Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 6270 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00857-02  (6270-2024)

Demandante: Carmen Hercilia Agrace Rivera

Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Tema: pensión gracia. Subtema: validez del tiempo laborado con posterioridad al 1 de enero de 1990, frente a docentes con vinculación hasta el 31 de diciembre de 1980. Origen de la plaza.

Sentencia de segunda instancia

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de agosto de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Síntesis del caso

1. La demandante solicitó la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que, contrario a lo indicado por estos, prestó sus servicios en calidad de docente territorial y nacionalizada por más de 20 años, cumplió con la edad requerida y desempeñó el cargo con buena conducta. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió al derecho; sin embargo, la UGPP apeló la decisión con fundamento en que para el reconocimiento del beneficio prestacional no puede tenerse en cuenta el tiempo de servicio prestado después del 1 de enero de 1990 –como lo pretende la demandante–, según la unificación del régimen pensional de los docentes oficiales –Ley 91 de 1989–; además, alegó que no es dable tener en cuenta el período durante el cual los salarios fueron financiados por

el Sistema General de Participaciones. La Sala confirmará el fallo de primera instancia porque los tiempos laborados con posterioridad al 1 de enero de 1990 son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia, en el caso de los docentes con vinculaciones hasta el 31 de diciembre de 1980, y ello le permite a la demandante cumplir con el requisito de los 20 años de servicio en plazas territoriales y nacionalizadas.

Antecedentes

La demanda

2. La señora Carmen Hercilia Agrace Rivera, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 24 de septiembre de 2019¹, en contra de la UGPP, con las siguientes pretensiones:
1. Se declare la nulidad de las resoluciones RDP 027304 de 5 de julio de 2017, RDP 041340 de 31 de octubre de 2017, RDP 030541 de 25 de julio de 2018 y RDP 040340 de 5 de octubre de 2018, por las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia.
2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la pensión gracia en una cuantía equivalente al 75 % sobre el promedio mensual de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus (7 de diciembre de 2011), esto es, asignación básica, bonificación mensual, primas de servicios, de vacaciones y de navidad; y que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

Hechos

3. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así:
4. La accionante prestó sus servicios como docente territorial y nacionalizada por más de 20 años, a través de la Alcaldía Municipal de Florida (Valle del Cauca), así:

(a) desde el 9 de febrero de 1978 hasta el 31 de diciembre de 1979; (b) a partir del 1 de noviembre de 1993 hasta el 21 de enero de 2019.

5. Cumplido el tiempo y la edad exigidas legalmente, la demandante le solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, el cual le fue negado a través de la Resolución RDP 027304 de 5 de julio de 2017 contra la que interpuso recurso de apelación, pero dicha decisión fue confirmada por medio de la Resolución RDP 041340 de 31 de octubre de 2017.
6. Nuevamente, la accionante le solicitó a la UGPP el reconocimiento de la

1 Samai Tribunal, índice 00041, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 41, 3_EXPORDINARIO_DEMANDA, pp.37.

pensión gracia, aportó para el efecto la corrección y aclaración del tiempo de servicio docente expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca de 17 de abril de 2018, que da cuenta que la docente contaba con un tiempo de servicio de 24 años, 2 meses y 20 días, con vinculación nacionalizada; no obstante, el derecho le fue negado por medio de la Resolución RDP 030541 de 25 de julio de 2018, decisión contra la que interpuso recurso de apelación, pero fue confirmada a través de la Resolución RDP 040340 de 5 de octubre de 2018.

7. Estimó que la UGPP desconoció que prestó sus servicios como docente territorial y nacionalizada, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, presupuestos que le otorgan el derecho al reconocimiento de la pensión gracia al cumplir, además, con la edad, el tiempo de servicio y haber desempeñado su labor con buena conducta.

Normas violadas y concepto de violación

8. En la demanda se citan las siguientes normas vulneradas:

La Ley 114 de 1913.

La Ley 116 de 1928.

La Ley 37 de 1933.

La Ley 43 de 1975.

La Ley 6 de 1945.

La Ley 33 de 1985.

La Ley 91 de 1989.

El Decreto 2285 de 1955.

9. Al explicar el concepto de la violación, la parte demandante transcribió apartes de la normativa y de la jurisprudencia de esta corporación relacionada con el reconocimiento de la pensión gracia y concluyó que en su caso la entidad se apartó del ordenamiento jurídico e hizo una interpretación errónea de los tiempos de servicio docente.

Contestación de la demanda

10. La UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, porque la demandante no probó que estuvo al servicio docente por más de 20 años, mediante vinculación departamental, municipal, distrital o nacionalizado. Para el efecto, indicó que no fueron allegados los actos de nombramiento ni de posesión y los certificados laborales aportados no daban cuenta del tipo de vinculación².

Sentencia de primera instancia

11. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca³ , en la sentencia de 29 de agosto

2 Samai Tribunal, índice 00018, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 18, 7_CONTESTACIONDEDEMANDA.

3 El magistrado Jorge Edison Portocarrero Banguera ha manifestado su impedimento por vínculo de amistad con el magistrado ponente en la sentencia de primera instancia, el doctor Óscar A. Valero Nisimblat el cual fue

de 2024⁴, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en: la i) Resolución No. RDP 027304 del 5 de julio de 2017, ii) la Resolución No. RDP 041340 del 31 de octubre de 2017, iii) la Resolución No. RDP 030541 del 25 de julio de 2018 y, iv) la Resolución No. RDP 040340 del 5 de octubre de 2018, proferidos por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP y

mediante los cuales se negó el reconocimiento de una pensión gracia en favor de la demandante, según las razones expuestas.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se condena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, a

reconocer y pagar una pensión gracia en favor de la masa sucesoral de la causante, señora CARMEN HERCILIA AGRACE RIVERA en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por esta en el año anterior a la consolidación de su status pensional, comprendido entre el 10 de diciembre de 2010 y el 9 de diciembre de 2011, con efectividad desde el 10 de diciembre de 2011, pero con efectos fiscales desde el 9 de diciembre de 2013, teniendo en cuenta la prescripción que fue advertida en la parte motiva de esta sentencia y hasta el 8 de junio de 2020, momento en que falleció la beneficiaria.

Las sumas que resulten de la anterior condena se ajustarán conforme a las previsiones planteadas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ORDENAR a la entidad demandada cumplir este fallo en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Los intereses moratorios se devengarán a partir de la ejecutoria de esta providencia en los términos previstos en el inciso 3 del artículo 192 y el numeral 4° del artículo 195 ibidem.

CUARTO: No hay lugar a condenar en costas en esta instancia.

12. El Tribunal indicó que quedó demostrado que la parte accionante se vinculó como maestra municipal de la escuela Sagrado Corazón de Jesús, por medio del Decreto 022 de 9 de febrero de 1978 y que se posesionó según el acta 967 de la misma fecha. Que aun cuando existe un error en el acto de nombramiento y de posesión frente al nombre de la demandante, el número de cédula sí correspondía.
13. Que obra certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, en el que consta que la demandante laboró al servicio de la educación en ese departamento desde el 9 de febrero de 1978 hasta el 31 de diciembre de 1979, con vinculación de carácter territorial en provisionalidad.

declarado infundado por la Sala mediante Auto del 18 de septiembre de 2024, dentro del expediente con Rad. 76001-23-33-000-2014-01033-01 (0264-2023).

4 Samai Tribunal, índice 00064, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 64, 61_SENTENCIADEPR.

14. Con posterioridad, a través del Decreto 095 de 12 de noviembre de 1993, dictado por el alcalde del municipio de Florida, la accionante fue nombrada en interinidad para ejercer como profesora licenciada en el colegio Norman Zuluaga Jaramillo y se posesionó el 1 de noviembre de 1993 según el acta 002768 del 1 de noviembre de 1993.
15. Según el certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, la señora Agrace Rivera laboró al servicio de la educación en ese municipio desde el 1 de noviembre de 1993 hasta su fecha de retiro el 21 de enero de 2019, con vinculación de carácter nacionalizado en propiedad, como docente de educación básica secundaria.
16. Concluyó que dado que la demandante se vinculó al servicio docente territorial en un primer momento desde el 9 de febrero de 1978 hasta el 31 de diciembre de 1979 cumplía con el requisito correspondiente a la vinculación con antelación al 31 de diciembre de 1980; y como con posterioridad a esa fecha laboró con vinculación de orden nacionalizado desde el 1 de noviembre de 1993 hasta el 21 de enero de 2019, acreditó los veinte años de servicio el 10 de diciembre de 2011. Esto sumado al hecho de que cumplió 50 años de edad el 28 de abril de 2004 y ejerció la labor con honradez, buena conducta y consagración, lo que la hacía beneficiaria de la pensión gracia.
17. No obstante, como se encontraba acreditado que la demandante falleció durante este proceso, el 8 de junio de 2020, el derecho pensional se reconocería hasta esta fecha y en favor de la masa hereditaria de la causante, que correspondía a los sucesores procesales Lina Patricia Landazuri Rivera y Jhon Ledis Landazuri Agrace, quienes demostraron ser hijos de la accionante, conforme el auto de 17 de mayo de 2024, proferido al interior de este asunto.
18. Agregó que al haber transcurrido más de 3 años entre la fecha en que adquirió el estatus pensional –10 de diciembre de 2011– y la formulación de la petición ante la administración -9 de diciembre de 2016-, se encuentran prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 9 de diciembre de 2013, comoquiera que la demanda fue presentada el 24 de septiembre de 2019.

Recurso de apelación

19. La UGPP, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación⁵ para que se revoque la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes razonamientos:
20. La demandante pretende el reconocimiento de la pensión gracia con tiempos laborados con posterioridad al 1 de enero de 1990; sin embargo, solo pueden tenerse en cuenta para el efecto los trabajados hasta el 31 de diciembre de 1989, según la unificación del régimen pensional de los docentes oficiales –Ley 91 de 1989–, que acabó con la distinción o clasificación de docentes nacionales y nacionalizados y en

5 Samai Tribunal, índice 00068, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 68, 62_MEMORIALWEB_RECURSO.

la que se sostuvo que las vinculaciones con posterioridad al 1 de enero de 1990 tienen el mismo régimen de los servidores públicos y, por tanto, únicamente tienen derecho a la pensión de jubilación ordinaria.

21. Si bien la demandante prestó sus servicios como docente en una entidad del orden territorial antes del 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que esos tiempos de servicio fueron pagados con dineros provenientes del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, por lo que no pueden tenerse como válidos para acreditar el requisito de los 20 años para reclamar el derecho a la pensión gracia, toda vez que resultan ser recursos exógenos al ser transferidos por la Nación a las entidades territoriales, sin que por ello dejen de ser recursos nacionales.

Trámite procesal en segunda instancia

22. Mediante auto de 10 de marzo de 2025⁶, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Consideraciones

Competencia

23. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA.

Problemas jurídicos

24. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en razón a la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 328⁷ del Código General del Proceso (CGP) corresponde a la Sala definir si:
25. ¿El tiempo de servicio docente prestado mediante nombramientos dictados por autoridades territoriales con posterioridad a 1990 es válido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia?
26. ¿Para cumplir el requisito de los 20 años de servicios docente en una plaza distrital, municipal, departamental o nacionalizada, no es dable tener en cuenta el

6 Samai, índice 00006, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 6, 9_AUTOQUEADMITE.

⁷ CGP, artículo 328. «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».

período durante el cual los salarios de la demandante fueron financiados por el Sistema General de Participaciones, pues correspondería a una vinculación de tipo nacional?

Marco normativo y reiteración jurisprudencial

La pensión gracia

27. La pensión de jubilación gracia fue establecida por la Ley 114 de 1913⁸,

beneficiando a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años, siempre que desempeñen el empleo con honradez y consagración y no se reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional.

28. La Ley 116 de 1928⁹ amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, por lo que se equiparó la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos.
29. Posteriormente, la Ley 37 de 1933¹⁰ extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
30. Por su parte, la Ley 91 de 1989¹¹ en el artículo 15, numeral 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales. Señala textualmente la norma en mención que:

Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

31. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera:

- Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno

8 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela».

9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927».

¹⁰ «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados».

¹¹ «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».

Nacional.

Personal nacionalizado: son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975.

Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10¹² de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto.

32. La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997¹³, en los siguientes términos:

La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad […] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.

33. La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018¹⁴, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que:

Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la

12 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”.

13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.

M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, actor: Wilberto Therán Mogollón.

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana.

regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte

(20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

34. La citada sentencia estableció las reglas de unificación respecto a que los recursos que la Nación le transfería o cedía para los fondos educativos regionales, cuando ingresaban a los presupuestos locales, pasaban a pertenecer a los entes territoriales, de modo que la intervención en el acto de nombramiento del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambia la calidad de docente territorial o nacionalizado que es otorgada por la ley. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales:

Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales […], una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas.

Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.

La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988).

Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados¹⁵, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales […].

Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.

Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva

15 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto

102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.

¹⁶ Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.

certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar […].

35. De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada. No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional.

Hechos probados

36. En el plenario obran las pruebas que dan cuenta de los hechos, según se muestra a continuación:

- Edad

37. Para reconocer el derecho pensional reclamado se requiere haber cumplido 50 años. En el caso concreto, la señora Carmen Hercilia Agrace Rivera nació el 28 de abril de 1954, según copia de su cédula de ciudadanía¹⁷, en consecuencia, cumplió la edad de 50 años el 28 de abril de 2004.

-    Vinculación docente

38. La copia del Decreto 022 de 9 de febrero de 1978¹⁸ da cuenta de que el alcalde municipal de Florida (Valle del Cauca) nombró a la demandante como maestra en la Escuela Sagrado Corazón de Jesús, en remplazo de Gloria Amparo Arías de González, quien pasó a una plaza departamental.
39. El acta 967¹⁹ indica que la peticionaria se presentó en el despacho de la alcaldía municipal de Florida el 9 de febrero de 1978 con el fin de tomar posesión como maestra en la Escuela Sagrado Corazón de Jesús de esa municipalidad, para el cual fue nombrada mediante el Decreto 022 de 9 de febrero de 1978.
40. Según la copia del certificado de información laboral del 5 de octubre de 2016²⁰

expedido por la alcaldía de Florida, la parte accionante laboró, en calidad de docente municipal, desde el 9 de febrero de 1978 hasta el 31 de diciembre de 1979.

17 Samai Tribunal, índice 00041, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 41, 3_EXPORDINARIO_ANEXOSDEMANDA, pp.3.

18 Samai Tribunal, índice 00041, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 41, 3_EXPORDINARIO_ANEXOSDEMANDA, pp.81.

19 Samai Tribunal, índice 00041, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 41, 3_EXPORDINARIO_ANEXOSDEMANDA, pp.83.

20 Samai Tribunal, índice 00041, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 41, 3_EXPORDINARIO_ANEXOSDEMANDA,

pp.85.

41. En la copia del formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación del Valle del Cauca²¹ consta que la demandante laboró en calidad de docente nacionalizada en el plantel educativo Ciudad Florida, durante los siguientes periodos:

Por medio del Decreto 095 de 12 de noviembre de 1993, desde el 1 de noviembre de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2008.

A través del Decreto 760 de 6 de marzo de 2009, a partir del 1 de enero de 2009 hasta el 29 de abril de 2009.

Mediante la Resolución 0443 de 30 de abril de 2009, entre el 30 de abril de 2009 y el 31 de diciembre de 2009.

Por medio del Decreto 1367-1368-1369 de 26 de abril de 2010, desde el 1 de enero de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2010.

A través del Decreto 1027 de 4 de abril de 2011, a partir del 1 de enero de 2011 hasta el 31 de mayo de 2011.

Mediante la Resolución 0012 de 2 de junio de 2011, entre el 2 de junio de 2011 y el 31 de diciembre siguiente.

Por medio del Decreto 1055 de 4 de abril de 2011, desde el 1 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012.

A través del Decreto 1001-1002 de 21 de mayo de 2013, a partir del 1 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre próximo.

Mediante la Resolución 1084 de 17 de febrero de 2014, entre el 2 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014.

Por medio de los decretos 1092 y 1116 de 27 de mayo de 2015, desde el 1 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015.

A través de los decretos 120 y 122 de 26 de enero de 2016, a partir del 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2016.

Mediante el Decreto 980/982 de 9 de junio de 2017, entre el 1 de enero de 2017 y el 31 de diciembre de 2017.

Por medio del Decreto 316/317 de 19 de febrero de 2018, desde el 1 de enero de 2018 hasta el 21 de enero de 2019.

21 Samai Tribunal, índice 00041, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 41, 3_EXPORDINARIO_ANEXOSDEMANDA, pp.48 a 51.

42. En resumen, las copias del decreto de nombramiento, el acta de posesión y del certificado de información laboral, expedidos por el municipio de Florida, y del formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación del Valle del Cauca, demuestran que la accionante prestó el servicio docente durante los siguientes periodos:

Tabla 1. Tiempos de servicios (elaboración propia)

-  Actos demandados

1. La UGPP, mediante la Resolución RDP 027304 de 5 de julio de 2017²², le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia, solicitada el 9 de diciembre de 2016, por no cumplir con el tiempo de servicio docente de 20 años de servicio en plazas de orden territorial.
2. En ese mismo sentido, al resolver el recurso de apelación, a través de la Resolución RDP 041340 de 31 de octubre de 2017²³ se confirmó la primera decisión.

22 Samai Tribunal, índice 00041, ed_expediente_expdig(.rar) NroActua 41, 3_expordinario_anexosdemanda, pp.46 a 48.

²³ Samai Tribunal, índice 00041, ed_expediente_expdig(.rar) NroActua 41, 3_expordinario_anexosdemanda, pp.57 a 59.

3. El 18 de mayo de 2018, nuevamente la peticionaria le solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a la UGPP, quien volvió a negarle el reconocimiento del derecho a través de las resoluciones RDP 030541 de 25 de julio de 2018²⁴ y RDP 040340 de 5 de octubre de 2018²⁵

Caso concreto

4. En el asunto bajo análisis, la accionante solicita la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto cumple la edad, el tiempo de servicio para acceder a dicho derecho y la buena conducta.
5. El Tribunal accedió al reconocimiento de la pensión gracia con fundamento en que la demandante cumple la totalidad de los requisitos establecidos para el efecto.
6. Inconforme con esta decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación para que se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones de la demanda, porque estima que no es posible tener en cuenta los tiempos laborados con posterioridad al 1 de enero de 1990; además, de que su vinculación laboral fue financiada con recursos del sistema general de participaciones.

Tiempo de servicio docente prestados después del 1 de enero de 1990

7. El problema jurídico planteado guarda relación con la interpretación que debe otorgarse al numeral 2, literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispuso que los docentes «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos».
8. En resumen –como se vio párrafos atrás– la pensión gracia tuvo como finalidad compensar a los educadores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con sus homólogos nacionales; sin embargo, ese objetivo en principio perdió fundamento en virtud del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial[mente] de la Nación».
9. Es claro, entonces, que con la expedición de la Ley 91 de 1989 se buscó desmontar el reconocimiento de la pensión gracia, porque, básicamente, ya no había una situación de desigualdad en las asignaciones salariales de los docentes.

²⁴ Samai Tribunal, índice 00041, ed_expediente_expdig(.rar) NroActua 41, 3_expordinario_anexosdemanda, pp.67 y 68.

²⁵ Samai Tribunal, índice 00041, ed_expediente_expdig(.rar) NroActua 41, 3_expordinario_anexosdemanda, pp.72 a 77.

10. No obstante, a pesar de que la ley en comento buscó poner fin a la pensión gracia, fijó unas reglas en aras de reconocerla a quienes cumplieran con los requisitos allí establecidos. Al respecto, en el numeral 2, literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se dijo:

Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

[…]

2. Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

11. A raíz de las diferentes interpretaciones alrededor del anterior artículo, la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó la siguiente regla de unificación ²⁶ en cuanto al entendimiento que debe otorgársele, para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación:

Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

12. Al respecto, esta corporación sostuvo que, de lectura de la citada normativa, se tenía que la pensión gracia se reconoce a los docentes que estén dentro de los siguientes supuestos: a) vinculados «hasta el 31 de diciembre de 1980»; b) que

«tuviesen o llegaren a tener derecho»; c) que «cumplan con la totalidad de los requisitos» previstos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado.

13. El cumplimiento del primer requisito normativo habilita la revisión del segundo y del tercero, es decir, que resulta necesario que se verifique si el docente tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 -territorial (o nacionalizada)- pues en caso de incumplirse este requerimiento no podrá estudiarse si puede llegar a tener derecho al reconocimiento pensional con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989.

²⁶ Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, Rad. 2016 - 00278-01 (3018-2017).

14. En relación con el siguiente requisito, consistente en «tuviesen o llegaren a tener derecho», indicó que se refiere a dos eventos, a saber: el primero a la posibilidad de reconocer la pensión gracia a los docentes que antes o al momento de promulgarse la Ley 91 de 1989 –29 de diciembre de 1989– hubieran cumplido con la totalidad de los requisitos legalmente establecidos para el efecto, con una vinculación territorial o nacionalizada, antes del 31 de diciembre de 1980, mientras que el segundo consiste en reconocerle tal derecho a los maestros que acrediten las condiciones con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando se demuestre una experiencia docente territorial o nacionalizada antes de esa fecha.
15. Desde esa lectura, dijo la corporación, la normativa tiene otro límite temporal que atañe a que la pensión gracia solo puede reconocerse a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. Es así que el derecho está en cabeza del docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos, es decir, puede ser a partir del 1 de enero de 1981, inclusive, o después del 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigor de la Ley 91 de 1989.
16. Bajo este hilo argumentativo, no es posible sostener que el reconocimiento de la pensión gracia se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989, como lo argumentó la UGPP en su recurso de alzada. Al contrario, lo que se puede decir es que buscó que en lo sucesivo la prestación no se siguiera reconociendo, pero respetó la expectativa legítima que tenían los maestros antes y después del 29 de diciembre de 1989 de obtener la pensión gracia cuando hubieren tenido experiencia docente territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980.
17. Lo anterior se ratificó en la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, en la que esta corporación indicó que la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» no exige que la vinculación esté vigente para esa fecha, sino que lo relevante es haberse desempeñado como docente territorial o nacionalizado con antelación a ese momento. En tal sentido, se sostuvo:

la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional.

18. Así las cosas, la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, caso en cual es válido también incluir el tiempo laborado posteriormente, siempre y cuando se demuestren como nacionalizado o territorial, por lo que en este caso no es de recibo el dicho de la parte demandada consistente en que los periodos de servicio después del 1 de enero de 1990 no pueden tenerse en cuenta para el reconocimiento de la aludida prestación.
19. Por lo tanto, del análisis en conjunto de las pruebas documentales, referidas en el acápite de hechos probados, se tiene que la demandante ejerció la actividad docente del orden territorial en la institución educativa Sagrado Corazón de Jesús del municipio de Florida, desde el 9 de febrero de 1978 hasta el 31 de diciembre de 1979, esto es, por el término de 1 año, 10 meses y 23 días, en virtud del nombramiento realizado mediante el Decreto 022 del 9 de febrero de 1978 del alcalde de tal ente territorial, por lo que se tiene por satisfecho el requisito temporal de haber estado vinculado el maestro a una plaza departamental, municipal o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.
20. Ahora bien, del cómputo total de los tiempos relacionados en la tabla 1, se tiene que la demandante ejerció su labor en calidad de docente territorial y/o nacionalizada por un tiempo de 27 años y 23 días
21. Por lo tanto, como la accionante ejerció el empleo de docente antes del 31 de diciembre de 1980, mediante vinculación de carácter territorial, y cumplió más de 20 años de servicio en plazas de ese mismo orden tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia.
22. Bajo estas consideraciones, al primer problema jurídico se responde que el tiempo de servicio prestado por la actora con posterioridad al 1 de enero de 1990 también es válido para acceder al reconocimiento de la pensión gracia.
23. Finalmente, la Sala reitera las reglas de unificación definidas en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, según las cuales el origen de los recursos destinados a la financiación de los salarios de los docentes no incide en la determinación del tipo de vinculación, pues se insiste en que lo «esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza» con carácter territorial o nacionalizado, cuanto más, si los entes territoriales una vez reciben las transferencias provenientes del Sistema General de Participaciones se convierten en su propiedad, conforme a la referida sentencia de unificación.
24. En ese orden, al segundo problema jurídico se responde que el hecho de que los recursos destinados a la financiación de los salarios de los docentes provengan del Sistema General de Participaciones, no impide que se predique la condición territorial o nacionalizada de la vinculación.

Conclusión

25. La Sala concluye que el tiempo laborado por Carmen Hercilia Agrace Rivera con posterioridad al 1 de enero de 1990 es válido para el reconocimiento de la pensión gracia y ello le permite cumplir con el requisito de los 20 años de servicio en plazas territoriales y nacionalizadas, cuyo cumplimiento no se ve afectado por el hecho de que los recursos destinados a la financiación de los salarios de los docentes provengan del Sistema General de Participaciones.

Costas

26. La presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario²⁷ de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas.

FALLA:

Primero: Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de agosto de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva.

Segundo: Sin condena en costas en segunda instancia.

Tercero: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase.

Elizabeth Becerra Cornejo

Firmado electrónicamente

Juan Enrique Bedoya Escobar

Firmado electrónicamente

Jorge Edison Portocarrero Banguera

Firmado electrónicamente

27 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (a) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo; (b) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (c) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»; (d) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (e) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo-valorativo». En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx