REPÚBLICA DE COLOMBIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B
Bogotá DC, veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026)
Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 76001-23-33-000-2025-00218-01 (73.511)
Actor: JULIÁN FERNANDO SANABRIA OTERO Y OTRO Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
– EJÉRCITO NACIONAL Y OTROS
Medio de control: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES
COLECTIVOS
Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y OTROS
Síntesis del caso: la demanda busca que se declare la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la paz y la seguridad pública por la omisión de las demandadas de sus deberes de mantenimiento y preservación del orden público. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las súplicas de la demanda por cuanto no se acreditó la transgresión de los derechos colectivos invocados. Apela la parte demandante. Se mantiene la decisión impugnada.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala Segunda de Decisión (SAMAI índice 47, gestión en otros despachos) que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda
Mediante escrito presentado el 21 de marzo de 20251, los señores Julián Fernando Sanabria Otero y John Édward Sotelo Velásquez interpusieron demanda de acción popular2 en contra de la Nación – Ministerio de Defensa
1 SAMAI índice 3, gestión en otros despachos, archivo digital denominado "1_Expedientedigi_01ActaReparto_0_20250321150659986.pdf".
2 SAMAI índice 3, gestión en otros despachos, archivo digital denominado "2_Expedientedigi_02Demanda_1_2025 0321150700236.pdf".
Nacional – Ejército Nacional - Policía Nacional y el municipio de Florida (Valle del Cauca) para que se amparen los derechos a la seguridad pública, la paz y la moralidad administrativa y, en consecuencia, se acceda a las siguientes súplicas:
"PRIMERO: Ordenar a la Alcaldía Municipal de Florida, Ministerio de Defensa Nacional, a la Policía y Ejército Nacional, realizar acciones urgentes de manera articulada que conlleven al ejercer control territorial en el Municipio de Florida e implementar todas las acciones, estrategias, programas, planes y proyectos, con el objeto de superar las irregularidades aquí denunciadas y tome los correctivos del caso, para así, de esta manera hacer cesar el agravio, peligro contingente e inminente sobre la vida e integridad personal de los habitantes del territorio Municipal, garantizando con ello la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad, la paz y la moralidad administrativa y la mitigación de los actos de violencia, así como conjurar la grave situación de orden público en el Municipio de Florida.
SEGUNDO: Que se ordene a la Alcaldía Municipal de Florida, Policía y Ejército Nacional, que de manera articulada y dentro de sus competencias, diseñe, desarrolle y ejecute un plan de corto, mediano y largo plazo, que tenga como objeto el combate, mitigación y erradicación, del incremento inusitado de los fenómenos delincuenciales entre ellos, el hurto, extorsión, microtráfico, homicidios, reclutamiento forzado, secuestros, presencia e invasión de grupos al margen de la ley, efectuando las acciones, actividades y estrategias para su plena ejecución.
TERCERO: Que se ordene a la Alcaldía Municipal de Florida, Mindefensa, la Policía Nacional Y Ejercito Nacional, que de manera articulada lleven un plan que contemplen acciones periódicas y constantes de revisión, redadas, decomiso de armas cortopunzantes, decomiso de alucinógenos y estupefacientes, trabajo de infiltración e inteligencia, judicialización de presuntos delincuentes y demás necesarias de combate, erradicación y mitigación de los fenómenos delictivos mentados.
CUARTO: Que se ordene a la Alcaldía de Florida, Mindefensa, Policía y Ejército Nacional, de manera articulada la implementación de planes estratégicos de seguimiento, control y términos perentorios, que garanticen y hagan efectivo el accionar de la autoridad policial, aumentado el número de pie de fuerza pública, al servicio del municipio de Florida, instalación de CAI en los barrios más críticos del municipio; paralelamente, se acometan y ejerzan las labores y ejecutorias indispensables, hasta entregar al juzgado y el municipio, resultados tangibles, cualitativos que garanticen una labor de seguridad ciudadana fructífera, eficaz y efectiva en favor del municipio de Florida, con permanencia en el tiempo. Con el restablecimiento y control de la seguridad en el municipio de Florida y hacer imperar el orden.
QUINTO: Que se ordene a la Personería Municipal y a la Defensoría del Pueblo a través de sus delegados y dentro del
marco de sus competencias Constitucionales y Legales, realizar seguimiento a las acciones, estrategias, programas, planes y proyectos, con el objeto de superar las irregularidades aquí denunciadas, que diseñen e implementen las entidades aquí enjuiciadas en esta acción Constitucional, como garantes de las protección y promoción de los DDHH de toda la población civil afectada.
SEXTO: Las demás que de oficio su despacho considere necesarias de conformidad con el caso concreto y medios de pruebas obrantes en el plenario.
SÉPTIMO: Condénese en costas procesales conforme al Art. 364 del CGP a los accionados" (SAMAI índice 3, gestión en otros despachos, fls. 6 a 8 archivo digital denominado "2_Expedientedigi_ 02Demanda_1_20250321150700236.pdf" - negrillas y mayúsculas sostenidas del original).
Hechos
Como fundamentos fácticos de la demanda el extremo activo expuso, en síntesis, los siguientes:
El municipio de Florida (Valle del Cauca) ha sido epicentro de combates entre la fuerza pública y grupos al margen de la ley, así como también de incursiones y ataques guerrilleros que han causado desplazamientos forzados, secuestros, desapariciones y daños a bienes materiales.
La descrita situación de orden público se agudizó luego de la firma del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, pues, la inactividad de la Fuerza Pública favoreció la actuación de grupos de delincuencia común y de disidencias de las FARC.
El alcalde del municipio de Florida (Valle del Cauca) ha omitido el cumplimiento de las funciones propias de su cargo en lo que concierne a la conservación y restablecimiento del orden público, lo cual ha propiciado el incremento de la inseguridad manifestada en hurtos en vías de acceso al ente territorial, actos de extorsión en contra de los comerciantes de la zona, reclutamiento de menores, tráfico de estupefacientes, presencia de actores armados, un ataque sicarial en contra de un funcionario del municipio y el secuestro de la señora Carmen Cotillo el día 14 de octubre de 2024.
Mediante invitación ATI no. 002-25 de 4 de febrero de 2025 para los municipios de Pradera y Florida (Valle del Cauca), la Defensoría del Pueblo convocó a diferentes organizaciones civiles y comunitarias a la socialización de la alerta temprana por la grave situación de orden público en la zona, reunión que tuvo lugar el 6 de febrero de 2024 sin la asistencia del alcalde municipal.
La parte demandante sostuvo que "...las entidades públicas competentes de diferente orden, no han intervenido de manera contundente, en especial la actual Administración Municipal y con el pasar de los días se afectarán en grave forma los derechos colectivos de "el derecho a la seguridad, a la moralidad administrativa", derechos colectivos que, de no protegerse, desencadenarán en la violación de derechos fundamentales de los pobladores del municipio de Florida como lo son la a la locomoción, la vida y la paz, crítica situación que es actual y de peligro inminente para toda la comunidad y en especial los niños, niñas y adolescentes"3 (negrillas propias del texto).
Trámite procesal en primera instancia
Por auto del 26 de marzo de 2025 el tribunal de primera instancia admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas4; la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda por considerar que no se satisfacía el requisito de procedibilidad de reclamación previa5 y, en proveído del 5 de mayo de 2025 el tribunal aquo decidió no reponer el auto admisorio por cuanto se acreditó "la excepcionalidad establecida en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en cuanto al requisito previo en el presente medio de control, al sustentarse la existencia de un inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos ante la grave situación de orden público" 6 presentada en el municipio de Florida.
3 SAMAI índice 3, gestión en otros despachos, fl. 5, archivo digital denominado "2_Expedientedigi_02Demanda_1_2025 0321150700236.pdf".
4 SAMAI índice 5, gestión en otros despachos.
5 SAMAI índice 11, gestión en otros despachos.
6 SAMAI índice 20, gestión en otros despachos.
El 11 de junio de 2025 se declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento, se decretó la práctica de una prueba testimonial solicitada por el extremo demandante y se incorporaron como medios probatorios los documentos aportados con la demanda y los escritos de contestación a esta, asimismo, se fijó fecha para la celebración de la audiencia de pruebas7, la cual se llevó a cabo el 9 de julio de 20258.
Posición de las entidades demandadas
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional
Esta entidad accionada9 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por considerar que no ha omitido el cumplimiento de las funciones que le han sido legal y constitucionalmente asignadas, sino que, por el contrario, ha prestado la actividad de policía de acuerdo con sus capacidades institucionales mediante labores de patrullaje y de ejecución de medidas de control prevención y atención de motivos de policía encaminadas a mitigar la comisión de delitos y de comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana en la jurisdicción del departamento del Valle del Cauca.
En esa dirección, añadió que no existe nexo de causalidad entre el hecho generador del daño y el daño alegado en la demanda porque el Departamento de Policía del Valle del Cauca a través del Modelo Nacional de Vigilancia por Cuadrantes ha garantizado la seguridad de los habitantes del ente territorial.
Por último, insistió en que los hechos y pretensiones de la demanda se fundan en apreciaciones subjetivas de los demandantes las cuales se intentan respaldar mediante unas fotografías y videos no susceptibles de apreciación judicial por ser nulas de pleno derecho en tanto que carecen de los requisitos de inalterabilidad, autenticidad, durabilidad y seguridad propios de los documentos electrónicos, sumado al hecho de que las fotografías, por sí solas, no acreditan que la imagen capturada corresponda a aquello que se pretende probar.
7 SAMAI índice 37, gestión en otros despachos.
8 SAMAI índice 38, gestión en otros despachos.
9 SAMAI índice 14, gestión en otros despachos, archivo digital denominado "10_760012333000 202500218002MemorialWeb202542121644.pdf".
Municipio de Florida (Valle del Cauca)
El municipio de Florida (Valle del Cauca) 10 solicitó denegar las súplicas de la demanda por cuanto, de manera seria y permanente, ha desplegado diversas actuaciones de carácter administrativo, técnico, operativo y presupuestal tendientes a la protección y garantía de los derechos colectivos invocados en la demanda con el fin de superar las problemáticas de orden público que afectan el territorio municipal.
En ese contexto, explicó que desde el año 2024 implementó el Plan de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC 2024-2027) el cual incluye estrategias como aumento del pie de fuerza, jornadas de acompañamiento escolar instalación de centro automático de despacho y cámaras de seguridad, adecuación de inmuebles públicos con fines institucionales, recuperación del CAI Nuevo Horizonte y trabajos de articulación con la Policía Nacional, el Ejército Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-; además, desarrolló más de 250 campañas de prevención del delito en el año 2024 y 182 en 2025, y en acatamiento a las recomendaciones de la Defensoría de Pueblo diseñó rutas de atención urgentes para menores en riesgo de reclutamiento, firmantes de paz y líderes sociales.
Por otra parte, refirió que la parte accionante no probó la existencia de un perjuicio irremediable que lo relevara de acreditar el requisito de renuencia consagrado en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011; de modo que, se configura una causal de improcedencia procesal.
Al tiempo, como medios exceptivos invocó los que denominó: i) inexistencia de vulneración de derechos colectivos, ii) cumplimiento del deber funcional, iii) falta de legitimación en la causa por pasiva, iv) inexistencia de vulneración de derechos colectivo – gestión con resultados verificables y, v) falta de procedibilidad de la acción.
10 SAMAI índice 15, gestión en otros despachos, archivo digital denominado "17_Contestacionde_ContestacionALVAROER_1_20250424161826249.pdf".
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional
Esta otra entidad demandada controvirtió las súplicas de la demanda11 por considerar que no se acreditó una amenaza o vulneración de los derechos colectivos a la paz, a la seguridad y a la moralidad administrativa, circunstancia que se refleja en que los demandantes no efectuaron ante las autoridades demandadas una solicitud o denuncia concreta sobre situaciones de violencia o de inseguridad en la zona.
A su vez, propuso como excepciones las siguientes: i) el alcalde como primera autoridad de policía del municipio de Florida, ii) finalidad de las acciones populares, iii) carga de la prueba, iv) la actividad que desarrolla la fuerza pública es de medio y no de resultado y, v) el Ejército Nacional ha venido cumpliendo con sus funciones de defensa de la soberanía y del territorio nacional de forma permanente con todas sus capacidades.
Finalmente, resaltó que la parte demandante no acreditó la existencia de una vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en el libelo inicial, al tiempo que, insistió en que el Ejército Nacional ha cumplido de manera eficaz el componente funcional y misional constitucionalmente asignado, con el propósito de reducir la acción de los grupos delincuenciales.
La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala Segunda de Decisión en sentencia del 11 de agosto de 202512 negó las pretensiones de la demanda con sustento en el siguiente razonamiento:
El extremo accionante incumplió la carga de argumentar y probar la transgresión o amenaza del derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues, no aportó elementos de convicción que demuestren que los servidores
11 SAMAI índice 16, gestión en otros despachos, archivo digital denominado "18_760012333000202500218002MemorialWeb202542522102.pdf".
12 SAMAI índice 47, documento electrónico denominado "51_Sentencia_Sentencia_ 20250021800POPULARse_0_20250811153257448.pdf".
públicos de las entidades demandadas actuaron en función de un fin particular y en detrimento del interés general.
Tampoco se acreditó la vulneración de los derechos colectivos a la paz y a la seguridad pública en tanto que el testimonio de la señora Andrea Morán si bien alude a unos eventos de inseguridad y criminalidad, también reconoce acciones y medidas gubernamentales y de la Fuerza Pública encaminadas a controlar acciones delincuenciales y de alteración del orden público en el municipio, por lo cual, la declaración de la testigo por sí sola carece de la fuerza de convicción requerida para establecer la omisión atribuida a las autoridades accionadas.
Las notas periodísticas y publicaciones en medios de comunicación aportados con la demanda evidencian la divulgación de determinadas informaciones, pero no la veracidad de los hechos allí difundidos; de modo que, esos medios probatorios resultan insuficientes para acceder a las pretensiones de la demanda, más aún si se toma en consideración que las entidades demandadas aportaron elementos de convicción que acreditan acciones concretas para controlar la problemática de inseguridad en el municipio y garantizar la preservación del orden público.
La actividad policial y de seguridad pública constituye una obligación de medios y no de resultados, por ende, el hecho de que la parte pasiva de la relación jurídico procesal probara la adopción de medidas razonables en el marco de sus competencias para la preservación de las condiciones de seguridad y mantenimiento del orden público en el municipio de Florida excluye la posibilidad jurídica de atribuirles responsabilidad, debido a que no se demostró que las deficiencias de seguridad sean consecuencia exclusiva de la inacción institucional alegada por los demandantes.
El recurso de apelación
Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación a través del cual solicitó revocar la decisión de primera instancia y acceder a las
súplicas de la demanda13. Los argumentos del recurso son, en síntesis, los siguientes:
Los actos de inseguridad ocurridos en el municipio de Florida (Valle del Cauca) constituyen hechos notorios, reportados en diversos medios de comunicación y redes sociales de comunicación y en las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo.
El municipio demandado no aportó datos estadísticos del estado de seguridad de la zona ni del éxito de los planes implementados, sino que, se limitó a enunciar algunas estrategias previstas en el Plan Integral de Seguridad Ciudadana (PISCC-2024-2027) sin especificar de qué manera las aludidas medidas contribuyen al mejoramiento del orden público y de la calidad de vida de los residentes del sector, por lo cual la falta de demostración de la existencia de políticas públicas concretas, ejecutables y verificables torna evidente el incumplimiento de la autoridad territorial de su obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución a través de planes y estrategias encaminados a la preservación del orden público.
No es admisible restar valor probatorio a las publicaciones de prensa efectuadas en medios de comunicación y redes sociales porque su contenido guarda conexidad con otros elementos de convicción practicados en el proceso, como lo son el testimonio de la señora Andrea Morán Mateus y la alerta temprana emitida por la Defensoría del Pueblo, en los cuales se evidencia la situación de riesgo en el municipio por la presencia de grupos armados ilegales; además, de conformidad con el artículo 247 del CGP es posible presentar documentos electrónicos en formato impreso, los cuales son susceptibles de valoración siempre que su contenido no haya sido tachado o desconocido.
Actuación surtida en segunda instancia
Por auto del 20 de noviembre de 202514 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo activo del litigio.
13 SAMAI índice 49, documento electrónico denominado "52_760012333000202500218002 MemorialWeb2025815143210.pdf".
14 SAMAI índice 3.
La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional15 se pronunció en relación con el recurso de apelación, solicitó confirmar la decisión de primera instancia porque se acreditó la realización de labores encaminadas a garantizar las condiciones de seguridad en las zonas aledañas al municipio.
La representante del Ministerio Público rindió concepto a través del cual recomendó confirmar la sentencia de primera instancia, por estimar que "la parte actora no demostró que los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y la paz, hubieran sido vulnerados o amenazados por las entidades demandadas por no ejercer sus funciones en materia de prevención y control de la inseguridad"16.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración17 con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto y, 3) condena en costas.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión
La demanda, presentada por particulares en ejercicio de la acción popular, está dirigida a que se declare que las entidades demandadas vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad pública y la paz. El tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se demostró una omisión en materia de preservación del
15 SAMAI índice 9.
16 SAMAI índice 11, fl. 15 archivo digital denominado "12_12_760012333000202500218011 YYY12160933.pdf".
17 Esta Corporación es competente para conocer de las acciones populares originadas en actos u omisiones de las entidades públicas o privadas que desempeñen funciones administrativas de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. En este caso concreto la acción está formulada contra el municipio de Florida (Valle del Cauca) y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y Ejército Nacional por la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad pública y la paz; en consecuencia, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 13 del artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 la Sección Tercera de esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos frente a las acciones populares en que se invoque vulneración o amenaza del derecho a la moralidad administrativa.
orden público y seguridad atribuible a las autoridades demandadas. Por su parte, el extremo demandante cuestionó la decisión de primer nivel porque, en su criterio, el acervo probatorio es demostrativo de la inacción estatal que conllevó a la transgresión de los derechos colectivos cuya protección se reclama en la demanda.
En ese orden, el centro de la controversia planteada radica en establecer si la parte actora demostró la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la paz y a la seguridad pública. La Sala confirmará la sentencia impugnada porque los elementos de convicción resultan insuficientes para acreditar la omisión estatal atribuida en materia de conservación y preservación de las condiciones de seguridad en el municipio de Florida (Valle del Cauca).
Análisis del caso concreto
La acción popular y los derechos colectivos invocados
El artículo 88 de la Constitución Política consagró la acción popular como un mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el espacio, el patrimonio, la seguridad y la salubridad públicas, el ambiente, la moralidad administrativa, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza.
En desarrollo de su función reguladora, el legislador expidió la Ley 472 de 199818, la cual en el artículo 2 definió las acciones populares como "los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos", cuyo ejercicio tiene como finalidad "evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".
De este modo, la acción popular se erige como un mecanismo expedito de protección de los derechos colectivos, caracterizada por su naturaleza pública,
18 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
que implica que puede ser ejercida por toda persona natural o jurídica, así como también por organizaciones no gubernamentales, cívicas o populares, por entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención y vigilancia y, por el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y Municipales, en lo relacionado con sus competencias; igualmente, se distingue por su carácter principal y autónomo en tanto que su procedencia no está supedita a la inexistencia de otros mecanismos de defensa judicial.
Derecho a la moralidad administrativa
El derecho colectivo cuya protección judicial reclaman en sede de apelación los actores de la acción popular está consagrado en el literal b) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, el texto es el siguiente: "[a]rtículo 4. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: (...) b) [l]a moralidad administrativa".
En ese contexto, en relación con el contenido y alcance del concepto de moralidad administrativa como interés colectivo susceptible de protección judicial a través de la denominada acción popular, la Sección Tercera del Consejo de Estado19 ha sostenido que la razón de ser de este interés colectivo radica en la función administrativa, la cual está sujeta a una serie de principios dirigidos a garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente los que se refieren al patrimonio público.
Adicionalmente, para que pueda hablarse de lesión a este derecho e interés colectivo debe existir, necesariamente, una trasgresión al ordenamiento jurídico, al tiempo que debe acreditarse la mala fe de la administración.
La actuación de la administración debe ser de tal magnitud que desnaturalice la función pública ejecutada y la corrupción debe desembocar en la satisfacción de intereses particulares.
19 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de 16 de marzo de 2006, expediente 2004- 00118-02 (AP), MP María Elena Giraldo Gómez; de 21 de mayo de 2008, expediente AP-01415, MP Ramiro Saavedra Becerra y, de 23 de enero de 2009, expediente AP-2003-0013, MP Ruth Stella Correa Palacio.
Por lo tanto, no toda irregularidad administrativa, como tampoco no cualquier incumplimiento o quebranto de la normatividad que rija o regule determinado procedimiento administrativo constituye, per se, violación de la moralidad administrativa, pues, para ello se requiere la existencia o presencia de un elemento que denote un propósito o finalidad contrario a los cometidos para los cuales están instituidos los procedimientos y atribuidas las competencias administrativas, como por ejemplo, el ánimo o interés de satisfacer o alcanzar un interés personal, de grupo o de terceros, que, resulta opuesto o diferente al preestablecido, en cada caso, por el constituyente y el legislador.
En ese sentido se ha pronunciado la Sala Plena del Consejo de Estado, además de los elementos objetivos que deben analizarse para establecer la vulneración de ese derecho colectivo es necesario que concurra el elemento subjetivo que, implica un juicio sobre la conducta del funcionario para establecer el ánimo o interés de satisfacer o alcanzar un interés personal indebido o ilegítimo para sí con terceras personas, al respecto ha puesto de presente lo siguiente:
"No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.
Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero.
Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular"20 (negrillas adicionales).
20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de diciembre de 2015, expediente 11001-33-31-035-2007-00033-01, MP Luis Rafael Vergara Quintero. Asimismo, esta Subsección en reiteradas providencias se ha pronunciado sobre el contenido y alcance del derecho a la oralidad administrativa, al respecto ver sentencia de 26 de marzo de 2025, expediente 17001-23-33-000-2017-00866-01 (70.933), MP Fredy Ibarra Martínez, con aclaración de voto del Dr. Alberto Montaña Plata.
En ese marco conceptual y jurisprudencial la Sala encuentra que en el presente asunto los elementos subjetivo y objetivo requeridos para la configuración de la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa no se encuentran acreditados.
En efecto, esta Corporación en decisiones de unificación ha determinado que para la configuración de la trasgresión del derecho colectivo de la moralidad administrativa "desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública"21.
Ahora bien, en cuanto a la prueba de los elementos requeridos para tener por configurada la violación del derecho colectivo de la moralidad administrativa esta Corporación ha determinado lo siguiente:
"De aquí que, la prueba del elemento subjetivo referido a la disposición o el ánimo materializado a través de conductas deshonestas en función de anteponer los intereses particulares, en detrimento de los intereses generales, le corresponde a la parte actora, en tanto le incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen22 y sin que tal conducta se presuma ante una acusación de haberse pretermitido iniciar un proceso de fiscalización tributaria en un contexto como el que se ha explicado"23.
Derechos colectivos a la paz y a la seguridad
En el preámbulo de la Constitución Política de Colombia se consagró la noción jurídica de paz como un pilar fundamental del Estado Colombiano; a su vez, el artículo 2 de la Carta Superior consagró como uno de los fines esenciales del Estado asegurar la convivencia pacífica, por lo cual las autoridades públicas están instituidas para la protección de todas las personas
21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, expediente 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), MP William Hernández Gómez.
22 Cita tomada del texto original "Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de marzo de 2014, expediente, 201002404 AP".
23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2021, expediente 25000-23-24-000-2010-00734-01, MP José Roberto Sáchica Méndez.
residentes en el país y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; a su vez, en el artículo 22 se reconoció a la paz la jerarquía de derecho y deber de obligatorio cumplimiento y en el numeral 6 del artículo 95 se consagró como uno de los deberes a cargo de las personas y los ciudadanos propender al logro y mantenimiento de la paz.
En ese orden es claro que la paz tiene una triple connotación en el ordenamiento jurídico nacional, en cuanto constituye un fin del Estado, un derecho fundamental y un deber que debe dirigir tanto la acción de las autoridades públicas como la de los particulares.
Sobre este derecho la Corte Constitucional ha puesto de presente que "... la paz es un objetivo de primer orden dentro del modelo de organización política adoptado por la Constitución. Para ello, se reconoce la triple condición de la paz como derecho, deber y valor fundante de dicho modelo, lo cual conlleva a obligaciones directas en, al menos, tres aspectos definidos: (i) un deber estatal de diseño e implementación de acciones, normativas y de política pública, dirigidas a la superación del conflicto armado y, en general, el logro de la convivencia pacífica; (ii) un deber social de preferir a la solución pacífica como mecanismo exclusivo y constitucionalmente admisible de resolución de las controversias; y (iii) el logro progresivo de la plena vigencia de los derechos fundamentales, lo cual es un presupuesto tanto para la paz como para la vigencia del orden democrático, concebido desde una perspectiva materia"24l.
Igualmente, esa misma alta Corporación ha destacado que el reconocimiento de la paz como derecho humano individual y colectivo del que son titulares todas las personas se cimenta en el derecho internacional, "...Concretamente, en normas de derecho internacional de los derechos humanos que al haber sido ratificadas por el Estado colombiano hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto"25.
24 Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-379 de 18 de julio de 2016, MP Luis Ernesto Vargas Silva.
25 Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-630 de 11 de octubre de 2017, MP Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo Ocampo.
En idéntica dirección, la Sección Primera de esta Corporación de tiempo atrás ha reconocido que la paz reviste naturaleza de derecho colectivo26 susceptible de amparo por vía de la acción popular, al respectó esgrimió:
"Así pues, la doble configuración de la paz como derecho (colectivo y fundamental) supone que no toda vulneración o amenaza merezca el amparo de tutela sino únicamente en aquellos casos en que sea vulnerado su contenido prestacional definido, pues de lo contrario nos encontraríamos en uno de dos escenarios: (i) que no exista ninguna vulneración, caso en el cual el actor carecería de legitimación en la causa puesto que no es titular de ningún derecho subjetivo que merezca el amparo constitucional; o (ii) la vulneración corresponde a su dimensión como derecho colectivo, caso en el cual la acción de tutela resultaría improcedente pues el actor no cumpliría el principio de subsidiariedad en cuanto que eventualmente podría ejercer la acción popular como mecanismo de defensa judicial idóneo de los derechos colectivos, salvo en aquellos casos en que se pretenda evitar un perjuicio irremediable"27.
En similar sentido, en relación con la seguridad pública el máximo tribunal constitucional ha precisado que "presenta tres connotaciones jurídicas relevantes: (i) es un valor constitucional, (ii) es un derecho colectivo, y (iii) es un derecho fundamental"28
Por su parte, esta Corporación en cuanto a la seguridad pública en su dimensión de derecho colectivo ha indicado que es una de las condiciones que integra el concepto jurídico de orden público y que, junto a los demás elementos, a saber, salubridad, tranquilidad, moralidad y ecología, hace posible el ejercicio y goce de los derechos, así como el desarrollo de la vida en comunidad, además, "...[su] contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas (...). En esa perspectiva, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas son derechos subjetivos que se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de
26 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 30 de mayo de 2019, expediente 19001-23-33-000-2014-00258-02 (AP), MP Hernando Sánchez Sánchez.
27 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, expediente 25000- 23-42-000-2014-020774-01 (AC), MP Guillermo Vargas Ayala.
28 Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-123 de 19 de marzo de 2019, MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad"29.
Igualmente, esta Subsección ha considerado como una función inherente al Estado la de garantizar la protección de todas las personas residentes en el país; no obstante, ha precisado igualmente que las obligaciones estatales en materia de seguridad tienen un alcance relativo, en la medida en que se encuentran circunscritas a las capacidades de atención y respuesta existentes en cada caso concreto; asimismo, en reiterados pronunciamientos ha señalado que dicha relatividad, por sí sola, no excusa el incumplimiento de sus deberes, sino que, debe examinarse en cada caso si en efecto fue imposible cumplir con los estándares funcionales exigibles30.
Además, frente a las obligaciones que le corresponden al Estado debe precisarse que este no tiene ni goza de las propiedades de ser omnipresente (no puede estar en todo sitio), omnipotente (no lo puede hacer todo) ni tampoco es omnisciente (no lo sabe ni lo conoce todo), por lo tanto, debe advertirse que sus obligaciones son apenas de medio y no de resultado.
Hechos probados
Con las anteriores precisiones de índole normativo, con el propósito de resolver los cargos de la alzada resulta indispensable el examen de los medios de convicción aportados, con los cuales se encuentran debidamente probados los siguientes hechos relevantes para la adopción de la decisión:
A través de comunicación identificada con radicación GS-2025-069153- DEVAL del 11 de abril de 202531 el comandante de la estación de policía del municipio de Florida adscrita al Departamento de Policía del Valle del Cauca reportó la estadística operativa del 1 de enero al 9 de abril de 2025 en la que consta, entre otras actividades, la realización de 67 capturas en flagrancia, 3
29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 26 de noviembre de 2013, expediente 25000-23-24-000-2011-00227-01 AP, MP Enrique Gil Botero.
30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 3 de abril de 2020, expediente no. 47.334, MP Ramiro Pazos Guerrero.
31 SAMAI índice 14, gestión en otros despachos, archivo digital denominado "13_760012333000202500218005MemorialWeb202542121644.pdf".
capturas por orden judicial, la incautación de 24 armas de fuego y de 85 armas cortopunzantes, la recuperación de 23 motocicletas y 10 celulares hurtados, y el decomiso de varios kilogramos de sustancias alucinógenas (cocaína, marihuana y bazuco).
Asimismo, en la mencionada comunicación se expusieron los resultados operativos de mayor impacto, en los cuales se registraron capturas por la presunta comisión de las conductas punibles de porte ilegal de armas de fuego; receptación; tráfico, fabricación y porte de estupefacientes; del mismo modo, se resaltó la disminución de la criminalidad durante el año 2025 frente a 2024, particularmente en los delitos de hurto a personas, residencias y establecimientos de comercio, así como también en la tasa de homicidios a partir del mes de marzo de 2025 y, finalmente, se informó acerca de la ejecución de actividades y campañas de prevención del homicidio, el secuestro, la extorción, el reclutamiento ilícito y el consumo de estupefacientes.
Igualmente, el 1 de mayo de 2025, el comandante del Batallón de Ingenieros de Combate no. 3 "Cr. Agustín Codazzi"32 comunicó que durante el año 2024 se realizaron 29 operaciones militares (de estabilidad, de ofensa y de defensa) y en lo transcurrido del 2025 otras 12 operaciones, así como también, que se desarrollaron planes de trabajo interinstitucional encaminadas a implementar medidas de protección y seguridad en la zona y actividades como presencia constante de unidades militares en los límites geográficos con el departamento del Tolima, acompañamientos en caravanas de seguridad y movilidad y, jornadas de prevención de la extorsión y el secuestro.
Al propio tiempo, en la referida comunicación se refiere la existencia de información de inteligencia sobre la presencia de actores al margen de la Ley en el sector, frente a los cuales "No se descarta que en los próximos días se presenten posibles confrontaciones armadas entre dicha estructura y la fuerza pública con el fin de poder tener el control territorial para realizar sus actividades delictivas, así como también posibles acciones terroristas en contra de la fuerza
32 SAMAI índice 19, gestión en otros despachos, archivo digital denominado "21_760012333000202500218002Memorial Web20255513463.pdf".
pública, la población civil o activos estratégicos del estado" (SAMAI índice 19, gestión en otros despachos).
Por último, en relación con las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo se destacó que se han desarrollado mesas técnicas con el acompañamiento del departamento del Valle del Cauca, la alcaldía municipal, la Policía Nacional, el Ejército Nacional, la Procuraduría General de la Nación y lideres sociales, con el fin de reforzar la seguridad en el sector.
Además, al proceso se allegó el oficio no, SGCS 7-2012.02.186.2025 del 22 de abril de 202533 suscrito por el secretario de gobierno municipal de Florida (Valle del Cauca) a través del cual informó las gestiones realizadas en materia de seguridad ciudadana a partir del año 2024.
En ese contexto, precisó que en el marco del proyecto denominado "Fortalecimiento de la Convivencia y la Seguridad Ciudadana" se incluyó la elaboración, implementación y seguimiento del Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC 2024-2027) desarrollado con la participación de diversos actores institucionales y comunitarios, en el que se fijaron, entre otras actividades y medidas, estrategias de seguridad para el desplazamiento y bienestar de estudiantes y docentes y de prevención del delito mediante el aumento de la presencia policial, el fortalecimiento de la participación comunitaria a través de jornadas de educación y concienciación, la instalación de cámaras de seguridad en puntos estratégicos del municipio, entrega de un centro de monitoreo , suministro de material a la Fuerza Pública del Ejército Nacional y recompensas a la ciudadanía por proporcionar información verídica y eficaz sobre la comisión de punibles.
También resaltó que como medidas para erradicar y mitigar los problemas de inseguridad relacionados con hurtos, extorciones, homicidios, microtráfico, reclutamiento forzado y presencia de grupos al margen de la ley se realizaron 251 campañas preventivas en el año 2024 y 182 en el año 2025.
33 SAMAI índice 15, gestión en otros despachos, archivo digital denominado "INFORME SECRETARIA DE GOBIERNO.pdf".
A la par, explicó que la alerta temprana no. 002 de 2025 emitida por la Defensoría del Pueblo contiene 22 recomendaciones, de las cuales 3 vinculan a la administración municipal como entidad principal y 6 como autoridad asociada; en acatamiento de dichas recomendaciones el municipio: i) diseñó rutas especiales de protección urgente en sus planes integrales de prevención y contingencia; ii) solicitó al departamento del Valle del Cauca el registro de los casos de riesgo o de reclutamiento en el municipio de Florida, socializó la alerta temprana con los padres, docentes y estudiantes de las Instituciones Educativas Santa Infancia, Atanasio Girardot y Las Américas; también, realizó un acto conmemorativo simbólico de las "Manos Rojas" con el fin de generar conciencia sobre la reconciliación, la inclusión social y la prevención del reclutamiento forzado; iii) efectuó visitas a los sitios de albergue contemplados en el Plan de contingencia con el propósito de definir su adecuación física y dotación, iv) participó en diversas mesas de trabajo en relación con las recomendaciones asociadas y socializó la alerta temprana con los secretarios de despacho, los concejales y la población firmante de paz y, v) realizó un evento denominado Feria de Servicios en asocio con la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional en la cual se recibieron denuncias y se llevaron a cabo rutas de apoyo psicosocial y de mecanismos alternativos de solución de conflictos.
De otra parte, en el escrito de la demanda se incorporaron cinco (5) enlaces de acceso a reportajes periodísticos publicados en medios de comunicación digital cuyos titulares son: "Radiografía de la difícil situación de orden público en el sur del Valle del Cauca que podría convertirse en otro Catatumbo" 34, "Indepaz indica que en 2024 han ocurrido 28 masacres"35, "Los grupos al margen de la ley no tienen derechos, los tienen los ciudadanos: Gobernadora del Valle frente a surgimiento de disidencia"36, "Alerta temprana en el Valle del Cauca. ¡qué está pasando con Pradera y Florida?"37 y "Secretario de Planeación de Florida, Valle, resultó herido en atentado sicarial"38.
34 Publicación digital del periódico El Tiempo del 4 de febrero de 2025.
35 Publicación digital del Diario Occidente del 18 de junio de 2024.
36 Publicación digital de la Gobernación del Valle del Cauca del 2 de abril de 2024.
37 Publicación digital de 90minutos del 3 de febrero de 2025.
38 Publicación digital de WRadio del 8 de enero de 2025.
Asimismo, se anexaron siete (7) enlaces electrónicos de contenidos difundidos en la red social Facebook en la cuenta denominada "Hechos y sucesos" y algunas imágenes de capturas de pantalla en las que se alude a situaciones de violencia en el municipio de Florida y a un secuestro ocurrido en la misma zona.
Además, consta que el 4 de febrero de 2025 la Defensoría del Pueblo convocó a las organizaciones de la sociedad civil – colectivos y organizaciones sociales, comunitarias e interétnicas a la pedagogía de la alerta temprana ATI no. 002-25 para los municipios de Pradera y Florida (Valle del Cauca), emitida "con el fin de evidenciar lo escenarios de riesgo en ambos municipios, destacando factores de amenaza, esto con el objetivo que se generen acciones de prevención urgente, protección y atención desde las entidades competentes, en una sinergia entre las mismas, que puedan de manera articulada trabajar de la mano con las comunidades y colectivos que se puedan ver en riesgo"39.
Finalmente, en el curso de la primera instancia de este proceso, en audiencia de pruebas celebrada el 9 de julio de 2025 se recibió el testimonio de la señora Juliana Andrea Morán Mateus40, quien relató que reside en el municipio de Florida desde hace 10 años y que, en su condición de líder social del territorio, recibió invitación a participar en la socialización de la alerta temprana emitida por la Defensoría del Pueblo, reunión que se desarrolló sin presencia institucional de las entidades demandadas y, que le permitió darse cuenta de la compleja situación de seguridad del municipio.
También destacó que tuvo conocimiento de la ocurrencia de dos hechos de secuestro en el municipio de Florida, uno en el que la víctima del flagelo fue un médico veterinario y otro en el que resultó afectada la esposa de un docente del municipio; al tiempo, manifestó que en un establecimiento educativo cercano a su lugar de residencia integrantes de grupos al margen de la ley se acercan a los menores con el propósito de ofrecerles dinero para inducir su vinculación a dichas organizaciones; asimismo, que se presentan hechos de extorsión, de hurto de motocicletas de manera constante y algunos homicidios, por lo cual los habitantes permanecen con zozobra y temor de denunciar.
39 SAMAI índice 3, gestión en otros despachos, fl. 22, archivo digital denominado "2_Expedientedigi_02Demanda_1_2025 0321150700236.pdf".
40 SAMAI índice 38, gestión en otros despachos, archivo audiovisual denominado "40_Actadeaudienc_Videoaud_20250021800AUDPRUEBA_0_20250710160908732.mp4".
La apoderada del municipio demandado tachó el testimonio practicado por considerar que su versión no goza de imparcialidad por pertenecer a una ideología política de oposición al gobierno municipal de turno.
Sobre el alcance probatorio de las notas periodísticas, esta Subsección ha sostenido que deben ser valoradas en conjunto con las demás evidencias que obren en el expediente, toda vez que esos medios informativos son meramente representativos del hecho que registran; de modo que, por sí mismos, estos no sirven para demostrar la existencia de lo que en ellos se plasma, dice, narra o publicita, salvo cuando reproducen hechos públicos o notorios o declaraciones de servidores públicos, eventos en los cuales adquieren valor acreditativo autónomo41.
Por otra parte, es importante resaltar la distinción existente entre los conceptos de "captura de pantalla" y "mensaje de datos en sí mismo", por cuanto, el primero corresponde a un archivo digital generado por un sistema informático o dispositivo electrónico que reproduce el contenido visual o auditivo de un mensaje de datos y que se almacena en un formato digital
41 Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 29 de mayo de 2012, exp. 11001-03-15-000-2011-01378-00 (PI), señaló:
"Conforme el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil y a lo que ha sostenido la doctrina procesal, la publicación periodística que realice cualquiera de los medios de comunicación puede ser considerada prueba documental. Sin embargo, en principio solo representa valor secundario de acreditación del hecho en tanto por sí sola, únicamente demuestra el registro mediático de los hechos.
Carece de la entidad suficiente para probar en sí misma la existencia y veracidad de la situación que narra y/o describe. Su eficacia como plena prueba depende de su conexidad y su coincidencia con otros elementos probatorios que obren en el expediente. Por tanto, individual e independientemente considerada no puede constituir el único sustento de la decisión del juez.
En la jurisprudencia de esta Corporación existen precedentes que concuerdan con esta posición. Se ha estimado que las publicaciones periodísticas '...son indicadores solo de la percepción del hecho por parte de la persona que escribió la noticia', y que si bien '...son susceptibles de ser apreciadas como medio probatorio, en cuanto a la existencia de la noticia y de su inserción en medio representativo (periódico, televisión, Internet, etc.) no dan fe de la veracidad y certidumbre de la información que contienen'41.
Lo anterior equivale a que cualquier género periodístico que relate un hecho (reportajes, noticias, crónicas, etc.), en el campo probatorio puede servir solo como indicador para el juez, quien a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podría llegar a constatar la certeza de los hechos.
Consecuentemente, a las noticias o informaciones que obtengan los medios de comunicación y que publiquen como reportaje de una declaración, no pueden considerarse por sí solas con el carácter de testimonio sobre la materia que es motivo del respectivo proceso" (resalta la Sala).
susceptible de conservación, reproducción y transmisión, mientras que el mensaje de datos corresponde al contenido original de la información generada, enviada, recibida o almacenada por medios electrónicos, de tal forma que es posible comprobar su autenticidad por ser el "objeto digital original"42.
En esa perspectiva, el mensaje de datos puede validarse a través del iniciador y su fuerza probatoria dependerá de la cadena de custodia a la cual se haya sometido ese archivo digital; contrario sensu, la reproducción de un mensaje de datos (captura de pantalla) -y más aún publicado a través de un medio de comunicación o de una red social como Facebook- no garantiza la integralidad, veracidad y autenticidad de la información contenida, por lo cual el valor probatorio será el de indicio contingente.
Caso concreto
- En relación con el fondo de la controversia, estima la Sala que la apreciación del acervo probatorio no permite concluir, fundada y válidamente, que las actuaciones desplegadas por parte de las autoridades demandadas hayan sido torticeras, engañosas, revestidas o teñidas de mala fe, encaminadas a obtener provechos ilícitos o indebidos; por el contrario, lo que se advierte es el desarrollo de estrategias, programas y medidas encaminadas a preservar el orden público en el municipio, por tanto, mal podría afirmarse que ha existido vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa invocado en la demanda.
- Similar situación acontece con la vulneración o amenaza de los derechos colectivos a la seguridad pública y a la paz, pues, la parte actora no demostró que los eventos de inseguridad presentados en el municipio de Florida obedecieran a la omisión en el cumplimiento de las funciones asignadas a las entidades públicas demandadas.
- Desde otro punto de vista, la parte apelante cuestiona que la información suministrada por las entidades demandadas en relación con las gestiones realizadas en procura del orden público no contiene datos estadísticos que revelen el porcentaje de éxito de los planes implementados y que esta circunstancia viabiliza la prosperidad de las súplicas de la demanda; sin embargo, para la Sala tal argumentación no resulta de recibo, precisamente en atención a la naturaleza de medios y no de resultado que reviste la función de mantenimiento de la seguridad.
- Así las cosas, teniendo en cuenta que en el presente evento no se acreditaron los tres presupuestos jurisprudencialmente definidos para la prosperidad de la acción popular, a saber: i) la acción u omisión atribuible a la parte demandada, ii) un daño contingente, amenaza, vulneración o agravio de un derecho o interés colectivo y, iii) la correspondiente relación de causalidad entre esa conducta y la afectación alegada, se impone a esta Corporación confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
42 Al respecto véanse, entre otras: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 12 de febrero de 2025, rad. 58275, SP248, MP Gerson Chaverra Castro y Corte Constitucional, sentenciaT-043 de 2020, MP José Fernando Reyes Cuartas.
Si bien es cierto el testimonio practicado en el proceso da cuenta de algunas situaciones de alteración del orden público en la circunscripción territorial del municipio de Florida, también lo es que no resulta suficiente para tener por acreditada la transgresión de los derechos colectivos invocados como consecuencia del inacción estatal, no porque se trate de una única declaración, sino, porque su contenido se ve rebatido por los demás elementos de convicción obrantes en el expediente, de los cuales se advierte la existencia de actividades, estrategias y planes orientados a mejorar la seguridad del sector, con intervención desde distintos frentes y con medidas dirigidas a mitigar la comisión de conductas punibles como homicidio, reclutamiento forzado, tráfico de estupefacientes y porte ilegal de armas de fuego.
De otro lado, aunque los actores enfatizan en la existencia de una alerta temprana emitida por la Defensoría del Pueblo a principios del año 2025 para los municipios de Florida y Pradera en el Valle del Cauca, lo cierto es que, al expediente no se incorporó el documento que contiene dicha alerta con la inclusión de los posibles factores de amenaza, las eventuales recomendaciones para conjurar o mitigar los riesgos y los destinatarios concretos de cada una de ellas, sino que, se limitó a adjuntar la invitación extendida a las organizaciones de la sociedad civil-colectivos y organizaciones sociales, comunitarias e interétnicas para que acudieran a la pedagogía sobre ese mecanismo; en ese contexto, la ausencia de la referida alerta temprana ATI no. 02-2025 impide a la Sala verificar el contendido material de las recomendaciones impartidas y su alcance específico frente a cada autoridad demandada, así como también obstruye la posibilidad de calificar el índice de cumplimiento o incumplimiento.
En suma, para la Sala el acervo probatorio aunque da cuenta de algunos hechos o situaciones particulares de inseguridad en el municipio no permite tener por demostrada la violación, amenaza o agravio de los derechos colectivos invocados a la paz y a la seguridad pública, como tampoco un daño contingente, cierto y actual que justifique la intervención del juez popular, en la medida que no se probó que se enmarcaran en un contexto general de alteración del orden público atribuible de forma exclusiva a la inacción de las entidades demandadas.
Condena en costas
En relación con este aspecto procesal el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 dispone lo siguiente:
"Artículo 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar." (negrillas adicionales).
Según dicho precepto en los procesos promovidos en ejercicio de la acción popular únicamente hay lugar a condenar en costas, en este caso, al actor, parte vencida a quien le fue resuelto desfavorablemente el recurso de apelación que interpuso, cuando la valoración de la conducta de este permita establecer que obró en forma temeraria o de mala fe.
En ese marco legal entonces la Sala se abstendrá de condenar en costas al actor en esta instancia por cuanto su conducta procesal no corresponde a las condiciones que para ese efecto exige la norma que regula la materia, pues, no está teñida de mala fe ni temeridad dado que no es constitutiva de abuso del derecho ni puede calificarse como torticera, maliciosa ni malintencionada, presupuesto este indispensable para adoptar aquel tipo de decisión.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN
B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1º) Confírmase la sentencia proferida el 11 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala Segunda de Decisión.
2°) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia.
3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Aclara voto | |
(firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Subsección Magistrado | (firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado |
Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.
