ACCION DE REPARACION DIRECTA - Legalidad de acto administrativo / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Nulidad y restablecimiento del derecho
Advierte la Sala que tanto en la demanda, como en el recurso de apelación, el señor JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA discute la legalidad de la decisión adoptada por el Equipo Técnico Seccional Mapa Educativo, de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, de excluirlo del concurso convocado por la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca para la preselección de candidatos a desempeñar el cargo de Supervisor Docente. Afirma el demandante que esa decisión estuvo revestida de falsa motivación y que fue como consecuencia de la misma que se le cercenaron sus posibilidades de acceder al cargo de Supervisor Docente, lo cual le generó daños morales y materiales, al ver frustrada la oportunidad que tenía de incrementar sus ingresos salariales y prestacionales. Leída la demanda desde estas afirmaciones es claro que la acción de reparación interpuesta resulta improcedente, habida consideración de que la legalidad de los actos administrativos de contenido particular, cuando se formulan además pretensiones resarcitorias, sólo puede ser cuestionada a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
ACCION DE REPARACION DIRECTA - Ejercida para obtener la indemnización de los perjuicios derivados de una denuncia penal
No obstante, la Sala interpreta la demanda en el sentido de considerar que a pesar de las explícitas alusiones al acto administrativo aludido, lo que reclama el demandante a través del ejercicio de la acción de reparación directa es la indemnización de los perjuicios que se derivan de la denuncia penal que los miembros de dicho comité formularon en su contra, por la presunta comisión del delito de falsedad de documento.
NACION - Legitimación en la causa / EDUCACION PRIMARIA Y SECUNDARIA OFICIAL - Ley 43 de 1975. Servicio público a cargo de la Nación
La Nación – Ministerio de Educación – propuso la excepción de falta de legitimación, porque, de acuerdo con la demanda, el daño fue causado por funcionarios del Departamento del Valle del Cauca y, por lo tanto, las pretensiones debieron dirigirse contra esa entidad, en razón de la autonomía de las entidades territoriales. En efecto, en la Ley 43 de 1975 se dispuso que la educación primaria y secundaria oficial era un servicio público a cargo de la Nación y que los gastos que ocasionara su prestación, que en esa fecha se sufragaban por las diferentes entidades territoriales, pasaban a ser de cuenta de la Nación.
Mapa Educativo - Sistema de planificación y administración de la Educación
Mediante Decretos 181 y 1234 de 1982, proferidos por el Gobierno Nacional se reglamentó el programa “Mapa Educativo” como un sistema de planificación y administración de la Educación y se atribuyó al Ministerio de Educación la determinación de las funciones, requisitos y procedimientos de vinculación para Directores de Núcleo de Desarrollo Educativo, Jefes de Distrito y Supervisores de Educación. Esas funciones fueron cumplidas por el Ministerio de Educación, mediante resolución 10406 de 1982. En aplicación de tales disposiciones, la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca, entidad del orden nacional convocó a concurso de preselección a los educadores del Departamento del Valle del Cauca para desempeñar el cargo de Supervisor Docente. El Comité Técnico Seccional del Mapa Educativo tuvo a su cargo la evaluación del cumplimiento de los requisitos de cada uno de los aspirantes. Por lo tanto, aunque los integrantes del Comité Técnico Seccional del Mapa Educativo que formularon la denuncia en contra del demandante prestaban sus servicios en el Departamento del Valle del Cauca, estaban cumpliendo funciones que le correspondían a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y, por lo tanto, esa es la entidad llamada a responder patrimonialmente por los daños que hubieran podido causar al demandante con sus decisiones.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - No se acreditó la existencia del nexo causal entre el daño y las actuaciones imputadas a la entidad demandada
Como bien lo señaló el a quo, no se acreditó en el expediente la existencia de relación causal entre el daño aducido por la parte demandante y la formulación de la denuncia penal en su contra por parte del Equipo Técnico Seccional Programa Mapa Educativo del Departamento del Valle. A esa conclusión se llega a partir de la abundante prueba documental que obra en el expediente en copia auténtica y que está integrada fundamentalmente por las denuncias y decisiones adoptadas por los funcionarios judiciales en las distintas investigaciones cursadas en relación con los hechos de que trata este proceso, en particular, por las pruebas documentales trasladadas del proceso penal que se adelantó en contra del señor José Jesús Sarmiento Idárraga, por el presunto punible de “falsedad en documento”, donde figura como denunciante la señora Alba Ivette Adames García, que fueron remitidas en copia auténtica por el Fiscal Seccional de Palmira Valle (fls. 42-99 C-3). De la sola formulación de la denuncia y las decisiones favorables al demandante no hay lugar a concluir que la existencia de la investigación penal hubiera causado los daños aducidos por el demandante, es decir, que dicha investigación hubiera sido la razón por la cual éste se hubiera visto frustrada su posibilidad de acceder al cargo de Supervisor Docente. Al revisar los demás medios de prueba que obran en el expediente, relacionados con el documento que fue objeto de denuncia penal por parte del Equipo Técnico Seccional, tampoco se obtiene prueba de la existencia de nexo causal entre la formulación de la denuncia penal y la consecuente investigación que se adelantó en contra del demandante, y la frustración de la oportunidad de acceder al cargo docente. En conclusión, no obra en el expediente ninguna prueba que permita establecer que la decisión del Comité Técnico Seccional del Mapa Educativo del Departamento del Valle del Cauca de denunciar penalmente por falsedad documental al señor Sarmiento Idárraga, la efectiva formulación de esa denuncia por parte de la señora Alba Ivette Adames García, en su calidad de Jefe de la Unidad Técnica de la Secretaría de Educación del Departamento del Valle y Coordinadora del Equipo Técnico Seccional del Programa Mapa Educativo, y el inicio de la investigación penal por parte de la Fiscalía fueran las causas por las cuales el demandante hubiera visto frustrada su aspiración a Supervisor Docente y el consecuente incremento de sus ingresos laborales.
NEXO CAUSAL - Inexistencia
En otros términos, los daños sufridos por el señor José Jesús Sarmiento Idárraga, que de acuerdo con la demanda, consistieron en la pérdida de la oportunidad que tenía de acceder al cargo de Supervisor Docente, por haber participado en el concurso convocado por la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle y, en la consecuente, pérdida de los ingresos patrimoniales que ese ascenso le hubiera representado, no se generaron por la formulación de la denuncia por falsedad en documento, ni por la investigación que con fundamento en esa denuncia adelantó la autoridad judicial. No fue la decisión del Comité Técnico de formular la denuncia penal en contra del demandante, ni el adelantamiento de esa investigación los hechos que le impidieron participar en el concurso y, por ende, tener la oportunidad de acceder al cargo al cual aspiraba. No habiéndose demostrado la existencia de nexo causal entre el daño aducido por el demandante y los hechos que imputa a la entidad demandada, no hay lugar a acceder a sus pretensiones.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil diez (2010)
Radicación número: 76001-23-31-000-1995-01207-01(17389)
Actor: JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION)
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 21 de mayo de 1999, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La sentencia recurrida será confirmada.
I. ANTECEDENTES PROCESALES
1. Las pretensiones
Mediante escrito presentado el 31 de octubre de 1996, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, el señor JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA formuló demanda en contra de la NACION – MINISTERIO DE EDUCACION, con el objeto de que se declarara patrimonialmente responsable a esa entidad de los daños y perjuicios que sufrió como consecuencia de la denuncia penal que se formuló en su contra.
Se solicitó en la demanda una indemnización por los perjuicios materiales y morales, objetivados y subjetivados, actuales y futuros, que fueron estimados por el demandante en una suma mínima de $401.303.238.
2. Fundamentos de hecho
Los hechos relatados en la demanda son, en resumen, los siguientes: La Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle convocó a concurso de preselección para el cargo de Supervisor Docente, al personal en servicio oficial en el Departamento del Valle del Cauca. Atendiendo esa convocatoria, el señor José Jesús Sarmiento Idárraga se inscribió ante la Oficina de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación Departamental del Valle, presentó los documentos requeridos por la entidad, y obtuvo el primer puesto en el concurso, con 94 puntos, que le fueron asignados de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Resolución 10.406 de 1982, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.
No obstante, el Comité Técnico Seccional del Mapa Educativo decidió no incluirlo en el concurso, al tachar como falso el certificado de tiempo de servicios del extinto colegio Sarmiento Moncada y lo denunció ante la Procuraduría Regional de Cali, entidad que resolvió la acción a su favor, pero ordenó compulsar copias ante la justicia penal ordinaria. El Juzgado 22 de Instrucción Criminal de Cali decidió archivar el expediente. El Comité insistió en la denuncia por el delito de falsedad y en esa oportunidad, la indagación la inició el Juzgado 20 de Instrucción Criminal y luego conoció de ella la Fiscalía 138, que dictó resolución de preclusión de la investigación, providencia que fue apelada por la Secretaría de Educación Departamental y confirmada por la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior de Cali.
Afirmó el demandante que al excluirlo del concurso y formular denuncias administrativas y penales en su contra se le causaron perjuicios morales y materiales, en cuanto no pudo lograr ascensos en el escalafón de su carrera docente, y que toda esa actuación obedeció a una actitud de animadversión hacia él de parte de los funcionarios de la Secretaría de Educación Departamental, que en oportunidades anteriores lo habían denunciado por calumnia e injuria, proceso que fue archivado por atipicidad de los hechos denunciados y, en otra ocasión, se negaron a dar cumplimiento cabal a la orden de reintegro proferida por la jurisdicción contenciosa y lo que hicieron fue nombrarlo en una zona apartada del país, lo que constituyó un destierro simulado.
3. La oposición de la demandada
La Nación – Ministerio de Educación – propuso la excepción de falta de legitimación, porque, de acuerdo con la demanda, el daño fue causado por funcionarios del Departamento del Valle del Cauca y, por lo tanto, las pretensiones debieron dirigirse contra esa entidad, en razón de la autonomía de las entidades territoriales.
Agregó que había sustracción de materia, porque sobre los hechos de que trata la demanda ya se había pronunciado la Fiscalía Delegada ante el Tribunal, al calificar como correcto el procedimiento que hoy es cuestionado por el demandante.
Finalmente, señaló que la acción procedente para la reclamación sería la de nulidad, que tenía una caducidad de 20 días, como lo consideró esta Corporación en un caso similar, en sentencia de 15 de julio de 1989.
4. La sentencia recurrida
El Tribunal A quo consideró que no se configuraba la falta de legitimación propuesta por la entidad demandada, porque, de conformidad con lo previsto en la ley 43 de 1975, la educación es un servicio de carácter nacional y, por lo tanto, los entes territoriales actúan por delegación expresa de la misma ley, en particular, para el evento de que trata la resolución 10.406 de 1982 proferida por el Ministerio de Educación Nacional.
En cuanto al fondo de las pretensiones, consideró que no había lugar a su prosperidad porque no existía nexo causal entre la actuación administrativa y el daño alegado por el demandante. A juicio del a quo, el concurso al cual se inscribió el demandante fue el de “preselección”. En consecuencia, de haber resultado elegido, hubiera obtenido el derecho a participar en la siguiente fase del proceso, que consistía en un seminario de inducción y una evaluación escrita, de cuyo resultado dependía la asignación de un orden de puntaje para los nombramientos provisionales, por tres meses, al cabo de los cuales el interesado debía someterse a una nueva evaluación para el nombramiento en propiedad. Es decir, que la inclusión del demandante en la lista de preseleccionados sólo le generaba una expectativa, cuya frustración, de haberle causado algún daño no consistió en aquél por el que reclama indemnización en la demanda.
5. Lo que se pretende con la apelación
La parte demandante solicitó que se revocara la sentencia proferida por el Tribunal a quo y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Adujo que: (i) en la sentencia impugnada se utilizaron indebidamente los términos expectativa, posibilidad, concurso y etapa del concurso y, por ello, se dio a las pretensiones una errada interpretación; (ii) el interés de quienes integraron el Comité Técnico no fue otro que el de excluir al actor del concurso, por haber obtenido el mayor puntaje, para que el primer lugar fuera ocupado por el señor Silvio A. Unigarro, quien obtuvo el segundo puesto en el concurso; (iii) la actuación administrativa afectó la posibilidad del actor para alcanzar el cargo de supervisor docente y, por lo tanto, para ascender en la carrera; (iv) en el caso concreto, el demandante sufrió un daño derivado de la pérdida de oportunidad que tenía para obtener el cargo, al haber atendido los requisitos formalmente exigidos por la entidad; (v) el equipo técnico transgredió el principio de legalidad, que amparaba los documentos públicos y el principio de buena fe que debía presumirse del administrado, y (vi) debe valorarse como indicio grave, el hecho de que dos de los miembros del equipo técnico que excluyó al demandante del concurso, fueron investigados disciplinariamente por la Procuraduría con ocasión de las quejas presentadas por el demandante.
En síntesis, señaló el recurrente, que fue la Administración la que falló en el servicio y lo excluyó del concurso, con una decisión revestida de falsa motivación, que le cercenó sus posibilidades de acceder al cargo de Supervisor Docente, con lo cual se le causó un daño real y cierto.
6. Actuación en segunda instancia
Del término concedido en esta instancia para presentar alegaciones no hicieron uso las partes ni el Ministerio Público.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
La Corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en proceso con vocación de doble instancia, seguido contra la Nación – Ministerio de Educación -, en el cual se negaron las pretensiones formuladas. Se anticipa que la decisión adoptada por el a quo habrá de confirmarse, por considerar, igualmente, que no se acreditó la existencia de relación causal entre el daño aducido por el demandante y las actuaciones imputables a la entidad estatal demandada.
1. La determinación del litigio
Advierte la Sala que tanto en la demanda, como en el recurso de apelación, el señor JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA discute la legalidad de la decisión adoptada por el Equipo Técnico Seccional Mapa Educativo, de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, de excluirlo del concurso convocado por la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca para la preselección de candidatos a desempeñar el cargo de Supervisor Docente. Afirma el demandante que esa decisión estuvo revestida de falsa motivación y que fue como consecuencia de la misma que se le cercenaron sus posibilidades de acceder al cargo de Supervisor Docente, lo cual le generó daños morales y materiales, al ver frustrada la oportunidad que tenía de incrementar sus ingresos salariales y prestacionales.
Leída la demanda desde estas afirmaciones es claro que la acción de reparación interpuesta resulta improcedente, habida consideración de que la legalidad de los actos administrativos de contenido particular, cuando se formulan además pretensiones resarcitorias, sólo puede ser cuestionada a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
No obstante, la Sala interpreta la demanda en el sentido de considerar que a pesar de las explícitas alusiones al acto administrativo aludido, lo que reclama el demandante a través del ejercicio de la acción de reparación directa es la indemnización de los perjuicios que se derivan de la denuncia penal que los miembros de dicho comité formularon en su contra, por la presunta comisión del delito de falsedad de documento. A esta conclusión se llega a partir de la revisión de la pretensión declaratoria, que fue formulada en estos términos:
“La Nación – Ministerio de Educación Nacional – es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA por los hechos u omisiones cometidos por la Coordinadora del Equipo Técnico Seccional del Programa Mapa Educativo del Ministerio de Educación Nacional, en ese entonces, la señora ALBA IVETTE ADAMES DE MENDOZA, quien en ejercicio de sus funciones y en desarrollo de la tacha de falsedad propuesta por el Equipo Técnico Seccional del Programa Mapa Educativo formuló en febrero veinte (20) de 1990 DENUNCIA PENAL por FALSEDAD EN DOCUMENTO PUBLICO contra JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA, la cual le fuera resuelta de manera favorable al sindicado por la Fiscalía 138 de Palmira, Valle, mediante resolución de preclusión de la instrucción a su favor…y posteriormente confirmada por la Fiscalía Delegada ante el HTS de Cali…Y en concordancia con los hechos u omisiones que concretan el atropello demandado”.
Entendida así la demanda se pasará a revisar la prueba que obra en el expediente para establecer si la denuncia penal que se formuló en contra del demandante fue la causa de que el mismo viera frustrada su oportunidad de ascender en el escalafón docente y, por ende, de obtener una mayor remuneración laboral.
2. Legitimación en la causa de la Nación
La Nación – Ministerio de Educación – propuso la excepción de falta de legitimación, porque, de acuerdo con la demanda, el daño fue causado por funcionarios del Departamento del Valle del Cauca y, por lo tanto, las pretensiones debieron dirigirse contra esa entidad, en razón de la autonomía de las entidades territoriales.
Aunque sobre la excepción ya se pronuncio el Tribunal a quo, y tomó una decisión con respecto a la misma, que la Sala comparte, se considera oportuno agregar que la Nación sí está legitimada en la causa porque el Comité Técnico Seccional del Mapa Educativo, cuyos integrantes dispusieron la formulación de la denuncia que el demandante señala como fuente del daño que reclama era un organismo del orden nacional, aunque cumplía sus funciones en el Departamento del Valle del Cauca.
En efecto, en la Ley 43 de 1975 se dispuso que la educación primaria y secundaria oficial era un servicio público a cargo de la Nación y que los gastos que ocasionara su prestación, que en esa fecha se sufragaban por las diferentes entidades territoriales, pasaban a ser de cuenta de la Nació
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Mediante Decretos 181 y 1234 de 1982, proferidos por el Gobierno Nacional se reglamentó el programa “Mapa Educativo
como un sistema de planificación y administración de la Educación y se atribuyó al Ministerio de Educación la determinación de las funciones, requisitos y procedimientos de vinculación para Directores de Núcleo de Desarrollo Educativo, Jefes de Distrito y Supervisores de Educación. Esas funciones fueron cumplidas por el Ministerio de Educación, mediante resolución 10406 de 1982.
En aplicación de tales disposiciones, la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca, entidad del orden naciona
convocó a concurso de preselección a los educadores del Departamento del Valle del Cauca para desempeñar el cargo de Supervisor Docente. El Comité Técnico Seccional del Mapa Educativo tuvo a su cargo la evaluación del cumplimiento de los requisitos de cada uno de los aspirantes.
Por lo tanto, aunque los integrantes del Comité Técnico Seccional del Mapa Educativo que formularon la denuncia en contra del demandante prestaban sus servicios en el Departamento del Valle del Cauca, estaban cumpliendo funciones que le correspondían a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y, por lo tanto, esa es la entidad llamada a responder patrimonialmente por los daños que hubieran podido causar al demandante con sus decisiones.
3. No se acreditó la existencia de nexo causal entre el daño y las actuaciones imputadas a la entidad demandada
Como bien lo señaló el a quo, no se acreditó en el expediente la existencia de relación causal entre el daño aducido por la parte demandante y la formulación de la denuncia penal en su contra por parte del Equipo Técnico Seccional Programa Mapa Educativo del Departamento del Valle.
A esa conclusión se llega a partir de la abundante prueba documental que obra en el expediente en copia auténtica y que está integrada fundamentalmente por las denuncias y decisiones adoptadas por los funcionarios judiciales en las distintas investigaciones cursadas en relación con los hechos de que trata este proceso, en particular, por las pruebas documentales trasladadas del proceso penal que se adelantó en contra del señor José Jesús Sarmiento Idárraga, por el presunto punible de “falsedad en documento”, donde figura como denunciante la señora Alba Ivette Adames García, que fueron remitidas en copia auténtica por el Fiscal Seccional de Palmira Valle (fls. 42-99 C-3).
Se adujo en la demanda que el daño sufrido por el señor José Jesús Sarmiento Idárraga como consecuencia de la denuncia penal que se formuló en su contra consistió en la pérdida de los ingresos que le habría representado su ascenso en el escalafón como Supervisor Docente, perjuicios que fueron calculados por los peritos nombrados por el a quo, en el dictamen que rindieron el 2 de abril de 1998 en $142.621.595 (fls. 68-73 C-4).
Ahora, en relación con los antecedentes, la denuncia penal y la decisión que se adoptó en la investigación penal que se abrió en su contra obran las siguientes pruebas:
-Acuerdo 025 de 22 de diciembre de 1988, mediante el cual la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca convocó a concurso de preselección para desempeñar el cargo de Supervisor Docente a los educadores en servicio que reunieran los requisitos señalados en los decretos 0181 de 1982 y en las resoluciones 10406 y 20177 de ese mismo año (fls. 118-119 C-2).
-El demandante atendió dicha convocatoria y con el fin de ser preseleccionado aportó, entre otros documentos, la certificación expedida el 4 de febrero de 1979, por el rector del colegio Sarmiento Moncada, que figura suscrita por el mismo interesado, en la cual consta que él laboró durante los años lectivos de 1972 a 1979, como profesor del área de sociales, en los grados 1º a 4º de bachillerato (fls. 117-119 C-3).
-El Equipo Técnico Seccional Programa Mapa Educativo, de la Secretaría de Educación del Valle, integrado de conformidad con lo establecido en el decreto 068 de 1989, expedido por la Gobernación del Valle del Cauca (fls. 158-160 C-2), entre cuyas funciones estaban las de “organizar con los funcionarios del Ministerio de Educación Nacional el concurso para Jefes de Distrito, Supervisores, Directores e Núcleo y coordinar los procesos de preselección, selección y evaluación de los aspirantes a dichos cargos”, mediante acta No. 3 de 6 de febrero de 1989 (fls. 135-141 C-2), excluyó al demandante de la lista de aspirantes preseleccionados a nombramiento en el cargo de Supervisor de Educación de ese Departament, por las siguientes razones:
“1. El aspirante José de Jesús Sarmiento Idárraga presentó documentos inconsistentes con los que reposan en los archivos respectivos. Se acordó no incluirlo en la lista de preseleccionados para este concurso y la documentación trasladarla a los organismos correspondientes para los efectos legales pertinentes.
“Se encargó a los Jefes de Educación Básica Primaria y Secundaria para hacer el estudio y verificación de documentos correspondientes a sus divisiones, lo cual les compete en cumplimiento de sus funciones”.
-El 20 de febrero de 1990, la señora Alba Ivette Adames García, en su calidad de Jefe de la Unidad Técnica de la Secretaría de Educación del Departamento del Valle y Coordinadora del Equipo Técnico Seccional del Programa Mapa Educativo puso en conocimiento del Juez de Instrucción Criminal esos hechos (fls. 43-47 C-3), con fundamento en que dichos certificados, usados para acreditar experiencia docente, podían ser constitutivos de un ilícito penal, en tanto dicha certificación sobre tiempo de servicios aparecía suscrita por el interesado que era el propietario del colegio, pero no su rector. El contenido de la denuncia fue el siguiente:
“1.1. Con fecha 23 de enero de 1989, la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle – FER, presidida por el señor Gobernador del Departamento del Valle del Cauca…, obedeciendo lo ordenado en el decreto 1498 de 1986, llamó a concurso para el cargo de Supervisor de Educación a todo el personal docente vinculado al servicio oficial que estuviera interesado en el cargo.
“1.2. Atendiendo dicha convocatoria, se presentó a concursar el licenciado JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA…, en calidad de docente del Instituto Villa del Sur de la ciudad de Cali, presentando para acreditar tiempo de servicios a la docencia, certificados expedidos por el Colegio SARMIENTO MONCADA de la ciudad de Palmira y de propiedad del sindicado y de su esposa.
Mediante estos certificados se pretendió acreditar la experiencia docente entre los años 1971 a 1979.
“1.3. El citado documento, copia del cual anexo, certifica que el licenciado JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA prestó sus servicios como profesor de Historia, Geografía y Religión durante el año lectivo de 1972-1973, en los cursos de 1º, 2º, 3º y 4º de bachillerato.
De manera similar acredita mediante el mismo certificado haber sido profesor de Historia Universal en el segundo (2º) curso, en Historia de América, Geografía de Colombia, Geografía Universal, Geografía de América, Ahorro y Religión, en los cursos de tercero (3º) de bachillerato durante el año lectivo 1973-1974.
Para el año lectivo de 1974-1975 acredita, de igual manera, experiencia docente en los cursos de 2º y 3º año de bachillerato académico y para el año lectivo 1975-1976 los acredita también en el curso (4º) en Geografía Económica de Colombia y Filosofía IV, además de certificar su experiencia en los cursos 2º y 3º de bachillerato.
….
“2.0. Los certificados de experiencia docente acreditados por el señor JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA están en evidente contradicción con lo certificado por los licenciados JULIO ROMULO GOMEZ y HERNAN LOZANO ROA, funcionarios de la Secretaría de Educación del Departamento, quienes en su calidad de Inspectores Educativos hicieron visita de inspección al colegio SARMIENTO MONCADA, ubicado en Palmira, en diciembre 12 de 1974 y en la cual consta que dicho colegio sólo poseía para esa fecha un solo curso de primero de bachillerato, además de un curso de pre-escolar y cinco de primaria, según acta que adjunto.
“Es claro, entonces, que el contenido de los certificados expedidos por el mismo denunciado, en asocio de su esposa, contienen evidente contradicción con los certificados por los funcionarios supervisores en su visita oficial de inspección, no siendo posible que el señor JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA hubiera podido ser profesor en diferentes y numerosas asignaturas en los cursos de 2º, 3º y 4º durante los años 1971, 1972, 1973, 1974, porque dichos cursos NO EXISTIAN.
“2.2. Los certificados, tema de investigación, fueron expedidos, según consta en los mismos, en septiembre de 1979, a nombre del colegio SARMIENTO MONCADA y firmados por los señores JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA, en calidad de Rector y MARTHA MONCADA, como Secretaria del establecimiento educativo.
“Según certificación que anexo, expedida por la Secretaría de Educación, División de Educación Media, el rector del colegio SARMIENTO MONCADA era el Presbitero JAIME JIMENEZ MARIN…
“Es también evidente, entonces, la suplantación del señor JOSE JESUS SARMIENTO del cargo de Rector del Colegio SARMIENTO MONCADA, al expedir documentos para su beneficio, firmados por él mismo en calidad de Rector, cuando para ese entonces, legalmente lo era el Presbitero JAIME JIMENEZ MARIN…” (subrayas fuera del texto).
-La Fiscalía Seccional Ciento Treinta y Ocho, mediante resolución de 3 de junio de 1994, profirió resolución de preclusión de investigación a favor del investigado (fls. 71-82 C-3), por considerar acreditado que el demandante había sido autorizado por el rector del colegio, en su calidad de vice-rector, para que ejerciera las atribuciones que legalmente le correspondían, entre las cuales se contaba la de expedir constancia o certificación de cualquier cargo, documentos que, a juicio de ese Despacho, obtenían respaldo a partir de las constancias y certificaciones expedidas por otros funcionarios de la Secretaría de Educación; que no se advertía que el sindicado hubiera obrado de mala fe con el fin de obtener ascenso en el escalafón y, en cambio, el mismo sindicado había señalado en diligencia de indagatoria una persecución en su contra por parte de los funcionarios que lo denunciaron, a quienes de tiempo atrás él había a su vez denunciado por prevaricato y abuso de autoridad y que la sindicación por falsedad constituía un acto de retaliación.
-La providencia fue confirmada mediante resolución de 9 de agosto de 1994, proferida por la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior (fls. 83-96 C-3), en la cual se consideró, en primer término, que la certificación cuestionada constituía un documento privado, en tanto fue expedida por un colegio de carácter privado y el mismo no estaba revalidado por la Secretaría de Educación o cualquiera otra entidad que hiciera sus veces; en segundo término, sintetizó la conducta atribuida al sindicado, así:
“1. Haberse autocertificado sin ser legalmente rector del colegio en mención.
2. Certificarse carga académica de los grados 2º. 3º y 4º de bachillerato que no existían, ni funcionaban en el colegio SARMIENTO MONCADA, de acuerdo al acta de visita que realizaran dos supervisores del área departamental.
3. Utilizar el documento con dos fines: uno: para ascender dentro del escalafón educativo, y dos: para concursar al cargo de Supervisor Educativo de acuerdo a convocatoria realizada por Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle”.
En relación con estos cargos, se consideró en la providencia lo siguiente:
“El primer cargo de fondo está determinado por haberse autocertificado sin ser legalmente el Rector del colegio SARMIENTO MONCADAA. De ello podemos decir que el autocertificarse no genera delito alguno, es posible que no sea de la mejor presentación y menos para un concurso, pero no vemos violación a la normatividad penal con el despliegue de esta conducta, pues si bien es cierto que está acreditado que el Rector era el Presbitero JAIME JIMENEZ MARIN, también lo es que el mismo JIMENEZ MARIN aseguró haber delegado la función firmadora de rector al propietario del colegio…
“…no se explica este Despacho, pese a la normatividad educacional existente para estos casos, rigurosa o no…., cómo el Director del Distrito Educativo respectivo al final del documento tildado como espúreo certifica que las firmas y sellos estampados en el mismo corresponden a las registradas en la Secretaría de Educación, es decir, la misma Secretaría le da validez al documento, esto nos deja entrever la misma falta de rigurosidad en la aplicación por parte de la Secretaría de Educación de esas normas…
“…Con el documento supuestamente espúreo cuál es el interés jurídico para convencer al comité evaluador del concurso, cuando el mismo sindicado, en primer lugar, tuvo el pleno convencimiento que en su calidad de rector podía firmar dicho documento y no lo negó, y en, segundo lugar, si está demostrado que si ese mismo documento no se hubiese presentado, los requisitos para aspirar al cargo convocado estaban igualmente reunidos, esto es lo que nos da seguridad para asegurar que el sindicado efectivamente no tenía interés en engañar a nadie, más bien obtener un mejor puntaje.
“Ahora bien, respecto de los otros cargos como fue certificarse carga académica de años de bachillerato que no existían en el colegio, también consideramos responsabilidad de la Secretaría de Educación en no tener cuidado suficiente con los libros que fueron entregados una vez desaparece el colegio, pues ellos eran los únicos que podían acreditar con certeza sobre la existencia de estos grados de secundaria.
“En el proceso, al respecto, tenemos dos posiciones probatorias encontradas: una el acta de visita de los supervisores de educación elemental quienes en un acta…manifiestan la existencia de la primaria y un grado de secundaria, pero con el ítem de que también por normas educativas no podían realizar visita sobre los grados de secundaria, pues éstos eran encargados únicamente de la primaria…, y tenemos igualmente dentro del expediente, la certificación expedida por el jefe de la Sección de Registro y Diplomas, así como de la auxiliar jurídica regional de la misma sección de la Secretaría de Educación del Departamento, donde están certificando que para el año de 1972 existía el bachillerato, pues están expidiendo una certificación de tiempo de servicios a nombre de MARTHA ELENA MONCADA DE SARMIENTO, cónyuge del sindicado, donde acreditan que trabajó en el año 1972 como profesora del colegió en mención con asignatura o carga académica en los años de bachillerato, es decir, de allí se colige que para 1972 existía hasta el 4º año de educación media”.
De la sola formulación de la denuncia y las decisiones favorables al demandante no hay lugar a concluir que la existencia de la investigación penal hubiera causado los daños aducidos por el demandante, es decir, que dicha investigación hubiera sido la razón por la cual éste se hubiera visto frustrada su posibilidad de acceder al cargo de Supervisor Docente.
Al revisar los demás medios de prueba que obran en el expediente, relacionados con el documento que fue objeto de denuncia penal por parte del Equipo Técnico Seccional, tampoco se obtiene prueba de la existencia de nexo causal entre la formulación de la denuncia penal y la consecuente investigación que se adelantó en contra del demandante, y la frustración de la oportunidad de acceder al cargo docente.
Tales pruebas documentales sólo dejan en evidencia que la certificación tachada por los miembros del Comité Técnico había sido apartado por el señor Sarmiento Idárraga en oportunidades anteriores con el fin de obtener otros beneficios laborales y que en esas oportunidades dicho documento también fue cuestionado ante distintas autoridades, tales como la Junta Regional de Escalafón y la Procuraduría General, además, que con ocasión de la denuncia de que trata este proceso se produjo otro cruce de denuncias entre el demandante y los miembros del Comité Técnico, investigaciones todas que culminaron con decisiones favorables a todos los denunciados, así:
-Consta en el acta 104 de 24 de marzo de 1983 de la Junta Seccional de Escalafón (fls. 108-111 C-3), que el 7 de diciembre de 1982, el licenciado Enrique Hinaoui Cardozo, Jefe de la División de Educación Básica Media e Intermedia de la Secretaría de Educación del Departamento se dirigió al Secretario de dicha junta, para que se investigara la documentación presentada por el señor Sarmiento Idárraga, que sirvió de base para su ascenso en el escalafón, según resolución 182 de 12 de agosto de 1981. Según dicha acta, la junta decidió: “Que se subsane la anomalía del tiempo de servicio y no se puede ascender al educador hasta tanto aclare lo del tiempo de servicio. Y que se archive la investigación por no encontrar falsedad documental”.
-En comunicación dirigida el 30 de marzo de 1983, por la Oficina Seccional de Escalafón del Departamento del Valle del Cauca, al Secretario de Educación del mismo Departamento (fl. 114 C-3), se hizo constar que lo aprobado por la Junta Seccional de Escalafón, en el acta 104, en relación con la tacha de los documentos presentados por el señor Sarmiento Idárraga fue lo siguiente:
“…la Junta Seccional de Escalafón…determinó por unanimidad cerrar la investigación contra José Jesús Sarmiento Idárraga, en consecuencia, archivar el expediente por no haberse encontrado configurada la falsedad documental objeto de la formación del presente proceso.
“En igual forma, se dejó sentado que el segundo ascenso en el escalafón docente del señor Sarmiento Idárraga queda suspendido hasta tanto no subsane, mediante declaraciones extrajuicio, la expedición del tiempo de servicio laborado en el colegio Sarmiento Moncada, el cual hizo valer en el primer ascenso”.
-Según acta 294 de 21 de julio de 1989 (fls. 120-122 C-3), la Junta Seccional de Escalafón del Departamento del Valle del Cauca, decidió archivar la denuncia que se formuló en contra del demandante por falsedad documental, por haber sido ese hecho objeto de decisión anterior:
“Caso: JOSE JESUS SARMIENTO IDARRAGA
“Acusado de supuesta falsedad documental se presenta informe para que la Junta decida si se inicia acción disciplinaria o se archiva.
“Las consideraciones sobre el caso se sintetizan así:
-La acusación recae sobre documentos que motivaron la absolución de un proceso disciplinario llevado en su contra, según sesión 104.
-La junta debe inhibirse en vista de que ya el docente fue investigado por la misma causa.
-Al parecer y no es por ello que se decide, el caso ha sido promovido supuestamente por funcionarios a los cuales el licenciado SARMIENTO IDARRAGA ha denunciado por irregularidades administrativas.
“Finalmente, por unanimidad votan el archivo del expediente disciplinario”.
-El 28 de marzo de 1989, los señores Mary Agudelo de Hernández y Enrique Hinaui formularon denuncia penal, ante el Juzgado Tercero Superior de Cali, en contra del señor José Sarmiento Idárraga, porque, en su criterio, las afirmaciones del demandante contenidas en el escrito que remitió al Gobernador del Departamento en su contra, relacionadas igualmente con la tacha de falsedad del mencionado documento, son constitutivas del delito “calumnia e injuria” (fls. 2-6 C-3)
-Mediante providencia de 30 de julio de 1989, el Juzgado 28 Penal Municipal de Cali se abstuvo de iniciar investigación en contra del señor Sarmiento Idárraga, por considerar que los hechos denunciados ante la autoridad administrativa no eran constitutivos de delito, sino meras manifestación de su desacuerdo con la decisión tomada por el Comité Técnico al excluirlo del grupo de preseleccionados al concurso, a fin de que se adelantara en contra de los mismos una investigación penal o administrativa (fls. 7- C-3).
-El señor Sarmiento Idárraga formuló denuncia penal en contra de los miembros del Comité Técnico por el delito de prevaricato por acción. La Fiscalía Veintiocho de la Unidad Especial de Delitos contra la Administración de Justicia resolvió, mediante providencia de 10 de marzo de 1994, abstenerse de dictar medida de aseguramiento en contra de los denunciados (fls. 163-186 C-2), por considerar que no estaba acreditado que hubieran hecho cosa diferente a la de cumplir con un deber legal. Además, consideró que la constancia pluricitada no había sido objeto de investigación seria por parte de las autoridades administrativas:
“…la Fiscalía echa de menos una investigación seria por parte de la Junta de Escalafón en 1993, tiempo en que con fundamentos muy débiles decide exonerar de responsabilidad disciplinaria a JOSE JESUS SARMIENTO del posible hecho delictual de falsedad que se le hizo conocer (…) y más extraña que cuando nuevamente se utiliza la curiosa autoconstancia para acceder al cargo de Supervisor Docente se diga por parte de la Junta que se trataba de un caso juzgado, siendo que si se revisa con detenimiento los hechos denunciados en 1983 son notoriamente diferentes, en tanto en esa oportunidad sólo se hizo saber que SARMIENTO IDARRAGA firmó la certificación como rector sin serlo…
“Y más lamentable resulta que bajo las mismas consideraciones la Procuraduría Regional opte por archivar el expediente. En este punto, la Fiscalía también comprende la extrañeza que fluye de los sindicados ante tal decisión, pues el sólo uso de un documento aún cuestionado como falso, en el sentir del Despacho, constituye un acto digno de análisis por la autoridad que corresponda.
…
“Y no se diga que con tal proceder trasgredieron los implicados el principio de presunción de legalidad que rige para todo documento, pues éste queda incólume con la actitud de cotejo, que no en derecho sino en deber, hizo el comité preseleccionador del concurso, según lo reglamenta el inciso final del artículo quinto del decreto 10406 de 1982, al preceptuar que será responsabilidad del programa 'Mapa Educativo' la de organizar y desarrollar el proceso de preselección…
“…en cumplimiento de esa obligación, el grupo perteneciente al comité de preselección se limitó a confrontar los papeles aportados por el quejoso, de cuyo cotejo resultaron las evidencias ampliamente reseñadas en este proveído, revestido de la potestad legalmente atribuida procedió el comité a desechar nombres de aspirantes al cargo de Supervisor docente que no reunían condiciones, entre los cuales estaba el de SARMIENTO IDARRAGA”.
Por razones similares, esa misma Fiscalía, mediante providencia de 28 de noviembre del mismo año decidió precluir la investigación iniciada en contra de los funcionarios (fls. 187-198 C-2). La providencia fue confirmada por la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior, el 24 de febrero de 1995 (fls. 202-214 C-2).
Las demás pruebas documentales que obran en el expediente están relacionadas con los procesos adelantados ante esta jurisdicción por el señor Sarmiento Idárraga, con el fin de obtener beneficios laborales, o impugnar la legalidad de actos administrativos dictados por autoridades del orden nacional o departamental en los cuales se tomaron decisiones relacionadas con otros docentes del Departamento del Valle del Cauca, que el demandante consideró lesivos de sus derechos, o de la simple legalidad.
En conclusión, no obra en el expediente ninguna prueba que permita establecer que la decisión del Comité Técnico Seccional del Mapa Educativo del Departamento del Valle del Cauca de denunciar penalmente por falsedad documental al señor Sarmiento Idárraga, la efectiva formulación de esa denuncia por parte de la señora Alba Ivette Adames García, en su calidad de Jefe de la Unidad Técnica de la Secretaría de Educación del Departamento del Valle y Coordinadora del Equipo Técnico Seccional del Programa Mapa Educativo, y el inicio de la investigación penal por parte de la Fiscalía fueran las causas por las cuales el demandante hubiera visto frustrada su aspiración a Supervisor Docente y el consecuente incremento de sus ingresos laborales.
En otros términos, los daños sufridos por el señor José Jesús Sarmiento Idárraga, que de acuerdo con la demanda, consistieron en la pérdida de la oportunidad que tenía de acceder al cargo de Supervisor Docente, por haber participado en el concurso convocado por la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle y, en la consecuente, pérdida de los ingresos patrimoniales que ese ascenso le hubiera representado, no se generaron por la formulación de la denuncia por falsedad en documento, ni por la investigación que con fundamento en esa denuncia adelantó la autoridad judicial. No fue la decisión del Comité Técnico de formular la denuncia penal en contra del demandante, ni el adelantamiento de esa investigación los hechos que le impidieron participar en el concurso y, por ende, tener la oportunidad de acceder al cargo al cual aspiraba.
No habiéndose demostrado la existencia de nexo causal entre el daño aducido por el demandante y los hechos que imputa a la entidad demandada, no hay lugar a acceder a sus pretensiones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFIRMASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 21 de mayo de 1999.
COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE
RUTH STELLA CORREA PALACIO ENRIQUE GIL BOTERO
Presidenta de la Sala
MAURICIO FAJARDO GOMEZ MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
