Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 71677 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN

Radicación: 760012333000202100352 01 (71677)

Demandante: EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL - ENTERRITORIO

Demandado: SANDRA LILIANA QUINTERO OVIEDO Y OTRO

Tema: Medio de control de repetición. Presupuestos de procedencia.

No se probó el pago del acuerdo conciliatorio.

 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

SINTESIS DEL CASO

Mediante auto del 14 de junio de 2019, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (en adelante Enterritorio) y la sociedad Ferretería Forero S.A., en el trámite del proceso verbal de responsabilidad civil contractual, promovido con ocasión de las reclamaciones generadas en virtud del contrato No. 2123784 del 14 de diciembre de 2012.

Como Enterritorio afirma que pagó una indemnización por tal concepto, presentó demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra de Sandra Liliana Quintero Oviedo y Luis Carlos Santa López, señalando que debían reembolsarle dicho dinero, pues ellos fueron los contratistas que con su actuar doloso y/o gravemente culposo habían incidido en la producción del daño antijurídico por el cual pagó dicho acuerdo conciliatorio.

ANTECEDENTES

Demanda

El 11 de febrero de 2021¹, Enterritorio, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de repetición, presentó demanda en contra de Sandra Liliana Quintero Oviedo y Luis Carlos Santa López, para que se les declarara patrimonialmente responsables del pago de $705.736.280 a la sociedad Ferretería Forero S.A., el cual se llevó a cabo en cumplimiento del acuerdo conciliatorio aprobado mediante auto del 14 de junio de 2019 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 14 de diciembre de 2012, Fonade y la sociedad Ferretería Forero S.A. celebraron el contrato de suministro No. 2123784 cuyo objeto era que este último realizara el "suministro de materiales y alquiler de equipos para el proyecto mejoramiento de condiciones de habitabilidad grupo 1 (zona 7-8) en Buenaventura – Valle del Cauca".

Señala que el 26 de diciembre de 2012, Fonade aprobó la garantía de cumplimiento del contrato, quedando pendiente únicamente la suscripción del acta de inicio del contrato.

Manifiesta que, en fecha indeterminada, Fonade contrató la interventoría del contrato de suministro No. 2123784.

Indica que los días 6 de junio; 24 de septiembre; 9, 17 y 30 de octubre; 19 y 20 de diciembre de 2012; 7 y 8 de febrero; y 10 de mayo de 2013, Fonade adelantó mesas de trabajo con la interventoría del proyecto, con el propósito de consolidar la información correspondiente para iniciar la ejecución del contrato de suministro.

¹ Samai, índice 3 de primera instancia.

Arguye que los días 7, 14 y 17 de febrero; y 26 de marzo de 2014, Fonade adelantó mesas de trabajo con la sociedad Ferretería Forero S.A., con el fin de establecer las condiciones para dar inicio al contrato de suministro No. 2123784.

Afirma que el 12 de febrero de 2014, la gerente del Convenio 211041 designó a Sandra Liliana Quintero Oviedo como supervisora del proyecto No. 269 de "ejecución de obras de mejoramiento de condiciones de habitabilidad en el cual se incluyen componentes de mejoramiento de vivienda y entorno y hábitat saludable para familias ubicadas en el municipio de Buenaventura – Valle del Cauca, zona de intervención 7".

Señala que el 10 de abril de 2014, la sociedad Ferretería Forero S.A. comunicó a Fonade su decisión de no ejecutar el contrato de suministro No. 2123784., debido a los incumplimientos presentados por parte de esta última entidad.

Manifiesta que, en fecha indeterminada, la sociedad Ferretería Forero S.A. promovió proceso verbal declarativo en contra de Fonade por el incumplimiento del contrato de suministro No. 2123784 del 14 de diciembre de 2012.

Indica que, mediante sentencia del 4 de diciembre de 2017, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Buenaventura accedió a las pretensiones de la demanda.

Sostiene que, en fecha indeterminada, Fonade interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Buenaventura el 4 de diciembre de 2017.

Arguye que, mediante auto del 14 de junio de 2019, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga aprobó la conciliación judicial celebrada entre la sociedad Ferretería Forero S.A. y Enterritorio (antes Fonade).

Atendiendo a que Enterritorio afirma que pagó una indemnización por concepto del acuerdo de conciliación aprobado mediante auto del 14 de junio de 2019 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, presentó demanda en

ejercicio del medio de control de repetición contra Sandra Liliana Quintero Oviedo y Luis Carlos Santa López, pues considera que fueron los contratistas que con su actuar doloso y/o gravemente culposo incidieron en la producción del daño antijurídico por el cual la entidad demandante pagó dicho acuerdo conciliatorio.

Contestación

El 9 de agosto de 2022², el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó su notificación a los demandados y al ministerio público.

Sandra Liliana Quintero Oviedo y Luis Carlos Santa López -en un mismo escrito-³ se opusieron a las pretensiones de la demanda. En sustento, señalaron que cumplieron sus obligaciones como supervisores del contrato de suministro No. 2123784; sin embargo, "nada tienen que ver estas con el cumplimiento de prerrogativas contractuales adyacentes al contrato que fue demandado, como es el hecho de las demoras en la entidad en licitar y contratar un contratista de mano de obra para la ejecución del proyecto de mejoramiento de condiciones de habitabilidad grupo 1 (zonas 7 y 8) en Buenaventura- Valle del Cauca, pues son funciones propias de una dependencia totalmente diferente a la cual no hacen parte".

Adicionalmente, sostuvieron que no se les puede atribuir responsabilidad frente a hechos que son derivados de terceros, toda vez que "la fecha de suscripción del contrato de suministro que da origen a esta acción ostentaban cargos que no tenían nada que ver con la contratación".

Asimismo, indicaron que la parte actora no allegó elementos de juicio tendientes a demostrar la configuración de una conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados. De conformidad con lo anterior, propusieron las excepciones que denominaron "falta de legitimación en la causa por pasiva", "inexistencia de responsabilidad por no encontrarse probados la culpa el dolo de los funcionarios" y

² Samai, índice 12 de primera instancia.

³ Samai, índice 16 de primera instancia.

"falta de responsabilidad por ser un tercero el determinante en la producción del hecho".

Finalmente, se afirmó que el poder otorgado por Enterritorio únicamente se confirió para formular la demanda de repetición en contra de Sandra Liliana Quintero Oviedo y, en ese sentido, no se ostentaba la facultad para demandar a Luis Carlos Santa López. Razón por la cual, se propuso la excepción de "falta de postulación o indebida representación por parte del apoderado de Fonade hoy Enterritorio".

Alegatos de conclusión en primera instancia

Mediante auto del 6 de marzo de 2024⁴, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de "falta de postulación o indebida representación por parte del apoderado de Enterritorio" y, como consecuencia, dio por terminado el proceso frente a Luis Carlos Santa López. Asimismo, decidió dictar sentencia anticipada prescindiendo de la audiencia inicial, porque en el proceso no se había requerido de la práctica de pruebas, según lo dispuesto en el artículo 182A del CPACA. De conformidad con lo anterior, corrió traslado a las partes y al ministerio público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La parte actora⁵ señaló que Sandra Liliana Quintero Oviedo fue designada como supervisora del proyecto No. 269 de "ejecución de obras de mejoramiento de condiciones de habitabilidad en el cual se incluyen componentes de mejoramiento de vivienda y entorno y hábitat saludable para familias ubicadas en el municipio de Buenaventura – Valle Del Cauca, zona de intervención 7" y, en ese sentido, era responsable de impartir instrucciones al contratista Ferretería Forero S.A. para la correcta ejecución del contrato; sin embargo, "al no haberse realizado los requerimientos, instrucciones y actuaciones para determinar las obras adicionales y mayores cantidades de obra necesarias, se permite señalar con claridad que hubo descuido (negligencia) en el manejo de los asuntos, una desidia inconcebible que

⁴ Samai, índice 28 de primera instancia.

⁵ Samai, índice 33 de primera instancia.

produjo un daño, existiendo una clara falta al principio de planeación, actuaciones que configuran una culpa grave por parte del demandado".

Sandra Liliana Quintero Oviedo⁶ reiteró los argumentos expuestos en su contestación de la demanda.

El ministerio público guardó silencio.

Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 30 de abril de 2024⁷ el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se probó que Sandra Liliana Quintero Oviedo actuó con dolo o culpa grave.

Al efecto, sostuvo que: "Al plenario se aportaron de manera incompleta los anexos de la parte demandante, por lo que no hay como verificar en su totalidad las actas de seguimiento de los contratos, además de ello no avizora la Sala copia del acta sin número del 26 de marzo de 2014, en donde el representante legal de la entidad demandante expresa no contar con las garantías jurídicas que le permitieran hacer frente a la ejecución del contrato. Además de ello, fíjese como en oficio 28 suscrito por el representante legal de la ferretería Forero S.A (Hugo Alberto Forero) con fecha del 08 de febrero de 2012, es decir, cuando ni siquiera estaba (SIC) se había asignado a la demandada como supervisora de la entidad demandante, se expresa gran preocupación del representante pues para dicho periodo, no se había establecido fecha definitiva para la iniciación del proyecto de suministro de materiales para los mejoramientos de condiciones de habitabilidad en la ciudad de Buenaventura, lo que indica que ya la entidad venía presentando falencias en la ejecución de contratos previos, por lo que considera el Tribunal que la entidad demandante no logró acreditar que la conducta de la supervisora [Sandra Liliana Quintero Oviedo] incurrió en alguno de los supuestos que presumen el dolo o la culpa grave, pues ni siquiera se aportaron las pruebas para analizar su conducta".

⁶ Samai, índice 32 de primera instancia.

⁷ Samai, índice 38 de primera instancia.

Recurso de apelación

El 4 de junio de 2024⁸, Enterritorio interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 22 de julio de 2024⁹ y admitido el 23 de agosto de 2024¹⁰.

La parte demandante señaló que mediante memorando No. 20142400058133 del

12 de febrero de 2014, Sandra Liliana Quintero Oviedo fue designada como supervisora del proyecto No. 269. Sostuvo que Quintero Oviedo "era responsable de impartir instrucciones al contratista Ferretería Forero S.A. para la correcta ejecución del contrato, instrucciones de las cuales surgió un desequilibrio económico".

En línea con lo anterior, afirmó que "al no haberse realizado los requerimientos, instrucciones y actuaciones para determinar las obras adicionales y mayores cantidades de obra necesarias, se permite señalar con claridad que hubo descuido (negligencia) en el manejo de los asuntos, una desidia inconcebible que produjo un daño, existiendo una clara falta al principio de planeación, actuaciones que configuran una culpa grave por parte del demandado que acreditan su responsabilidad en el presente proceso".

Trámite en segunda instancia

Toda vez que no se solicitaron ni decretaron pruebas en el término de ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA¹¹, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia.

⁸ Samai, índice 41 de primera instancia.

⁹ Samai, índice 46 de primera instancia.

¹⁰ Samai, índice 3.

¹¹ "Artículo 247. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento (...): 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso."

CONSIDERACIONES

Jurisdicción y competencia

La jurisdicción de lo contencioso administrativo, como guardián del orden jurídico, conoce de las demandas que promuevan las entidades públicas cuando resulten condenadas al pago de perjuicios causados como consecuencia de una actuación dolosa o gravemente culposa de servidores, ex servidores públicos o particulares que desempeñen funciones públicas, con el fin de obtener el reembolso o reintegro de los dineros pagados. Este tipo de debates se encuentran adscritos a esta jurisdicción, de conformidad con el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)¹² y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001¹³.

En punto a la competencia del medio de control de repetición, esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, puesto que la cuantía supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de repetición tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación¹⁴, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 y el numeral 9 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011.

¹² Artículo 142. "Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado. La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño."

¹³ Artículo 7º "Jurisdicción y Competencia. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición."

¹⁴ En el caso bajo estudio la pretensión del medio de control de repetición se estimó en la suma de

$705.736.208 la cual supera los 500 SMLMV para el año en que se presentó la demanda, pues en el año 2021 el SMLMV ascendía a la suma de $908.526, de ahí que 500 SMLMV correspondían a

$454.263.000.

Medio de control procedente

De conformidad con la definición del artículo 2º de la Ley 678 de 2001¹⁵, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política¹⁶, el medio de control de repetición es una acción de carácter patrimonial que se ejerce contra el servidor, ex servidor público o particular investido de una función pública que haya dado lugar, en forma dolosa o gravemente culposa, a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

En este caso el medio de control procedente es el de repetición, porque se solicita declarar a Sandra Liliana Quintero Oviedo patrimonialmente responsable del pago de $705.736.280, realizado en cumplimiento del acuerdo conciliatorio aprobado mediante auto del 14 de junio de 2019, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga.

Vigencia del medio de control

Si bien en el proceso no se discutió la caducidad del medio de control ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal¹⁷.

¹⁷ Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales. Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: "es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. [...] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, "per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular". Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna". Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252.

Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general¹⁸, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución.

El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción¹⁹, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.

¹⁸ Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: "La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia."

¹⁹ Consejo de Estado. Sentencia del 23 de febrero de 2006. Rad.: 6871-05 "...el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (...). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos

La caducidad, en la segunda de sus manifestaciones, tal vez la que menos se considera en la doctrina y jurisprudencia pero que es de la esencia y naturaleza de la figura, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación, lo que implica que en tal concepción surta efectos para ambas partes indistintamente de quien realiza la proposición judicial, en tanto se refiere es a la situación jurídica en concreto; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure²⁰ que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia²¹, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. Esta concepción de límite temporal de la figura en comento, sin embargo, opera en favor del accionado y en contra del accionante que acude tarde a hacer efectivo su derecho de acción, pues implica reconocer que el derecho a demandar se perdió, en tanto el accionado lo puede proponer como medio exceptivo o el juez reconocer o declarar de oficio.

Al sub examine, por tratarse de una demanda promovida con posterioridad al 2 de julio de 2012²², le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el

²⁰ Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: "Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial".

²¹ Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998: "...[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".

²² La demanda de repetición se presentó el 11 de febrero 2021 (Samai, índice 3 de primera instancia.).

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)²³. En estos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se rigen por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. Asimismo, son aplicables las disposiciones del Código General del Proceso (CGP)²⁴, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados²⁵.

Sobre el particular, el literal l) del numeral segundo del artículo 164 del CPACA disponía que para el ejercicio del medio de control de repetición el término de dos años se contará a partir del día siguiente al del pago de la condena o conciliación o, a más tardar, desde el día siguiente al del vencimiento de plazo máximo con el que cuenta la entidad para efectuar el pago correspondiente de conformidad con lo previsto en dicho código²⁶.

²³ "Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior".

²⁴ Lo anterior, teniendo en cuenta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, unificó su jurisprudencia para indicar que el CGP entró a regir a partir del primero de enero de 2014, "salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (...) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (...)". Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, expediente 49.299.

²⁵ "Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo".

²⁶ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 21 de mayo de 2021, Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00070-00 (51260)B y 81001- 33-33-002-2014-00468-00 (acumulado): "El artículo 11 de la Ley 678 de 2001, dispone que "la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas".

En relación con la vigencia del medio de control de repetición, el literal L) del numeral segundo, del artículo 164 del CPACA, dispone que: "cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde

En línea con lo anterior, para efectos de contabilizar el plazo con que contaba la entidad pública para proceder al pago de la conciliación, se tendrá en cuenta lo establecido en el artículo 192 del CPACA²⁷, según el cual las condenas podrán ser ejecutables 10 meses después de que la providencia quede en firme.

En el sub examine, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que el auto del 14 de junio de 2019²⁸, mediante el cual la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre la sociedad Ferretería Forero S.A. y Enterritorio, como partes del proceso verbal de responsabilidad civil contractual, quedó ejecutoriado ese mismo día, dado que fue proferido en audiencia, de conformidad con el artículo 302 del CGP²⁹; ii) que según lo dicho en la demanda, Enterritorio realizó el pago de la conciliación el 2 de julio de 2019³⁰; iii) que el plazo de los 10 meses para efectuar el pago de la conciliación se cumplió el 15 de abril de 2020; iv) que lo primero que ocurrió fue el pago de la conciliación; y, v) que la demanda se presentó el 11 de febrero de 2021³¹, esto es, dentro de los dos años que otorga el literal l) del numeral 2° del artículo 164 del CAPCA para presentarla de forma oportuna.

el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.

De conformidad con lo anterior, para brindar seguridad jurídica y que no se postergue la caducidad en el tiempo, el término de caducidad del medio de control de repetición (...) inicia a partir del día siguiente de la fecha de pago o a más tardar del vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas. Es decir que, el inicio del conteo del término de caducidad se supedita a lo primero que suceda en el tiempo, (i) bien sea el día siguiente en que la entidad realizó el pago dentro del plazo previsto, o (ii) en caso de que la entidad no hubiera cumplido con el pago dentro del plazo legal, se iniciará la contabilización del término al vencimiento de este."

²⁷ "Artículo 192. "Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las Entidades Públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.

Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada [...]."

²⁸ Samai, índice 10 de primera instancia. Archivo "1. COMPROBANTE PAGO FERRETERIA FORERO 20194300322112_" Pág. 12 a 15.

²⁹ "Artículo 302. Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.

³⁰ Samai, índice 10 de primera instancia. Archivo "1. COMPROBANTE PAGO FERRETERIA FORERO 20194300322112_". Pág 1 a 2.

³¹ Samai, índice 3 de primera instancia.

Legitimación en la causa

Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis³².

Enterritorio se encuentra legitimado en la causa por activa, pues fue la entidad que suscribió el acuerdo conciliatorio aprobado por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, mediante auto del 14 de junio de 2019³³.

Sandra Liliana Quintero Oviedo está legitimada en la causa por pasiva, pues presuntamente fue la contratista que con su conducta dolosa y/o gravemente culposa motivó a que Enterritorio suscribiera un acuerdo de conciliación a favor de la sociedad Ferretería Forero S.A. De hecho, la calidad de contratista está acreditada con la certificación expedida por el Gerente Grupo Desarrollo de Proyectos 2 de Enterritorio, en la que consta que fungió como supervisora del contrato 2123784³⁴.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si el pago del acuerdo conciliatorio como presupuesto de procedencia del medio de control de repetición se encuentra o no acreditado en el asunto.

Se precisa que no se estudiaran los requisitos del medio de control de repetición respecto del demandado Luis Carlos Santa López, toda vez que, mediante auto del 6 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada

³² Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: "la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis. En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso". Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18.

³³ Samai, índice 10 de primera instancia. Archivo "1. COMPROBANTE PAGO FERRETERIA FORERO 20194300322112_" Pág. 12 a 15.

³⁴ Samai, índice 3 de primera instancia. Archivo "Supervisión".

la excepción de "falta de postulación o indebida representación por parte del apoderado de Enterritorio" y, como consecuencia, dio por terminado el proceso frente a dicho demandado, decisión que no fue apelada.

Solución al problema jurídico

Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones sobre el régimen jurídico aplicable al presente caso.

Régimen jurídico aplicable al caso

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la CN señala que "en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste".

Por su parte, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, "por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición". Esta ley definió la repetición como una vía judicial civil de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, cuando como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa hayan dado lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La mencionada disposición normativa reglamentó aspectos sustanciales de la repetición y del llamamiento en garantía con fines de repetición, fijando generalidades como el objeto, noción, finalidades y deber de ejercicio, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró unas presunciones legales con incidencia en punto a la carga probatoria dentro del proceso. Además, respecto a los aspectos procesales

de la acción, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso³⁵.

Así las cosas, como en el sub examine los hechos que llevaron a suscribir la conciliación por parte de Enterritorio ocurrieron el 10 de abril de 2014, el régimen vigente aplicable al medio de control de repetición es el previsto en la Ley 678 de 2001, sin la modificación introducida por la Ley 2195 de 2022³⁶, toda vez que esta última normativa no estaba vigente al momento de los hechos.

El caso concreto

Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación³⁷, para la procedencia del medio de control de repetición se deben acreditar los siguientes requisitos: i) la obligación reparatoria a cargo del Estado; ii) que el demandando tenga la calidad de servidor o ex servidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas; iii) el pago de la obligación reparatoria; y iv) que la conducta dolosa y/o gravemente culposa del agente haya determinado el daño antijurídico por el cual se condenó al Estado.

En este sentido, en aras de resolver los cargos invocados en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos para la procedencia del medio de control de repetición, ya que para la configuración de dicho instituto jurídico todos ellos deben estar acreditados.

³⁵ Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencias del 31 de agosto de 2006, Rad.: 28448 y 23 de noviembre de 2016, Rad.:46108, entre muchas otras.

³⁶ "Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones".

³⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2006, Rad.: 22099; sentencia del 6 de diciembre de 2006, Rad.: 22056; sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad.: 27.006; Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad.: 42.183; Subsección A, sentencia del 10 de diciembre de 2018, Rad.: 60423.

Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia de uno de estos elementos el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, pues aún ante su existencia, no será posible declarar la procedencia del medio de control de repetición y, por ende, declarar patrimonialmente responsable al agente por los hechos que dieron lugar a la condena al Estado y condenarlo a reembolsar la suma de dinero que éste pagó.

La obligación reparatoria a cargo de la entidad demandante

El primer presupuesto para la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado es la prueba de la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una condena judicial impuesta en su contra en sentencia debidamente ejecutoriada, o resultado de un acuerdo conciliatorio de naturaleza judicial o extrajudicial, o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto³⁸, tal y como lo prevé el artículo 2°de la Ley 678 de 2001³⁹.

En el sub examine se cumple este requisito, pues está acreditado que: i) en fecha indeterminada, sociedad Ferretería Forero S.A. y Enterritorio celebraron conciliación judicial ante la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, en la que se acordó que Enterritorio pagaría a la referida sociedad la suma de

$119.551.118, por concepto de daño emergente y $586.185.162 por lucro

³⁸Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 12 de septiembre de 2016, Rad.:56284.

³⁹ "La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial".

cesante⁴⁰; y, ii) que mediante auto del 14 de junio de 2019⁴¹, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga aprobó la referida conciliación judicial, según da cuenta copia del auto aprobatorio de la conciliación⁴².

La calidad de servidor o ex servidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas de la demandada

El segundo presupuesto para que proceda el medio de control de repetición es que el demandado, frente a quien se atribuye la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado, tenga la calidad de servidor o ex servidor público o de particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas.

En la demanda se solicitó declarar la responsabilidad de Sandra Liliana Quintero Oviedo, porque a juicio de la parte actora, con su actuar doloso y/o gravemente culposo incidió en la producción del daño antijurídico por el cual resultó condenada y que, a su vez, condujo a la conciliación acordada entre la entidad y la sociedad Ferretería Forero S.A. en el trámite del proceso verbal de responsabilidad civil contractual.

Ahora bien, el parágrafo del artículo 2° de la Ley 678 de 2001 prevé que "para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, por lo tanto, estarán sujetos a lo contemplado en esta ley".

⁴⁰ El contenido del acuerdo fue el siguiente:"[...] (I) el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade, hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial -Enterritorio-, y Ferretería Forero S.A., hoy FF Soluciones S.A., han acordado que el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade, hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial -Enterritorio-, le pagara a Ferretería Forero S.A., hoy FF Soluciones S.A., la suma de setecientos cinco millones setecientos treinta y seis mil doscientos ochenta pesos m/cte (c). Discriminados de la siguiente forma: a) la suma de ciento diecinueve millones quinientos cincuenta y un mil ciento dieciocho pesos ($119.551.118), por concepto de daño emergente; b) la suma de quinientos ochenta y seis millones ciento ochenta y cinco mil ciento sesenta y dos pesos ($586.185.162) correspondiente al concepto de lucro cesante".

⁴¹ Samai, índice 10 de primera instancia. Archivo "1. COMPROBANTE PAGO FERRETERIA FORERO 20194300322112_" Pág. 12 a 15.

⁴² Samai, índice 10 de primera instancia. Archivo "1. COMPROBANTE PAGO FERRETERIA FORERO 20194300322112_" Pág. 12 a 15.

En el caso sub judice, para probar la calidad de contratista de la demandada, la parte accionante aportó los siguientes medios de prueba:

Copia del contrato de prestación de servicios No. 2133961⁴³, celebrado el 26 de noviembre de 2013 entre Sandra Liliana Quintero Oviedo y Fonade (hoy Enterritorio), cuyo objeto era "[...] el CONTRATISTA se obliga con FONADE a prestar servicios profesionales en el Área de Desarrollo Territorial de la Subgerencia Técnica como supervisor en el marco del Convenio 211041 suscrito con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - DPS y sus contratos derivados, que para el efecto el Gerente de Convenio designará los proyectos a los cuales ejercerá la supervisión, teniendo en cuenta que para el (los) convenio(s) existe el compromiso de prestar servicios gerenciales, técnicos, jurídicos, financieros, administrativos y la realización de las actividades necesarias para prestar las asesorías en la ejecución y liquidación, de tal manera que se garantice la optimización de los recursos económicos, logísticos y materiales que permitan su cumplimiento dentro del plazo establecido y hasta por el monto de recursos previsto. Características contenidas en el documento de estudios previos, esto es el memorando interno No. 20132400332663 de 5 de noviembre de 2013, el cual forma parte integral del contrato".

1. Certificación expedida por el Gerente Grupo Desarrollo de Proyectos 2 de Enterritorio, en la que consta que Sandra Liliana Quintero Oviedo fungió como supervisora del contrato 2123784, entre el 2 de diciembre de 2013 y el 9 de junio de 2014⁴⁴.

Según lo expuesto, está demostrado que Sandra Liliana Quintero Oviedo tenía la calidad de contratista⁴⁵ para el momento en que ocurrieron los hechos por los que

⁴³ Samai, índice 16 de primera instancia. Archivo "20_MemorialWeb_contratosandraliliana(.pdf)".

⁴⁴ Samai, índice 3 de primera instancia. Archivo "Supervisión".

⁴⁵ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de agosto de 2022. Rad. 62238: "De conformidad con lo previsto en los artículos 1 y 2 de la Ley 678 de 2001, la acción de repetición puede dirigirse contra los particulares investidos de funciones públicas que hubieren

la entidad demandante suscribió un acuerdo conciliatorio.

2. El pago de la obligación reparatoria

Como tercer elemento para que proceda la repetición, la entidad pública debe acreditar el pago efectivo de la suma de dinero que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos.

A efectos de demostrar este requisito, en el caso sub examine la actora aportó las siguientes pruebas:

1. Copia del memorando del 28 de junio de 2019 de la Oficina Asesora Jurídica a la gerente de la Unidad Grupo de Contabilidad⁴⁶, mediante el cual se solicita la constitución de provisión para cubrir el pago del acuerdo conciliatorio celebrado con la sociedad Ferretería Forero S.A.
2. Copia del documento denominado comprobante de contabilidad No. 3060 del 28 de junio de 2019 de Enterritorio⁴⁷, el cual no se encuentra firmado y si bien se registró "contabilizado por: OCALDERO" ello no da cuenta de quién lo elaboró. En dicho documento se señaló "ajuste a provisión y reclasificación a pasivo real" por la suma de $921.684.992. El contenido del documento es el siguiente:

ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, un daño antijurídico que la Administración se hubiere visto obligada a reparar, en virtud de una sentencia condenatoria, un acuerdo conciliatorio u otro medio alternativo de solución de conflictos. Además, al tenor del parágrafo 1 del artículo 2 ibidem esta categoría incluye a los contratistas, interventores, consultores y asesores".

⁴⁶ Samai, índice 10 de primera instancia. Archivo "1. COMPROBANTE PAGO FERRETERIA FORERO 20194300322112_". Pág. 10 a 11.

⁴⁷ Ibid. Pág. 10.

3. Copia del documento denominado comprobante de contabilidad "DS DESEMBOLSOS" No. 10219 del 28 de junio de 2019 de Enterritorio⁴⁸, el cual no se encuentra firmado y si bien se registró "contabilizado por: JTIBANA" ello no da cuenta de quién lo elaboró. En dicho documento se señaló "pago por concepto de conciliación" por la suma de $705.736.280. El contenido del documento es el siguiente:
4. Copia del documento denominado comprobante de contabilidad "CE COMPROBANTE DE EGRESO" No. 13664 del 2 de julio de 2019 de Enterritorio⁴⁹,

⁴⁸ Ibid. Pág. 4.

⁴⁹ Ibid. Pág. 1.

el cual no se encuentra firmado y si bien se registró "contabilizado por: PSILVA" ello no da cuenta de quién lo elaboró. En dicho documento se señaló "pago por concepto de conciliación" por la suma de $699.264.796. El contenido del documento es el siguiente:

5. Copia del documento denominado comprobante de egreso No. 13644 del 2 de julio de 2019 de Enterritorio⁵⁰, el cual no se encuentra firmado y se desconoce quién lo elaboró, por valor bruto de $705.736.280; retención de ICA de $6.471.484; y "valor neto a pagar de $699.264.796", donde figuran como tercero beneficiario del pago la sociedad Ferretería Forero S.A. El contenido del documento es el siguiente:

⁵⁰ Ibid. Pág. 2.

6. Copia de la captura electrónica de pantalla de página web "https://olbe.todol.com/SVE/control/TransactionManager.viewDetai..."⁵¹, cuyo contenido es el siguiente:

De conformidad con las pruebas anteriormente expuestas, se evidencia que no se acreditó que Enterritorio pagó la suma reconocida en virtud del acuerdo de conciliación aprobado por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, mediante auto del 14 de junio de 2019.

En efecto, es menester poner de presente que el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, dispone que "(...) cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño".

Lo anterior no significa que se establezca una tarifa legal para acreditar el pago de la condena, pues en los procesos de repetición el pago efectivo de la obligación reparatoria por parte de la entidad demandante puede acreditarse a través de

⁵¹ Ibid. Pág. 3.

cualquier medio de prueba, en tanto permita concluir que la obligación ha sido efectivamente satisfecha.

Sin embargo, se tiene que las pruebas aportadas al presente proceso no dan cuenta que Enterritorio pagó la suma fijada en la conciliación celebrada con la sociedad Ferretería Forero S.A., pues solo acreditan pagos que habrían de realizarse en el futuro.

En efecto, al analizar la prueba denominada "comprobante de egreso No. 13644", se observa que no contiene datos de los que se pueda inferir que la entidad pública realizó el pago, pues dicho documento: i) no está suscrito por un funcionario público [v.gr pagador, tesorero u otro servidor público]; ii) no registra información de la entidad o dependencia que realiza la transacción; iii) no registra aceptación por parte del beneficiario y; vi) expresamente dice "Valor Neto a Pagar 699,264,796.00", lo que de suyo comporta un hecho futuro del que se desconoce su concreción.

Así, comoquiera que la norma mencionada exige "el certificado del pagador, tesorero, o servidor público que cumpla tales funciones en la cual conste que la entidad realizó el pago", para que el documento mediante el cual se pretende probar la realización del aludido pago debe ofrecer a lo menos certeza de que quien suscribe el certificado es el pagador, tesorero o un funcionario público de la entidad pagadora y que este funcionario tiene asignadas, en las normas que rigen la entidad, las funciones que lo habilitan para pagar, lo que impide que un documento apócrifo, carente de certeza de su autoría, pueda servir para acreditar el pago que se pretende repetir, como tampoco podría servir un documento suscrito por una persona que no acredite poseer las funciones de pagar o de emitir tales certificaciones en la medida en que ambas circunstancias deben cumplirse.

Es que la importancia de tal certificación es medular en el proceso de repetición, en la medida en que tal documento es una declaración de conformidad con la realidad institucional, emitida por funcionario público, en tanto acredita hechos, situaciones o actos que ocurren en la entidad en la que el funcionario presta sus funciones, de donde las certificaciones apócrifas o suscritas por funcionario incompetente, en la

medida en que no sirven para acreditar el hecho del pago que se pretende probar e impide a la entidad recuperar lo pagado por causa de una sentencia o conciliación fruto de una actuación dolosa o gravemente culposa de quien ejercía o ejerce funciones públicas causantes de tal erogación, implica a su vez el incumplimiento de los deberes funcionales de quien debió suscribir el documento acreditativo del pago o de quien no teniendo la función de pagar o certificar lo emite.

Ahora, al proceso también se allegaron los comprobantes de contabilidad i) No. 3060 del 28 de junio de 2019 en el que se registró "un ajuste a provisión y reclasificación a pasivo real" por la suma de $921.684.992; ii) No. 10219 del 28 de junio de 2019, en el que se señaló "pormenor ... pago por concepto de conciliación", por el valor de $705.736.220; y iii No. 13664 del 2 de julio de 2019, en el que se registró el "pormenor ... pago por concepto de conciliación", esta vez por la suma de $699.264.796.

Sobre el particular, conviene precisar que, de conformidad con el artículo 53 del Código de Comercio "[e]l comprobante de contabilidad es el documento que debe elaborarse previamente al registro de cualquier operación y en el cual se indicará el número, fecha, origen, descripción y cuantía de la operación, así como las cuentas afectadas con el asiento". En ese sentido, dichos comprobantes sólo evidencian la orden para pagar el acuerdo conciliatorio, pero estos no demuestran que en efecto el dinero hubiera sido entregado al beneficiario o que se hubiera consignado efectivamente.

Lo propio ocurre con el memorando del 28 de junio de 2019 de la Oficina Asesora Jurídica a la gerente de la Unidad Grupo de Contabilidad (hecho probado 8.3.1), pues en dicho documento solo se solicita la constitución de provisión para cubrir el pago del acuerdo conciliatorio. En ese sentido, de su contenido se deduce que existe una obligación por cumplir, pero no que se encuentra satisfecha.

Finalmente, frente a la captura electrónica de pantalla de la página web "https://olbe.todol.com/SVE/control/TransactionManager.viewDetai...", se advierte que dicho documento da cuenta de la "información del Lote", #tipo de pago: formato

2003 pago a proveedores"; "cuenta a debitar 126-061197-02-ahorros", con fecha de creación y de aplicación del 2 de julio de 2019 y sin fecha de envío. Asimismo, se observa una transacción "correcta" a Ferretería Forero S.A. por el valor de

$699.264.796. Al respecto, se advierte que dicha información no permite establecer en primer lugar si dicha captura de pantalla corresponde a alguna entidad bancaria en la que fuese titular Enterritorio; asimismo, tampoco ofrece certeza que efectivamente el pago se hubiese efectuado, ni tampoco permite dilucidar por cuál concepto se efectuó dicha transacción.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra, entonces, que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga de la prueba que le era exigible, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, "incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen", cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal carga procesal, impide comprobar la existencia de uno de los elementos estructurales del medio de control de repetición.

Así las cosas, se reitera, que al tratarse de una demanda de repetición, la carga de la prueba que recaía en el demandante implicaba la comprobación de los requisitos para su procedencia, esto es, la obligación reparatoria a cargo del Estado; la calidad de servidor o ex servidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas del demandado; el pago de la obligación reparatoria; y que la conducta dolosa o gravemente culposa del agente haya determinado el daño antijurídico por el cual se condenó al Estado, situación que no aconteció en el sub examine.

Y aunque el juez posee claras facultades oficiosas para decretar pruebas y con ello auscultar algunos vacíos que en materia probatoria pudo dejar una deficiente concepción de la prueba por el extremo procesal interesado y de esta manera buscar la verdad material, dichas facultades deben utilizarse para esclarecer las partes oscuras que puedan quedar en el proceso, pero no puede esgrimirse para suplir la ritualidad probatoria de las partes desequilibrando la relación jurídico procesal entre ambos extremos procesales, pues al juez corresponde guardar la

debida neutralidad dentro del proceso, salvo condiciones excepcionales que exijan a este hacer uso de las atribuciones oficiosas en materia probatoria.

En el presente expediente se encuentra tal desinterés de la parte demandante de ofrecer al plenario la ilustración probatoria de las afirmaciones de la demanda, que se impide al juez de instancia completar el material probatorio en la medida en que no se trata en este caso de llenar vacíos probatorios, de lograr compensar aspectos que permanecieron oscuros por ausencia de alguna prueba o de superar alguna condición o situación de la parte que propone la litis, sino de una ausencia probatoria más profunda que implica dejar sin fundamento alguno la proposición judicial contenida en la demanda. De suplirse tal desidia en la iniciativa probatoria se rompería el aludido equilibrio procesal que propugna la Sala.

Por último, debe advertirse que la decisión que aquí se adopta no es ajena a la posición de la Subsección C⁵², pues en un caso de similares características al que aquí se discute, se determinó que el pago de la condena no se había demostrado, de hecho, en esa oportunidad el fundamento de la negativa de las pretensiones fue el siguiente:

"(...) Sin embargo, se tiene que las pruebas aportadas al presente proceso no dan cuenta que la E.S.E. Hospital Universitario Erasmo Meoz de Cúcuta pagó la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 30 de junio de 2015, pues solo acreditan pagos que habrían de realizarse en el futuro.

En efecto, al analizar la prueba denominada "comprobante de egreso No. 23679", se observa que no contiene datos de los que se pueda inferir que la entidad pública realizó el pago, pues dicho documento: i) no está suscrito por un funcionario público [v.gr pagador, tesorero u otro servidor público]; ii) no registra información de la entidad o dependencia que realiza la transacción; iii) no registra aceptación por parte del beneficiario y; vi) expresamente dice que las sumas de dinero "serán giradas al Dr. Emilio Rivera Jaimes, apoderado judicial", lo que de suyo comporta un hecho futuro del que se desconoce su concreción. Lo mismo ocurre con la Resolución No. 968 del 24 de junio de 2016, mediante la cual la E.S.E. Hospital Universitario Erasmo Meoz de Cúcuta resuelve dar "cumplimiento a las sentencias judiciales proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cúcuta del día 11 de septiembre de 2013, modificada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (...) dentro del proceso de reparación directa (...) impetrado por Inés Cobaría y otros" (hecho probado 8.3.1), pues del contenido

⁵² Esta postura no es ajena a la Sala, pues en casos análogos ha adoptado igual criterio. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 15 de diciembre de 2021, Rad: 65917.

de aquella solo se deduce que existe una obligación por cumplir pero no que se encuentra satisfecha."

En suma, se evidencia que se deberá confirmar la sentencia del 30 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia, esto es, al evidenciar que la parte demandante no probó uno de los elementos para la procedencia del medio de control de repetición, como lo es el pago de la condena.

Condena en costas

Se procede a disponer sobre la condena en costas en segunda instancia conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, que remite a las disposiciones del Código General del Proceso, entre las que se encuentra la relativa a su composición, esto es, por expensas y gastos procesales, honorarios de auxiliares de la justicia y agencias en derecho que deben ser "[...] tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente".

Precisamente, frente a las reglas para la imposición de la condena, el artículo 365 de la norma procesal general establece que ésta procede en contra de la parte vencida o contra quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y, que "[...] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación".

En virtud de lo anterior, la Sala en la parte resolutiva condenará en costas en segunda instancia a la parte demandante, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

En lo relativo a las agencias en derecho⁵³, entendidas como "la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa", se evidencia que en atención a lo previsto en el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso y tomando en consideración que la demandada no desplegó actuación en segunda instancia, no se impondrá una orden para que proceda su pago, pues, no existe una causación material que así las sustente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Presidente de la Sala

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrada Magistrado

VF

⁵³ Cfr. Art. 365 y ss. CGP.