ACCION DE GRUPO - Noción / ACCION DE GRUPO - Naturaleza
La acción de grupo es un mecanismo de actuación judicial, cuya creación legal se debe al mandato expreso del constituyente de 1991, artículo 88, de instituir una herramienta jurídica para la protección de un número plural de personas que haya sufrido un daño. En cumplimiento de ello, la ley 472 de 1998 creó la acción de grupo con un carácter excepcional y expedito, justificado en la búsqueda de amparo para aquellos grupos de personas que se encuentran en una situación de tal entidad, y que ameritan ser amparados de forma preferencial por una vía más pronta y rápida que las judiciales ordinarias; de esta forma, se disminuye la repercusión social del daño por la celeridad de la reacción del aparato estatal. Como puede advertirse en el segundo inciso de las dos normas (artículo 3, 46 de la ley 472 de 1998), el ámbito de la acción de grupo está restringido y limitado a la indemnización de perjuicios.
ACCION DE GRUPO - Acto administrativo. Evolución jurisprudencial / ACTO ADMINISTRATIVO - Acción de grupo. Evolución jurisprudencial
En un primer momento, la Sala consideró que la acción de grupo se podía intentar en contra de la administración cuando el hecho generador el daño fuera un hecho, omisión u operación administrativa, así como también cuando correspondiera a un acto administrativo. En la actualidad, la Sala ha modificado su posición respecto de los actos administrativos. De conformidad con lo anterior, en aquellas acciones de grupo en las cuales se pretenda obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por un acto administrativo mediante la discusión de la legalidad del mismo, la autoridad judicial deberá declarar la improcedencia de la acción. Nota de Relatoría: Ver sentencia de 17 de mayo de 2001, radicación número: 85001-23-31-000-2000-0013-01(AG-010), ponente: Ricardo Hoyos Duque; sobre IMPROCEDENCIA. EXCEPCIONES: de 15 de marzo de 2006, radicación número: AG-50012331000200503496-01, ponente: Ruth Stella Correa Palacio
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., cinco (05) de marzo de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 76001-23-31-000-2004-00066-01(AG)
Actor: LUZ ADELA PERDOMO Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y OTROS
Referencia: ACCION DE GRUPO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por los demandantes en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, de fecha 12 de mayo de 2006, por medio de la cual se decidió:
“DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN INTERPUESTA, Y EN CONSECUENCIA DECLARAR SU INHIBICIÓN PARA CONOCER DE FONDO DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, CONFORME CON LO EXPUESTO EN LA PARTE MOTIVA DE ESTA PROVIDENCIA– (Subrayado fuera de texto)
ANTECEDENTES
1. Demand––
El 16 de enero de 2004, Claudia Fernanda Holguín, Giovanny Medina Roldán, Luz Adela Perdomo, Deysi Esperanza Mesa, María Fanny Andrade, Jennifer Ochoa, Ricardo Mena, Flor de María Jaramillo, Hernán Vásquez, Luis Orlando Cañar, José Sixto Sinisterra, Margarita Rivas, Ayda Rodríguez, Efrén Montaño, Hilda Nubia Acosta, Wilson Mario Micolta, Diana Lucía Morales, Oscar Humberto Panesso, Luz Janeth Calderón, Janeth Palomo, Wilmar Cruz, Nicolás Rivera, Jairo Marmolejo, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de grupo, presentaron demanda contra el Municipio de Santiago de Cali en relación con los hechos y pretensiones que a continuación se refieren:
1.1. Hechos
El 7 de junio de 1991, el municipio de Santiago de Cali, por medio de la resolución No. AP.PU # 039, aprobó los planos correspondientes al proyecto arquitectónico de los Multifamiliares La Base.
El 18 de junio de 1991, el municipio, a través del Departamento Administrativo de Control Físico, concedió la licencia de construcción No. 0024548 para el proyecto Multifamiliares La Base. En la sección de Observaciones decía:
“…Mediante Acuerdo # 17 de 1991 se exoneró del pago de los servicios de expedición de licencia de construcción los programas de Vivienda de interés social. Igualmente establece que el valor final de vivienda no puede superar los 135 salarios mínimos–
El 27 de junio de 1991, el Instituto de Crédito Territorial expidió la resolución No. 2318, por medio de la cual declaró que el proyecto Multifamiliares La Base era uno de los planes o programas “elegibles para postulantes al Subsidio Familiar de Vivienda.–
En el mismo año 1991, Instituto Municipal de Reforma Urbana y Vivienda de Cali - INVICALI, quien era accionista de la firma constructora Multifamiliares La Base Ltda. y propietario del inmueble sobre el cual habría de construirse el proyecto, adjudicó las soluciones de vivienda por medio de resoluciones debidamente motivadas.
En 1992, el constructor suscribió con los adjudicatarios las promesas de compraventa correspondientes, por valor de $7.840.000.00 cada una (equivalía a menos de 135 smmlv de la época). El precio se debía pagar así:
“…en la forma de pago se estipulaba que DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS M/CTE ($2.500.000.00) que fueron consignados en la cuenta del Fondo de Ahorro y Vivienda de Interés Social - FAVIS - formaba parte del precio, lo cual refuerza la destinación a vivienda de interés social que tenían estas soluciones de vivienda. El saldo del precio, es decir, CINCO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA MIL PESOS M/CTE ($5.340.000.00) se cancelaría con el producto de la liquidación de un préstamo que se solicitaría a la corporación de Ahorro y Vivienda Las Villas a tasas de interés aplicables a vivienda de interés social.–
El 12 de julio de 1993, el Departamento Administrativo de Control Físico, mediante la licencia de construcción No. 33035, autorizó la adición y reforma del proyecto inmobiliario Multifamiliares La Base, consistente en el cambio del lote sobre el cual se construirían los 60 apartamentos de los bloques 1 y 2 del proyecto, y en la adición de 15 apartamentos más. Respecto de la calidad de vivienda de interés social, no hubo modificación alguna por cuanto se señaló:
“Este proyecto está exento del pago de derechos de aprobación y nomenclatura por ser un programa de Vivienda de Interés Social…La dirección de este Departamento Administrativo autorizó la aprobación como Vivienda de Interés Social en el nuevo lote a integrar en el desarrollo, mediante oficio 13436 de junio 23 de 1993.–
El 20 de junio de 1994, la constructora Multifamiliares La Base Ltda. dirigió una comunicación al Departamento Administrativo de Control Físico por medio de la cual renunció:
“… a los beneficios que ese Departamento Administrativo ha concedido a los proyectos de vivienda de interés social autorizados bajo las licencias de construcción # 0024548 del 18 de junio de 1991 y la # 33035 de julio 12 de 1993–
El 9 de agosto de 1994, la constructora envió una comunicación al Departamento Administrativo de Control Físico, por medio de la cual solicitó modificar la Licencia de Construcción No. 33035, que afectaba a los 75 apartamentos de los bloques 1 y 2, “…para sustituir las viviendas de interés social por soluciones habitacionales que no tengan tal carácter–
El Departamento Administrativo de Control Físico, de acuerdo con el Oficio No. 015661 del 29 de junio de 1994, autorizó la modificación de la Licencia de Construcción No. 33035 “…en el sentido que esta parte del programa Multifamiliares la Base no corresponde vivienda de interés social–. (La autorización fue dada con una fecha anterior a la solicitud.)
El fundamento para tomar esta decisión consistió en un avalúo administrativo, radicación No. 640 del 7 de julio de 1994, practicado al apartamento 402 del edificio 28, bloque 2 - era parte de los 75 apartamentos autorizados por la licencia No. 33035 -, por un valor de $18.545.487.28, el cual excedía los 135 smlmv, por cuanto el salario mínimo para ese año era de $98.700.
Como consecuencia del cambio de destinación de las viviendas, el constructor desconoció las promesas de compraventa suscritas con anterioridad, y se hicieron unas nuevas en las cuales los inmuebles adquiridos no tenían la connotación de vivienda de interés social, cuestión que modificó también, en desmedro de los intereses de los adquirentes, las condiciones de los créditos otorgados.
El constructor vendió los 75 apartamentos de los bloques 1 y 2 como vivienda diferente de interés social y, a pesar de no tener autorización para ello, también vendió apartamentos ubicados en otros bloques del proyecto inmobiliario que tenían la condición de vivienda de interés social como si no la tuvieran.
1.2. Pretensiones
A continuación, la Sala transcribirá las pretensiones que se consideran de mayor relevancia para la decisión:
“PRIMERA: Que se declare que el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, es responsable administrativamente de todos los perjuicios materiales y morales, causados a mis poderdantes, por los hechos antijurídicos que tuvieron lugar por la actuación administrativa que condujo a la modificación del carácter de vivienda de interés social de los apartamentos de mis poderdantes, por haber causado daños irreparables al patrimonio y al bienestar personal de esta comunidad de adjudicatarios.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, a pagar a mis poderdantes y a los demás integrantes del grupo, indemnizaciones individuales a todos y cada uno de ellos por los perjuicios morales y materiales consistentes los últimos en el lucro cesante y daño emergente, para lo cual el Honorable Tribunal ordenará a los demandados cancelar dichas indemnizaciones dentro del término de ejecutoria de la sentencia.
Que se condene al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, a pagar los perjuicios materiales debidamente indexados desde la fecha en que se produjo la modificación del carácter de vivienda de interés social de los apartamentos de mis poderdantes, o desde la fecha en que la corporación Las Villas (hoy Banco AV Villas) inició la financiación de la vivienda, hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que decida esta acción de grupo. Sobre esta suma indexada, se condenará a pagar los correspondientes intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha del pago final, teniendo en cuenta la máxima tasa que señalan las autoridades monetarias correspondientes.
Que se condene a los demandados a pagar a mis poderdantes los perjuicios morales causados, los cuales desde ahora considero en cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de la sentencia, para cada uno de ellos.
TERCERA: Que se devuelva el carácter de Vivienda de Interés Social a los apartamentos de mis poderdantes y al resto de los setenta y cinco apartamentos que se vieron afectados con la decisión del Municipio de Cali.
(…)
En el eventual caso que no fueran favorables las anteriores peticiones, subsidiariamente solicito que se declare de manera directa y objetiva que el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI debe indemnizar a mis poderdantes por todos los perjuicios materiales y morales causados por la falla en el servicio y posterior modificación al carácter de sus viviendas, para que posteriormente mediante el procedimiento correspondiente se establezca el monto total de la indemnización.–– (Subrayado fuera de texto)
1.3. Fundamentos jurídicos
Los demandantes invocaron como normas aplicables el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 6, 13, 23, 29, 42, 44, 51, 58, 60, 88, y 315 numeral 1 de la Constitución Política; artículos 59 y 60 de la ley 9 de 1989; ley 472 de 1998.
2. Admisión y Notificación
El 11 de febrero de 200––, por medio de auto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca admitió la acción de grupo y notificó por aviso al Municipio de Cali el 19 de febrero de 200–. Se comunicó lo propio al Ministerio Público el 19 de febrero de 200– y a la Defensoría del Pueblo el 20 de febrero de 200–.
En relación con la comunidad, ésta fue informada de la admisión de la demanda por parte del Tribunal, mediante la fijación de aviso en la Secretaría del mismo, de fecha 13 de febrero de 200–.
3. Contestación de la demanda
El 4 de marzo de 200––, por conducto de apoderado judicial, el municipio contestó la demanda oponiéndose a todas las pretensiones. Los fundamentos para ello se hicieron consistir en que no se habían probado los hechos que las sustentaban y que el presente caso tenía como fundamento una situación contractual que vinculaba a la constructora con los demandantes, y no al municipio con los mismos.
4. Audiencia de conciliación
El 6 de septiembre de 2004 tuvo lugar la audiencia, con asistencia de los demandantes Nicolás Rivera y Wilmar Cruz, del apoderado del grupo actor y de la apoderada del municipio. Habida cuenta de la falta de ánimo conciliatorio de la demandada, se procedió con el cierre y el levantamiento de la audiencia–
5. Alegatos de conclusión
El 10 de agosto de 2005 se notificó a las partes el auto que corrió traslado para la presentación de los alegatos de conclusió–. Las partes dijeron:
5.1. Demandantes
El 17 de agosto de 2005 se presentó el memorial correspondiente por parte del grupo actor, por medio del cual insistió en que la decisión de la administración municipal de cambiar la categoría de vivienda de interés social a los apartamentos de los demandantes causó un grave perjuicio que debe ser indemnizad––.
Para ilustrar el perjuicio presentaron como ejemplo el caso de Nicolás Rivera Tróchez, y expusieron las diferencias a las cuales dio lugar la decisión del Departamento Administrativo de Control Físico del municipio:
| Tipo vivienda / Factor de comparación | Vivienda de interés social | Vivienda que no es de interés social |
| Valor Total Apartamento (en la promesa de venta) | $ 7.840.000.00 | $13.324.000.00 |
| Cuota inicial | $ 2.500.000.00 | $ 2.665.000.00 |
| Saldo para financiar | $ 5.340.000.00 | $ 10.659.000.00 |
| Tasa de interés | 6% anual | 16% anual |
| Cuota mensual | $ 44.604.70 | $ 148.701.67 |
5.2. Municipio de Santiago de Cali
El 17 de agosto de 2005, el municipio presentó un escrit–– mediante el cual reiteró que no es él quien debe ser llamado a responder por los perjuicios demandados, sino la entidad Multifamiliares La Base Ltda., por cuanto fue esta quien diseñó, financió, construyó y vendió el proyecto.
En relación con el cambio de calificación del tipo de vivienda, precisó:
“La Ley 9 de 1989 modificada en la parte de vivienda de interés social por la Ley 388 de 1987 (sic) establece que se entiende por vivienda de interés social aquella que se desarrolla para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos y en cada plan nacional de desarrollo el gobierno nacional establecerá el tipo y precio máximo de las soluciones de vivienda con la utilización del subsidio siempre y cuando su valor no supere los 135 salarios mínimos por unidad de vivienda.
Como se indica en la demanda la modificación en el tipo de vivienda, se debió a que esa parte del proyecto Multifamiliares la Base, no correspondía a vivienda de interés social, con fundamento en el avalúo y a los servicios complementarios de piscina semi-olímpica, parqueadero y vías pavimentadas.– (Subrayado fuera de texto)
Finalmente, sugirió que la oportunidad para ejercer la acción de grupo había caducado.
6. Sentencia de primera instancia
El 12 de mayo de 2006, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por medio de sentenci–, declaró improcedente la acción de grupo por cuando la oportunidad para su interposición había caducado. Al respecto señaló:
“El perjuicio del cual pretenden los actores derivar una reparación, procede según ellos, de la manifestación de voluntad de la administración municipal que dispuso la modificación de la calidad de sus viviendas, inicialmente catalogadas como de interés social, lo que se materializó en la autorización para modificar la licencia 33035 del 12 de julio de 1993, contenida en el Oficio del 28 de junio de 1994 dirigido al Representante Legal de Multifamiliares LA BASE LIMITADA por la Directora del Departamento Administrativo de Control Físico Municipal, que da respuesta al escrito de fecha 21 de junio de 1994. A partir de esa fecha, con el cambio de naturaleza de las viviendas adquiridas, se produjo también una modificación sustancial tanto en su valor, como en los derechos que tendrían como adjudicatarios de las mismas, por tanto desde esa fecha se empezaría a contar normalmente el término de caducidad de la acción propuesta, venciendo el plazo previsto por la ley 472 de 1998 en su artículo 47, el 21 de junio de 1996. Sin embargo como a la fecha que arroja el cálculo de dicho término, aún no había sido promulgada la norma en cita, por ende, el mismo deberá contarse desde la fecha en que ella entró en vigencia, es decir, a partir del 5 de agosto de 1999. Por ende, a la fecha de presentación de la demanda, es decir, el 16 de enero de 2004, la acción se encontraba ampliamente caducada.
La sentencia se notificó personalmente el 1 de septiembre de 2006 a la apoderada del municipi y al apoderado del grupo acto.
7 Recurso de apelación
El apoderado del grupo actor presentó el recurso de apelación ante el a qu, quien lo concedió mediante auto del 29 de septiembre de 200.
El 22 de enero de 2007 se presentó el memorial de sustentación del recurs–, el cual comprendía, entre otros, los siguientes argumentos:
El a quo se extralimitó en sus funciones al declarar probada la caducidad, dado que esta es una excepción previa que debió ser alegada por el demandado.
El término para interponer la acción no había caducado por cuanto la acción vulnerante causante, en los términos del artículo 47 de la ley 472 de 1998, no ha cesado:
“En el presente caso, está demostrado que la Acción del Municipio de Cali ha sido continua en el tiempo, sigue vigente la licencia o autorización para DESCALIFICAR LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL.
Así mismo, la OMISIÓN del Departamento Administrativo de Planeación y de Control Físico, en NO CORREGIR EL ERROR ha sido permanente y continúa vigente, es decir, NO HA EXPEDIDO EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE REVOQUE LA AUTORIZACIÓN DE MODIFICAR EL CARÁCTER DE LAS VIVIENDAS, DADA A LA SOCIEDAD PRIVADA MULTIFAMILIARES LA BASE LTDA.
(…)
”En conclusión, EL DAÑO ES CONTINUADO y lo será hasta que no se expida el Acto Administrativo mediante el cual el Municipio de Santiago de Cali (…) modifique la Licencia 36607 de Sep. 30 de 1994 (…) OCASIONADORAS DEL DAÑO…–
El Consejo de Estado admitió el recurso por auto del 16 de febrero de 200 y, mediante auto del 16 de abril de 200–, incorporó al proceso una prueba aportada por el apelante como anexo al recurso de apelación.
8. Alegatos de conclusión
El 18 mayo de 200 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto, sin que hubiera pronunciamiento alguno.
CONSIDERACIONES Y ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
La decisión tomada por el a quo fue la de declarar la caducidad de la acción, pero la Sala considera que antes que hacer cualquier análisis a ese respecto, lo que se debe adelantar es un estudio sobre la procedencia de la acción de grupo en el sub judice, razón por la cual, a continuación, analizará los siguientes puntos: 1. Naturaleza de la acción de grupo; 2. Posición del Consejo de Estado sobre la procedencia de la acción de grupo respecto de un acto administrativo; 3. Improcedencia de la acción de grupo en el presente caso.
1. Naturaleza de la acción de grupo
La acción de grupo es un mecanismo de actuación judicial, cuya creación legal se debe al mandato expreso del constituyente de 1991, artículo 88, de instituir una herramienta jurídica para la protección de un número plural de personas que haya sufrido un dañ
.
En cumplimiento de ello, la ley 472 de 1998 creó la acción de grupo con un carácter excepcional y expedito, justificado en la búsqueda de amparo para aquellos grupos de personas que se encuentran en una situación de tal entidad, y que ameritan ser amparados de forma preferencial por una vía más pronta y rápida que las judiciales ordinarias; de esta forma, se disminuye la repercusión social del daño por la celeridad de la reacción del aparato estatal.
El artículo 3 de la ley 472 de 1998 la define en los siguientes términos:
“Artículo 3º - Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios.” (Subrayado fuera de texto)
Por su parte, el artículo 46 de la misma ley prescribe:
“Artículo 46 - Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios.
El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.” (Subrayado fuera de texto)
Como puede advertirse en el segundo inciso de las dos normas, el ámbito de la acción de grupo está restringido y limitado a la indemnización de perjuicios.
En el mismo sentido, el artículo 65 de la Ley 472 de 1998, sobre el contenido de la sentencia, señala:
“ARTÍCULO 65. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando acoja las pretensiones incoadas, dispondrá:
1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales.
(…)”
El legislador no dice respecto de si el juez, en el curso de un proceso de este género, con el propósito de disponer sobre el pago de la indemnización, puede llegar a pronunciarse sobre la validez de un acto administrativo.
2. Posición del Consejo de Estado sobre la procedencia de la acción de grupo respecto de un acto administrativo.
En un primer momento, la Sala consideró que la acción de grupo se podía intentar en contra de la administración cuando el hecho generador el daño fuera un hecho, omisión u operación administrativa, así como también cuando correspondiera a un acto administrativo
Los argumentos que en aquella oportunidad se esgrimieron, consistieron en:
“El problema que para los efectos de este fallo resulta fundamental definir es si la acción de grupo al igual que la reparación directa sólo procede cuando la causa del daño es un hecho, una omisión o una operación administrativa. La ley 472 de 1998 se refiere “al hecho u omisión” como la causa del daño en algunas disposiciones. En especial, en el parágrafo del artículo 48 que trata de los titulares de la acción se establece que “el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes”; el artículo 51 en relación con la competencia prevé que “será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos” y en el artículo 52 que señala los requisitos de la demanda establece en el parágrafo que “la demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, el cual deberá ser determinado”. No obstante, en otras disposiciones de la misma ley se utilizan vocablos más generales como “actividad” o “acción”. El artículo 47 que trata de la caducidad establece que la acción deberá iniciarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño o “cesó la acción vulnerante causante del mismo”; el 50 que trata de la jurisdicción señala que esta jurisdicción es competente para conocer de dicha acción cuando la misma se origine “en la actividad de las entidades públicas” y el 55 que regula la forma de integrar el grupo comienza señalando que “cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión…”. Con fundamento en estas denominaciones, considera la Sala que la acción de grupo puede ser intentada cuando la causa generadora del daño sea un hecho, omisión u operación administrativa, pero también puede tener lugar cuando la causa generadora del daño sea un acto administrativo.”
En la actualidad, la Sala ha modificado su posición respecto de los actos administrativos, al decir, en sentencia recient, lo siguiente:
“Queda por fuera del ámbito de la acción de grupo la reparación del daño proveniente del acto administrativo, para cuando la antijuridicidad del daño que de él provenga dependa directamente de la anulación al acto, por cuanto escapa al fin, móvil o motivo de esta acción la revisión de legalidad de actos administrativos y su consecuente anulación.
La sentencia tendrá que ser congruente con esas pretensione, de modo que la armonía, consonancia y concordancia de la misma se mirará en función de las pretensiones expresadas en el texto de la demanda y en las demás oportunidades que el ordenamiento procesal contempla, pretensiones que, a su vez, están limitadas por el fin, móvil o motivo de la acción interpuesta.
(...)
Una conclusión se impone: el juez de la acción de grupo no puede convertirse veladamente en el 'eficaz' sucedáneo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y pretender arrogarse competencias que sólo a ella atañen a través del conocimiento de las acciones tipificadas por el Código Contencioso Administrativo.
4. La Sala recoge así el criterio jurisprudencial adoptado en providencias anteriores en las cuales admitió la procedencia de la acción de grupo para obtener la reparación de los perjuicios derivados de actos administrativos, con fundamento en que la ley 472 de 1998 no limitó el ejercicio de dicha acción para tales efectos.
(…)
El criterio anterior será recogido por la Sala, por considerar que la acción de grupo no procede para perseguir la reparación de perjuicios derivados de actos administrativos, porque esto implica resolver previamente sobre la legalidad del acto, para lo cual están previstas las acciones ordinarias.
(...)
5. No le es dable al juez de la acción de grupo resolver sobre las pretensiones indemnizatorias, cuando éstas implican previamente resolver sobre la legalidad del acto administrativo, en razón del principio de legalidad que establece el límite de las competencias relacionadas con cada acción.
(...)
Por lo que el juez no puede ampliar motu proprio, sin infracción del principio de legalidad, esas competencias indemnizatorias al terreno de las declaraciones sobre la legalidad de los actos causantes de la vulneración o amenaza de esos derechos, porque al hacerlo desbordaría sus competencias desconociendo una norma procesal que, huelga decirlo, es de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento al tenor de lo dispuesto por el artículo 6º del C. de P. C.”
De conformidad con lo anterior, en aquellas acciones de grupo en las cuales se pretenda obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por un acto administrativo mediante la discusión de la legalidad del mismo, la autoridad judicial deberá declarar la improcedencia de la acción.
3. Improcedencia de la acción de grupo en el presente caso
Las pretensiones de la demanda estuvieron dirigidas a obtener el resarcimiento de los daños y perjuicios causados como consecuencia del Oficio No. 015661 del 29 de junio de 1994, expedido por el Departamento Administrativo de Control Físico Municipal de Santiago de Cali, de fecha 28 de junio de 1994, suscrito por la Directora de la entidad, Claudia Marcela Franco Domínguez, por medio del cual se autorizó “…la modificación de la licencia de construcción No. 33035 del 12 de julio 1993, en el sentido que esta parte del programa multifamiliares la Base no corresponde vivienda de interés social––.
Es decir, en el presente caso se está señalando como causa del daño al acto administrativo mencionado. Vale advertir que, con posterioridad, el 25 de septiembre de 2002, el mismo Departamento Administrativo de Control Físico Municipal de Santiago de Cali, mediante Oficio 6890, suscrito por la Subdirectora de Ordenamiento Urbanístico, Liliana Arango Toba––, dio respuesta a un derecho de petición presentado por Giovanny Medina Roldán y otros, pero esta actuación no constituyó alteración o variación alguna de la situación creada por el Oficio No. 015661, en el sentido en que lo único que hizo fue explicar lo resuelto por el mencionado oficio y las bases que tomó el mismo para la modificación de la licencia de construcción. Por tal razón no se puede atribuir a este acto la causación o consolidación del daño, dado que ésta se atribuye claramente al Oficio No. 015661.
Los supuestos daños y perjuicios ocasionados consisten, entre otros, en la suscripción de una nueva promesa de compraventa, el pago de un valor superior a título de cuota inicial por el inmueble, la existencia de un saldo mayor para ser financiado, la asunción de unas tasas de intereses superiores, el pago efectivo de cuotas mensuales más altas.
Para efectos de determinar si la de grupo era una acción viable en el presente caso es importante analizar las pretensiones de la demanda, las cuales comprenden, en términos generales, lo siguiente:
que se declare al Municipio de Santiago de Cali como responsable de los perjuicios causados al grupo actor por “la actuación administrativa que condujo a la modificación del carácter de vivienda de interés social de los apartamentos” (pretensión primera);
que como consecuencia de lo anterior, se condene al demandado al pago de los perjuicios (pretensión segunda);
que se devuelva el carácter de Vivienda de Interés Social a los apartamentos afectados (pretensión tercera);
de manera subsidiaria, que el demandado indemnice al grupo actor por la falla en el servicio y posterior modificación al carácter de sus viviendas.
Al respecto, se debe observar, en primer término, que en ningún espacio de la demanda se pide expresamente la nulidad del acto administrativo que supuestamente ha generado los daños y perjuicios al grupo actor.
No obstante lo anterior, una comparación de las pretensiones relacionadas con las que son típicas de las acciones ordinarias de lo contencioso administrativo, las asemeja más a las que se incorporan en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que en las propias de la de reparación directa, en el sentido en que para obtener la indemnización por los daños y perjuicios causados por el Oficio No. 015661 del 29 de junio de 1994, se está pidiendo que se devuelva el carácter de Vivienda de Interés Social a los apartamentos afectados con el cambio, cuestión que entraña un análisis sobre la validez del acto.
En ese orden de ideas, la Sala considera que el interés que perseguía el grupo actor con la demanda hacía necesaria la revisión de la legalidad del acto administrativo y la correspondiente declaratoria de nulidad, cuestiones que no son posibles por esta vía procesal, debido a que la naturaleza de la acción de grupo no logra extender su ámbito de influencia hasta el cuestionamiento sobre la validez de un acto administrativo.
En efecto, las pretensiones elevadas en la demanda difieren de la reparación del daño proveniente de una actuación de la administración, materializada en acciones o en omisiones, tal como lo prevén los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 transcritos con anterioridad. Por tal motivo, en el evento en que el juez procediera a dar una decisión de fondo, donde revisara la legalidad del acto administrativo que dio origen al proceso, estaría desbordando la competencia que la ley le otorgó, debido a que no le es posible actuar en tal sentido, y mucho menos anular un acto administrativo por medio de una acción de grupo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: REVÓQUESE la sentencia de fecha 12 de mayo de 2006 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca que declaró probada la caducidad de la acción de grupo y denegó las pretensiones.
SEGUNDO: DECLÁRESE la improcedencia de la acción de grupo en el presente caso
TERCERO: DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda como consecuencia de la anterior declaración
CUARTO: ENVÍESE copia de esta providencia al registro público de acciones populares y de grupo.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ENRIQUE GIL BOTERO RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidente
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
