CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá D. C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 76001-23-33-000-2021-01069-01 (2510-2024)
Demandante: Claudia Kytra Abadía Herrera
Demandado: Municipio de Cali
Tema: Reclamaciones salariales y prestacionales extralegales. Decreto 216 del 18 de febrero de 1991. Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial. Diferencia entre derecho adquirido y expectativa legitima. Efectos de las sentencias de nulidad de actos administrativos de carácter general
Sentencia de segunda instancia
Asunto
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Antecedentes
La demanda
Las pretensiones
Claudia Kytra Abadía Herrera presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Oficio TRD:4137.040.17.1.0541.018890 del 29 de abril de 2021, por medio del cual el subdirector del Departamento Administrativo de la Subdirección de Gestión Estratégica del Talento Humano de la Alcaldía de Cali le negó el reconocimiento y pago de los «factores salariales y prestacionales consignadas en el Decreto Municipal 0216 de 1996» [sic] ; y ii) el acto ficto negativo producto de la falta de respuesta del recurso de apelación interpuesto contra «la decisión contenida en el acto administrativo del 29 de abril de 2021» [sic].
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Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y orden de pago como factor salarial «de los derechos adquiridos de buena fe que surgieron a razón del [D]ecreto 216 de 1991 y de la sentencia S/N proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, M.P. César Palomino Corté[s], dentro del proceso identificado bajo el radicado No. 76001233100020100148501» [sic]; ii) el reajuste retroactivo del salario, «desde el año 1991 al 19 de septiembre de 2019, en aplicación de lo consagrado en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 y en la jurisprudencia que se cita en esta demanda» [sic]; iii) la reliquidación y pago indexado de los siguientes conceptos salariales y prestacionales «incrementos salariales, primas de servicio legales y extralegales, primas de vacaciones legales y extralegales, intereses a las cesantías, intereses moratorios, y en general, todos los reconocimientos prestacionales o legales que usen como base de liquidación los factores salariales obtenidos en virtud del Decreto 2016 desde el año 1991, e inclusive las doceavas causadas al 19 de septiembre de 2019» [sic]; iv) los intereses moratorios, en la forma prevista por el artículo 49 del Decreto 216 de 1991; v) el reajuste e indexación del valor de las condenas; vi) la orden de pago con destino a las administradoras de salud y pensiones de las diferencias en la cotización de aportes; vii) «fallar este proceso aplicando las facultades extra y ultra petita» [sic]; viii)
«conocer el proceso bajo el principio IURA NOVIT CURIA, por tratarse de un asunto laboral» [sic]; ix) el cumplimiento de la sentencia según los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y x) la condena en costas.
Fundamentos fácticos
Como hechos relevantes se señalaron los siguientes2:
Desde el 22 de enero de 1998 [hasta la presentación de la demanda] Claudia Kytra Abadía Herrera laboró en el municipio de Cali, vinculada «legal y reglamentariamente».
Mediante el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991, el alcalde municipal de Cali otorgó una serie de factores salariales y prestacionales para los servidores de la entidad territorial, tales como «incrementos horas diurnas y nocturnas; incrementos dominicales y festivos; incrementos intereses sobre el monto de las cesantías; primas extralegales; prima de vacaciones extralegales; prima de antigüedad; auxilios; intereses por mora en el pago de prestaciones» [sic], entre otros.
A través de la sentencia del 8 de agosto de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la declaratoria de nulidad Decreto 0216 del 18 de
2 Para mayor comprensión se realizará una descripción fáctica acorde con el material probatorio allegado al plenario.
febrero de 1991, proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en providencia del 20 de enero de 2012; no obstante, el máximo tribunal de lo contencioso-administrativo con el fin de proteger los derechos adquiridos de buena fe «dejó a salvo aquellas situaciones jurídicas consolidadas en su vigencia» [sic].
El 29 de marzo de 2021, con fundamento en la sentencia del 8 de agosto de 2019, Claudia Kytra Abadía Herrera solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales adquiridos en vigencia del Decreto 216 de 1991. Esta petición fue negada a través de los actos demandados.
Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 29 de la Constitución Política; 5, 40, 42,137 y 138 del CPACA. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente3:
Los actos administrativos demandados fueron expedidos con falsa motivación, toda vez que desconocieron la protección especial otorgada en la sentencia que confirmó la declaratoria de nulidad del Decreto 216 de 1991, para los servidores con derechos adquiridos de buena fe. En la providencia proferida el 8 de agosto de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se protegieron las situaciones jurídicas consolidadas.
Era beneficiaria de derechos adquiridos, puesto que su vinculación con la administración se dio antes de la expedición del Decreto 216 de 1991, y se mantuvo en su vigencia.
Contestación de la demanda
El municipio de Cali se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos 4:
Los beneficios laborales y prestacionales reclamados se derivan de un acto declarado nulo por el Consejo de Estado por contravenir las disposiciones constitucionales y legales «además lo fue derogado expresamente por la administración municipal desde 1999 y que por no habiéndose pagado desde esa fecha produjo además
3 Samai del tribunal, índices 3 y 12, documentos: 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01DEMANDAYANEXOS(.PDF) NroActua 3; y
12_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 12.
4 Samai del tribunal, índice 22, 22_CONTESTACIONDEDEMANDA_CONTESTACIONDELAD(.pdf) NroActua 22, folios 27 al 50.
su pérdida de fuerza ejecutoria» [sic].
Si bien el Decreto 216 del 18 febrero 1991, reconoció algunas prestaciones extralegales y beneficios laborales para los servidores de la administración municipal de Cali, lo cierto es que con la expedición del Decreto 731 del 21 de septiembre de 1999, modificado por el Decreto 745 del 24 de ese mes y año, dicha disposición se derogó, porque «no le es permitido a las autoridades ejecutivas ni a las corporaciones territoriales fijar prestaciones sociales a sus empleados públicos y la incompatibilidad del Decreto 0216 de 1991 con la constitución y la ley» [sic].
Ciertamente, con el auto del 21 de agosto de 20205, la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las solicitudes de aclaración presentadas por las partes; no obstante, en la parte motiva de esa decisión se dispuso que «solo las situaciones no definidas son afectadas por la decisión anulatoria, bien porque se encontraban en discusión o porque estuvieren demandadas o pudieren serlo ante la jurisdicción contencioso administrativa entre e[l] momento de la expedición del acto y la sentencia proferida»[sic].
La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 10 de noviembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante. Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto concluyó lo siguiente6:
De acuerdo con la sentencia del 8 de agosto de 2019, en concordancia con el auto del 21 de agosto de 2020, proferidos por el Consejo de Estado7 era posible concluir que, si bien el Decreto 216 del 18 de febrero de 1991, se expidió sin competencia, también es cierto que, por virtud de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, aquellas situaciones consolidadas en su vigencia se les respetaron los derechos adquiridos, pues solo las demás estuvieron afectadas por la decisión anulatoria.
Comoquiera que Claudia Kytra Abadía Herrera reclamó los beneficios laborares y prestacionales luego de la declaratoria de nulidad del Decreto 216 de 1991, esto
5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda: providencia del 21 de agosto de 2020. Radicado: 76001-23-31-000-2010-01485-01 (0046-2013).
6 Samai del tribunal, índice 40, 36SENTENCIADEPRSENTENCIANO024RAD20210106900FACTORESD2161991PDF(.pdf)
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda: sentencias del 19 de febrero de 2015. Radicado 0882-2013; del 17 de abril de 2017. Radicado: 2297-11; del 1° de marzo
de 2012. Radicado 0375-11; del 22 de octubre de 2009. Radicado 0262-08; y del 3 de abril de 1995.
Radicado 5708, 5833 y 5937.
es el 17 de abril de 2021, no era posible su reconcomiendo, pues durante su vigencia no discutió ni definió su derecho.
De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del Código General del Proceso8, la condena en costas era procedente en tanto que la parte demandante resultó vencida.
El recurso de apelación
Claudia Kytra Abadía Herrera interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos9:
Contrario a lo concluido por el tribunal, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de los beneficios prestacionales y legales previstos por el Decreto 216 de 1991, en tanto que su situación jurídica se consolidó, pues durante su vigencia ostentaba la calidad de servidora público del municipio de Cali «factor determinante y requisito único para obtener los beneficios laborales que traía consigo el mentado decreto» [sic].
Era beneficiaria de derechos adquiridos en la medida que cumplió con todos los requisitos en vigencia de la norma, lo cual implicó que, de forma definitiva, los beneficios prestacionales y legales reconocidos por medio del Decreto 216 de 1991 entraron a su patrimonio y no podían desconocerse con ocasión del cambio de regulación.
Según lo previsto por el Consejo de Estado en sentencia del 8 de agosto de 2019 y el artículo 53 constitucional, los servidores del municipio de Cali fueron cobijados por el principio de favorabilidad como garantía constitucional especial.
Intervenciones en segunda instancia
- Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar.
- El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto.
- Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación, el problema jurídico consiste en determinar ¿si, a la demandante le asistía el derecho al reconocimiento y pago de los emolumentos salariales y prestacionales creados por el Decreto 216 de 1991, porque constituía un derecho adquirido?
- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150.19.e de la Constitución Política10 el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos lo establece el gobierno nacional de acuerdo con las normas generales, los objetivos y los criterios fijados en la ley. A su vez, los artículos 313.6 y 315.7 ibidem prevén que compete a los concejos y alcaldes municipales, establecer las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos pertenecientes a la estructura de la administración territorial y asignar sus emolumentos, con arreglo a los correspondientes acuerdos.
- El artículo 189, numeral 14 de la Constitución previó:
- Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales» [Se resalta]
El Ministerio Público
9 Samai del tribunal, índice 44, 36_MemorialWeb_Recurso(.pdf) NroActua 44.
Consideraciones
El problema jurídico
Marco normativo y jurisprudencial
Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial
«Corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
Como se observa, existe una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la administración central, de tal manera que al primero se le atribuyó la función de establecer un «marco general» sobre la forma como el segundo ha de
10 «Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública» [se resalta].
desarrollar su actividad reguladora.
Tales indicaciones fueron establecidas en la Ley 4ª de 199211 que en su artículo 2 ordenó al gobierno nacional tener en cuenta para determinar los salarios de los empleados públicos, entre otros aspectos, los siguientes: «j) [e]l nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño» y «k) [e]l establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral».
De igual manera, en el artículo 3 ibidem se especificaron los elementos que conforman el sistema salarial de los servidores públicos a saber: «la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos».
En lo que respecta a la estructura del empleo, la Ley 909 de 200412 en su artículo 19.1, señaló que se entiende por tal «el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo». Asimismo, indicó en el numeral 2 que cada empleo debe contener la descripción de las funciones para poder determinar las responsabilidades de su titular, el perfil de las competencias de experiencia y estudio necesarias para ocuparlo y el tiempo de duración en caso de ser temporal.
Esta corporación, con fundamento en el contenido de las normas citadas, manifestó que el proceso de determinación de los salarios de los servidores públicos se refleja en el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos, el cual está compuesto por el nivel, la denominación, la clase, el código, el grado y la remuneración13.
Al respecto, se explicó cada componente así: «(i) [el] nivel, que los agrupa por su jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y complejidad; (ii) denominación, esto es, el nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo; (iii) clase, es decir, el grado de importancia dentro del nivel; (iv) código, que hace referencia al número utilizado para el manejo sistematizado del régimen de clasificación y remuneración de cada cargo; (v) grado, que es el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al ejercicio de las
11 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos…»
12 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y otras disposiciones».
13 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B, sentencia del 25 de noviembre de 2021. Radicado: 63001-23-33-000-2015-00169-01(1773-17), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
funciones; y (vi) la remuneración asignada a cada grado»14.
De acuerdo con las normas y la jurisprudencia citadas, el gobierno nacional debe fijar el salario de un empleo público según sus funciones y responsabilidades y los requisitos de contenido ético, educacional y de experiencia para ocuparlo, todo lo cual define su nivel jerárquico [si es directivo, profesional, asesor, operativo, entre otros] y permite establecer los rangos de remuneración acorde con la clase de empleo o grado de importancia. La remuneración entonces obedece a un análisis que tiene en cuenta todos los elementos explicados y que están contenidos en los artículos 2 y 3 de la Ley 4ª de 1992, sin que pueda fijarse por el ejecutivo sin atenderlos.
Por su parte, en el orden municipal, el Congreso de la República profiere de igual forma la ley marco sobre la cual, el ente territorial ejecutará su actividad respectiva. A su vez, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 al señalar los principios a los que debe someterse el gobierno nacional para ejercer la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyó en esta clasificación no solo a los servidores del orden nacional, sino también a los territoriales, a saber:
«El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley» [Se resalta].
Así, sobre la competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de los departamentos y municipios, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de los artículos 87, 88 y 89 de la Ley 136 de 199415 sobre la fijación de los salarios de los alcaldes sostuvo lo siguiente16:
«4.2. Dentro de este contexto, se pregunta, ¿cuál es el marco de competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia salarial y prestacional de los empleados de su administración?
La propia constitución da una primera respuesta a este interrogante, cuando en el artículo 150, numeral 19, inciso final, establece que las funciones dadas al Gobierno Nacional en materia de prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y que éstas tampoco podrán arrogárselas. Debe entenderse, entonces, que corresponde única y exclusivamente al Gobierno Nacional
Ver también: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B, sentencia de 19 de julio de 2018, Radicado: 05001-23-31-000-2010-02233-01 (4879-14). A Corte Constitucional se manifestó en igual sentido en la sentencia T-105 de 2002.
15 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios»
16 Corte Constitucional, sentencia C510 del 14 de julio de 1999, expediente D-2358, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de los entes territoriales, siguiendo, obviamente, los parámetros establecidos por el legislador en la ley general.
En tratándose de los trabajadores oficiales de estas entidades, al Gobierno solamente le corresponde regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, según lo establece el literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Es decir, que a partir de esos mínimos, las corporaciones públicas territoriales podrían establecer un régimen prestacional mayor al señalado por el Gobierno Nacional, sin que pueda entenderse que estos entes están usurpando competencia alguna en cabeza del ejecutivo central.
En cuanto a la asignación salarial, la respuesta se encuentra en el parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, cuando señala que ‹El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores -se refiere a los de las entidades territoriales- guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional›.
Esta atribución que radicó la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del Gobierno Nacional, fue declarada exequible por esta Corporación en sentencia C-315 de 1995. En esa oportunidad, la Corte consideró que la competencia del Gobierno para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales, armonizaba con los principios de economía, eficacia y eficiencia que rigen el gasto público, y no desconocía ni la competencia que la Constitución expresamente otorgó a las autoridades de estos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción (artículos 300, numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constitución) y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias (artículos 305, numeral 7 y 315, numeral 7 de la Constitución), como tampoco cercenaba el principio de autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución. Se dijo en la mencionada providencia.
‹No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5, 150-19-e y 287 ). Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.
‹La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente
rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley› (C.P. art. 287).
‹La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.
‹La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado.› ( Cfr. sentencia C-315 de 1995. Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada. En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros.
En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional». [se resalta].
Ahora bien, como se indicó en precedencia, la Sección Segunda de esta Corporación de manera reiterada ha señalado que según las disposiciones previstas en la Constitución Política, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del sector territorial le corresponde al legislador, a través de leyes marco, el ejecutivo y las autoridades locales, asambleas y gobernadores, y concejos y alcaldes, siempre dentro de los límites señalados por el gobierno nacional, esto es con fundamento en el principio administrativo de
concurrencia17.
Caso concreto
Al expediente se aportaron los siguientes documentos:
Decreto 0044 del 12 de enero de 198818, a través del cual el alcalde de Cali nombró a Claudia Kytra Abadía Herrera como «secretaria III del Departamento de Impuestos y Multas, dependiente de la División de Registro, Matriculas y Licencias de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, categoría 04, código cargo #6040300251 (…) en reemplazo de la señorita Heidi Patricia Moreno, quien fue promovida a otro cargo» [sic]. De dicho empleo se posesionó el 22 de ese mes y año19.
Oficio sin número del 14 de enero de 1988, por medio del cual el jefe del Departamento de Relaciones Laborales del municipio de Santiago de Cali le comunicó a la demandante sobre su nombramiento20.
Decreto 216 del 18 de febrero de 1991, «por el cual se fijan prestaciones sociales y otros beneficios para empleados públicos de la administración central de Santiago de Cali»21 [sic]. Corregido y aclarado con la Resolución 0715 del 31 de mayo esa anualidad22.
Decreto 731 del 21 de septiembre de 1999, mediante el cual se dispuso que
«[e]l régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos vinculados al municipio de Santiago de Cali, será el que establece la Ley, salvo el de aquellos que se encuentren dentro de la situación descrita en el parágrafo del artículo 293 del Decreto Nacional 1333 de 1986 Código de Régimen Político Municipal y hasta el 25 de abril del citado año; fecha en que entró en vigencia el mencionado decreto»23 [sic]. Modificado por el Decreto 745
17 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 24 de julio de 2008, expediente radicado: 20001-23-31-000-2002-01522-01 (10007-2005), M.P. Jesús María Lemus Bustamante; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 27 de febrero de 2013, expediente radicado: 73001-23-31-000-2009-00102-01 (0224-10), M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de febrero de 2017, expediente radicado: 150012331000200800160 01 (2267-2015), M.P. César Palomino Cortés. Consejo de Estado, Sala de Consulta y del Servicio Civil, Consulta 1518 de 11 de septiembre de 2003. M.P. Susana Montes de Echeverri.
18 Samai del tribunal, índice 22, 22_CONTESTACIONDEDEMANDA_CONTESTACIONDELAD(.pdf) NroActua 22, folio 51.
21 Samai del tribunal, índices 3 y 12, documentos: 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01DEMANDAYANEXOS(.PDF) NroActua 3; y
12_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 12, folios 24 al 45.
del 24 de ese mes y año24.
Sentencia de segunda instancia del 8 de agosto de 201925, a través de la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la declaratoria de nulidad del Decreto 216 del 18 de febrero de 1991.
Certificación expedida el 28 de enero de 202126, en la cual el profesional especializado de la Subdirección Gestión Estratégica del Talento Humano de la Alcaldía de Cali hizo constar que «desde el 22/enero/1988 hasta la fecha, Claudia Kytra Abadía Herrera» [sic] prestó sus servicios para el municipio de Cali «adscrito a la SUB DE GEST ESTRATEG DEL TALENTO HUMANO. Cargo desempeñado: PROFESIONAL UNIVERSITARIO» [sic].
Reclamación administrativa del 17 de abril de 2021, en la cual la demandante le solicitó al municipio de Cali reconocer y pagar «los derechos adquiridos de buena fe por virtud del Decreto 0216 de 1991 y la decisión proferida por el Consejo de Estado el 19 de septiembre de 2019 dentro del proceso identificado bajo el radicado No. 76001233100020100148501, son factores salariales para todos los efectos legales (…) reajuste el salario y reconozca los factores salariales y prestacionales»27[sic].
Oficio 202141370400188901TRD4137.040.17.1.0541.018890 del 29 de abril de
2019, mediante el cual el subdirector del Departamento Administrativo de la Subdirección de Gestión Estratégica del Talento Humano de la Alcaldía de Cali le negó el reconocimiento y pago de los «factores salariales y prestacionales consignadas en el Decreto Municipal 0216 de 1996»28[sic]. Contra este acto presentó recurso de apelación29, pero la entidad no lo resolvió.
Certificación de salarios mes a mes con factores salariales, expedido por el subdirector del Departamento Administrativo de la Subdirección de Gestión Estratégica del Talento Humano de la Alcaldía de Cali, en el cual se dejó constancia que en el «periodos certificados: Desde 1990-01-01 hasta 2021-05-31» devengó los siguientes30:
| Año | Factores |
24 Samai del tribunal, índice 22, 22_CONTESTACIONDEDEMANDA_CONTESTACIONDELAD(.pdf) NroActua 22, folio 131.
25 Samai del tribunal, índices 3 y 12, documentos: 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01DEMANDAYANEXOS(.PDF) NroActua 3; y
12_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 12, folios 50 al 65.
27 Ibidem, folios 66 al 69.
1990 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
1991 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
1992 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
1993 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
1994 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
1995 | -. Asignación básica -. Subsidio de transporte -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
1996 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
1997 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
1998 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
1999 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2000 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal |
| -. Prima de navidad | |
2001 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2002 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2003 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2004 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2005 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2006 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2007 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2008 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2009 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2010 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2011 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal |
| -. Prima de navidad | |
2012 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2013 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2014 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2015 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2016 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2017 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2018 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2019 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2020 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
2021 | -. Asignación básica -. Bonificación y/o prima antigüedad - Prima vacaciones legales -. Prima de servicios legal -. Prima de navidad |
Análisis sustancial
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, toda vez que la demandante no consolidó el derecho, porque reclamó los beneficios laborales y prestacionales extralegales con posterioridad a la declaratoria de nulidad del Decreto 216 del 18 de febrero de 1991.
La demandante solicitó que se revocara la decisión adoptada en primera instancia al considerar que su vinculación con la entidad territorial se dio desde 1988 y por tanto los beneficios prestacionales y legales reconocidos por medio del Decreto 216 de 1991 entraron a su patrimonio y no podían desconocerse con ocasión del cambio de regulación pues le asistía un derecho adquirido.
Así las cosas, para resolver el problema jurídico planteado, se advierte que, tal y como lo evidenció el tribunal, Claudia Kytra Abaía Herrera se vinculó el 22 de enero de 1988 con el municipio de Cali y el 17 de abril de 2021 le solicitó a la entidad territorial el reconocimiento y pago de los emolumentos extralegales otorgados por virtud del Decreto 216 de 1991; petición que fue resuelta desfavorablemente a través de los actos demandados.
Bajo tal panorama, la Sala encuentra que si bien a través del Decreto 216 del 18 de febrero de 1991, el municipio de Cali reconoció el pago de unos emolumentos salariales y prestacionales extralegales para los empleados del ente territorial, no es menos cierto que, en sentencia del 8 de agosto de 201931 el Consejo de Estado confirmó su declaratoria de nulidad, en los siguientes términos:
«[E]n ausencia de una norma que permitiera crear prestaciones sociales o factores de salario, le estaba vedado al alcalde municipal de Santiago de Cali expedir acuerdos que crearan prestaciones sociales o factores salariales en favor de los servidores públicos.
En ese orden de ideas, se concluye que el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali está viciado de nulidad, pues esa autoridad carecía de competencia para expedir actos administrativos que crearan elementos de salario o prestación social en favor de los servidores públicos de ese municipio.
En gracia de discusión, si se contrastara el referido acto administrativo, con las disposiciones posteriores a la promulgación de la Constitución Política de 1991, se llegaría a la misma conclusión.
Finalmente, es preciso advertir que aunque se confirmará la sentencia que decretó
31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda: sentencia del 8 de agosto de 2019, radicado: 76001-23-31-000-2010-01485-01 (0046-2013)
la nulidad del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali, se respetarán los efectos que causó mientras estuvo vigente, por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron en razón de ello.
En consecuencia, la presente sentencia de nulidad tendrá efectos «ex tunc», o sea, desde el momento mismo de la expedición del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991; no obstante, se respetarán los derechos adquiridos por los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali, inclusive sobre doceavas causadas al momento de notificación de esta providencia» [se resalta].
Contra esa decisión el municipio de Cali, el Sindicato de Empleados Públicos del municipio -SINEMPUBLIC y Luis Mario Duque, en su calidad de parte coadyuvante solicitaron que se aclararan los efectos de la sentencia. Dichas solicitudes fueron negadas a través del auto del 21 de agosto de 2020, porque no buscaban desentrañar conceptos o frases que ofrecieran motivos de duda; sin embargo, en su parte considerativa, precisó que:
«[E]n relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, los efectos de la decisión son ex tunc, es decir, desde entonces, y se retrotraen al momento en que nació el acto, y como consecuencia de ello, las cosas se vuelven al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria del mismo, son afectadas por la decisión que en esta última se tome32. Es así que respecto de las situaciones jurídicas no consolidadas, se reitera, las sentencias de nulidad de actos de carácter general tienen efecto inmediato, es decir, sobre aquéllas que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante esta jurisdicción; por lo tanto, las “afecta”, de manera inmediata33
Lo dicho quiere significar que solo las situaciones no definidas son afectadas por la decisión anulatoria, bien porque se encontraban en discusión o eran susceptibles de debate en sede administrativa, o porque estuvieren demandadas o pudieren serlo ante la jurisdicción contencioso administrativa entre el momento de la expedición del acto y la sentencia proferida. Se excluyen, entonces, aquellas situaciones consolidadas en aras de salvaguardar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, habida cuenta que ‹la ley (…) ha querido que las situaciones particulares no queden indefinidamente sometidas a la controversia jurídica y para ello ha establecido plazos dentro de los cuales se puede solicitar la revisión de las actuaciones
32 Consejo de Estado. expediente No 4614 del 21 de enero de 1994. Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 24 de marzo de 2000. Radicación 9551.
33 Sentencia del 13 de junio de 2013, radicado No. 25000232700020080012501 (18828). M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E).
administrativas y de encontrarse violatorias de normas superiores, para excluirlas del ámbito jurídico y restablecer el derecho del afectado›34». [se resalta]
Ciertamente, sobre el concepto de derecho adquirido se ha entendido como aquel beneficio de que goza la persona que ha completado los requisitos para su disfrute y que le permite incorporarlo en forma definitiva a su patrimonio35, lo que en consecuencia exige una protección especial por parte del Estado. En ese sentido, se ha hecho necesario distinguir entre un derecho adquirido y una expectativa legítima. El primero, implica la consolidación del derecho luego de la acreditación de los requisitos legalmente establecidos, es decir, observados los presupuestos previstos en la norma para su causación; en cambio el segundo se predica de quien se encuentra a la espera de completar esos requisitos para beneficiarse de alguna prerrogativa, esto es, cuando existe una posibilidad razonable de que esa situación que le permitirá alcanzar ese privilegio sucederá, es decir que se trata de la posibilidad de ocurrencia de un suceso futuro.
Ahora bien, en relación con los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación36, resulta claro que son hacia el pasado, pues precisamente, no basta con retirar del ordenamiento jurídico el acto ilegal, sino que es necesario que las situaciones que surgieron en su vigencia queden en el estado en que se hallarían si este no hubiese existido, esto por cuanto el estudio de su legalidad se remite al origen de la decisión.
Con todo, dichos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares no consolidadas, esto son aquellas que al momento de producirse la decisión anulatoria se debatían o eran susceptibles de discutirse ante la administración o la justicia contencioso-administrativa, puesto que las demás gozan de la protección constitucional y legal otorgada por la seguridad jurídica y la cosa juzgada. Así las cosas, comoquiera que, a partir de la sentencia proferida por esta Corporación el 8 de agosto de 2019, el Decreto 216 de 1991 fue retirado del ordenamiento jurídico, la demandante no tenía derecho al reconocimiento pretendido puesto que en la fecha en la que presentó la reclamación este había sido retirado del ordenamiento jurídico con los referidos efectos [desde su expedición].
Ahora, en lo que respecta al argumento relacionado con la calidad de beneficiaria de un derecho adquirido por haber cumplió con todos los requisitos en vigencia de
34 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 19 de abril de 1991. Rad. 3151. Sentencia del 23 de marzo de 2001. Rad. 11598. M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.
35 Puede consultarse, entre otras, la sentencia C-168 de 1995.
36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de julio de 2018, radicado No. 11001-03- 25-000-2014-01192-00 (2379-15)
la norma declarada nula, esta Sala recuerda que la inconstitucionalidad o ilegalidad de aquellos actos que crearon factores salariales y prestaciones sin competencia, de manera alguna pueden generar derechos adquiridos, puesto que su otorgamiento contrarió el ordenamiento constitucional y legal vigente37. Por consiguiente, se confirmará la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
Costas
La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso:
«Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma38.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas impuesta en la sentencia
37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 3 de julio de 2025, radicación 05001-23-33-000-2019-01899-01 (1569-2022).
38 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014).
de primera instancia y se abstendrá de imponerla en esta instancia.
3. Conclusión
Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de los emolumentos salariales y prestaciones creados por el Decreto 216 de 1991, en tanto que con su declaratoria de nulidad se afectó su situación jurídica particular.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero. Revocar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 22 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que condenó en costas a la demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar:
«Segundo. No condenar en costas»
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 22 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Claudia Kytra Abadía Herrera contra el municipio de Cali, por los motivos expuestos en esta providencia.
Tercero. No condenar en costas en esta instancia.
Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
Aclara voto
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
DMGT
