Expediente CJU-7759
M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1040 DE 2026
Referencia: expediente CJU- 7759
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 005 Administrativo de Montería y la Superintendencia de Sociedades
Magistrada sustanciadora:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., doce (12) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
Hechos relevantes en la causa judicial. Indulfo Manuel Lozano Payares, a través de apoderado judicial[1], presentó acción de tutela en contra del Departamento de Córdoba, a fin de que se le ordenara efectuar la liquidación y reliquidación de las horas extras, recargos nocturnos, dominicales, festivos y compensatorios al personal de celaduría, la cual fue resuelta favorablemente en sentencia del 17 de noviembre de 2009, por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería.
El 23 de noviembre de 2009, el Departamento de Córdoba y sus acreedores suscribieron un acuerdo de reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999. En consecuencia, mediante la Resolución 2680 del 6 de septiembre de 2010, la Gobernación ordenó reconocer los excedentes y recargos obtenidos sobre las horas extra, al igual que los días compensatorios laborados en dominicales y festivos, no cancelados por la administración departamental, en cumplimiento del fallo de tutela. En virtud de ello, la Secretaría de Educación Departamental profirió el Acta de Grupo No. 223, en la cual liquidó los excedentes obtenidos de las horas extra diurnas y nocturnas.
El 2 de mayo de 2024, el apoderado del señor Lozano Payares, presentó una petición de reliquidación de todos los valores y conceptos reconocidos en la Resolución 2680 del 6 de septiembre de 2010, por ende, el Departamento de Córdoba expidió la Resolución No. 00197 del 24 de diciembre de 2024, por medio de la cual ordenó el pago de un crédito litigioso en el marco del acuerdo de reestructuración de pasivos. No obstante, inconforme con la liquidación, el 07 de enero de 2025, el profesional en derecho interpuso recurso de reposición en contra de la referida disposición, el cual fue negado a través de la Resolución 00019 del 25 de febrero de 2025.
La causa judicial. El 13 de agosto de 2025, Indulfo Manuel Lozano Payares (en adelante, "el demandante") a través de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Córdoba[3], mediante la cual solicitó que (i) se declare la nulidad de los actos administrativos que ordenaron el pago parcial del crédito litigioso; y (ii) se ordene la reliquidación y el pago de las horas extras, recargos, compensatorios, indexación e intereses moratorios adeudados.
El demandante argumentó que la entidad demandada realizó una liquidación incorrecta de las horas extras, recargos nocturnos, dominicales, festivos y compensatorios y omitió el reconocimiento de la indexación e intereses moratorios correspondientes. Agregó que la administración departamental aplicó el cálculo del recargo nocturno a partir de las 10:00 p.m., en contravía del artículo 34 del Decreto 1042 de 1978, normativa que estipula que la jornada nocturna inicia desde las 6:00 p.m.
Actuaciones de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante auto del 28 de noviembre de 2025[5], el Juzgado 005 Administrativo de Montería declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y dispuso la remisión del expediente a la Superintendencia de Sociedades. Argumentó que "la controversia deriva de la ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos del Departamento de Córdoba" [6], la cual se enmarca en la competencia de la Superintendencia de Sociedades, en atención al artículo 37 de la Ley 550 de 1999 que establece disposiciones respecto de las acciones judiciales que se originen con ocasión de la reestructuración de los entes territoriales.
Adicionalmente, sostuvo que en el Auto 1561 de 2022, la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión, en relación con ese tipo de asuntos: "la Superintendencia de Sociedades es la autoridad competente para conocer de los procesos judiciales derivados de la ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos de entidades territoriales. Entre estos se encuentran las controversias relacionadas con la inclusión de acreencias previamente reconocidas en procesos judiciales a los acuerdos de reestructuración de pasivos de municipios, de acuerdo con lo previsto en el artículo 37 de la Ley 550 de 1999"[7].
Actuaciones de la Superintendencia de Sociedades. Mediante Auto del 21 de mayo de 2026[8], la Superintendencia de Sociedades propuso el conflicto negativo de jurisdicción al estimar que carecía de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada. Explicó que las funciones jurisdiccionales atribuidas por la Ley 550 de 1999 son de carácter restringido y excepcional, y se limitan a supuestos taxativamente previstos[9]. En criterio de dicha autoridad, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no encuadra en ninguno de tales supuestos. Esto, porque las pretensiones del demandante son asuntos cuya competencia se atribuye de manera exclusiva a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el numeral 2 del artículo 155 del CPACA.
Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta corporación el 10 de junio de 2026[11]. Posteriormente, el 19 de junio de 2026, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado en la misma fecha.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 005 Administrativo de Montería y la Superintendencia de Sociedades, la cual versa sobre la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Indulfo Manuel Lozano Payares en contra del Departamento de Córdoba. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos: (i) analizará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer conflictos originados en demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos emitidos por entidades públicas del orden departamental (sección II.4 infra) y (ii) se pronunciará sobre la competencia restringida y excepcional de la Superintendencia de Sociedades (sección II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.6 infra).
Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales "se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)"[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Tabla única. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
La controversia sub examine configura un conflicto negativo de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:
- El presupuesto subjetivo se satisface, por cuanto dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes manifestaron, de manera expresa, que no eran competentes para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Indulfo Manuel Lozano Payares en contra del Departamento de Córdoba. A saber: (i) el Juzgado 005 Administrativo de Montería, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18] y (ii) la Superintendencia de Sociedades que, de forma excepcional, "ejerce funciones jurisdiccionales en el ámbito del derecho comercial-civil"[19] y, de este modo, desplaza la competencia de los jueces civiles cuando ejerce funciones jurisdiccionales. Lo anterior, con fundamento en el parágrafo 3º del artículo 24 del Código General del Proceso.
- El presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de una demanda a partir de la cual se busca que se (i) declare la nulidad de los actos administrativos que ordenaron el pago parcial del crédito litigioso y (ii) se ordene la reliquidación y pago de las horas extras, recargos, compensatorios, indexación e intereses moratorios adeudados. Lo anterior es un asunto que debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
- Se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos constitucionales y legales con base en los cuales alegan la falta de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en discusión (ver párr. 6-8, supra).
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer conflictos originados en demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos emitidos por entidades públicas del orden departamental. Reiteración del Auto 625 de 2026
El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de controversias y litigios originados "en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa". A su vez, el parágrafo único ibidem establece que se entiende por entidad pública "todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación".
Asimismo, en el Auto 946 de 2023, esta corporación precisó que los actos administrativos constituyen manifestaciones unilaterales de voluntad de la administración encaminadas a producir efectos jurídicos, en tanto crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas subjetivas. Del mismo modo, señaló que, cuando dichos actos revisten carácter particular y concreto, tienen la virtualidad de definir la situación jurídica individual de un sujeto plenamente determinado, razón por la cual su legalidad puede ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante los mecanismos procesales previstos para tal efecto. En particular, indicó que el CPACA le atribuyó a dicha jurisdicción el conocimiento de las controversias originadas en actos sujetos al derecho administrativo y les asignó a los juzgados administrativos la competencia para conocer de la nulidad de actos expedidos por autoridades distritales o municipales, o por particulares que ejerzan funciones administrativas en ese orden.
Con base en lo anterior, en el Auto 625 de 2026, la Corte Constitucional fijó como regla de decisión que "[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las demandas que se presenten en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante las cuales se pretenda la nulidad de actos administrativos proferidos por funcionarios del orden departamental y/o municipal. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104, 152 y 155 del CPACA"[21].
Competencia jurisdiccional restringida y excepcional de la Superintendencia de Sociedades
En virtud del artículo 116 de la Constitución Política[22], la Ley 550 de 1999 atribuyó a la Superintendencia de Sociedades la competencia para conocer de algunos procesos en ejercicio de funciones jurisdiccionales, a través del procedimiento verbal sumario. Entre estos, los que surjan de "cualquier diferencia surgida entre el empresario y las partes, entre estas entre sí, o entre el empresario o las partes con los administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo, distinta de la ocurrencia de un presupuesto de ineficacia".
Al respecto, esta Corporación ha señalado que la Superintendencia de Sociedades es competente para dirimir controversias surgidas con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo, así como para resolver objeciones sobre la determinación de acreencias y derechos de voto que no hayan sido resueltas en la etapa correspondiente, conforme al artículo 26 ibidem. Esta función se ejerce también en única instancia y bajo un procedimiento sumario, con el fin de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de los acreedores.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte ha advertido que dicha competencia no tiene un carácter general ni se extiende a todas las controversias derivadas del acuerdo, puesto que su ejercicio se encuentra circunscrito a los supuestos definidos por la ley. En particular, ha precisado que esta atribución no comprende el control de actuaciones posteriores, tales como la declaratoria de nulidad de actas, la revisión de decisiones administrativas previamente adoptadas o el estudio de objeciones ya resueltas. En consecuencia, su ámbito de intervención se limita a determinadas materias y opera únicamente en los términos establecidos por el ordenamiento jurídico, lo que confirma su naturaleza excepcional dentro del sistema jurisdiccional.
Caso concreto
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Conforme a lo expresado en la demanda, las pretensiones se circunscriben a la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 00197 del 24 de diciembre de 2024 y 00019 del 25 de febrero de 2025, proferidas por el Departamento de Córdoba, así como el restablecimiento del derecho mediante la reliquidación de horas extras, recargos nocturnos, dominicales, festivos y compensatorios, y demás prestaciones asociadas.
En ese sentido, las pretensiones del demandante no se ajustan a los presupuestos que, según la Ley 550 de 1999, en particular su artículo 37, la Superintendencia de Sociedades está habilitada para conocer. Toda vez que, el debate planteado no versa sobre la existencia, eficacia, validez u oponibilidad del acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado por el Departamento de Córdoba del 23 de noviembre de 2009, ni sobre una diferencia con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo. Por el contrario, la Sala determina que la controversia se enmarca en el control de legalidad de actos administrativos expedidos por una autoridad de orden departamental, en el ejercicio de sus funciones administrativas.
En este punto, la Corporación precisa que el asunto bajo examen difiere del decidido en el Auto 1561 de 2022, en la medida en que el demandante no controvierte la inclusión de acreencias dentro del acuerdo de reestructuración, sino la forma en que estas fueron liquidadas. Por esa razón, la regla de decisión fijada en dicha providencia no resulta aplicable ni puede extenderse al presente caso. Como se indicó, el debate judicial recae sobre la legalidad de las resoluciones expedidas por la Gobernación de Córdoba en los años 2024 y 2025, mediante las cuales se liquidaron y ordenaron pagos correspondientes a acreencias laborales que ya habían sido reconocidas como créditos litigiosos en el marco de un acuerdo de reestructuración. En esa medida, tales decisiones constituyen actuaciones administrativas autónomas, regidas por el derecho administrativo y sometidas al control de legalidad atribuido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En este orden, aun cuando dichas resoluciones tengan como antecedente el acuerdo de reestructuración y un fallo de tutela, su expedición no se enmarca en el ejercicio de funciones jurisdiccionales de naturaleza concursal. El debate propuesto por el demandante se contrae en la vulneración del Decreto 1042 de 1978, en la existencia de presuntos errores en la liquidación de horas extras y recargos, en la falta de reconocimiento de la indexación y de los intereses moratorios, así como el incumplimiento de una orden judicial. Tales cuestionamientos se inscriben, por su naturaleza, en el ámbito propio del control de legalidad de los actos administrativos, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este caso, en particular, conforme a los términos de los artículos 104 y 152 del CPACA.
Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto planteado en el CJU-7759 en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 005 Administrativo de Montería conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine. En consecuencia, ordenará remitir el expediente a esa autoridad judicial, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a la Superintendencia de Sociedades y demás interesados en este trámite.
Regla de decisión. Reiteración del Auto 625 de 2026. "La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las demandas que se presenten en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante las cuales se pretenda la nulidad de actos administrativos proferidos por funcionarios del orden departamental y/o municipal. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104, 152 y 155 del CPACA".
DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 005 Administrativo de Montería y la Superintendencia de Sociedades, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 005 Administrativo de Montería es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por Indulfo Manuel Lozano Payares en contra del Departamento de Córdoba.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-7759 al Juzgado 005 Administrativo de Montería, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y a la Superintendencia de Sociedades.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Quien actuó en representación de varios trabajadores.
[2] Expediente digital CJU-7759. Archivo "001Demanda", p. 1.
[3] El 20 de junio de 2025 el demandante radicó solicitud de conciliación extrajudicial, (número de radicado E-2025-307472 Interno 2025-0707), convocando al Departamento del Córdoba. En audiencia celebrada el 12 de agosto de 2025 la conciliación se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo entre las partes. Expediente digital CJU-7759. Archivo "001Demanda", p. 139.
[4] Ibid., p. 5.
[5] Expediente digital CJU-7759. Archivo "005remiteFaltaJurisdicción".
[6] Ibid., p. 2.
[7] Corte Constitucional. Auto 1561 de 2022.
[8] Auto con radicado 2026-840-00051
[9] Expediente digital CJU-7759. Archivo "003. Auto Declara Falta de Jurisdicción y Competencia 2026-01-410681".
[10] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[11] Expediente digital CJU-7759. Archivo "2026-01-467775pdf".
[12] Expediente digital CJU – 7759. Archivo "03CJU-7759 Constancia de Reparto.pdf".
[13] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones".
[14] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[15] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
| Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que "está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP". Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. |
| Ibid. |
[18] Ley 270 de 1996, art. 11. "La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (...) 3. Juzgados Administrativos" (negrilla fuera del texto original).
[19] Código General del Proceso. Artículo 24 sobre facultades jurisdiccionales de la Superintendencia de Sociedades.
[20] Corte Constitucional, autos 1105 de 2021, 1561 de 2022, 1344 de 2024, entre otros.
[21] Corte Constitucional Auto 625 de 2026. M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar
[22] "Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (...)".
[23] Ley 550 de 1999. Artículo 37.
