CJU-7760
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1041 DE 2026
Referencia: expediente CJU-7760
Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado 005 Civil del Circuito de Pasto
Magistrado ponente:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto.
ANTECEDENTES
Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones[1]. El 3 de febrero de 2026, Juan José Camues López, en nombre propio y como abogado en ejercicio, presentó acción popular en contra de la Fiduciaria Bancolombia S.A. Sociedad Fiduciaria, el Fideicomiso P.A. (patrimonio autónomo) Santa Lucía de Atriz, Victoria Administradores S.A.S. en liquidación, el Grupo Cibest S.A., Bancolombia S.A., el municipio de Pasto, el Distrito de Medellín, entre otros[2]. Ello con la finalidad de proteger los derechos colectivos de los consumidores, la seguridad, la salubridad pública y “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de la vida de los habitantes”.
Hechos de la acción popular. El accionante sostuvo que el proyecto inmobiliario Conjunto Residencial Santa Lucía de Atriz se estructuró bajo un contrato de fiducia mercantil, mediante el cual la constructora Victoria Administradores S.A.S., en calidad de fideicomitente, transfirió el dominio de un lote al Fideicomiso Santa Lucía de Atriz P.A. Ese patrimonio autónomo era administrado por Fiduciaria Bancolombia S.A., entidad encargada de gestionar los recursos aportados por los compradores y, al finalizar el proyecto, transferirles la propiedad de las unidades inmobiliarias. Los compradores se vincularon contractualmente a través de promesas de compraventa y formularios de adhesión al fideicomiso, adquiriendo la condición de consumidores financieros[4].
Al respecto, sostuvo que durante la ejecución del proyecto surgieron graves inconvenientes, documentados en los informes de la interventoría, que registraron una paralización progresiva de las obras y un desfase cronológico que alcanzó los 30 meses. El fideicomiso carecía de liquidez para continuar con la construcción y la implementación de normas de seguridad para la protección de las personas habitantes del conjunto residencial. De esa forma, señaló que las irregularidades descritas configuran una presunta vulneración grave de derechos colectivos y generan una afectación a la seguridad y salubridad pública, dado que las unidades residenciales entregadas carecen de elementos indispensables como la red contra incendios y la planta eléctrica, y no cuentan con “certificaciones técnicas obligatorias como el RETIE, lo cual representa un riesgo inminente para la vida de los residentes”[5].
Por otro lado, sostuvo que existe una falla estructural en la viabilidad jurídica del proyecto por la omisión del desenglobe catastral del predio matriz, que es un requisito fundamental para la constitución del régimen de propiedad horizontal, el cual permite que cada propietario pueda registrar su inmueble de manera individual ante las autoridades competentes. También informó que la Superintendencia Financiera de Colombia declaró la responsabilidad de la Fiduciaria Bancolombia por su gestión negligente y por faltar a sus deberes de diligencia y protección al consumidor. Igualmente, manifestó que la Superintendencia de Industria y Comercio ha emitido “múltiples fallos en contra de la constructora, derivados de demandas individuales de los compradores, que confirman el patrón de afectación a los derechos de los consumidores”[6].
Pretensiones de la acción popular. Por lo anterior, solicitó principalmente: (i) proteger los derechos colectivos de los consumidores ordinarios adheridos al proyecto inmobiliario Santa Lucía de Atriz a la seguridad, salubridad y el de realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y otorgando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (ii) condenar solidariamente a las accionadas a realizar las conductas necesarias para lograr la culminación integral e inmediata de todas las áreas comunes, zonas de uso común, obras de urbanismo y elementos comunales del proyecto Conjunto Residencial Santa Lucía de Atriz que se encuentren inconclusos o deficientemente ejecutados; (iii) condenar a la Fiduciaria Bancolombia S.A. o al Grupo Cibest S.A. a crear y ser responsable de un plan de garantías por calidad, idoneidad y seguridad para todos los inmuebles del proyecto referido, dada la eventual extinción de la personería de Victoria Administradores S.A.S., en liquidación.
Por otro lado, solicitó condenar a las accionadas a que de forma solidaria: (iv) ejecuten todas las medidas correctivas y preventivas necesarias para mitigar los riesgos identificados a la seguridad y salubridad públicas; (v) ejecuten las conductas necesarias para identificar la zona de evacuación en caso de sismo, la ruta de evacuación y la señalización pertinente de conformidad con la Ley 1523 de 2015; (vi) realicen el trámite de derogar o modificar la inscripción catastral de la propiedad horizontal y que en caso de que el patrimonio autónomo adeude cualquier suma por concepto de impuesto predial la cancele. También solicitó: (vii) condenar en costas y agencias en derecho a las accionadas y condenarlas en abstracto al pago de los perjuicios frente al interés colectivo, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, a favor de la entidad pública no culpable que tenga a cargo la protección de los derechos e intereses colectivos[7].
Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 3 de febrero de 2026, el asunto fue repartido al Tribunal Administrativo de Nariño. El 2 de marzo de 2026, mediante auto, ese tribunal declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a la oficina judicial para reparto entre los juzgados civiles del circuito de Pasto[8]. Para sustentar su decisión citó el Auto 799 de 2021 de la Corte Constitucional y, a partir de esa providencia, sostuvo que la competencia para conocer de una acción popular se debe determinar por la naturaleza del sujeto cuya acción u omisión se reputa como vulneradora del derecho colectivo, pero que la vinculación de autoridades como terceros no traslada por sí misma la competencia, pues esta se define por el accionado principal y la conducta que es objeto de imputación. En el caso objeto de estudio, identificó que los accionados son particulares y que la acción popular no tiene que ver con función administrativa alguna. También señaló que las entidades a las que el accionante pretende que se vinculen, no se invocan como sujetos responsables de la vulneración, sino que se refieren por su rol de vigilancia, decisiones previas o fines de coordinación.
Teniendo en cuenta lo anterior, el tribunal consideró que el asunto es competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, de conformidad con los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 152.14 de la Ley 1437 de 2011, al tratarse de una acción popular dirigida contra particulares que no ejercen funciones administrativas.
Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El 16 de marzo, el Juzgado 005 Civil del Circuito de Pasto inadmitió la demanda por no cumplir con los requisitos formales, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 472 de 1998. Con posterioridad a la subsanación de la demanda, el 7 de abril de 2026, mediante auto, el mismo juzgado admitió la demanda y ordenó vincular a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia de Sociedades y a todos los consumidores financieros y ordinarios que fueron vinculados a través de cualquier instrumento financiero o contractual con el proyecto Santa Lucía de Atriz, estos últimos para conformar el litisconsorte necesario.
Sin embargo, el 5 de junio de 2026, el Juzgado 005 Civil del Circuito de Pasto determinó reponer en su totalidad el auto del 7 de abril de 2026, en virtud del recurso de reposición presentado por algunos de los demandados. En consecuencia, declaró su falta de competencia para conocer la acción popular, propuso conflicto de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional[9]. Para sustentar su postura citó las sentencias T-446 de 2007, SU-585 de 2017 y el Auto 799 de 2021 de esta Corporación. El juzgado consideró que el accionante solicitó la vinculación de entidades públicas exigiendo de ellas actos y acciones relacionados con sus funciones de administración, vigilancia y control. También, sostuvo que el accionante no descarta una posible responsabilidad de las entidades, al punto que en las pretensiones de la demanda solicitó condenar en abstracto por los perjuicios al interés colectivo en favor de la entidad no culpable.
En consecuencia, consideró que la solicitud de vinculación procesal de las personas jurídicas de derecho público no es un acto jurídico inocuo o desprovisto de efectos sustanciales o procesales. Finalmente, insistió en que la integración de tales entes públicos al contradictorio resulta indispensable, por cuanto el mismo actor no desestima a priori la eventual imposición de una condena patrimonial.
Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El 10 de junio de 2026, el Juzgado 005 Civil del Circuito de Pasto remitió el expediente a la Corte Constitucional[10]. El 19 de junio siguiente, el asunto fue repartido al despacho ponente para el trámite correspondiente.
CONSIDERACIONES
- Presupuestos para la configuración del conflicto de competencia entre jurisdicciones
- Competencia para conocer acciones populares cuando en la demanda únicamente se incluyen particulares como sujetos pasivos. Reiteración de jurisprudencia[16]
- Caso en concreto
El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019[12] para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones:
Tabla 1. Configuración del conflicto de competencia entre jurisdicciones
El artículo 15 de la Ley 472 de 1998[17] establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de acciones populares cuando tengan origen: “(…) en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”[18]. Para los demás casos, la misma norma dispone que la competente será para la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
La anterior disposición debe armonizarse con el artículo 9º de la Ley 472 de 1998, mediante el cual se avala la procedencia de la acción popular contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos[19].
Al respecto, la Corte Constitucional estudió, en el Auto 799 de 2021, un conflicto de competencia entre jurisdicciones por una acción popular presentada por un particular en contra de una asociación de carácter privado, por una posible vulneración de derechos colectivos al ambiente sano, acceso a servicios públicos, entre otros. En esa oportunidad, se determinó que en virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, las sentencias T-446 de 2007 y SU-585 de 2017 de la Corte Constitucional, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer una acción popular presentada en contra de un particular, siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Posteriormente, esta Corporación conoció, en el Auto 239 de 2023, una acción popular presentada por la representante legal de un hogar para adultos mayores en contra de un particular que realizó excavaciones y canalizaciones en un caño en un predio contiguo a dicho hogar. Uno de los juzgados en conflicto admitió la acción popular y decidió vincular a una alcaldía municipal. Conforme a esa situación, en ese auto se determinó que la vinculación oficiosa realizada por el juzgado a la alcaldía municipal definía a esta como sujeto extremo pasivo, con ocasión de acciones u omisiones en las que presuntamente pudo haber incurrido. Por lo tanto, la Corte Constitucional precisó que en aquellos eventos en los que, pese a que la acción popular fuera inicialmente interpuesta en contra de particulares, si la autoridad judicial, después de admitida la demanda, vincula a una entidad pública en el extremo pasivo con ocasión de las acciones u omisiones en las que presuntamente pudo haber incurrido, la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[20].
Por otro lado, el Auto 1083 de 2021 resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones por una acción popular contra una empresa de acueducto y alcantarillado. En esa ocasión, la Corte estableció que no estaba ninguna entidad pública materialmente vinculada al trámite y por ello tampoco se reconoció ninguna posible responsabilidad del Estado. Adicionalmente, enfatizó que el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades para declarar su falta de jurisdicción, pues si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas “podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa, previa vinculación de aquella entidad”[21].
La jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado 005 Civil del Circuito de Pasto es la autoridad judicial competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a la regla de decisión contenida en el Auto 799 de 2021, que ahora se reitera. Esta decisión se sustenta en las siguientes razones:
Primera. Juan José Camues López presentó una acción popular en contra de la Fiduciaria Bancolombia S.A. Sociedad Fiduciaria, el Fideicomiso P.A. (patrimonio autónomo) Santa Lucía de Atriz, Victoria Administradores S.A.S. en liquidación, el Grupo Cibest S.A., Bancolombia S.A., entre otros (§ 1), los cuales son personas jurídicas y naturales de carácter privado y no ejercen funciones de carácter administrativo.
Segunda. El accionante solicitó en la demanda la vinculación de la Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia de Sociedades, el Municipio de Pasto, el Distrito de Medellín y de los consumidores financieros y ordinarios que fueron incluidos a través de cualquier instrumento financiero o contractual con el proyecto Santa Lucía de Atriz[22]. Sin embargo, no explicó los motivos por los cuales debía proceder la vinculación de esas entidades públicas y entidades territoriales. Solamente justificó la vinculación de los consumidores financieros y ordinarios del proyecto inmobiliario, por tratarse de particulares que podrían verse posiblemente afectados por la alegada vulneración de los derechos colectivos.
De otro lado, de los hechos y pruebas de la demanda, preliminarmente, no se desprende ninguna acción u omisión en las que pudiera presuntamente haber incurrido alguna de las entidades públicas o territoriales a las que se solicitó vincular.
Tercera. Al contrario, esta Sala observa que la acción popular señaló la presunta vulneración de derechos colectivos por parte de las personas jurídicas privadas accionadas y, de forma congruente, las pretensiones están dirigidas a que esas accionadas cumplan lo solicitado.
Cuarta. Si bien el 7 de abril de 2026, el Juzgado 005 del Circuito de Pasto admitió la demanda y vinculó a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Superintendencia de Industria y Comercio, y a la Superintendencia de Sociedades (§ 9), no justificó que dicha decisión se motivara en razón de posibles acciones y omisiones de esas entidades que tuvieran relación con la alegada vulneración de derechos colectivos. Además, esta Sala resalta que el mismo juzgado, mediante el auto del 5 de junio de 2026 (§ 10), decidió reponer la decisión de admitir la acción popular y la vinculación de esas entidades públicas. En esa medida, actualmente no existe una vinculación formal de las mencionadas entidades públicas al proceso de la acción popular de la referencia. Teniendo en cuenta lo expuesto en las anteriores razones y en esta, no es procedente aplicar la regla de decisión del Auto 239 de 2023, dado que en el presente caso no se atribuyen acciones y omisiones concretas a las entidades públicas cuya vinculación fue solicitada por el actor en su momento; además dichas entidades públicas no se encuentran vinculadas actualmente en el proceso.
Reiteración de la regla de decisión del Auto 799 de 2021. “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”[23].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado 005 Civil del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 005 Civil del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer el proceso judicial por la acción popular presentada por Juan José Camues López en contra de la Fiduciaria Bancolombia S.A. Sociedad Fiduciaria, el Fideicomiso P.A. (patrimonio autónomo) Santa Lucía de Atriz, Victoria Administradores S.A.S. en liquidación, el Grupo Cibest S.A., Bancolombia S.A., entre otros.
SEGUNDO. Por conducto de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-7760 al Juzgado 005 Civil del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Tribunal Administrativo de Nariño y a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-7760, archivo "004AccionPopularpdf".
[2] Jhon Jairo Blandón Arredondo; Nidia Delgado Erazo, abogada del fideicomiso y de la fiduciaria; Albert Diosely Russy Coy, representante legal de la Fiduciaria Bancolombia S.A.; Carlos Alberto Restrepo Jaramillo, representante legal de la Fiduciaria Bancolombia S.A. Sociedad Fiduciaria; Margo María del Toro Osorio, apoderada general del Fideicomiso PA Santa Lucía de Atriz y Juan Carlos Mora Uribe, presidente del Grupo Cibest S.A. También se solicitó la vinculación de la Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia de Sociedades, el Municipio de Pasto, el Distrito de Medellín y de los consumidores financieros y ordinarios que fueron incluidos a través de cualquier instrumento financiero o contractual con el proyecto Santa Lucía de Atriz. Ib., 4 a 7.
[7] Adicionalmente, solicitó ordenar a las accionadas a que asuman solidariamente: las medidas de protección patrimonial a los adquirientes de vivienda frente a cualquiera de los riesgos identificados a la seguridad y salubridad públicas; las medidas de protección patrimonial a los adquirientes de vivienda frente a cualquiera de las situaciones contempladas dentro del numeral 3 del art. 2060 del Código Civil, a través de los mecanismos obligatorios que establece la ley 1796 de 2016 y decretos que la reglamentan. Finalmente, el accionante solicitó medidas cautelares, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, para que se ordene con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo, para certificar el estado actual de cumplimiento de las normas de seguridad humana. Específicamente, para que se verifique la inexistencia o inoperancia de la red contra incendios y la falta de certificación RETIE en zonas comunes. Ib.
[8] Expediente digital CJU-7760, archivo "007AutoOrdenaRemitirpdf".
[9] Expediente digital CJU-7760, archivo "065AutoReponeAutopdf".
[10] Expediente digital CJU-7760, archivo "02CJU-7760 Correo Remisoriopdf".
[11] Expediente digital CJU-7760, archivo "03CJU-7760 Constancia de Repartopdf".
| El presupuesto subjetivo constata que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. |
| El presupuesto objetivo verifica la existencia de una causa judicial sobre la cual se presente la controversia. |
| El presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. |
[16] Corte Constitucional. Autos 799 de 2021 y 239 de 2023.
[17] "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones".
[18] Artículo 15 de la Ley 472 de 1998: "La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. // En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil".
[19] Artículo 9 de la Ley 472 de 1998: "Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos".
[20] Corte Constitucional, Auto 286 de 2026.
[21] Corte Constitucional, Auto 1083 de 2021.
[22] Expediente digital CJU-7760, archivo "004AccionPopularpdf", pp. 4 a7.
[23] Corte Constitucional, Auto 799 de 2021.
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