afiliados (LMA) del régimen subsidiado, que no han sido girados por la entidad territorial demandada a la demandante para garantizar el aseguramiento de la población según el Decreto 971 de 2011[2].
(iii) De acuerdo con la verificación de la información contable de Comparta EPS-S S.A., el ente territorial María La Baja[3] dejó de girar por concepto de esfuerzo propio la suma de COP $236.698.827, correspondientes a ciertas vigencias; (iv) la liquidadora de Comparta EPS-S S.A., emitió un requerimiento de pago, a través de la Resolución No. L013-14 del 27 de septiembre de 2024, en la cual consta una liquidación de lo adeudado[4]; y (v) en ausencia de respuesta por parte de la demandada, la liquidadora procedió a declarar la ejecutoria del acto administrativo, al permanecer insoluta la obligación.
Manifestaciones de falta de competencia. El Juzgado 004 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena, por medio del Auto del 29 de julio de 2025, rechazó el conocimiento de la demanda y remitió el asunto a la oficina judicial de Cartagena, para que lo repartiera entre los jueces laborales del circuito[5]. Afirmó que el artículo 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS)[6] establece que los juzgados de pequeñas causas laborales conocerán procesos cuya cuantía no exceda el equivalente de veinte veces el salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV)[7]; y que las pretensiones de la demanda exceden los veinte SMMLV, de modo que al despacho no le asiste competencia por el factor objetivo derivado de la cuantía.
Por reparto, el asunto correspondió al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Cartagena. Autoridad que, a través de Auto del 16 de febrero de 2026, declaró la falta de competencia y remitió el expediente al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Turbaco[8]. Indicó que, si bien le asiste competencia por el factor cuantía, no ocurre lo mismo con ocasión del artículo 9 del CPTSS, cuyo texto establece que "en los procesos que se sigan contra un municipio será competente el juez laboral del circuito del lugar donde se haya prestado el servicio (...)". Destacó que, de conformidad con la norma en cita y el municipio demandado (Turbana), quien debe llevar a cabo el trámite de la demanda es el Juzgado Laboral del Circuito de Turbaco, por tratarse del circuito judicial al cual pertenece Turbana.
Manifestación de falta de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Surtido el tercer reparto, el expediente correspondió al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Turbaco que, en providencia del 18 de marzo de 2026[9], rechazó el proceso promovido por Comparta EPS-S S.A., contra el municipio de Turbana por falta de jurisdicción y remitió el asunto a los juzgados administrativos de Cartagena. Manifestó que la parte demandante pretende obtener el pago de recursos de esfuerzo propio que hacen parte de la financiación de liquidación Mensual de Afiliados del régimen subsidiado que le debió girar el Municipio de Turbana, lo cual, a su parecer, evidencia que la controversia no está directamente relacionada con la prestación de servicios de salud ni con el cobro de obligaciones derivadas de una relación de trabajo. Como sustento de su decisión, hizo referencia al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), a los numerales 4 y 5 del artículo 2 del CPTSS, así como al Auto 221 de 2024, que reiteró la regla de decisión del Auto 721 de 2021[10], en el que se asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos relacionados con el pago de la UPC al Estado por prestaciones del PBS.
Manifestación de falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el asunto se remitió al Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Cartagena. En Auto del 28 de mayo de 2026, el despacho declaró la falta de jurisdicción para conocer el presente asunto, promovió conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional[11]. Recordó que la obligación cuya ejecución se pretende tiene origen en actuaciones administrativas propias del proceso de liquidación forzosa adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud, en el marco de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de Comparta EPS-S S.A.; e indicó que los artículos 104 y 297 del CPACA no confieren competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer la ejecución de obligaciones contenidas en actos de agentes liquidadores, a través del cual se pretende el cobro de recurso propios del sistema de seguridad social.
Adicionalmente, expuso que "la Corte Constitucional ha establecido que los procesos ejecutivos originados en obligaciones derivadas del sistema de salud, de anticipos, reintegros, cuentas o facturas en el marco de prestaciones de servicio de salud, que no se fundamentan en un contrato estatal ni provienen de sentencia, conciliación o laudo proferido ante esta jurisdicción, no pueden ser tramitados ante el juez contencioso-administrativo"[12].
El 18 de junio de 2026 el expediente se remitió a esta Corporación[13]. En sesión virtual del 19 de junio de 2026, el asunto se repartió a la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez[14] y, en la misma fecha, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
- Competencia.
- En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
- Competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer demandas ejecutivas presentadas contra entidades territoriales por concepto de obligaciones derivadas del Sistema de Seguridad Social. Reiteración de jurisprudencia.
- Caso concreto
- Regla de decisión
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16]. De manera reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Tabla única. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.
De conformidad con el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados, concretamente, de: (i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales. En concordancia, el artículo 297 del mismo código señala que constituyen título ejecutivo:
"1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (...) 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos (...) 3. [L]os documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles (...) 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa".
Por otro lado, el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS señala que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad social conoce de la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.
De acuerdo con las normas en comento, la Sala Plena de la Corte Constitucional, al resolver un conflicto de jurisdicciones suscitado respecto del conocimiento de una demanda ejecutiva promovida por una EPS contra una entidad territorial, con la que se pretendía el pago de recursos de esfuerzo propio por concepto de UPC de la población del régimen subsidiado y movilidad de los años 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018, estableció lo siguiente:
"corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral los procesos ejecutivos promovidos por una EPS, con el fin de que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación de servicios en el marco del sistema de seguridad social en salud y por el monto definido en la Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente, siempre que no se enmarque en ninguno de los supuestos previstos por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011"[20].
Luego, esta Corporación, al dirimir un conflicto de jurisdicciones ocasionado sobre el conocimiento de una demanda de una EPS liquidada contra una entidad territorial, con la que se procuraba el pago de saldos de Liquidación Mensuales de Afiliados del régimen subsidiado, en el Auto 1213 de 2023, dispuso que "en aquellos eventos en los que se adelanta un proceso ejecutivo en el cual se pretende el cobro de una obligación derivada del sistema de seguridad social a cargo de una entidad territorial, sin que concurra ninguno de los elementos de competencia señalados en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, será competente la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral".
Comparta EPS-S S.A., pretende que se libre mandamiento de pago a su favor y en contra del municipio de Turbana, por la suma de COP $236.698.827 correspondiente a las liquidaciones mensuales de afiliados (LMA) de las vigencias abril a diciembre de 2011, julio a diciembre de 2012, julio a diciembre de 2013, y febrero a noviembre de 2015, no canceladas e incluidas en la Resolución No. L013-14 del 27 de septiembre de 2024, proferida por la liquidadora de Comparta EPS-S S.A.
La Sala Plena advierte que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Turbaco y el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Cartagena, toda vez que la obligación cuyo pago se pretende no se deriva de un contrato suscrito entre las partes, sino que tiene su origen en las liquidaciones mensuales de afiliados expedidas para ciertas vigencias, incluidas en la Resolución No. L013-14 del 27 de septiembre de 2024, expedida por la agente liquidadora durante el proceso liquidatorio al que fue sometida la EPS.
Se considera pertinente resaltar que la regla de decisión establecida en el Auto 721 de 2021, reiterada en el Auto 221 de 2024, no resulta aplicable al caso bajo estudio debido a que, si bien los asuntos son similares, el medio judicial elegido en cada oportunidad es diferente.
En efecto, pese a que ambos expedientes giran en torno a la falta de pago de servicios de salud en el régimen subsidiado, de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados, los demandantes eligieron medios judiciales distintos para reclamar los pagos a los que consideran tienen derecho. Así, en el Auto 721 de 2021 se optó por una demanda ordinaria laboral, mientras que en el caso actual la EPS demandante presentó una demanda ejecutiva. La Sala considera que esta diferencia es fundamental para resolver el conflicto entre jurisdicciones, dado que el análisis que le compete a la Corte no recae sobre el fondo del asunto o el fundamento fáctico que se presenta.
De tal manera, esta Corporación ha manifestado que, para resolver conflictos de jurisdicciones, es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que el demandante escogió para resolver su controversia, por lo que no le es dado modificar su alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justicia[21].
Así las cosas, no concurre ninguno de los elementos previstos en el artículo 104.6 del CPACA que determina la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos.
Por lo tanto, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-7787 al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Turbaco para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Dadas las circunstancias, la Corte reitera la regla de decisión del Auto 1213 de 2023, a saber "en aquellos eventos en los que se adelanta un proceso ejecutivo en el cual se pretende el cobro de una obligación derivada del sistema de seguridad social a cargo de una entidad territorial, sin que concurra ninguno de los elementos de competencia señalados en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, será competente la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral"[22].
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Turbaco y el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Cartagena, y DECLARAR que el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Turbaco es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por Mandato Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada Liquidada (Comparta EPS-S S.A.) en contra del municipio de Turbana.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-7787 al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Turbaco para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Cartagena.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-7787. Documento "01DEMANDA.pdf". En adelante, siempre que se mencione un documento digital, se entenderá que hace parte del expediente digital CJU-7787, a menos que se diga expresamente lo contrario. pp. 1 – 11.
[2] Documento "01DEMANDA.pdf".
[3] Ibid. p. 3. En los hechos de la demanda se hace mención del municipio María La Baja, sin embargo, en la tabla de describe los montos adeudados y la Resolución No. L013-14 se enuncia al municipio de Turbana.
[4] Ibid. p. 5.
[5] Documento "04AutoDeclaraFaltaCompetenciaYOrdenaRemitir.pdf"
[6] Se refirió al Decreto Ley 2158 de 1948, derogado a partir del 2 de abril de 2026, por el artículo 331 de la Ley 2452 de 2025.
[7] El despacho destacó que para el 2025 el salario mínimo legal vigente equivalía a $1.423.500, por lo que 20 SMMLV correspondían a $28.470.000.
[8] Documento "03AutoProponeConflictoCompetencia.pdf"
[9] Documento "03AutoFaltaJurisdiccion.pdf"
[10] "[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del [antiguo] POS, hoy PBS, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado"
[11] Documento "05AutoDeclaraCompetenciaProvocaConflicto.pdf"
[12] Ibid. p. 3. En concreto, el despacho se refirió a los autos 267 de 2025 y 1011 de 2023; y manifestó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander ha seguido la misma línea que la Corte, pues en un auto del 8 de julio de 2025, proferido en el marco de un proceso ejecutivo adelantado por Comparta EPS-S en liquidación concluyó que las órdenes de reintegro de sumas de dinero emitidas por agentes liquidadores dentro del proceso de intervención forzosa no constituyen títulos ejecutivos cuya ejecución corresponda al juez contencioso-administrativo, por cuanto no derivan de actividad contractual estatal ni de las hipótesis contempladas en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.
[13] Documento "02CJU-7787 Correo Remisorio.pdf".
[14] Documento "03CJU-7787 Constancia de Reparto.pdf".
[15] Ibid.
[16] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
| Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. |
| Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. |
| No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. |
[20] Auto 1181 de 2021, Corte Constitucional.
[21] Auto 283 de 2021, Corte Constitucional.
[22] En similares términos, el Auto 1181 de 2021 de esta Corporación, estableció la siguiente regla de decisión: "[c]orresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral los procesos ejecutivos promovidos por una EPS, con el fin de que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación de servicios en el marco del sistema de seguridad social en salud y por el monto definido en la Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente, siempre que no se enmarque en ninguno de los supuestos previstos por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011.
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