REPÚBLICA DE COLOMBIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B
Bogotá DC, quince (15) de julio de dos mil veintiséis (2026).
Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 76001-23-31-000-2011-01169-01 (68.338)
Demandante: ALFONSO HEBERTO VELASCO PARDO Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y OTROS Acción: REPARACIÓN DIRECTA
Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA - OMISIÓN EN LA ADQUISICIÓN DE INMUEBLE - COSA JUZGADA
Síntesis del caso: el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo estima que le asiste responsabilidad patrimonial extracontractual a la Nación - Ministerio de Agricultura, la Nación - Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, por el hecho de no haber adquirido el predio de su propiedad denominado Altamira, ubicado dentro del área del Parque Nacional Natural Farallones de Cali declarado mediante la Resolución número 092 de 1968 y aprobado por el Decreto 282 del mismo año, normativa que dispuso la compra de los inmuebles privados situados dentro del parque. La sentencia de primera instancia que declaró la caducidad de la acción será modificada para, en su lugar, declarar probada de oficio la cosa juzgada.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (índice 2 SAMAI)1 en contra de la sentencia proferida el 29 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (índice 2 SAMAI)2 que dispuso:
“PRIMERO: DECLÁRASE probada la caducidad de la acción, conforme lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas (…).” (índice 2 SAMAI - negrillas y mayúsculas fijas del texto original)3.
1 Folios 1 a 12 del archivo “ed_007apelacion20110”.
2 Folios 71 a 97, pdf 10 del archivo “ed_012constcorreore”.
3 Folio 96, pdf 10 del archivo “ed_012constcorreore”.
ANTECEDENTES
La demanda
Mediante escrito radicado el 2 de agosto de 2011 (índice 2 SAMAI)4 y reformado el 16 de mayo de 20125 (índice 2 SAMAI)6, el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo a través de apoderado judicial promovió demanda de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo en contra de la Nación - Ministerio de Agricultura, la Nación - Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (índice 2 SAMAI)7 con las siguientes súplicas:
“PRIMERA. Que se declare patrimonialmente responsable a la NACIÓN
- MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL; NACIÓN - MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL; EL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL -INCODER- y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL
VALLE DEL CAUCA por todos los perjuicios ocasionados al señor Alfonso Heberto Velasco Pardo, como consecuencia de la omisión en el cumplimiento de los deberes normativos impuestos, que han derivado en el menoscabo del patrimonio económico del reclamante y la pérdida de la oportunidad esperada, según los hechos que se relatarán.
SEGUNDA. Que como consecuencia de la anterior declaración, las instituciones demandadas paguen a título de indemnización las siguientes sumas de dinero:
PERJUICIOS MATERIALES. Se hará bajo las siguientes modalidades:
Lucro cesante. Su fundamento se encuentra en la frustración de poder ejercer la misma actividad que no ha desarrollado en un bien de su propiedad, el cual se encuentra limitado en su uso, goce y usufructo, según disposiciones normativas.
Atendiendo la actividad económica que ejerce pero que no alcanzó réditos al convocante, podrá establecerse con la experticia aportada a la reclamación, rendida por el ingeniero agrónomo Humberto Blanco Rivera, quien fijó el perjuicio en esta modalidad en la suma de $71.874.673.978, o lo que resultare probado (…)8.
Daño emergente. Derivado como se explicará en la parte fáctica de esta reclamación por las erogaciones del patrimonio del demandante para el mantenimiento del bien en servicio de la función pública y social con la
4 Folio 69, pdf 2 del archivo “ed_012constcorreore”.
5 El 16 de mayo de 2012, la parte actora presentó reforma de la demanda con el fin de aportar nuevos elementos materiales probatorios.
6 Folios 100 a 102, pdf 2 del archivo “ed_012constcorreore”.
7 Folios 1 a 67, pdf 2 del archivo “ed_012constcorreore”.
8 Revisado el dictamen pericial rendido por el ingeniero agrónomo Humberto Blanco Rivera, la Sala observa que la estimación de los perjuicios reclamados se circunscribe exclusivamente al predio denominado Altamira.
que resultó afectado su activo. Fijándose en la suma de $40.000.000.
PERJUICIO MORAL.
La valoración del perjuicio moral se tendrá en salarios mínimos legales mensuales, atendiendo los principios de reparación integral y equidad que señala el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, y por lo cual se tasa en la suma de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la ejecutoria del fallo definitivo, o lo que resultaré probado (…).” (índice 2 SAMAI - negrillas y mayúsculas fijas del texto original)9.
Hechos
Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente:
El 10 de abril de 1965, el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo adquirió a través de un contrato de compraventa los predios denominados Altamira y La Esperanza, ubicados en el municipio de Jamundí (Valle del Cauca) en las estribaciones surorientales de los Farallones de Cali, los cuales se encontraban libres de todo gravamen y limitación; el objeto de la adquisición era desarrollar actividades de reforestación protectora con especies maderables para luego explotarlas y comercializar su madera, al igual que el sotobosque que creciera de manera natural dentro de los terrenos.
El 3 de mayo de 1968, el Ministerio de Agricultura le otorgó licencia para el aprovechamiento forestal dentro del predio Altamira.
Los días 5 de julio de 1983, 18 de septiembre de 1984 y 29 de enero de 1985 el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo presentó diversas solicitudes ante la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca con el fin de obtener autorización para extraer materiales de algunos árboles situados en sus predios y destinarlos a mejoras en su vivienda; en respuesta, la entidad le indicó que era posible efectuar el aprovechamiento forestal persistente en bosques nativos de propiedad privada.
El 2 de abril de 1985, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca realizó una visita a los inmuebles del señor Alfonso Heberto Velasco Pardo y elaboró un informe técnico en el que se dejó constancia de que sus inmuebles se encontraban comprendidos dentro del área del Parque Nacional Natural Farallones
9 Folios 4 a 6, pdf 2 del archivo “ed_012constcorreore”.
de Cali, declarado mediante la Resolución número 092 expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria el 15 de julio de 1968.
El mencionado informe fue puesto en conocimiento del señor Alfonso Heberto Velasco Pardo el 11 de abril de 1985, fecha en la que se enteró, por primera vez, que sus terrenos habían sido incluidos dentro del área del parque nacional natural sin haber sido previamente notificado.
La Resolución número 092 del 15 de julio de 1968 proferida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -ahora INCODER-, aprobada mediante el Decreto 282 del 26 de agosto del mismo año, dispuso en los artículos sexto y séptimo la autorización al gerente general de dicha institución para adquirir los predios de propiedad privada incluidos en el Parque Nacional Natural Farallones de Cali; no obstante, esta obligación nunca fue cumplida ni siquiera por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales quien en la actualidad ostenta dicha competencia.
Con el propósito de confirmar la situación jurídica de sus bienes raíces, el 19 de octubre de 1994 el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo solicitó al jefe de la Cuenca Hidrográfica del Río Jamundí una certificación sobre su condición; el 20 de octubre del mismo año se confirmó la afectación de los inmuebles por encontrarse dentro del área del parque nacional natural y, además, prohibió cualquier tipo de aprovechamiento forestal en la zona.
Durante varios años el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo adelantó gestiones administrativas para que el Estado adquiriera el predio de su propiedad denominado Altamira, conforme lo ordenaba el ordenamiento jurídico; sin embargo, pese al tiempo transcurrido, dichas diligencias no prosperaron. En efecto, mediante oficio número UP-CJU004067 del 6 de septiembre de 2001 la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales informó que no era posible adelantar la compra del inmueble por ausencia de disponibilidad presupuestal.
Con fundamento en los anteriores hechos la parte actora pide declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Nación - Ministerio de Agricultura, la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca por el hecho de haber omitido el deber legal de adquirir el inmueble denominado Altamira incluido dentro del Parque Nacional Natural Farallones de Cali
conforme lo disponían la Resolución número 092 de 1968 y el Decreto 282 del mismo año, situación que aún se mantiene incólume.
Esa omisión impidió al señor Alfonso Heberto Velasco Pardo usar, gozar y disponer libremente de su propiedad, privándolo de los beneficios económicos derivados de la explotación forestal que venía realizando; además, colaboró, aunque forzosamente, en la protección y preservación de los recursos naturales (índice 2 SAMAI)10.
Contestación de las entidades demandadas
Por autos del 26 de agosto de 2011 y 1º de octubre de 2012 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y su reforma (índice 2 SAMAI)11 y ordenó la notificación personal de los representantes legales de las entidades demandadas.
A través de un escrito radicado el 17 de febrero de 2012 la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: i) debe declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que el predio respecto del cual la parte actora reclama indemnización se encuentra ubicado dentro del Parque Nacional Natural Farallones de Cali, área que está bajo la protección y administración de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, entidad adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y, ii) carece de competencia para adquirir terrenos localizados dentro de las zonas protegidas por dicha unidad administrativa, así como también para imponer limitaciones o afectaciones sobre los mismos (índice 2 SAMAI)12.
Por su parte, mediante memorial presentado el 6 de mayo de 2013, la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible manifestó su inconformidad frente a las pretensiones del actor por estimar que: i) la Unidad Administrativa Especial Parques Naturales de Colombia es la entidad competente para adquirir, por negociación directa o por expropiación, los bienes de propiedad privada ubicados dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-ley 3572 de 2011; ii) debe declararse su falta de
10 Folios 1 a 67, pdf 2 del archivo “ed_012constcorreore”.
11 Folios 71 a 72, pdf 2 y folios 6 a 8, pdf 3 del archivo “ed_012constcorreore”.
12 Folios 95 a 99, pdf 2 del archivo “ed_012constcorreore”.
legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las competencias del ministerio se limitan a la formulación de políticas ambientales y de manejo de los recursos naturales; iii) se configuró la caducidad de la acción, dado que el demandante tuvo conocimiento del daño el 11 de abril de 1985, incluso si en gracia de discusión se considerara la fecha en que la Unidad Administrativa Especial Sistema de Parques Nacionales Naturales informó al actor sobre la falta de presupuesto para la compra del predio, esto es, el 27 de agosto de 2001, el término de caducidad también habría precluido y, iv) hay lugar a declarar probada la excepción de pleito pendiente, por cuanto ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca cursa un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 2002-04469, que tiene las mismas pretensiones (índice 2 SAMAI)13.
A su turno, el 19 de septiembre de 2013 la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural igualmente replicó las pretensiones de la demanda sobre la base de argumentar lo siguiente: i) se debe declarar la caducidad de la acción, puesto que el daño se produjo en el año 1968; ii) es pertinente declarar la ineptitud sustantiva de la demanda de reparación directa, por cuanto el actor atribuye el daño a la Resolución número 092 de 1968, lo que implicaría controvertir un acto administrativo mediante una acción diferente a la prevista en la ley para tal efecto y,
iii) hay lugar a declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que los hechos relatados no guardan relación con acciones u omisiones imputables a esa cartera ministerial (índice 2 SAMAI)14.
El 10 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (índice 2 SAMAI)15 dispuso la vinculación de la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia al proceso de la referencia en la condición de litisconsorte necesario.
En desarrollo de lo anterior, el 24 de junio de 2014 la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia ejerció su defensa con oposición a las pretensiones de la demanda, así: i) es preciso declarar probada la excepción de pleito pendiente, por cuanto el actor presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra esta entidad y contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con el fin de obtener la nulidad del oficio número UP-CJU-004067 del 6 de septiembre de 2001 mediante la cual se respondió una petición
13 Folios 64 a 80, pdf 3 del archivo “ed_012constcorreore”.
14 Folios 70 a 84, pdf 4 del archivo “ed_012constcorreore”.
15 Folios 90 a 93, pdf 5 3 del archivo “ed_012constcorreore”.
elevada por el demandante el 27 de agosto de 2001, en la cual se solicitó la compra del predio de su propiedad, así como también de la Resolución número 0120 del 29 de mayo de 2002 por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra dicho oficio; ii) se debe declarar la caducidad de la acción porque el supuesto daño se habría materializado en el año 1968, fecha de expedición de los actos que según la parte actora generaron la afectación reclamada y, iii) el daño invocado no tiene carácter antijurídico, porque las limitaciones al derecho de propiedad constituyen cargas que los ciudadanos están obligados a soportar en virtud de la función social y ecológica; además, la negociación directa o expropiación de los predios privados ubicados dentro de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales no es de carácter obligatorio, permitiendo que los propietarios continúen ejerciendo su derecho conforme a las actividades autorizadas (índice 2 SAMAI)16.
Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina17 en providencia del 29 de mayo de 2020 declaró probada la excepción de caducidad de la acción (índice 2 SAMAI)18; como argumentos de la decisión expuso lo siguiente:
Si bien en la demanda se indicó que el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo conoció el daño desde el año 1985, no obran en el expediente pruebas que acrediten que para esa fecha hubiera sido notificado formalmente sobre la afectación de su predio Altamira; no obstante, el 30 de enero de 1998 la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales le comunicó que dicha entidad tenía la facultad de cubrir los costos correspondientes al valor del avalúo de su terreno frente a la solicitud de venta presentada; de manera que, de esa circunstancia se infiere que a partir de ese momento el actor tuvo pleno conocimiento de la afectación de su inmueble.
En consecuencia, por el hecho de haberse interpuesto la demanda en el año 2011, es decir, por fuera del término de dos años previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para el ejercicio de la acción de reparación directa, esta debe declararse caducada.
16 Folios 10 a 29, pdf 5 del archivo “ed_012constcorreore”.
17 La Sala advierte que, en virtud del Acuerdo PCSJA19-11276 del 17 de mayo de 2019, mediante el cual se adoptaron medidas de descongestión, se dispuso la remisión del proceso de la referencia al Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
18 Folios 71 a 97, pdf 10 del archivo “ed_012constcorreore”.
Aún si, en gracia de discusión, se considera como punto de partida para el cómputo del término para acudir a la administración de justicia el oficio número UP-CJU004067 del 6 de septiembre de 2001 con el cual la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales informó al demandante que había recibido su oferta de venta respecto del inmueble Altamira situado dentro del Parque Nacional Natural Farallones de Cali, y que no era posible iniciar la negociación directa por falta de disponibilidad presupuestal, lo cierto es que la acción también se encontraría caducada porque transcurrió un lapso considerable y suficiente para la configuración de esa figura procesal.
Recurso de apelación
El 25 de febrero de 2022 la parte demandante interpuso recurso de apelación (índice 2 SAMAI)19, las razones de inconformidad con el fallo de primera instancia se resumen así:
El a quo abordó un problema jurídico distinto al planteado en la demanda, pues, la providencia centró el debate en la supuesta responsabilidad patrimonial extracontractual derivada de la declaración de inclusión de los predios del señor Alfonso Heberto Velasco Pardo dentro del Parque Natural Farallones de Cali; sin embargo, el núcleo del reclamo radica en la omisión del Estado en el cumplimiento de los deberes normativos contenidos en la Resolución número 092 de 1968 y el Decreto 282 del mismo año consistente en la compra de sus bienes.
No se pretende discutir la legalidad de las medidas adoptadas en los mencionados actos administrativos sino el incumplimiento de la obligación de adquirir los predios privados ubicados dentro del área del parque nacional, conforme lo ordenó el artículo 5 de la Resolución número 092 de 1968 que facultaba a la administración para adelantar la negociación directa o expropiación de dichos terrenos con base en la Leyes 135 de 1961 y 1º de 1968 y sus decretos reglamentarios.
Durante décadas de vigencia de la referida reglamentación el Estado no ha adquirido los inmuebles, de manera que el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo con sus propios recursos ha asumido la conservación y mantenimiento de los recursos naturales existentes en sus predios, labor que no le correspondía.
19 Folios 1 a 12 del archivo “ed_007apelacion20110”.
El daño reclamado tiene carácter de tracto sucesivo, en la medida que deriva de una omisión permanente y constante por parte de las entidades estatales demandadas en el cumplimiento de su deber de adquirir de los predios; en consecuencia, debe declararse que la demanda de reparación directa fue presentada oportunamente.
Debe tenerse en cuenta que el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo al momento de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo contaba con más de setenta y un (71) años de edad y se encuentra en un delicado estado de salud, razón por la cual se le debe reconocer un trato especial en atención a su condición de adulto mayor y persona vulnerable.
Actuación surtida en segunda instancia
Por auto del 13 de junio de 2022 (índice 4 SAMAI) se admitió el recurso de apelación y el 21 de abril de 2023 (índice 26 SAMAI) se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto.
En dicha oportunidad procesal, las partes (índice 11, 29, 30, 38, 40, 41 y 42 SAMAI) reiteraron los argumentos expuestos durante el trámite procesal, mientras que el Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso, 3) conclusión y, 4) condena en costas.
- Objeto de la controversia y anuncio de la decisión
- Análisis del caso
- La cosa juzgada
- Configuración de cosa juzgada en el presente asunto
Corresponde a la Sala determinar, de oficio, si en el presente proceso se configura una situación de cosa juzgada material derivada de la existencia de una sentencia ejecutoriada proferida con anterioridad en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el mismo demandante y fundado en el mismo conflicto jurídico.
De superarse dicho examen, la Sala establecerá si hay lugar o no a realizar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas con la demanda.
En los términos en que ha sido planteada la controversia, la sentencia apelada será modificada por las razones que se exponen a continuación.
El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo regula los efectos de cosa juzgada de las sentencias proferidas en los distintos medios de control en los siguientes términos:
“Artículo 175. (…) La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor (…)” (destaca la Sala).
De lo anterior se desprende que la sentencia ejecutoriada proferida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho produce cosa juzgada material inter partes en cuanto define de manera definitiva la situación jurídica individual del demandante frente a la entidad demandada, así como también los efectos patrimoniales reconocidos o negados en la providencia; en consecuencia, tales aspectos no pueden ser nuevamente discutidos ni reclamados por el mismo actor mediante una acción posterior, aun cuando esta se promueva a través de un medio de control distinto como el de reparación directa.
Para efectos de determinar si en el presente caso se estructura una situación constitutiva de cosa juzgada material, la Sala mediante auto de mejor proveer del 27 de febrero de 2026 ordenó oficiar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que remitiera copias de la demanda, auto admisorio y las sentencias de primera y segunda instancia dictadas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 76001-23-31-000-2002-04469-01 (índice 94 SAMAI); una vez allegados tales documentos, se corrió
traslado de ellos a las partes e intervinientes por el término legal sin que se formularan objeciones.
Así las cosas, es necesario examinar las actuaciones surtidas y las decisiones adoptadas en el referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido con anterioridad por el mismo demandante, con el fin de establecer si el conflicto jurídico allí resuelto coincide con el que ahora se pretende someter nuevamente a consideración de la jurisdicción, así:
El 21 de octubre de 2002, el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo, por intermedio de apoderada judicial, promovió un proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Medio Ambiente y el Instituto Colombiano de Reforma Agraria con el objeto de que se declarara la nulidad del oficio número UP-CJU004067 del 6 de septiembre de 2001 y de los actos que resolvieron los recursos interpuestos en sede administrativa proferidos el 29 de abril de 2002 y 29 de mayo de 2002, mediante los cuales la administración negó la adquisición del predio Altamira con fundamento en la inexistencia de apropiación presupuestal (índice 105 SAMAI)20.
En dicho proceso el actor solicitó, como consecuencia de la declaración de nulidad, el restablecimiento de su derecho consistente en el reconocimiento de los perjuicios materiales y morales derivados de la omisión estatal en la adquisición del inmueble Altamira, situado en el área del Parque Nacional Natural Farallones de Cali, declarada mediante la Resolución número 092 de 1968 y aprobada por el Decreto 282 del mismo año, normativa que dispuso la obligación de la administración de adquirir los inmuebles privados incluidos dentro de dicha área protegida.
Al respecto se transcribe lo siguiente de las súplicas de la demanda que dio origen a ese primigenio proceso judicial:
“(…) 4. como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos administrativos relacionados en los numerales anteriores, sírvanse decretar el RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO a favor de mi representado por motivo de los daños y perjuicios materiales y morales causados a raíz de la expedición de los actos administrativos cuyas nulidades se solicitan.
20 Archivo “271_memorialweb_otro-2_demanda2002-04469”.
Los perjuicios materiales por los daños causados o que se causen por concepto de la expedición de los actos administrativos acusados los estimo superiores a 300 SMLMV que a la fecha de presentación de esta demanda equivalen a $92.700.000, para lo cual solicito se tenga en cuenta la valoración total del bosque establecida en las conclusiones del avalúo de fecha 17 de septiembre de 2002 de los predios Altamira y La Esperanza de propiedad del señor Alfonso Heberto Velasco Pardo realizado por el ingeniero forestal Carlos González Rodríguez (…).
Los perjuicios materiales de daño emergente y el lucro cesante por concepto de la expedición de los actos administrativos cuya nulidad se solicita en esta demanda y los perjuicios materiales del daño emergente y lucro cesante causados a mi representado por la no adquisición del predio durante los 34 años de vigencia de la Resolución 092 del 15 de julio de 1968 debidamente aprobada por el Ministerio de Agricultura con el Decreto 282 del 26 de agosto de 1968, serán estimados y liquidados teniendo en cuenta la valoración total del bosque establecida en las conclusiones del avalúo de fecha 17 de septiembre de 2002 de los predios Altamira y La Esperanza de propiedad del señor Alfonso Heberto Velasco Pardo realizada por el ingeniero forestal Carlos González Rodríguez, que aporté con esta demanda, cuyo avalúo efectuado por el citado ingeniero forestal y/o por el peritazgo que efectúen al menos dos peritos ingenieros forestales que se designen, versará sobre el avalúo comercial del bien inmueble y el avalúo ambiental del inventario forestal sobre el volumen de madera de aserrío, por cada árbol sembrado y por hectárea, número de árboles por hectárea, producción de madera para pulpa o para leña, que permita definir el costo real de los recursos naturales renovables conservados por espacio de más de 37 años en los predios Altamira y La Esperanza propiedad del señor Alfonso Heberto Velasco Pardo, que forman parte integrante del Parque Nacional Natural de los Farallones de Cali y de la zona de amortiguación del mismo parque, predio propiedad privada de mi representado que de conformidad con la orden impartida en el artículo 7 de la Resolución 092 del 15 de julio de 1968, aprobada por el Ministerio de Agricultura con el Decreto 282 del 26 de agosto de 1968 debió ser adquirido por el gerente general del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, orden administrativa que nunca se cumplió por el gerente general del INCORA, ni por los representantes legales de las entidades estatales que en el transcurso de los 34 años largos de vigencia de la Resolución 092 han sido creadas para la administración y manejo de los parques nacionales naturales, función administrativa que fue delegada desde el 22 de diciembre de 1999 al Ministerio del Medio Ambiente, al tenor de lo dispuesto en el numeral 27 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 y en la actualidad la ejerce el director general de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales adscrita al Ministerio del Medio Ambiente (…).
Los perjuicios morales ocasionados por la expedición de los actos administrativos cuya nulidad se solicita en esta demanda y por los daños morales causados a mi representado por la no adquisición del predio durante los 34 años de vigencia de la Resolución 092 del 15 de julio de 1968 debidamente aprobada por el Ministerio de Agricultura con el Decreto 282 del 26 de agosto de 1968, serán fijados y liquidados por ese honorable tribunal teniendo en cuenta el valor del gramo oro vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia favorable que se dicte en este proceso, para lo cual estimo que tales perjuicios son superiores a 5000 gramos oro” (índice 105 SAMAI)21.
21 Folios 2 a 7 del archivo “271_memorialweb_otro-2_demanda2002-04469”.
El 9 de diciembre de 2002, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada en contra de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Medio Ambiente y el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, y ordenó la notificación personal de sus representantes legales (índice 105 SAMAI)22.
El 31 de agosto de 2011, el a quo profirió sentencia de primera instancia mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados por considerar que estos adolecían de falsa motivación en tanto la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales desconoció la obligación legal y constitucional de adquirir el predio Altamira ubicado dentro del Parque Nacional Natural Farallones de Cali (índice 105 SAMAI)23.
Como consecuencia de dicha declaración y a título de restablecimiento del derecho el tribunal condenó a la entidad, así: i) al pago de la suma de treinta y tres millones trecientos cincuenta y cinco mil cincuenta y tres pesos ($33.355.053) correspondiente al valor comercial del inmueble, como perjuicio material, toda vez que la decisión del Parque Nacional Natural produjo una restricción sustancial al ejercicio del derecho de dominio que activó el deber estatal de adquirir el bien o acudir a su expropiación y, ii) el reconocimiento de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales derivados de la omisión administrativa en la adquisición del inmueble.
Por otro lado, negó el reconocimiento de los demás perjuicios materiales reclamados por estimar que no fueron debidamente acreditados en el proceso.
El 14 de septiembre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primer grado y confirmó íntegramente la providencia (índice 105 SAMAI)24.
En dicha decisión se examinó nuevamente la legalidad de los actos administrativos que negaron la adquisición del predio Altamira y el alcance del restablecimiento del derecho reconocido, concluyendo que la declaración de nulidad por falsa motivación
22 Archivo “270_memorialweb_otro-2_autoadmisorio2002-04469”.
23 Archivo “269_memorialweb_otro-5_sentencia1ra2002-04469”.
24 Archivo “272_memorialweb_otro-ejecutoriaysentenciadesegundainst2002-04469”.
era procedente, así como también el reconocimiento de los perjuicios materiales y morales ordenados en primera instancia.
En particular, el Consejo de Estado precisó que si bien el a quo incurrió en una imprecisión conceptual al denominar como “restablecimiento del derecho” el reconocimiento del valor comercial del inmueble, lo cierto es que, dicha condena tenía naturaleza indemnizatoria y se encontraba debidamente sustentada en la afectación sustancial del derecho de propiedad derivada de la omisión estatal de adquirir el bien.
Asimismo, se confirmó la decisión de negar el reconocimiento de los demás perjuicios materiales reclamados, en particular aquellos relacionados con las sumas de dinero supuestamente invertidas para la conservación de los recursos naturales del inmueble y el lucro cesante derivado de la imposibilidad de adelantar la explotación forestal del predio, por considerar que no fueron debidamente acreditados; de igual forma, se estimó ajustado a los criterios jurisprudenciales el monto reconocido por concepto de perjuicios morales25.
Del recuento precedente se advierte que en el marco del referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 76001-23-31-000-2002-04469-01 se decidió de manera definitiva la situación jurídica individual del señor Alfonso Heberto Velasco Pardo respecto del mismo conflicto que sirve de fundamento a la presente acción de reparación directa, relativa a la afectación del derecho de dominio del actor derivada de la no adquisición por parte de la administración de su predio denominado Altamira, ubicado dentro del Parque Nacional Natural Farallones de Cali, así como también los efectos patrimoniales derivados de dicha omisión.
En efecto, en el mencionado proceso se resolvió el fondo del asunto, se reconocieron unos determinados perjuicios y se negaron otros, con lo cual quedó agotado el debate judicial sobre el daño alegado y su alcance indemnizatorio; por consiguiente, tales aspectos no pueden ser nuevamente discutidos ni reclamados por el mismo demandante mediante una acción posterior, aun cuando esta se promueva a través de un medio de control judicial distinto, como lo es el de reparación directa que dio origen a este otro proceso.
25 Es preciso advertir que la referida sentencia quedó ejecutoriada el 4 de octubre de 2023, de conformidad con el certificado expedido el 31 de octubre de 2023 por el secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado (índice 105 SAMAI, archivo “272_memorialweb_otro-ejecutoriaysentenciadesegundainst2002-04469”).
En esa perspectiva debe precisarse lo siguiente:
En primer lugar, se observa que el demandante en ambos procesos es el mismo, esto es, el señor Alfonso Heberto Velasco Pardo, quien pretende nuevamente el reconocimiento de perjuicios derivados de la omisión estatal en la adquisición del inmueble Altamira.
Igualmente, se advierte que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fueron demandadas la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Nación - Ministerio del Medio Ambiente y el Instituto Colombiano de Reforma Agraria
-INCORA-. En el presente proceso de reparación directa fueron demandados la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Nación - Ministerio del Medio Ambiente y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, entidad que asumió judicial y legalmente las responsabilidades del INCORA tras su supresión26; asimismo, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales fue vinculada por el a quo como litisconsorte necesario.
En consecuencia, respecto de dichas entidades se configura identidad jurídica de partes, toda vez que corresponden a los mismos sujetos procesales que intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con la radicación número 76001-23-31-000-2002-004469-01.
No obstante, se advierte que en el presente proceso también fue demandada la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-, entidad que no hizo parte del referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; por consiguiente, frente a ella no se satisface el requisito de identidad jurídica de partes exigido para la configuración de la cosa juzgada material, razón por la cual su situación procesal será analizada de manera independiente más adelante.
De igual forma, se constata la identidad de la causa, pues, el fundamento fáctico y jurídico de la reclamación en ambos procesos es sustancialmente coincidente.
En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el actor edificó sus súplicas sobre la afectación del predio Altamira por su inclusión en el Parque Natural Farallones de Cali y, especialmente, la omisión estatal de adquirirlo conforme a las
26 De conformidad con el artículo 24 del Decreto 1300 de 2003 todas las referencias en las disposiciones legales vigentes al INCORA deben entenderse referidas al INCODER.
previsiones contenidas en la Resolución número 092 de 1968, aprobada por el Decreto 282 del mismo año; dicha omisión se concretó, además, en la negativa administrativa expresada en el oficio del 6 de septiembre de 2001 y en los actos confirmatorios de 2002 mediante los cuales la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales rechazó la compra del inmueble por razones presupuestales.
En ese sentido, el presente proceso de reparación directa el demandante funda igualmente la responsabilidad en la omisión de las entidades demandadas de cumplir los deberes normativos derivados de la citada resolución y decreto, en particular, la adquisición del predio de su propiedad Altamira, y sostiene que ello le impidió usar, gozar y disponer libremente de su bien, obtener los rendimientos económicos esperados de la explotación forestal y lo obligó a asumir cargas de conservación y mantenimiento.
De esa confrontación se concluye que existe identidad de causa entre ambos procesos, puesto que se sustentan en el mismo núcleo fáctico y jurídico, esto es, la persistente falta de adquisición estatal del predio Altamira y la consecuente restricción al ejercicio de los atributos del dominio.
El hecho de que en el presente proceso el actor enfatice el carácter prolongado de la omisión o invoque la existencia de un daño de tracto sucesivo no configura una causa nueva o distinta sino que corresponde a la misma omisión ya debatida y definida en el proceso anterior.
Por otro lado, también se verifica la identidad del objeto, puesto que se evidencia que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, además de la declaración de nulidad de los actos administrativos, el demandante solicitó expresamente el reconocimiento de perjuicios materiales en las modalidades de lucro cesante -derivado de la imposibilidad de adelantar la explotación forestal del predio- y daño emergente -correspondiente a las sumas de dinero que afirmó haber invertido para la conservación de los recursos naturales del inmueble-, así como también el reconocimiento de perjuicios morales, todos ellos derivados de la omisión estatal en la adquisición del predio Altamira.
Como resultado de dicho proceso se reconoció una condena reparatoria consistente en el pago del valor comercial del inmueble por la suma de treinta y tres millones trecientos cincuenta y cinco mil cincuenta y tres pesos ($33.355.053), y el
equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales, y se negaron los demás rubros reclamados por el hecho de no haber sido demostrados.
A su turno, en el proceso de reparación directa de la referencia la parte actora pretende nuevamente que se declare la responsabilidad extracontractual del Estado y se condene al pago de perjuicios por lucro cesante -por la imposibilidad de ejercer la explotación forestal del predio-, daño emergente -por las erogaciones destinadas a su mantenimiento y conservación- y perjuicios morales, todos ellos derivados de la misma omisión estatal en la adquisición del inmueble y de la consiguiente restricción al uso, goce y disposición del bien.
En consecuencia, la finalidad sustancial de ambas acciones es coincidente, obtener una condena indemnizatoria por los perjuicios patrimoniales y morales derivados de la omisión estatal de adquirir el predio Altamira ubicado dentro del Parque Nacional Natural Farallones de Cali.
En este punto, la Sala insiste en que la variación del medio de control jurisdiccional no altera la identidad material del objeto, pues, la controversia gira sobre la misma afectación y sobre la misma pretensión resarcitoria en sus componentes esenciales.
En conclusión, establecido que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho distinguido con la radicación número 76001-23-31-000-2002-04469-01 existió una sentencia de fondo ejecutoriada que definió de manera definitiva el daño alegado, los perjuicios reclamados y su alcance indemnizatorio, la Sala concluye que respecto de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Nación - Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER- y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales se configura la cosa juzgada material.
Efectivamente, permitir la prosecución del actual proceso de reparación directa frente a dichas entidades implicaría autorizar que una misma controversia ya resuelta sea replanteada con el solo cambio del medio de control, lo cual contraría el principio de seguridad jurídica.
En tal virtud, la Sala declarará probada la excepción de cosa juzgada respecto de las mencionadas entidades y, en consecuencia, se abstendrá de efectuar un nuevo
pronunciamiento sobre la responsabilidad y los perjuicios reclamados por encontrarse definitivamente definidos en el proceso anterior.
2.2 Caducidad de la acción respecto de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-
Como se indicó previamente la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC- no fue parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con la radicación número 76001-23-31-000-2002-004469-01; por consiguiente, no es posible extender a dicha entidad los efectos de cosa juzgada material derivados de la decisión allí proferida.
No obstante, ello no conduce a un pronunciamiento de fondo respecto de esa demandada, toda vez que la Sala encuentra acreditada la caducidad de la acción de reparación directa, por las siguientes razones que se exponen a continuación.
De conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo la acción de reparación directa debe promoverse dentro de los dos
(2) años siguientes a la ocurrencia del hecho, la omisión u operación administrativa que dio lugar al daño o desde el momento en que el interesado tuvo conocimiento de este.
En el presente asunto, el daño alegado por la parte actora consiste en la falta de adquisición del predio denominado Altamira, ubicado dentro del Parque Nacional Natural Farallones de Cali, conforme lo dispuesto en la Resolución número 092 de 1968 y el Decreto 282 del mismo año.
Sobre este particular, se encuentra acreditado que el demandante adelantó actuaciones administrativas orientadas a obtener la adquisición de su inmueble y que la administración emitió un pronunciamiento expreso sobre dicha solicitud; en efecto, mediante oficio número UP-CJU004067 del 6 de septiembre de 2001 la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales informó al actor la imposibilidad de iniciar la negociación directa para adquirir el predio Altamira por ausencia de disponibilidad presupuestal (índice 2 SAMAI)27; dicha decisión fue finalmente confirmada mediante la Resolución número 120 del 29 de mayo de 2002 (índice 2 SAMAI)28.
27 Folios 26 a 28, pdf 1 del archivo “ed_012constcorreore”.
28 Folios 55 a 57, 59 a 60, pdf 11 del archivo “ed_012constcorreore”.
Para la Sala, a más tardar en esa última fecha el demandante tuvo conocimiento cierto y definitivo de la posición de la administración frente a la adquisición del inmueble y, por ende, de los hechos que ahora invoca como fundamento de sus pretensiones indemnizatorias.
Si bien en el recurso de apelación se sostiene que se trata de un daño de tracto sucesivo derivado de una omisión permanente de la administración, lo cierto es que la situación alegada no corresponde a un daño continuado; en efecto, el menoscabo invocado encuentra su origen en una situación concreta y plenamente conocida por el actor, circunstancia que permitió identificar y comprender la afectación alegada desde el momento en que la administración definió su situación jurídica respecto de la adquisición del predio, de manera que la permanencia de los efectos económicos o patrimoniales derivados de dicha circunstancia no tiene la virtualidad de reabrir indefinidamente el término de caducidad.
En consecuencia, como la demanda fue presentada el 2 de agosto de 2011, cuando ya habían transcurrido ampliamente los dos (2) años previstos en el artículo
136 del Código Contencioso Administrativo, se confirmará la declaratoria de caducidad respecto de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC-.
Por otro lado, las consideraciones expuestas por el apelante Alfonso Heberto Velasco Pardo relativas a su edad avanzada y a sus condiciones de salud no tienen la virtualidad de enervar las conclusiones a las que arriba la Sala en esta providencia.
Si bien el artículo 13 de la Constitución Política impone las autoridades el deber de brindar una protección especial a las personas en condición de vulnerabilidad, tal mandato no autoriza desconocer los presupuestos procesales de orden público ni a inaplicar las instituciones procesales establecidas por el legislador para garantizar la seguridad jurídica, la estabilidad de las decisiones judiciales y el adecuado ejercicio del derecho de acción.
En efecto, de conformidad con el artículo 13 del Código General del Proceso las normas procesales son de orden público y de aplicación inmediata; por consiguiente, la configuración de la cosa juzgada material y de la caducidad no depende de las condiciones personales del demandante, tales como su edad o su
estado de salud sino de la concurrencia de los presupuestos legales que gobiernan cada una de dichas instituciones procesales.
Finalmente, la Sala considera necesario precisar que, si bien en el recurso de apelación la parte actora hizo referencias genéricas a la omisión estatal respecto de los predios denominados Altamira y La Esperanza, lo cierto es que, el objeto del presente proceso quedó delimitado exclusivamente por las pretensiones de la demanda, las cuales se orientaron a obtener la declaratoria de responsabilidad patrimonial extracontractual y el reconocimiento de perjuicios derivados de la falta de adquisición de un solo inmueble.
Al respecto debe advertirse que, aunque las pretensiones no mencionan de manera expresa el nombre del predio, lo cierto es que, del contenido integral de las mismas se desprende que los perjuicios reclamados se estructuraron con fundamento en el dictamen pericial rendido por el ingeniero agrónomo Humberto Blanco Rivera, el cual se circunscribió únicamente al análisis del predio denominado Altamira, sin efectuar valoración alguna sobre el inmueble La Esperanza (índice 2 SAMAI)29.
En consecuencia, el marco decisorio del presente proceso no comprende ni habilita un pronunciamiento judicial respecto del predio La Esperanza por el hecho de no haber sido objeto específico de las pretensiones indemnizatorias, razón por la cual la decisión adoptada debe estar en estricta sujeción al principio de congruencia que rige la actividad jurisdiccional.
- Conclusión
- Condena en costas
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia para declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada material respecto de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Nación - Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales; asimismo, confirmará la declaratoria de caducidad respecto de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-.
29 Folios 34 a 50, pdf 1 del archivo “ed_012constcorreore”.
No hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1º) Modifícase la sentencia del 29 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina la cual queda así:
“PRIMERO: Declárase probada de oficio la excepción de cosa juzgada material respecto de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Nación - Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
SEGUNDO: Declárase probada la excepción de caducidad de la acción respecto de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC.
TERCERO: Sin condena en costas”.
2°) Sin condena en costas en segunda instancia.
3º) En firme este fallo, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ
Magistrado Magistrado
DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Magistrado
Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en
consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.
