CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA –SUBSECCION "A"
Consejero Ponente : ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil cinco (2005).
Radicación número : 760012331000200000621 01
No. Interno: 0890-2004
Actor : Ana Milena López Martínez.-
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de octubre 24 de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
ANTECEDENTES
Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la señora ANA MILENA LOPEZ MARTINEZ instaura demanda contra el municipio de Palmina, para que se declare la nulidad del Decreto 1253 del 5 de octubre de 1999, expedido por el señor Alcalde de Palmira y por medio del cual se suprimen cargos en la administración central. Solicita igualmente la nulidad del oficio de fecha 8 de octubre de 1999 de la División de Recursos Humanos del municipio de Palmira, por medio del cual se le comunicó la supresión del cargo a la actora como Profesional Universitario Extensión y Cultura División de Desarrollo Integral.
A título de restablecimiento del derecho solicitó su reintegro al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría y remuneración. Solicitó que se condenara a la entidad a pagarle los salarios, y demás factores salariales que se causen durante el lapso que transcurra entre la supresión del empleo y el reintegro, con los respectivos aumentos. Que se declare que no ha existido solución de continuidad.
FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO
La señora ANA MILENA LOPEZ MARTINEZ laboró en el municipio de Palmira durante el período comprendido entre el 3 de julio de 1990 hasta el 8 de octubre de 1999 desempeñando en cargo de Profesional Universitario Extensión y Cultura de la División de Desarrollo Integral.
Por medio de Acuerdo No. 030 de 1998 y 62 de febrero de 1999 el concejo municipal de Palmira otorgó facultades al alcalde con fundamento en las cuales fue expedido el decreto 1253 del 5 de octubre de 1999.
Mediante Resolución No. 3243 del 21 de octubre de 1999 se le reconoce y ordena el pago de una indemnización a favor de la demandante.
La actora se hallaba inscrita en carrera administrativa y siempre fue evaluada con calificación insatisfactoria.
Se aduce en la demanda que no es cierto que el cargo de Profesional Universitario Extensión y Cultura de la División de Desarrollo Integral que la actora desempeñaba hubiera sido suprimido.
Como normas violadas se acusan en la demanda los artículos 2º., 25º., 53º., 121º., 122º., 125º., 313º., 315 de la C.P.; ley 443 de 1998; decretos 1567 a 1572 de 1998; ley 136 de 1997; decreto 1333 de 1986 y art. 36 del C.C.A. Se argumenta que existió violación de la ley por cuanto el concejo municipal delegó en el alcalde una competencia que ejerció extemporáneamente, de tal manera que se configura la causal de falta de competencia en la expedición del acto. De otra parte se aduce que el acto es nulo por desviación de poder. El proceso de reestructuración del municipio no se ajustó a la ley ni a necesidades del servicio.
LA SENTENCIA APELADA
Deniega las pretensiones de la demanda. Aduce el a quo, que el fundamento jurídico del Decreto 1253 de 1999 es la Constitución Política en su artículo 315 y la ley 136 de 1994. Considera la Sala que la actuación del alcalde en la expedición del Decreto 1253 de 1999 estuvo ceñida a lo dispuesto en la Constitución y la ley. Señala que de acuerdo con el decreto 1193 de 1999 si existió reforma administrativa.
LA APELACION
Argumenta que la supresión de cargos se produjo luego del término concedido al alcalde municipal mediante los acuerdos 030 y 062. No se tuvo en cuenta el hecho de que la División donde laboraba la demandante se le cambió de denominación, más no así las funciones que en la misma se desarrollaban. Tampoco se analizaron los motivos ocultos de la decisión.
Se decide previas estas,
CONSIDERACIONES
En primer lugar, debe la Sala precisar si el Alcalde municipal de Palmira, era o no competente para expedir el decreto acusado (Decreto 1253 de 5 de octubre de 1999).
El artículo 315 de la C.P. numeral 7ª) dispone:
Son atribuciones del alcalde:
"Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes…".
En punto a la competencia del alcalde y el concejo municipal en materia de personal y de conformación de la estructura de la administración, esta Corporación en sentencia del 13 de junio de 1996, señaló:
"Pues bien, la Constitución Política de Colombia fija la competencia que a los concejos y a los alcaldes corresponde, en el Artículo 313 numeral 6, para aquéllos, y en el Artículo 315, numeral 7, para éstos.
(...)
De acuerdo con las anteriores normas y de las del Código de Régimen Municipal que no las contraríen, como los artículos 288 y 289, inciso segundo, al Concejo Municipal compete determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de la Administración Municipal, y determinar las plantas de personal de la contraloría, personería, auditoría, revisoría, donde existan y la del propio concejo, y fijar sus emolumentos.
Por su parte, al alcalde corresponde la determinación de las plantas de personal de su despacho de sus dependencias, lo que se manifiesta en la competencia para crear, suprimir o fusionar los empleos de la Administración Central Municipal, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por el concejo; así mismo, le corresponde fijar los sueldos del personal de la Administración Central Municipal (alcaldía, secretarías, departamentos administrativos, oficinas, etc.).
Precisando más, debe decirse que el Concejo, al determinar la estructura de la Administración central Municipal puede, por ejemplo, señalar cuántas y cuáles secretarías debe tener la Administración, y al elaborar el presupuesto de rentas y gastos asignar en lo que a gastos de personal se refiere, las partidas globales que a cada una de esas secretarías corresponden. Pero la determinación de la planta del personal de cada una de ellas y la fijación de los emolumentos o salarios de los funcionarios, corresponde al alcalde, quien, al hacerlo, no podrá exceder, por concepto de sueldos, el monto total de ese renglón fijado por el concejo en el respectivo presupuesto.
(...)
De este modo, la supresión de cualquier empleo de la Administración Central Municipal, excluidos los del concejo, de la Contraloría, Auditoría, Revisoría, y Personería, compete exclusivamente al alcalde; y el concejo, si se suprime uno o más cargos de la Alcaldía y sus dependencias, incurre en insurpación de competencia o extralimitación de funciones.
Lo mismo sucede si el concejo señala, mediante acuerdo, los salarios o emolumentos correspondientes a cada uno de los empleos de la alcaldía y sus dependencias, porque como se ha expresado, ello es atribución propia del alcalde, que le ha sido dada por la Constitución".
El caso concreto
Mediante el Decreto No. 1253 el Alcalde del municipio de Palmira Valle en ejercicio de sus atribuciones constitucionale
y legales, dispuso la supresión de varios cargos de la planta de personal de la administración central, dentro de los que cuenta el que ocupaba la demandante Profesional Universitario Extensión y Cultura de la División de Desarrollo Integral (fls.4-10). Esta decisión fue comunicada a la actora mediante oficio visible a folio 2 del expediente. La señora optó por la indemnización prevista en la ley 443 de 1998.
Revisada la actuación administrativa advierte la Sala que en este caso de acuerdo con el acto impugnado –Decreto 1253 de 1999- no se trata en manera alguna de la modificación de la estructura de la administración municipal, sino del ejercicio de una facultad que las normas constitucionales y legales siempre han atribuido al jefe del ejecutivo municipal o distrital. En este orden se observa que el alcalde suprimió unos cargos de algunas dependencias de la Administración Central del Municipio, sin que se hubiera excedido en los límites de su competencia. Simplemente ejerció una facultad que la Constitución le atribuye en lo que corresponde a la determinación de la planta de personal de sus dependencias conforme el marco estructural y funcional adoptado previamente.
Observa la Sala que el acto acusado –Decreto 1253 de octubre 5 de 1999- fue expedido en atención a la modificación de la planta de personal de los cargos de la Administración Central del municipio de Palmira, establecida mediante el Decreto No. 1193 de agosto 24 de 1999.
De otra parte, no es viable el estudio de legalidad de los Acuerdos Nos. 030 de noviembre 4 de 1998 y 62 de febrero 9 de 1999, en cuanto que no se solicitó la nulidad de los mismos, como tampoco su inaplicación por vía de excepción.
De la desviación de poder y la falsa motivación
La demandante argumenta que el acto obedeció a fines ajenos al servicio, pero no hay prueba que demuestre de manera fehaciente los vicios endilgados al acto que se acusa.
Ha sido criterio reiterado de esta Sala que tratándose de supresión de cargos, razones de interés general y de conveniencia en el ejercicio de la función pública motivan la decisión. Luego, bien podía, el alcalde suprimir los cargos cuya permanencia estimó que no era necesaria, actuación que sin duda se halla sustentada en la atribución constitucional de dirigir la acción administrativa, asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo, así como suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales y empleos de sus dependencias.
El motivo de censura formulado en la demanda sobre el cambio de denominación del cargo que ocupaba la actora y la identidad de funciones con los que permanecieron en la nueva planta ocupados por personas respecto de quienes se alega un mejor derecho, carece de sustento probatorio en cuanto que las pruebas allegadas y recepcionadas no resultan conducentes, pertinentes e idóneas para acreditar plenamente los supuestos de hecho sobre los que se edifica el cargo en mención, concretamente en lo que respecta a la identidad de funciones entre el cargo de Jefe de División de Gerencia de Educación y el de Profesional Universitario Extensión de Cultura de la División de Desarrollo Integral de la Secretaría de Educación.
En el sub-lite, el esfuerzo probatorio de la parte demandante no es suficiente para demostrar que le asistía un mejor derecho frente a quienes fueron incorporados a la planta, verbigracia, porque estos últimos no se hallaban inscritos en carrera o porque fueron vinculados en provisionalidad.
De otra parte se tiene que una reestructuración administrativa no implica, per se, la desaparición absoluta de todos los empleos de la planta de personal pues, de acuerdo con las necesidades de la administración, es viable que dentro de la nueva estructura permanezcan algunos de esos cargos.
De conformidad con el artículo 177 del C. de P. C. a las partes les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen; y por la presunción de legalidad inherente a los actos administrativos se consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario, lo cual se deduce del texto del artículo 66 del C.C.A.
Los anteriores planteamientos son suficientes para mantener la legalidad del acto acusado, lo que impone confirmar la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda. La Sala adicionará la sentencia en cuanto se declarará inhibida para decidir sobre la legalidad del oficio de fecha 8 de octubre de 1999 suscrito por la División de Recursos Humanos del municipio de Palmira, en la medida que no es acto demandable ante esta jurisdicción por constituir una simple comunicación.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley
FALLA
Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 24 de octubre de 2003 dentro del proceso promovido por la señora Ana Milena López Martínez contra el municipio de Palmira.
Adicionase la sentencia en el sentido de declararse inhibida la Sala para decidir sobre la legalidad de la comunicación de fecha 8 de octubre de 1999.
Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO
MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL
Secretaria Ad - hoc.
Expediente No.0809-2004 Actora. Ana Milena López Martínez-
