ENTIDAD DESCENTRALIZADA DEPARTAMENTAL – Reestructuración y supresión de empleos. Aprobación por el gobierno departamental / ACTO COMPLEJO / ENTIDAD TERRITORIAL – Aplicación de normas sobre organización y funcionamiento de entidad nacional / REESTRUCTURACION DE ENTIDAD TERRITORIAL – Competencia para determinar planta de personal y su aprobación / PLANTA DE PERSONAL – Competencia para su determinación y aprobación en entidad descentralizada departamental. Marco legal
Del contenido del Decreto 1221 de 1986 se concluye que a las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales y Comerciales Departamentales (descentralizadas departamentales) les corresponde determinar las plantas de personal, las cuales deben ser aprobadas por el Gobierno Departamental, por lo que se infiere que sus reformas totales o parciales también están sometidas a estos preceptos. Ahora, lo antes señalado no se opone a lo dispuesto por la Ley 489 de 1998, en cuanto a las funciones de las Juntas Directivas y Gerentes de las Entidades Descentralizadas; esta Ley por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, es aplicable a las entidades del orden territorial. Del contenido del parágrafo 1° del artículo 68 de la ley 489 de 29 de diciembre de 1998 y de lo previsto en el literal c) de los artículos 31 y 33, al igual que del artículo 66 del Decreto 1221 de 18 de abril de 1986, se concluye que a las Juntas Directivas de las Entidades Descentralizadas del orden departamental les corresponde determinar las plantas de personal, las cuales deben ser aprobadas por el Gobierno Departamental, exigencia legal no cumplida en este evento.
ACTO GENERAL – Enjuiciamiento en ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se trata de la supresión de cargo. Se requiere que el Juez sea competente para conocer del acto general, pues en caso contrario se debe solicitar su inaplicación. Determinación de la competencia / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Ejercicio con fundamento en enjuiciamiento de acto general / REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDAD - Acción pertinente para controvertir su legalidad. Determinación de la competencia. Supresión de cargo
En principio, cuando se pretende la nulidad de actos administrativos generales, v. gr. el de la reestructuración de una entidad, la fijación de una planta de personal de manera general, por principio, se debe ejercer la acción de nulidad para restablecer objetivamente el ordenamiento jurídico, sin efectos personales; la competencia judicial para juzgar esos actos depende fundamentalmente de su nivel (nacional o local). Ahora, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es posible en casos específicos debidamente analizados, en forma excepcional, impugnar de inicio el acto administrativo general –en cuanto afecta personalmente al demandante-, porque éste comprende la voluntad administrativa que genera remota o directamente la presunta lesión del derecho del actor (v. gr. por suprimir la dependencia o el empleo pertinente y conducir al retiro del servicio del empleado); si no existiera esa posibilidad, por ejemplo, el acto administrativo general que suprime un empleo de una planta de personal y con ello afecta a quien lo desempeña, no podría ser enjuiciado en un proceso con efectos subjetivos y de esta manera, el servidor público, en verdad, no tendría acción porque para su retiro en ocasiones solo es necesario expedir un oficio de carácter informativo del efecto de ese acto general y así, no habría acto particular qué impugnar. Claro está que en otras ocasiones, después de la expedición del acto administrativo general que tiene esa relevancia, se expide un acto administrativo particular que concreta la situación que afecta al demandante, pero con fundamento en el anterior, por lo que normalmente se impugnan los dos, en cuanto afectan al accionante. Cada situación concreta debe ser analizada cuidadosamente para resolver, en ocasiones, la excepción de indebida acumulación de pretensiones que a veces se plantea cuando en una controversia subjetiva se atacan actos administrativos generales. Ahora, para la impugnación de esta clase de actos administrativos en un proceso es necesario tener en cuenta la "competencia" de la Corporación ante la cual se presenta el conflicto, porque en algunos casos está facultada para enjuiciar esos actos y en otras, cuando no se tiene la competencia para la nulidad del mismo, solo podría reclamarse la inaplicación por la vía de la excepción de inconstitucionalidad o ilegalidad, según el caso, con la debida fundamentación, para luego reclamar el restablecimiento del derecho. En fin, cada caso debe ser analizado para establecer la situación fáctica y conforme a ella y a la ley, determinar cuáles son los actos impugnables y la forma de hacerlo, para dar paso luego al restablecimiento del derecho.
NULIDAD PARCIAL – Improcedencia. Actuación administrativa incompleta no puede producir efectos en derecho por falta de su perfeccionamiento y por tanto se declara su ineficacia / ACTO ADMINISTRATIVO INCOMPLETO – No produce efectos jurídicos. Se decreta su ineficacia más no su anulación / ACTO COMPLEJO – El acto por el cual se adopta la planta de personal de una entidad descentralizada del orden territorial, tiene esta naturaleza
De la Resolución G-806 de 1999. En este caso, es viable la impugnación "parcial", (acto administrativo general), en cuanto puede afectar a la parte actora, pues si bien el cargo que ésta ejercía en ese acto no se suprimió en forma concreta, no es menos cierto que al ajustarse la nueva planta en el mismo, se estableció un nuevo número de empleos de la entidad, de la nomenclatura que desempeñaba, lo que tácitamente conllevaba la supresión del numero de empleos de esa denominación que excede el señalado. Esta Resolución fue atacada porque no cuenta con el decreto aprobatorio del Gobierno Departamental conforme a los artículos 66 y 305 respectivamente de los Decretos Ley 1221 y 1222 de 1986. Considera la Sala que efectivamente este acto de la Junta Directiva de la Entidad (o su delegado temporal), requería de aprobación por Decreto del Gobernador, de acuerdo con los Decretos 1221 y 1222 de 1986, artículos 66 y 305, respectivamente; es decir, debía proferirse un acto complejo; ahora, el segundo acto necesario no se expidió. Dicha Resolución para efectos de su expedición no podía estar sujeta exclusivamente al Acuerdo de las facultades, sino que también debía observar el régimen jurídico superior (Constitución, Leyes, etc.), que estuvieran vigentes y regularan la materia. Precisamente en ese sentido se observa que la legislación establecía que dichos actos debían ser sometidos posteriormente a la aprobación del Gobierno Departamental. Ahora, surge un interrogante: ¿Es o no posible decretar la nulidad de la actuación expedida hasta el momento (Resolución G-806 de 1999), por falta de una actuación posterior necesaria que no se profirió (aprobación por el Gobierno Departamental)?. Desde el punto de vista de la expedición de esa clase de acto administrativo frente al régimen vigente y aplicable, resulta que no se terminó de producir dicho acto, pues faltó la última actividad administrativa reglada y así, se está frente a una actuación administrativa incompleta que no puede producir efectos en derecho por falta de su perfeccionamiento, pero la falla anotada no puede dar lugar a la nulidad de la actuación surtida hasta ese momento por cuanto para adoptar esta clase de decisión judicial se tiene que estar frente a un acto administrativo completo y eficaz. De esta manera, lo que resulta es que la Administración falló en cuanto no terminó la actuación para que pudiera surgir a la vida jurídica el acto administrativo complejo y, adicionalmente, a pesar de ello, a esa actuación incompleta le hizo producir efectos jurídicos, tanto es que el Gerente de la Entidad, posteriormente y con fundamento en la misma, produjo otro acto administrativo que generó consecuencias jurídicas. Dada esta situación, lógico es que se revoque la nulidad parcial de esta actuación –respecto de la parte actora- para en su lugar y para el caso de autos, declarar la ineficacia de esa resolución.
ENTIDAD DESCENTRALIZADA DEPARTAMENTAL – Requisitos del acto que reestructura planta de personal / SUPRESIÓN DE CARGO – Improcedencia. Incompetencia temporal para su expedición / REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDAD TERRITORIAL – Requisitos del acto complejo. Determinación de la planta de personal. Marco legal / INCOMPETENCIA TEMPORAL – Configuración. Improcedencia de expedición de acto de supresión de empleo
La Resolución G-823 de 1999, fue expedida por la Gerente de la entidad descentralizada; en ella en lo relevante, se encuentra que expresamente suprimió, entre otros, el cargo desempeñado por la parte actora y, a su vez, no tuvo en cuenta a la parte demandante al efectuar la incorporación de personal a la planta, con lo cual se patentó la voluntad de desvinculación del servicio y se generó dicho efecto. En la demanda, fundamentalmente, fue atacada por "incompetencia temporal" debido a que fue expedida cuando el término de facultades otorgadas había vencido. Además, porque no contó con el decreto aprobatorio del Gobierno Departamental, conforme a los artículos 66 y 305, respectivamente, de los Decretos Ley 1221 y 1222 de 1986. Considera la Sala que este acto (Resolución G-823 de 1999) en cuanto a la determinación de supresión y creación en concreto de empleos en la Entidad (que hace parte de la fijación de la planta de personal que parcialmente se había señalado en la Resolución G-806 de 1999) que se hizo y uno de los cuales –suprimido- tuvo relación con la parte actora, en verdad, no podía ser expedido por la Gerente debido a que la actuación administrativa que le servía de fundamento para ello no estaba completa –le faltaba la aprobación del Gobierno Departamental- y no podía producir efectos jurídicos. De otra parte, porque la competencia para efecto de supresión, fusión y creación de empleos (fijación total o parcial de la planta de personal) para esa clase de entidad está asignada a la junta directiva con aprobación de su acto por el gobierno departamental y en el caso de la controversia lo que se observa es que la facultad que se dio para esa finalidad (determinar la nueva planta de personal con la supresión, creación, etc. de cargos) se realizó solo parcialmente en el primer acto expedido (Resolución G-806 de 1999) al determinar la nueva planta, cuando adicionalmente y en ese momento podía haber determinado –pero no lo hizo- que quedaba derogado el acto administrativo que había establecido la antigua planta de personal y con ello, desaparecían dichos empleos, para subsistir solo los de la nueva planta, claro está con el cumplimiento de los requisitos legales para la "supresión" de empleos. En nuestro caso, por el contrario, en su artículo 15 la Gerente decidió prorrogar el termino para expedir un "reglamento" sobre la supresión, fusión y creación de cargos de la Entidad, conforme a la disponibilidad presupuestal y disposiciones del Gobierno, a la vez para la asignación de cargos (incorporación de personal) siendo ésta última una facultad propia de la Gerente para la cual no se requería autorización. Ahora, como lo dijo el A-quo, el Acuerdo 010 de 1999 –de facultades- de la Junta Directiva de la Institución, sólo otorgó un término de tres meses para expedir la actuación autorizada y no determinó que en ésta se diera un nuevo término –de prórroga- para que se completara la actuación delegada; así, esta prórroga resulta contraria al ordenamiento jurídico. Entonces, este acto administrativo, en lo relacionado con la parte actora, resulta contrario a derecho y debe anularse, tal como lo hizo el A-quo, por lo que tal decisión se confirmará.
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Por cambio de naturaleza de la entidad que impide reintegro al servicio procede condena económica / SUPRESIÓN DE CARGO – Improcedencia. Condena económica por imposibilidad de ordenar reintegro al servicio / REINTEGRO AL SERVICIO - Imposibilidad: cambio de naturaleza de la entidad. Procedencia de condena económica
La parte demandada considera que no puede ordenarse el reintegro porque la Beneficencia del Valle del Cauca dejó de ser establecimiento público para convertirse en empresa industrial y comercial del estado. Efectivamente, la Sala observa que no puede ordenarse el reintegro porque al cambiar la naturaleza de la entidad demandada a empresa industrial y comercial, mediante ordenanza 117 del 7 de junio de 2001, sus servidores, salvo excepciones, son trabajadores oficiales, mientras que la parte actora era empleado público, por lo que no puede ordenarse su incorporación a otro tipo de relación laboral diferente a la que detentaba. Así, habrá de ser revocada la decisión del a-quo, que ordenó el reintegro al servicio, para en su lugar, negarlo por esta causa. Condenas económicas. Excepcionalmente en este caso, como se anula el acto que genera la desvinculación pero, a su vez, no se puede ordenar el reintegro por la situación ya señalada, de todas maneras la decisión judicial en esta materia económica produce efectos jurídicos desde el retiro real del servicio de la parte demandante hasta el 29 de junio de 2001, fecha cuando se hizo la publicación de la ordenanza citada, lapso respecto del cual se pagarán los salarios y prestaciones compatibles con el servicio a que hubiese tenido derecho. En consecuencia, como el a-quo ordena esta condena hasta el reintegro, se revocará para ajustarla a lo ya dicho.
Nota de Relatoría: Sentencia 1957-98 del 01/02/22. Ponente: Tarsicio Cáceres Toro. Actor: Rafael Joaquín Tapia Montero. Demandado: Incora
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA - SUB SECCIÓN "B"
Consejero ponente: TARSICIO CÁCERES TORO
Bogotá, veintiuno (21) de enero de dos mil cinco (2005).
Radicación número: 76001-23-31-000-2000-01344-01(00507-2003)
Actor: DIEGO GUERRA VERGARA
Demandado: BENEFICENCIA DEL VALLE DEL CAUCA
Controversia: REESTRUCTURACION. SUPRESIÓN CARGO. CAMBIO NATURALEZA DE LA ENTIDAD
ASUNTOS DEPARTAMENTALES
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la P. Demandada contra la sentencia del 1° de marzo de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso No. 2000 -1344, por la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES:
LA PRIMERA INSTANCIA Y SU TRÁMITE
LA DEMANDA. DIEGO GUERRA VERGARA en ejercicio de la acción del artículo 85 del C.C.A., presentó el 10 de abril de 2000 demanda contra la BENEFICENCIA DEL VALLE DEL CAUCA, solicitando la nulidad de la Resolución No. G-806 de 23 de noviembre de 1999, expedida por la Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca, por la cual se adoptó la estructura administrativa de la Entidad, se determinaron las funciones de sus dependencias, se ajustó la planta de personal y el manual de funciones y requisitos de los cargos; también, de la Resolución No. G-823 de 3 de diciembre de 1999, expedida por la misma funcionaria, por la cual se suprimieron algunos cargos, se crearon otros empleos y se incorporaron funcionarios a la planta de personal, entre ellos el de Celador desempeñado por el demandante.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la demandada el reintegro a un cargo de igual o superior categoría, con retroactividad al 15 de diciembre de 1999, fecha a partir de la cual comenzaron a surtir efectos los actos demandados, generándose la supresión del cargo y el retiro del servicio del demandante, con el reconocimiento y pago de todas las sumas de dinero por concepto de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir durante el tiempo cesante, sin solución de continuidad y con aplicación de los artículos 176 a 178 del C.C.A. (fls. 51 a 53, cdno. ppal.).
Los hechos. Aparecen relatados de folios 54 a 57 del cuaderno principal.
Normas violadas y concepto de violación. Se citan como transgredidos los artículos: 1, 2 y 209 de la Constitución Política; 23 - literal p) del Acuerdo No. 066 de 1986 proferido por la Junta Directiva de la Beneficencia del Valle del Cauca; 66 del Dcto. 1221 de 1986; 305 del Dcto. 1222 de 1986; 76- literal d) de la ley 489 de 1998; y el Acuerdo No. 010 de 27 agosto de 1999. Argumentó:
De la Resolución No. G-806/99.- Que es nula por incompetencia, dado que el Acuerdo No. 066 de 1986 establece como una de las funciones de la Junta Directiva de la Entidad Demandada, el "determinar la planta de personal con la aprobación del gobierno departamental", siendo delegada esta facultad a su Gerente a través del Acuerdo No. 010 de 1999, por un término de tres meses, término prorrogado posteriormente por la Demandada en cincuenta días más.
No existe decreto expedido por la Gobernación que otorgue la aprobación de la reestructuración de cargos de la Beneficencia, debiendo sujetarse cualquier reestructuración a dicha aprobación de acuerdo con los Decretos 1221 y 1222 de 1986, artículos 66 y 305 respectivamente.
De la Resolución No. G-823.- Que es nula por incompetencia, pues fue expedida el 3 de diciembre de 1999 y las decisiones tomadas con posterioridad al 26 de noviembre de 1999, fecha en la que venció el término otorgado por el Acuerdo No.010 de 1999 son nulas, ya que uno de los factores que delimitan la competencia es la temporalidad. Esta resolución tampoco fue aprobada por el Gobernador del Departamento (fls. 57 a 63, cdno. ppal.).
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. La Entidad propuso las excepciones de ineptitud sustantiva de demanda y falta del presupuesto procesal de demanda en forma, transacción, carencia de causa para demandar, extinción de la obligación por pago e inexistencia de la obligación. Se opuso a las pretensiones de la demanda y adujo:
Que no es lo mismo la acción de nulidad respecto de un acto de carácter general que la de nulidad y restablecimiento del derecho de uno de índole particular. La diferenciación permite concluir que en este evento surge una indebida acumulación de pretensiones, pues las acciones no pueden ejercitarse simultáneamente en la misma demanda.
Contra los actos que establecen situaciones individuales y concretas, únicamente procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por tal motivo, se propone la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y por ende, de falta del presupuesto procesal de la demanda en forma. Así que, en este caso se ha incurrido en indebida acumulación de pretensiones, aspecto constitutivo de ineptitud sustantiva de la demanda.
El actor optó por la indemnización y la recibió, cumpliéndose así el mandato del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, en concordancia con los Dctos. 1568 y 1572 de 1998, pues la supresión de cargos públicos está debidamente autorizada por la normatividad jurídica, con la indemnización correspondiente por el daño ocasionado, razón de ser de la excepción propuesta.
La excepción de carencia de causa para demandar la hace consistir la Entidad Demandada en la transacción misma que se comenta, por cuanto al producirse la supresión del cargo del actor, ipso - facto se dio por terminada la relación jurídica laboral, pues el hecho de encontrarse inscrito en el escalafón de la Carrera Administrativa, no significa que el empleado sea inamovible.
La excepción de extinción de la obligación por pago la sustenta la Entidad, afirmando que al recibir el actor la indemnización, la obligación se encuentra cancelada y como tal, no puede prosperar esta excepción propuesta.
Sobre la inexistencia de la obligación se dirá que es evidente que la excepción prospere porque los mismos efectos de la indemnización le dan validez a esta figura.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El A-quo mediante su providencia proferida el primero de marzo de 2000, RESOLVIÓ: 1°) Declaró no probadas las excepciones propuestas por la Entidad demandada. 2°) Declaró la nulidad de la Resolución No. G-823 de 3 de diciembre de 1999 proferida por la Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca, en lo que atañe con la supresión del cargo de CELADOR del señor DIEGO GUERRA VERGARA. 3°) A título del restablecimiento del derecho la BENEFICENCIA DEL VALLE DEL CAUCA deberá reintegrar al señor DIEGO GUERRA VERGARA al cargo que ocupaba al momento de su retiro o a otro de igual o superior categoría, declarándose que no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio. 4°) Condenó a la BENEFICENCIA DEL VALLE DEL CAUCA a reconocer y pagar al señor DIEGO GUERRA VERGARA los salarios y prestaciones dejados de devengar desde la fecha de su retiro, hasta el día en que se produzca su reintegro, previa deducción de la suma de dinero pagada por concepto de indemnización. 5°) Las sumas a pagar al demandante, serán ajustadas conforme al artículo 178 del C.C.A., aplicando para ello la siguiente fórmula:
R= Rh índice final
Índice inicial
6°) Declaró su inhibición para fallar de fondo respecto de la Resolución No. G-806 de 23 de noviembre de 1999. 7°) Negó las demás pretensiones de la demanda. Y 8°) Ordenó dar cumplimiento a la sentencia bajo los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A. y 115 del C. de P. C. (fls. 102 a 115, cdno. ppal.).
La decisión se apoyó en la sentencia No. 149 de 25 de mayo de 2001, expediente No. 2000–1181, M. P. Dra. Gloria Sánchez Gutiérrez, en un caso similar, en cuya oportunidad se dijo:
"... La Sala en aras del principio de economía procesal y la prevalencia del derecho sustancial que debe regir en todos los procesos, una vez analizado el derecho que pueda tener la actora al restablecimiento del derecho, dispondría en el caso de ser necesario y en cuanto concierne a ésta, la inaplicabilidad del acto, o en su defecto, declararía su inhibición para resolver sobre la legalidad de la Resolución demandada.
Con relación a las excepciones de transacción y extinción de la obligación por pago, se anota lo siguiente: de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1625 del C. Civil, ... en el asunto de estudio el pago efectuado por la Entidad, no alcanza a tener los efectos extintivos que consagra la norma. Lo primero por cuanto la indemnización a que alude la excepcionante, se refiere es a la cancelación de la indemnización a que tenía derecho la actora por habérsele suprimido su cargo encontrándose escalafonada en Carrera Administrativa; lo segundo, por cuanto la demanda pretende es el reconocimiento de la demandante en el cargo. Sin embargo, y en vista de que y como consecuencia del restablecimiento vendría la cancelación de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir, el pago hecho por este concepto, se le deduciría a la demandante.
...
En el asunto de estudio el pago efectuado por la Entidad, no alcanza a tener los efectos extintivos que consagra la norma.
...
Dilucidado lo anterior, se tiene que mediante Acuerdo No. 010 de 27 de agosto de 1999, la Junta Directiva de la Beneficencia del Valle del Cauca autorizó a la Gerente General de la Beneficencia del Valle del Cauca, para que en un término de tres (3) meses contados a partir del 27 de agosto de 1999, efectúe la reestructuración administrativa de la Entidad y en tal sentido haga los ajustes de personal para lo cual podrá suprimir, fusionar o crear dependencias, al igual que sus cargos y determinar las funciones generales de sus dependencias, funciones específicas y ajustar los requisitos mínimos de los empleos conforme a la Ley 443 /98 y sus Decretos reglamentarios.
Igualmente y en uso de las atribuciones conferidas en el Acuerdo No. 10 de agosto 27 de 1999 y de la Resolución G-806 de noviembre 23 del mismo año, la señora Gerente a través de la Resolución No. G-823 de diciembre 3 de 1999, procedió a suprimir a partir del 1 del mismo mes y año, algunos cargos, entre ellos, el que desempeñaba la demandante, quien es de anotar, se encontraba inscrita en el escalafón de la Carrera Administrativa en el cargo de Secretaría I, Código 209 de la Beneficencia del Valle.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo primero del Acuerdo No. 010 de 27 de agosto de 1999, la Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca contaba con tres (3) meses que se contarían a partir del 27 de agosto del mismo año, para efectuar la reestructuración administrativa de la Entidad y en tal sentido hacer los reajustes a la planta de personal, "para lo cual podrá suprimir, fusionar, o crear dependencias, al igual que sus cargos y determinar las funciones generales de sus dependencias, funciones específicas y ajustar los requisitos mínimos de los empleos conforme a la Ley 443/98 y sus Decretos reglamentarios".
Si se confronta la fecha en que empezaba a contarse el plazo que la Gerente de la Beneficencia ejerciera la facultad conferida por la Junta Directiva, con la que aparece en la Resolución No. G-823 de diciembre 3 de 1999 por medio de la cual se suprimió el cargo de la demandante, nos encontramos con que este acto administrativo como lo afirma la demanda, fue expedido cuando ya había transcurrido el término de los tres (3) meses otorgado en el mencionado Acuerdo para efectuar la reestructuración administrativa de la Entidad.
El hecho de que la misma Gerente en el artículo décimo quinto de la Resolución G- 806 de 1999, prorrogara el plazo concedido en el susodicho Acuerdo hasta el 15 de enero del año 2000, no subsana la falta de competencia en que incurrió al disponer la supresión del cargo que ejercía la actora, en virtud de que la prorroga del término no fue hecha por la Junta Directiva de la Beneficencia del Valle, sino, por la propia funcionaria al adoptar la reestructuración de la Entidad.
En estas circunstancias y al haber sido proferido el Acto de supresión cuando ya el nominador carecía de facultades para hacerlo, por encontrarse vencido el término concedido para ello, es claro que la demanda debe prosperar y así lo declarará la Sala.
En cuanto hace con la Resolución No. G- 806 de noviembre 23 de 1999, el Tribunal, por tratarse de un acto de contenido general, declarará su inhibición para pronunciarse respecto del fondo del asunto.
Así las cosas, se ordenará tanto el reintegro al cargo de la demandante, como también el pago de los salarios, primas y demás emolumentos dejados de percibir lo que se hará, previa deducción de la suma de dinero pagada por la demandada, por concepto de indemnización; las condenas anteriores serán reajustadas en los términos que señala el artículo 178 del C.C.A., ...".
Con los anteriores argumentos y criterios, el A-quo acogió en su totalidad dicha sentencia para pronunciarse en la misma forma dentro del caso sub exámine.
LA APELACIÓN DE LA SENTENCIA. La P. Demandada interpuso este recurso. Solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Argumentó:
Que conforme a la Ordenanza No. 117 de 7 de junio de 2001, proferida por la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca, la Beneficencia del Valle se transformó de Establecimiento público a Empresa Industrial y Comercial del Estado y sus funcionarios pasaron de servidores públicos a trabajadores oficiales, de donde se sigue que el derecho sustancial del actor se extinguió al tenor de la norma citada, razón suficiente para que se niegue el reintegro del actor al mismo cargo que ocupaba por la fecha de los hechos de la demanda.
Ahora bien, en la demanda se solicita la nulidad de la Resolución No. G-806 de 23 de noviembre de 1999, acto administrativo de carácter general, impugnable mediante la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A.; pero también se solicita la nulidad de la Resolución No. G- 823 de 3 de diciembre de 1999, por la cual se suprimen y se crean cargos en la planta de personal de la Entidad Demandada, susceptible de demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral. Lo anterior engendra una indebida acumulación de acciones y pretensiones, por lo que el fallo debe ser inhibitorio.
La Resolución No. G-823 que se menciona, suprime los cargos de más de cincuenta (50) servidores públicos y el libelo introductorio solo fue dirigido por el demandante de la referencia, solicitando la nulidad de toda la Resolución, lo cual significa que la demanda no fue formulada conforme al artículo 83 del C. de P. C., y como no hubo integración del contradictorio, se está en presencia de una inepta demanda.
LA SEGUNDA INSTANCIA. El recurso se admitió y tramitó. Ahora, cumplido el trámite de la instancia sin que se observe causal de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia, conforme a las siguientes
CONSIDERACIONES:
En este proceso se demanda la nulidad de las Resoluciones Nos. G-806 de 23 de noviembre de 1999 y G-823 de 3 del mismo año, expedidas por la Gerente General de la Beneficencia del Valle del Cauca, la primera con la que se adoptó la estructura administrativa de la Entidad Demandada y la segunda, por la cual se suprimieron entre otros cargos, el desempeñado por el actor. El A-quo accedió a las súplicas de la demanda y ordenó el reintegro del actor al cargo que ocupaba, con el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir. Compete, ahora, decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia impugnada.
Para resolver se analizarán los siguientes aspectos relevantes:
Situación preliminar
Se trata de establecer si la supresión del cargo de Celador de la Sección de Mercadeo en la Subgerencia Comercial de la Planta de Personal de la Beneficencia del Valle del Cauca que ostentaba el actor y al que alude la comunicación RH-660 de 3 de diciembre de 1999, suscrita por la Subgerente General Administrativa de la Beneficencia, supresión dispuesta por Resolución No. G-823 de 3 de diciembre de 1999 expedida por la Gerente de la Entidad, se ajustó a derecho (fl. 4 cdno ppal).
1. De la reestructuración y supresión en las entidades descentralizadas.
1.1 De las Descentralizadas en general.
La Constitución Política no se refirió a la reestructuración ni a la supresión de empleos en las Entidades Descentralizadas, pero al ocuparse de ellas, estableció:
"Art. 210. Las Entidades del orden Nacional descentralizadas por servicios, solo pueden ser creadas por la ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.
La ley establecerá el régimen jurídico de las Entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes."
El Dcto. Ley 1221 de 18 de abril de 1986, por el cual se dicta el estatuto básico de las entidades descentralizadas departamentales, sobre las funciones de la Junta Directiva y los Gerentes de las entidades descentralizadas departamentales, dispone:
"Art. 31. De las funciones de las Juntas o Consejos Directivos de los Establecimientos Públicos y de las empresas Industriales y Comerciales. Son funciones de las Juntas o Consejos Directivos:
a) Formular la política general del organismo y los planes y programas que deben incorporarse a los planes generales de desarrollo del Departamento;
b) Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del Gobierno Departamental;
c) Determinar la organización interna de la entidad mediante la creación de las dependencias o unidades administrativas a que hubiere lugar y el señalamiento de sus funciones;
d) Aprobar el presupuesto anual del respectivo organismo;
e) Controlar el funcionamiento general de la organización y verificar su conformidad con la política adoptada; y,
f) Las demás que les señalen los actos de creación o sus respectivos estatutos;
..."
"Art. 33. De las funciones de los Gerentes o Directores de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales. Son funciones de los Gerentes o Directores de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales, las señaladas en los actos que los creen y reformen y en los estatutos respectivos. En particular les corresponde:
a) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar el personal de la organización y la ejecución de las funciones y programas de ésta y suscribir, como su representante legal, los actos y contratos que para tales fines deben expedirse o celebrarse;
b) Rendir informes a la correspondiente Secretaría o Departamento Administrativo, en la forma que estos lo determinen, sobre el estado de la ejecución de los programas que corresponden al organismo y al Gobernador los informes generales y periódicos, o particulares que se les soliciten, sobre las actividades desarrolladas, la situación general de la Entidad y las medidas adoptadas que puedan afectar el curso de la política de la Administración Departamental ;y ,
c) Ejecutar las decisiones de la Junta Directiva y cumplir todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento de la Entidad y que no se hallen expresamente atribuídas a otra autoridad.
..."
"Art. 66 Con la aprobación del Gobierno Departamental, las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales, determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos". (Resalta la Sala).
El Dcto Ley No. 1222 de 18 de abril de 1986, por el cual se expidió el CODIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL, repite el contenido del precepto anterior en su art. 305, que dice:
"Art. 305. Con aprobación del Gobierno Departamental, las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales, determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las Asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos".
Del contenido del Decreto 1221 de 1986 se concluye que a las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales y Comerciales Departamentales (descentralizadas departamentales) les corresponde determinar las plantas de personal, las cuales deben ser aprobadas por el Gobierno Departamental, por lo que se infiere que sus reformas totales o parciales también están sometidas a estos preceptos. Ahora, lo antes señalado no se opone a lo dispuesto por la Ley 489 de 1998, en cuanto a las funciones de las Juntas Directivas y Gerentes de las Entidades Descentralizadas.
La Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las Entidades del orden nacional, es aplicable a las Entidades del orden territorial según los siguientes preceptos:
"Art. 68 Entidades Descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de las funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado, aún cuando gozan de autonomía administrativa, están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración a la cual están adscritas.
Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos.
Los organismos y Entidades descentralizadas, sujetos a regímenes especiales por mandato de la Constitución Política, se someterán a las disposiciones que para ellos establezca la ley.
Parágrafo 1° De conformidad con el inciso 2° del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial.
Parágrafo 2° Los organismos o entidades del sector descentralizado que tengan como objetivo desarrollar actividades científicas y tecnológicas, se sujetarán a la legislación de ciencia y tecnología y su organización será determinada por el Gobierno Nacional.
Parágrafo 3° Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica a las corporaciones civiles sin ánimo de lucro de derecho privado, vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente, creadas por la ley 99 de 1993" (Resalta la Sala).
"Art. 76. Funciones de los consejos directivos de los establecimientos públicos. Corresponde a los consejos directivos de los establecimientos públicos:
a) Formular a propuesta del representante legal, la política general del organismo, los planes y programas que, conforme a la ley orgánica de planeación y a la ley orgánica del presupuesto deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y a través de estos, al Plan Nacional de Desarrollo;
b) Formular a propuesta del representante legal, la política de mejoramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados a garantizar el desarrollo administrativo;
c) Conocer de las evaluaciones semestrales de ejecución presentadas por la administración de la entidad;
d) Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca de conformidad con lo dispuesto en sus actos de creación o reestructuración;
e) Aprobar el proyecto de presupuesto anual del respectivo organismo;
f) Las demás que les señalen la ley, el acto de creación y los estatutos internos.
"Art. 78. Calidad y funciones del director, gerente o presidente. El director, gerente o presidente, será el representante legal de la correspondiente entidad, celebrará en su nombre los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones, tendrá su representación judicial y extrajudicial y podrá nombrar los apoderados especiales que demande la mejor defensa de los intereses de la entidad.
A más de las que le señale las leyes y reglamentos correspondientes, los representantes legales de los establecimientos públicos cumplirán todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento, con el ejercicio de la autonomía administrativa y la representación legal, que no se hallen expresamente atribuídas a otra autoridad.
En particular les compete:
a) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la organización y de su personal;
b) Rendir informes generales o periódicos y particulares al Presidente de la República, al ministro o director de departamento administrativo respectivo, sobre las actividades desarrolladas, la situación general de la entidad y las medidas adoptadas que puedan afectar el curso de la política del Gobierno.
PAR. Los establecimientos públicos nacionales, solamente podrán organizar seccionales o regionales, siempre que las funciones correspondientes no estén asignadas a las entidades del orden territorial. En este caso, el gerente o director seccional será escogido por el respectivo gobernador, de ternas enviadas por el representante legal."
Del contenido del parágrafo 1° del artículo 68 de la ley 489 de 29 de diciembre de 1998 y de lo previsto en el literal c) de los artículos 31 y 33, al igual que del artículo 66 del Dcto. 1221 de 18 de abril de 1986, se concluye que a las Juntas Directivas de las Entidades Descentralizadas del orden departamental les corresponde determinar las plantas de personal, las cuales deben ser aprobadas por el Gobierno Departamental, exigencia legal no cumplida en este evento.
1.2 De los estatutos de la Beneficencia del Valle del Cauca.
Por Acuerdo No. 066 de 11 de diciembre de 1986, la Junta Directiva de la Beneficencia del Valle del Cauca reformó los estatutos de la entidad y en cuanto a las funciones de la Junta Directiva y del Gerente, dispuso:
"Art. 23. FUNCIONES: La Junta Directiva tendrá las siguientes funciones:
a) Formular la política general de la entidad, los planes y programas que deben incorporarse a los planes generales de desarrollo del Departamento.
...
b) Determinar la organización interna de la entidad, aprobar la creación de las Dependencias a que hubiere lugar y señalarle sus funciones.
. . .
r) Delegar en el Gerente el cumplimiento de alguna de sus funciones o la celebración de determinados actos."
"Art. 31. FUNCIONES: Son funciones del Gerente:
a) Ejecutar las decisiones de la Junta Directiva.
b) Fijar las funciones de los empleados y vigilar y controlar el cumplimiento de las mismas.
...
d) Nombrar y remover libremente al personal subalterno de la Entidad..."
...
l) Ejecutar las decisiones de la Junta Directiva y las funciones que ésta le delegue y en general, todas aquellas que le corresponden por la índole de su cargo."
Se anota que las ENTIDADES DESCENTRALIZADAS TERRITORIALES, conforme al art. 68 de la Ley 489 de 1998, se deben sujetar a los mandatos constitucionales pertinentes, a los preceptos de la ley 489/98, conforme a su parágrafo 1º, a las competencias asignadas a las autoridades del orden territorial por la Constitución y la ley (v.gr. Decretos Leyes 1221 y 1222 de 1986) y a las disposiciones que las crean y/o modifican, como a sus estatutos internos. Se advierte que estas disposiciones de carácter administrativo general, deben sujetarse a los mandatos superiores de la Constitución y las leyes; en caso de contrariedad, prima el ordenamiento superior.
1.3 De la reestructuración y nueva planta de la Beneficencia del Valle.
El Acuerdo No. 010 del 27 de agosto de 1999 fue proferido por la Junta Directiva de la Beneficencia del Valle del Cauca, en uso de las facultades conferidas en la Ordenanza No. 028 de 31 de diciembre de 1955 y en el Acuerdo No. 066 de 11 de diciembre de 1985, en armonía con lo ordenado por los artículos 282, 284 y 287 del Dcto. 1222 de 1986. En él se facultó por el término de tres meses al Gerente General de la entidad para hacer la reestructuración administrativa de la misma y hacer los ajustes de la planta de personal. En la sesión que dio lugar al Acuerdo mencionado, el Gobernador en su condición de Presidente de la Junta Directiva, sugirió que se pusiera en conocimiento de la misma Junta la reestructuración antes de ser expedida (fls. 5 y 6 cdno. ppal.).
Por Resolución No. G-806 de 23 de noviembre de 1999 (acto acusado), la Gerente de la Beneficencia en uso de las facultades otorgadas por el Acuerdo No. 010 de 27 de agosto de 1999, adoptó la estructura administrativa de la Entidad, determinó las funciones generales de sus dependencias y ajustó la planta de personal, el manual de funciones y los requisitos para ejercer los cargos.
Esta resolución en parte adoptó las siguientes decisiones: En su artículo 6° suprimió varias dependencias; el 7° fijó la estructura organizacional de la Beneficencia; el 9° señaló los niveles administrativos y jerárquicos de los empleos. En efecto, en el art. 7º adoptó la nueva estructura de la Beneficencia del Valle del Cauca que comprende la Organización Administrativa de la Entidad, así: GERENCIA GENERAL, SUBGERENCIA DE INFORMÁTICA, SUBGERENCIA FINANCIERA, SUBGERENCIA DE PERSONAL Y CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO, SUBGERENCIA DE LOTERÍA, SUBGERENCIA DE APUESTAS PERMANENTES, SUBGERENCIA DE NUEVOS NEGOCIOS, DIRECCIÓN JURÍDICA, DIRECCIÓN DE CONTROL INTERNO, DIRECCIÓN DE SERVICIOS GENERALES. Ahora, en el art. 9º determinó los niveles administrativos y jerárquicos de los empleos, estableciendo en su parágrafo la nueva planta de personal, así:
| NIVEL | CÓDIGO | DENOMINACIÓN | # CARGOS |
| DIRECTIVO | 03912 09211 02210 | Gerente Subgerente General Director Operativo | 1 6 3 |
| ASESOR | 10510 | Asesor | 1 |
| EJECUTIVO | 21508 20110 | Almacenista General Tesorero General | 1 1 |
| PROFESIONAL | 33509 34008 | Profesional Especializado Profesional Universitario | 4 10 |
| TÉCNICO | 40107 | Técnico | 18 |
| ADMINISTRATIVO | 52506 54005 55006 | SecretariaEjecutiva Despacho Secretaria Auxiliar Administrativo | 1 8 3 |
| ADMINISTRATIVO | 56505 54507 | Auxiliares Supervisores | 2 7 |
| OPERATIVO | 60501 62003 | Auxiliar Servicios Generales Conductor | 13 1 |
El Art. 12 de la Resolución que se comenta, fijó el manual de funciones y requisitos. Por su parte el artículo 15 siguiente dispuso:
"Art. 15 DE LA REGLAMENTACIÓN DE LA PRESENTE RESOLUCIÓN SOBRE SUPRESIÓN, FUSIÓN Y CREACIÓN DE CARGOS.- La Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca tendrá hasta el quince (15) de enero del año 2000 para emitir los actos administrativos por medio de los cuales reglamentará la supresión, fusión y creación de cargos, ajustado a la disponibilidad presupuestal y a las disposiciones de carácter nacional que el Gobierno expida y la asignación de cargos de la nueva estructura orgánica administrativa de la Beneficencia del Valle del Cauca" (fls. 7 a 49, cdno. ppal.).
Por Resolución No. G-823 de 3 de diciembre de 1999, la Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca suprimió unos cargos, creó otros e incorporó empleados a la nueva planta de personal, suprimiendo entre otros el desempeñado por el demandante como Celador, Código 86021 de la Sección de Servicios en la Subgerencia de bienes muebles e inmuebles de la planta de personal de la Beneficencia del Valle del Cauca, a partir del 15 de diciembre de 1999 (fls. 4 y 36 a 49, cdno. ppal.).
2°) De la controversia judicial.
2.1 Situación fáctica respecto de la P. Actora
Se encuentra establecido:
Que el actor se vinculó a la Entidad mediante Resolución No. G-066 de 6 de febrero de 1986, habiendo laborado desde el 11 de febrero de 1986, fecha en que se posesionó como Auxiliar de servicios varios II, según acta de folio 83 anexo 2; fue desvinculado de la Entidad el 15 de diciembre de 1999, cuando se le suprimió el empleo como CELADOR de la Institución (fl. 2, cdno. ppal.).
Que se hallaba inscrito en el Escalafón de la Carrera Administrativa conforme a la orden No. 11803 de 20 de diciembre de 1996, como Vigilante, Código 306, de la Beneficencia del Valle del Cauca (fl. 36 anexo 2).
Que por Resolución No. G-823 de 3 de diciembre de 1999, la Gerente General de la Beneficencia le suprimió el cargo de Celador, quedando así retirado del servicio (fls. 36 a 49, cdno. ppal.).
Por oficio RH-660 de 3 de diciembre de 1999, suscrito por la Subgerente General Administrativa, la Entidad le comunicó al demandante que mediante Resolución No. G-823 de 3 de diciembre de 1999, el cargo que ocupaba como Celador, Código 86021 (sic) de la Sección Servicios en la Subgerencia de bienes muebles e inmuebles, fue suprimido de la planta de personal, indicándole la opción a escoger entre la revinculación y la indemnización al tenor del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, en concordancia con el artículo 44 del Dcto. Ley 1568 del mismo año ( fl. 4 cdno. ppal.). Ahora, por Resolución 0996 de 30 de diciembre de 1999, la Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca ordenó el pago de las prestaciones sociales definitivas (fls. 2 y 3 cdno. ppal.).
2.2 De los actos enjuiciables en este proceso.
=) De los actos acusados y la acción incoada.-
Se observa, de inicio, que en este proceso y en ejercicio de la ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se enjuician como ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES, las Resoluciones Nos. G-806 y G-823 de 1999, la primera que reestructuró la Entidad y fijó la planta de personal, y la segunda, que suprimió varios empleos, entre ellos el que desempeñaba la parte actora, para luego reclamar un restablecimiento del derecho personal o subjetivo.
Pues bien, en principio, cuando se pretende la NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES, v. gr. el de la reestructuración de una Entidad, la fijación de una planta de personal de manera general, por principio, se debe ejercer la ACCION DE NULIDAD para restablecer objetivamente el ordenamiento jurídico, sin efectos personales; la competencia judicial – actual - para juzgar esos actos depende fundamentalmente de su nivel (nacional o local).
Ahora, a través de la ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, es posible en casos específicos debidamente analizados, en forma excepcional, impugnar de inicio el ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL –en cuanto afecta personalmente al demandante- porque éste comprende la voluntad administrativa que genera remota o directamente la presunta lesión del derecho del actor (v. gr. por suprimir la dependencia o el empleo pertinente y conducir al retiro del servicio del empleado); si no existiera esa posibilidad, por ejemplo, el acto administrativo general que SUPRIME UN EMPLEO de una planta de personal y con ello afecta a quien lo desempeña, no podría ser enjuiciado en un proceso con efectos subjetivos y de esta manera, el servidor público, en verdad, no tendría acción porque para su retiro en ocasiones solo es necesario expedir un Oficio de carácter informativo del efecto de ese acto general y así, no habría acto particular qué impugnar.
Claro está que en otras ocasiones, después de la expedición del ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL que tiene esa relevancia, se expide un ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR que concreta la situación que afecta al demandante, pero con fundamento en el anterior, por lo que normalmente se impugnan los dos, en cuanto afectan al accionante.
Cada situación concreta debe ser analizada cuidadosamente para resolver, en ocasiones, la excepción de indebida acumulación de pretensiones que a veces se plantea cuando en una controversia subjetiva se atacan actos administrativos generales.
Ahora, para la impugnación de esta clase de actos administrativos en un proceso es necesario tener en cuenta la "competencia" de la Corporación ante la cual se presenta el conflicto, porque en algunos casos está facultada para enjuiciar esos actos y en otras, cuando no se tiene la competencia para la nulidad del mismo, como ya se ha indicado, solo podría reclamarse la INAPLICACIÓN por la vía de la excepción de inconstitucionalidad o ilegalidad, según el caso, con la debida fundamentación, para luego reclamar el restablecimiento del derecho.
Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, cuando es factible que dentro del proceso subjetivo iniciado por el interesado, se reclame la nulidad parcial del ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, en cuanto afecta personalmente al demandante, se deben cumplir algunos requisitos compatibles de esta acción, como es el del término de caducidad.
En fin, cada caso debe ser analizado para establecer la situación fáctica y conforme a ella y a la ley, determinar cuáles son los actos impugnables y la forma de hacerlo, para dar paso luego al restablecimiento del derecho.
De la Res. No. G- 806 de nov. 23 de 1999.- En este caso, es viable la impugnación "parcial" del precitado acto, expedido por la autoridad ya señalada de la Entidad Demandada (acto administrativo general), en cuanto puede afectar a la parte actora – como ocurrió posteriormente -, pues si bien el cargo que ésta ejercía en ese acto no se suprimió en forma concreta, no es menos cierto que al ajustarse la nueva planta en el mismo, se estableció un NUEVO NÚMERO DE EMPLEOS DE LA ENTIDAD, DE LA NOMENCLATURA QUE DESEMPEÑABA, lo que tácitamente conllevaba LA SUPRESIÓN DEL NUMERO DE EMPLEOS DE ESA DENOMINACIÓN QUE EXCEDE EL SEÑALADO.
Claro está, que frente a este acto y en ese momento, ya se puede saber el NUMERO DE EMPLEOS DE ESA NOMENCLATURA QUE DESAPARECEN, pero no de cuales empleados que los desempeñan serán los desvinculados por esa causa; así, en ese momento, con este acto, el peligro de retiro para algunos es latente aunque no se pueda precisar en concreto a quiénes afectará. Sólo en el futuro se concretarán las personas que saldrán del servicio, ya porque la autoridad competente en acto administrativo particular determine quiénes se retiran por esa situación, o porque en otro acto administrativo disponga la INCORPORACIÓN DE PERSONAL a la nueva planta, que en caso de ser total respecto de empleos de esa nomenclatura, implica la desvinculación de quienes en ella no fueron tenidos en cuenta; no obstante, esta última situación, puede presentarse otra oportunidad consistente en que se ofrezca al interesado su vinculación en OTRO EMPLEO de diferente nomenclatura pero para el cual cumpla requisitos. Entonces, cada caso puede tener diferentes matices que deben ser señalados para determinar sus efectos.
De la Res. No. G-823 de dic. 03 /99.- Se observa que la PLANTA DE PERSONAL de la Entidad – acto general - se determinó inicialmente en la Res. No. G-806 /99 y, ahora, en virtud de la Res. No. G- 823 se "concretó" su ajuste, en cuanto "suprimió" ciertos empleos, señalando expresamente quién los desempeñaba, uno de los cuales era ejercido por la parte demandante.
=) De los actos acusados y las impugnaciones
En esta acción se impugnaron en nulidad dos actos administrativos: las Resoluciones Nos. G-806 y G-823 /99, las cuales pasan a ser analizadas.
De la Res. No. G-806 del 23 de Nov. de 1999
Este acto fue expedido por la Gerente de la Beneficencia - con jerarquía de Acuerdo de la Entidad - por la materia regulada y por haber sido expedido en uso de las facultades otorgadas por la Junta Directiva - entre otras manifestaciones reestructuró la Entidad, ajustó la planta de personal de la misma (medida esta última que sirvió de fundamento al acto posterior que concretó la afección al demandante, como se explicó).
En la demanda, fundamentalmente, fue atacado porque no cuenta con el DECRETO APROBATORIO del Gobierno Departamental conforme a los arts. 66 y 305 respectivamente de los Decretos Ley 1221 y 1222 de 1986, como de inicio se señaló; también se sostuvo que la Junta Directiva delegó en el Gerente su expedición por el término de tres meses y que este, lo prorrogó – respecto de la planta de personal - en 50 días más. El A-quo, en su sentencia, declaró la nulidad de este acto, sin explicar el motivo de esta decisión.
En la apelación contra la sentencia citada, presentada por la Entidad Demandada, se asevera que el acto se expidió conforme al Acuerdo No. 010 /99.
Considera la Sala que efectivamente este acto de la Junta Directiva de la Entidad (o su delegado temporal), requería de aprobación por Decreto del Gobernador, de acuerdo con los Decretos 1221 y 1222 de 1986, artículos 66 y 305, respectivamente; es decir, debía proferirse un acto complejo; ahora, el segundo acto necesario no se expidió.
De inicio se anota que la Resolución mencionada para efectos de su expedición no podía estar sujeta exclusivamente al Acuerdo de las facultades, sino que también debía observar el régimen jurídico superior (Constitución, Leyes, etc.), que estuvieran vigentes y regularan la materia; precisamente en ese sentido se observa que la legislación establecía que dichos actos debían ser sometidos posteriormente a la aprobación del Gobierno Departamental.
Ahora, surge un interrogante: ¿Es o no posible DECRETAR LA NULIDAD de la actuación expedida hasta el momento (Res. G-806 /99), por falta de una actuación posterior necesaria que no se profirió (aprobación por el Gobierno Departamental)?
Desde el punto de vista de la EXPEDICIÓN de esa clase de acto administrativo frente al régimen vigente y aplicable, resalta que NO SE TERMINÓ DE PRODUCIR DICHO ACTO, pues faltó la última actividad administrativa reglada y así, se está frente a una ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA INCOMPLETA que no puede producir efectos en derecho por falta de su perfeccionamiento, pero la falla anotada no puede dar lugar a la NULIDAD DE LA ACTUACIÓN SURTIDA HASTA ESE MOMENTO por cuanto para adoptar esta clase de decisión judicial se tiene que estar frente a un acto administrativo completo y eficaz. Analógicamente, la Justicia Constitucional no podría declarar la inexequibilidad de una actuación legislativa incompleta (v.gr. el trámite de una ley en solo una de las Cámaras Legislativas, sin haber cursado en la otra y ser aprobada y sancionada), porque en ese evento no se está frente a una ley perfeccionada y eficaz que pueda ser enjuiciada por dicha vía.
De esta manera, lo que resalta es que la Administración falló en cuanto no terminó la actuación para que pudiera surgir a la vida jurídica el ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO y, adicionalmente, a pesar de ello, a esa actuación incompleta le hizo producir efectos jurídicos, tanto es que el Gerente de la Entidad, posteriormente y con fundamento en la misma, produjo otro acto administrativo que generó consecuencias jurídicas.
Dada esta situación, lógico es que se REVOQUE LA NULIDAD PARCIAL DE ESTA ACTUACIÓN – respecto de la parte actora - para en su lugar y para el caso de autos, declarar la ineficacia de esa resolución.
De la Resolución No. G- 823 del 3 de diciembre de 1999.
Este acto fue expedido por la Gerente de la Entidad Descentralizada; en él, en lo relevante, se encuentra que expresamente suprimió, entre otros, el cargo desempeñado por la parte actora y, a su vez, no tuvo en cuenta a la parte demandante al efectuar la incorporación de personal a la planta, con lo cual se patentó la voluntad de desvinculación del servicio y se generó dicho efecto.
En la demanda, fundamentalmente, fue atacado por "incompetencia temporal" debido a que fue expedida en Dic. 3/99, cuando el término de facultades otorgadas venció en Nov. 26 /99. Además, porque no cuenta con el DECRETO APROBATORIO del Gobierno Departamental, conforme a los arts. 66 y 305, respectivamente, de los Decretos Ley 1221 y 1222 de 1986, como de inicio se señaló.
El A-quo, en su sentencia, declaró la nulidad de este acto, en lo pertinente, por considerar que cuando se SUPRIMIERON Y CREARON NUEVOS CARGOS Y SE INCORPORO SU PERSONAL A LA PLANTA ya habían vencido los tres meses otorgados en el Acuerdo No. 010 /99 para la reestructuración administrativa, por lo que la autoridad carecía de competencia para suprimir los empleos; agregó que el hecho que la Gerente prorrogara el plazo concedido en el Acuerdo hasta enero 15 /00, no subsana la incompetencia, porque la prórroga no fue hecha por la Junta Directiva sino por la misma funcionaria.
Considera la Sala que este acto (Res. No. G- 823 /99) en cuanto a la DETERMINACIÓN DE SUPRESIÓN Y CREACIÓN EN CONCRETO DE EMPLEOS en la Entidad (que hace parte de la fijación de la PLANTA DE PERSONAL que parcialmente se había señalado en la Res. No. G-806 /99) que se hizo y uno de los cuales – suprimido - tuvo relación con la parte actora, en verdad, no podía ser expedido por la Gerente debido a que la actuación administrativa que le servía de fundamento para ello NO ESTABA COMPLETA – le faltaba la aprobación del Gobierno Departamental - Y NO PODIA PRODUCIR EFECTOS JURÍDICOS.
De otra parte, porque la COMPETENCIA para efecto de supresión, fusión y creación de empleos (fijación total o parcial de la planta de personal) para esa clase de Entidad está asignada a la JUNTA DIRECTIVA con aprobación de su acto por el Gobierno Departamental y en el caso de la controversia lo que se observa es que la facultad que se dio para esa finalidad (determinar la nueva planta de personal con la supresión, creación, etc. de cargos) se realizó solo PARCIALMENTE en el primer acto expedido (Res. G - 806 /99) al determinar la nueva planta, cuando adicionalmente y en ese momento podía haber determinado –pero no lo hizo- que quedaba derogado el acto administrativo que había establecido la ANTIGUA PLANTA DE PERSONAL y con ello, desaparecían dichos empleos, para subsistir solo los de la NUEVA PLANTA, claro está con el cumplimiento de los requisitos legales para la "supresión" de empleos.
Se añade que en ocasiones si en la NUEVA PLANTA DE PERSONAL se determina un número exacto de empleos de determinada nomenclatura y en ese momento existe un número mayor de ellos con su respectivo personal, en principio, se entiende que al momento de hacer la incorporación de personal se determinará quiénes ingresan y los demás, salvo que los incorporen en otros empleos, quedan desvinculados del servicio.
En nuestro caso, por el contrario, en su art.15 La Gerente decidió PRORROGAR EL TERMINO para expedir un "reglamento" sobre la SUPRESIÓN, FUSION Y CREACIÓN DE CARGOS de la Entidad, conforme a la disponibilidad presupuestal y disposiciones del Gobierno (que en verdad autorizaba la determinación "en concreto" de una decisión en ese sentido), a la vez para la asignación de cargos (Incorporación de personal) siendo ésta última una facultad propia de la GERENTE para la cual no se requería autorización. Ahora, como lo dijo el A-quo, el Acuerdo 010 /99 – de facultades - de la Junta Directiva de la Institución, sólo otorgó un término de tres meses para expedir la actuación autorizada y no determinó que en ésta se diera un nuevo término – de prórroga - para que se completara la actuación delegada; así, esta prórroga resulta contraria al ordenamiento jurídico como se ha alegado.
Así, este acto administrativo, en lo relacionado con la parte actora, por lo ya dicho, resulta contrario a derecho y debe anularse, tal como lo hizo el A-quo, por lo que tal decisión se confirmará.
Del restablecimiento del derecho
Del reintegro al servicio.- La P. Demandada considera que no puede ordenarse el reintegro porque la Beneficencia del Valle del Cauca dejó de ser Establecimiento Público para convertirse en Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Efectivamente, la Sala observa que no puede ordenarse el reintegro porque al cambiar la naturaleza de la Entidad Demandada a Empresa Industrial y Comercial, mediante Ordenanza 117 del 7 de junio de 2001, sus servidores, salvo excepciones, son TRABAJADORES OFICIALES, mientras que la P. Actora era EMPLEADO PÚBLICO, por lo que no puede ordenarse su incorporación a OTRO TIPO DE RELACION LABORAL DIFERENTE A LA QUE DETENTABA. Así, habrá de ser revocada la decisión del A-quo, que ordenó el reintegro al servicio, para en su lugar, negarlo por esta causa.
Condenas económicas. Excepcionalmente en este caso, como se anula el acto que genera la desvinculación pero, a su vez, no se puede ordenar el reintegro por la situación ya señalada, de todas maneras la decisión judicial en esta materia económica produce efectos jurídicos desde el retiro real del servicio de la parte demandante hasta el 29 de junio de 2001, fecha cuando se hizo la publicación de la Ordenanza citada (fls.128 a 130 cdno. ppal.), lapso respecto del cual se pagarán los salarios y prestaciones compatibles con el servicio a que hubiese tenido derecho. En consecuencia, como el A-quo ordena esta condena hasta el reintegro, se revocará para ajustarla a lo ya dicho.
De otra parte, se ADICIONARÁ la sentencia en los siguientes aspectos: (1) Ordenar que del valor de la condena sea descontado todo lo devengado por el actor en ejercicio de cargos públicos que coincidan o se crucen con el lapso que abarca la condena, tal como en casos similares del orden laboral administrativo lo tiene actualmente señalado la Sección Segunda del Consejo de Estado. El valor del descuento no podrá exceder el monto de ésta. (2) Se declarará la no solución de continuidad de la P. Actora durante el lapso a que corresponde la condena económica.
En resumen, como se da la situación advertida respecto de la Res. No. G- 806 /99, se revocará su nulidad y en su lugar se declarará su ineficacia; respecto del segundo acto se confirmará su nulidad. El restablecimiento del derecho se hará en la forma ya determinada. Así, se confirmará parcialmente el fallo apelado con las revocatorias y adiciones precisadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
1º CONFÍRMASE parcialmente la sentencia del 1° de marzo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el Exp. No. 2000 - 1344 promovido por DIEGO GUERRA VERGARA contra la Beneficencia del Valle del Cauca, en cuanto declaró no probadas las excepciones, accedió a las pretensiones de la demanda y negó las demás pretensiones, por las razones analizadas en esta providencia, con excepción de la inhibición del primer acto acusado y el reintegro al servicio decretado, más las adiciones que luego se precisan.
2º REVÓCASE parcialmente el numeral 2° de la sentencia apelada, en cuanto declaró su inhibición para fallar de fondo respecto de la resolución No. G-806 de 23 de noviembre de 1999, y en su lugar, se declara su ineficacia conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia; también se revoca el numeral 3° del proveído en cuanto decretó el reintegro al servicio de la parte actora y en su lugar, se deniega por las razones señaladas.
3° ADICIÓNASE la sentencia en el sentido de ordenar que del valor de la condena sea descontado lo devengado por el actor en ejercicio de cargos públicos que coincidan o se crucen con el lapso que abarca la condena, conforme a la jurisprudencia laboral administrativa actual del Consejo de Estado sobre la materia, sin que el valor del descuento pueda exceder el monto de ésta. Declárase la no solución de continuidad en el servicio de la parte actora con la Entidad Demandada por el lapso de la condena económica señalada.
Cópiese, notifíquese, y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha precitada.
TARSICIO CÁCERES TORO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria
