EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedencia respecto del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 por no existir incompatibilidad con el artículo 29 de la Constitución Política / MERCANCIA NO DECLARADA O NO PRESENTADA - Improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad: Artículo 72 del Decreto 1909 de 1992
En primer lugar, la Sala se pronunciará respecto de la excepción de inconstitucionalidad frente a los incisos 2 y 3 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, por considerar la actora que son incompatibles con el artículo 29 de la Constitución Política, aspecto que ya fue tratado por esta Sección, y en la cual sobre el particular se dejó sentado lo siguiente: “La excepción de inconstitucionalidad del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 que propone la actora no tiene vocación de prosperar, por cuanto no observa la Sala que contradiga al artículo 29 de la Constitución Política, ya que nada se dispone en él que sea contrario al debido proceso, en los diferentes aspectos allí regulados, amén de que dicho decreto no es simplemente reglamentario como lo aduce el memorialista, sino que se trata de un decreto mediante el cual el Presidente de la República tiene facultades de regulación del régimen aduanero para efectos de su modificación, dentro de los límites que le impone la ley marco respectiva, en virtud de lo cual puede, incluso, modificar normas que desarrollen o regulen dicho régimen. Además, comparado su texto con el artículo 1 del Decreto Ley 1750 de 1991 no se encuentra que lo modifique en cuanto a la tipificación de la infracción administrativa de contrabando, sino que lo precisa o lo desarrolla, como lo advierte el a quo”. Las anteriores consideraciones las reitera la Sala en esta oportunidad, y por tanto, no aplicará la excepción de inconstitucionalidad propuesta.
DECLARACION DE IMPORTACION - Elaboración por el importador / MANIFIESTO DE CARGA - Elaboración por el transportador / DESCRIBIR Y RELACIONAR EN MATERIA ADUANERA - Alcance / DELITO DE CONTRABANDO - Tipificación y diferencias con no presentación de la mercancía
A juicio de la Sala, es importante precisar que el inciso 1 del artículo trascrito (artículo 72 del Decreto 1909 de 1992) se refiere a la declaración de importación que debe ser elaborada por el importador, quien en la misma tiene que describir la mercancía, en tanto que el inciso 2, fundamento en el asunto sub exámine, se refiere al manifiesto de carga que corresponde elaborar al transportador, quien tiene la obligación de relacionar allí la mercancía. Los términos “describir” y “relacionar” no son idénticos y suponen obligaciones diferentes, pues el primero significa definir imperfectamente una cosa, no por sus predicados esenciales, sino dando una idea general de sus partes o propiedades; representar a personas o cosas por medio del lenguaje, refiriendo o explicando sus distintas partes, cualidades o circunstancias, en tanto que el segundo se refiere a hacer relación de un hecho, hacer referencia. Como se puede apreciar, la obligación del importador en la declaración de importación es más exigente que la del transportador en el manifiesto de carga, pues debe describir y no solamente relacionar la mercancía, lo cual supone un mayor detalle de la misma. La Sala precisa que el artículo 1 del Decreto Ley 1750 de 1991 relativo al contrabando fue subrogado por el artículo 69 de la Ley 788 de 2002 y, en consecuencia, este delito se configura cuando se importen mercancías al territorio colombiano o se exporten desde él por lugares no habilitados, o se las oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero, circunstancias distintas a la “no presentación” a que se refiere el inciso 2 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, norma esta última vigente para la época de los hechos y, por tanto, aplicable al asunto que se debate, de donde se desprende que las consecuencias de una y otra conducta son diferentes. En esta norma (artículo 4 Decreto 1105 de 1992) se insiste en la clara obligación de relacionar, y no de describir, en el manifiesto de carga la mercancía; pero es importante precisar que la aprehensión y el decomiso de mercancía por causa del manifiesto de carga sólo procede “cuando la empresa transportadora no presente Manifiesto de Carga o se hallare mercancía no relacionada en él”, circunstancias diferentes a la del caso sub júdice, pues aquí sí se presentó el manifiesto de carga y no existe mercancía adicional por fuera de la relacionada en dicho documento. De acuerdo con los actos acusados, lo que motivó la medida de aprehensión fue la no presentación de la mercancía ante las autoridades aduaneras, es decir, que se refirió exclusivamente a causales atinentes a los documentos de transporte y no así a la declaración de importación, de donde se deduce que la obligación era de “relacionar” y no de “describir” la mercancía. El cargo no tuvo que ver con la no presentación del manifiesto de carga, sino con la falta de presentación del mismo en los términos del Decreto 1909 de 1992, inciso 2 del artículo 72.
DECOMISO DE MERCANCIAS - Procede por no presentarse el manifiesto de carga o por no estar relacionada la mercancía en él y no por falta de descripción / DESCRIPCION DE LA MERCANCIA - Improcedencia del decomiso al imputar falta de descripción predicable solo de la declaración de importación y no del manifiesto / FALTA DE PUBLICACION DEL ACTO - Inexequibilidad por falta de eficacia
La Sala observa que en el acto antes trascrito se acepta que el fundamento de la aprehensión y posterior decomiso fue el hecho de describir genéricamente la mercancía, por lo que se entendió no presentada, cuando lo cierto es que el decomiso procede por no presentarse el manifiesto de carga o hallar mercancía no relacionada en él (artículo 4º del Decreto 1105 de 1992), eventos que no se dieron en el asunto sub júdice. Teniendo en cuenta que la DIAN acepta que la mercancía fue decomisada por no haberse descrito, obligación que, se reitera, es propia de la declaración de importación y no así del manifiesto de carga, donde basta relacionarla, la Sala concluye que en este caso no existían elementos para decomisar la mercancía en los términos del artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, como tampoco en los del inciso 2 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, y mucho menos en los del Memorando 36 del 5 de enero de 1998, suscrito por el Subdirector de Fiscalización Aduanera, por ser este inoponible a terceros, ya que de conformidad con la certificación del Jefe División de Relatoría de la DIAN (folio 13 del cuaderno 2) “revisados nuestros archivos, el Memorando N° 0036 con radicado N° 000142 de fecha enero 5 de 1998 no fue objeto de publicación en el CODEX ni en el Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”; razón por la cual no podía exigirse su cumplimiento a la actora. En consecuencia, la Sala revocará el fallo de primera instancia, declarará la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenará a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales devolver a la actora la mercancía aprehendida mediante el Acta de Aprehensión 18 de 10 de febrero de 1998 y posteriormente decomisada cuyo valor asciende a la suma de treinta y dos millones doscientos treinta y dos mil quinientos veintiocho pesos con 88/100 ($32'232.528.88) o, en su defecto, esta suma debidamente indexada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril del año dos mil seis (2006)
Radicación número: 76001-23-25-000-1999-01213-01
Actor: DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA.
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Referencia: APELACION SENTENCIA
La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA. contra la sentencia de 21 de febrero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Sexta de Decisión, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
DOLLAR FIFTY DE COLOMBIA LTDA., a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita la declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos:
- Resolución 864 de 24 de septiembre de 1998, por medio de la cual la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Buenaventura, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN decomisó a favor de la Nación - U.A.E. DIAN la mercancía relacionada en el Acta de Aprehensión 18 de 10 de febrero de 1998, cuyo valor asciende a la suma de treinta y dos millones doscientos treinta y dos mil quinientos veintiocho pesos con 88/100 ($32'232.528.88) por no estar relacionada en el manifiesto de carga.
- Resolución 328 del 12 de marzo de 1999, mediante la cual la División Jurídica Aduanera de la Administración Local de Buenaventura de la DIAN resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 864 de 24 de septiembre de 1998, confirmándola.
Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la actora no está obligada a poner a disposición de la DIAN la mercancía aprehendida mediante Acta 18 de 10 de febrero de 1998, so pena de la efectividad de la garantía constituida en reemplazo de la aprehensión; y que se declare a la demandada responsable del pago de los perjuicios ocasionados con los actos acusados, los cuales comprenden el daño emergente y el lucro cesante.
b.- Los hechos de la demanda
La parte actora expone como fundamento de su acción, los siguientes hechos:
El 5 de febrero de 1998 arribó al Puerto de Buenaventura con destino a DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA. el contenedor TRIU 9010872 por 40 pulgadas, que contenía 546 cartones de “mercancías para almacenes de venta por departamentos”, con un peso de 8664 Kgs.
Dicha mercancía fue transportada desde el Puerto de Los Angeles hasta el Puerto de Buenaventura bajo la modalidad de transporte en contenedores, modalidad destinada a facilitar y simplificar las distintas operaciones del tráfico comercial internacional.
Las normas legales sobre conocimiento de embarque no exigen una descripción específica y detallada de la mercancía transportada, lo cual se justifica, con mayor razón, en tratándose de la modalidad de transporte en contenedores.
La mercancía transportada, tal como se estableció luego en el curso de la actuación administrativa desarrollada por la DIAN, coincidía exactamente con la consignada en las facturas comerciales que sirvieron de soporte al conocimiento de embarque.
La actora obtuvo del INCOMEX en la oportunidad legal el Registro de Importación de la mercancía que le fue decomisada mediante los actos acusados, y una vez arribada la carga al Puerto de Buenaventura y entregados a la DIAN el manifiesto de carga y el conocimiento de embarque fue depositada en las instalaciones de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura.
El 10 de febrero de 1998 se inspeccionó la mercancía y se dispuso su aprehensión, alegando que no había sido presentada de conformidad con los artículos 4º y 5º del Decreto 1105 de 1992 y los Memorandos 1398 y 36 de 1998.
La Aduana confunde dos nociones diferentes: de un lado, el manifiesto de carga, y de otro lado el conocimiento de embarque o documento de transporte.
Como resultado de esta confusión, la Aduana ha pretendido aplicar al conocimiento de embarque regulaciones que sólo tienen que ver con el manifiesto de carga, confusión que aparece no sólo en el Acta de Aprehensión sino también en el Pliego de Cargos, en las Resoluciones que ordenaron el decomiso, e incluso en el Memorando 36 del 5 de enero de 1998, sustento legal de toda la actuación.
La decisión acusada se adoptó sin respetar el debido proceso y el derecho de audiencia previa, además de que no fue notificada a la actora en debida forma, ni se le indicaron los recursos que contra ella procedían.
La actora constituyó póliza de garantía en reemplazo de la mercancía aprehendida, la cual fue expedida por la Compañía Suramericana de Seguros S.A. y aceptada por la DIAN Buenaventura el 14 de mayo de 1998, fecha a partir de la cual también era parte interesada la Aseguradora.
El 14 de mayo de 1998 la DIAN formuló a la actora pliego de cargos, aduciendo que “... en proceso de inspección de la mercancía relacionada en el conocimiento de embarque antes relacionado, se encontró mercancía no relacionada en el manifiesto de carga....”.
En respuesta al pliego de cargos la actora puso de presente que en momento alguno se había encontrado mercancía no relacionada en el manifiesto de carga, como también que en dicho pliego de cargos se daba por establecida la comisión de la infracción, sin permitirle el derecho de defensa.
Mediante Resolución 864 de 24 de septiembre de 1998 la DIAN dispuso el decomiso de la mercancía y requirió a la actora para que la pusiera a su disposición, so pena de hacer efectiva la garantía constituida en reemplazo de la aprehensión.
Dicho acto no fue notificado en debida forma, pues sólo se intentó notificar a la actora por correo, y no así a la Compañía Suramericana de Seguros S.A., parte interesada e interviniente en la actuación.
Sin haber sido notificada la aseguradora, mediante la Resolución 328 de 12 de marzo de 1999 la DIAN resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto de decomiso, decisión que tampoco le fue notificada a la compañía de seguros.
Como fundamento último de la Resolución 328 de 12 de marzo de 1999 se citó el Memorando 36 de 5 de enero de 1998 del Subdirector de Fiscalización, el cual sólo fue publicado en mayo de 1999 y, por tanto, no podía ser aplicado.
La actuación de la Aduana vulneró el buen nombre comercial de la actora al ser tildada de “contrabandista”, además de que la hizo incurrir en sobrecostos, tales como el del valor de la prima de la garantía constituida en reemplazo de la mercancía.
c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
La parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 29 y 363 de la Constitución Política; 1º del Decreto Ley 1750 de 1991; 29, 35, 36 y 84 del C.C.A.; 72 y 80 del Decreto 1909 de 1992; 1637 del C. de Co.; 264 de la Ley 223 de 1995; 1º del Decreto 2274 de 1989; y 6º de la Resolución 371 de 1992 del Director de Aduanas Nacionales, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación:
Primer cargo.- Antes de adoptarse cualquier decisión judicial o administrativa debe oírse al interesado, y una vez adoptada tal decisión debe ser respetado el derecho de defensa por la vía de los correspondientes recursos.
En el asunto que se debate al inspeccionar la mercancía la DIAN consideró que no había sido presentada, sin dar oportunidad a los interesados de exponer sus puntos de vista y defender sus derechos.
La decisión de dar por no presentada la mercancía no adoptó la forma de acto administrativo debidamente motivado, no fue notificada en forma personal a los interesados, ni se les indicaron los recursos que procedían, con lo que se violó el artículo 29 de la Constitución Política.
En el pliego de cargos se señaló que en el conocimiento de embarque se encontró mercancía no relacionada en el manifiesto de carga, cargo que también fue expuesto en la Resolución 864, además de el de “no estar descrita” la mercancía, por lo menos genéricamente, en el documento de transporte o conocimiento de embarque.
Al resolver el recurso de reconsideración ( Resolución 328 de marzo de 1999) la DIAN reconoció que el pliego de cargos incurrió en error manifiesto al señalar que en la inspección se había encontrado mercancía no relacionada en el manifiesto de carga, y que tal cargo debía entenderse en el sentido de que la mercancía estaba descrita genéricamente en los documentos de transporte, lo cual se traduce en que en el curso de la investigación se modificó la imputación hecha en el pliego de cargos, providencia que define los alcances de la investigación sancionatoria y, por tanto, a él se ciñe el administrado para efectos de su defensa.
Considera la actora, entonces, que el error en el pliego de cargos y la modificación del cargo al resolver el recurso de reconsideración violaron el debido proceso.
Además, el hecho de que desde el mismo pliego de cargos se haya concluido que la actora cometió una infracción aduanera desconoce la presunción de inocencia que en forma expresa consagra el artículo 29 de la Constitución Política, e invierte la carga de la prueba haciéndola recaer en el administrado.
Anota que la actuación administrativa se adelantó solamente contra la actora, y que sólo hasta septiembre, cuando se dictó la Resolución 864, se ordenó enviar copias a otro organismo para determinar la responsabilidad de la transportadora, desconociendo con ello lo dispuesto en el artículo 29 del C.C.A., según el cual con todos los documentos relacionados con una misma actuación o actuaciones que tengan el mismo efecto se hará un solo expediente al cual se acumularán cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación íntima con él, para evitar decisiones contradictorias.
Concluye este cargo afirmando que la actuación adelantada fue parcializada, pues sólo se vinculó a la actora, y no a otras personas que intervinieron y que fueron las verdaderas autoras de la conducta investigada, vr. gr., la transportadora.
Segundo cargo.- Se violaron los artículos 72 y 80 del Decreto 1909 de 1992, pues contemplan la sanción de decomiso para eventos muy concretos precisos y específicos, consagrados hoy en el Decreto Ley 1750 de 1991, en los que se configura la infracción administrativa de contrabando. Esta sanción de decomiso está prevista para castigar única y exclusivamente conductas dolosas o de mala fe, lo cual no se vislumbra en el presente caso, donde se determinó que la mercancía que llegó al puerto de Buenaventura coincidía plenamente con la relacionada en los documentos que soportaban la operación de transporte, tales como las facturas comerciales.
Tercer cargo.- Violación de los artículos 363 de la Constitución Política y 36 del C.C.A., ya que al coincidir plenamente la mercancía que llegó con la relacionada en las facturas comerciales que servían de soporte al conocimiento de embarque no podía hablarse de daño a los intereses del Estado y, por tanto, no podía imponerse una sanción tan abiertamente desproporcionada, irrazonable e injusta, como el decomiso.
Como quiera que esta infracción administrativa de contrabando fue tipificada en el Decreto Ley 1750 de 1991, no puede ser adicionada o extendida por analogía por ninguna autoridad estatal, y al hacerlo se viola el debido proceso.
Cuarto cargo.- Violación de los artículos 29 de la Constitución Política y 1º del Decreto Ley 1750 de 1991, pues en este último el legislador extraordinario determino qué conductas quedaban incluidas dentro de la infracción administrativa de contrabando, las cuales autoridad alguna puede modificar adicionar o extender por analogía.
En el artículo 1º, numeral 2, literal a), del Decreto Ley 1750 de 1991 se tipifica como infracción administrativa de contrabando el importar mercancía sin presentarla ante la autoridad aduanera.
En el asunto sub júdice, una vez llegada la mercancía a Buenaventura la actora la presentó con el manifiesto de carga y el conocimiento de embarque ante las autoridades portuarias y aduaneras, y con su asentimiento la trasladó y depositó en las instalaciones de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura el 5 de febrero de 1998, luego es evidente que se violaron los preceptos citados al pretender imputarle a la demandante la no presentación de la mercancía.
Quinto cargo.- Los actos acusados fueron falsamente motivados, pues, en últimas, lo que la DIAN adujo fue que la mercancía no había sido presentada a su llegada al país y que no estaba descrita o relacionada en el correspondiente conocimiento de embarque o documento de transporte, cuando lo cierto es que sí fue presentada al momento de su arribo al país con los respectivos documentos, esto es, manifiesto de carga y conocimiento de embarque, y cuando, además, en este último aparecía relacionada y descrita en la forma requerida por las normas internacionales y nacionales.
Al desconocerse esta realidad, se incurrió en violación del artículo 84 del C.C.A., que erige como causal de nulidad de los actos administrativos la falsa motivación.
Sexto cargo.- Violación del inciso 2 del artículo 72 de Decreto 1909 de 1992 que establece que se entenderá que la mercancía no fue presentada cuando no se relacionó en el manifiesto de carga, sin que en parte alguna se refiera al conocimiento de embarque, documentos uno y otro que son muy diferentes y plenamente diferenciables.
En efecto, el manifiesto de carga es el documento que relaciona todos los bultos que comprende la carga a bordo del medio de transporte, y debe contener, según el medio de transporte, entre otros requisitos, el número de los conocimientos de embarque, guías aéreas o cartas de porte, y la relación y peso de todos los bultos que conforman la carga que va a ser descargada, como lo establece el artículo 6º de la Resolución 371 de 1992 del Director de Aduanas Nacionales.
Por su parte, el conocimiento de embarque es un término genérico que comprende el documento que el transportador, sea marítimo, aéreo, terrestre o ferroviario, entrega como certificación del contrato de transporte y recibo de la mercancía que será entregada al consignatario en el lugar de destino, y una de cuyas especies es el Conocimiento de Embarque o Bill of Lading.
La sanción que contempla el artículo 72, inciso 2, del Decreto 1909 de 1992 se refiere a irregularidades contenidas en el manifiesto de carga y no así en los documentos de transporte, para el caso, en el conocimiento de embarque, luego la DIAN violó dicha disposición al extenderla al conocimiento de embarque.
Además, sostiene que el inciso 2 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 se refiere a que se entenderá que la mercancía no fue presentada cuando no se relacionó en el manifiesto de carga, y que por relación debe entenderse una descripción genérica, pero que sea lo suficientemente específica para identificar la naturaleza y clase de la mercancía transportada e importada, sin que en parte alguna dicho precepto exija la descripción de la mercancía, como tampoco la exige el artículo 6º de la Resolución 371 de 1992 de la Dirección de Aduanas Nacionales.
Concluye este cargo afirmando que en el conocimiento de embarque sí se relacionó la mercancía, por lo cual la decisión de la Aduana viola las normas anteriormente citadas.
Séptimo cargo.- Violación del artículo 1637 del C. de Co., pues respecto de la forma como debe figurar la mercancía en el conocimiento de embarque, dispone que deberá contener las marcas principales necesarias para la identificación de la cosa; el número, la cantidad o el peso, en su caso, de bultos o piezas; y el estado y condición aparente de la mercancía, norma que no ha sido modificada o derogada por disposición legal alguna.
Sin embargo, la DIAN ha pretendido exigir que el respectivo conocimiento de embarque contenga una descripción genérica, lo suficientemente específica, que permita establecer la naturaleza o clase de la mercancía importada, desconociendo el artículo 1637 del C. de Co., al cual le dio cumplimiento la actora.
Octavo cargo.- El documento de transporte, en este caso el conocimiento de embarque, es elaborado por el transportador extranjero, quien lo entrega como certificación del contrato de transporte y del recibo de la mercancía que será entregada al consignatario en el lugar de destino.
A su juicio, es claro entonces que las eventuales irregularidades, faltas o infracciones en las que se hubiera podido incurrir al elaborar el conocimiento de embarque deben ser exigidas al transportador, faltas que son de carácter personal, razón por la cual la sanción también debe ser personal, es decir, impuesta a quien cometió la infracción, sin que se pueda sancionar a un tercero por la infracción cometida por otro.
Al imponer a la actora la DIAN la sanción de decomiso por una falta cometida por el transportador incurrió también en la violación del artículo 29 de la Constitución Política.
Noveno cargo.- Violación del artículo 264 de la Ley 223 de 1995, pues desde el momento mismo de la formulación de cargos la Aduana se basó en el Memorando 36 del 5 de enero de 1998 expedido por el Subdirector de Fiscalización Aduanera, el cual pretende modificar la doctrina que la DIAN venía aplicando de manera uniforme y reiterada desde 1996.
En efecto, antes del Memorando en cita, en el evento de que la descripción de la mercancía fuera demasiado genérica la Aduana colocaba el sello de “seguimiento” a los respectivos documentos y a la mercancía, por constituir “factor de riesgo”.
A partir del Memorando 36, en lugar del sello de “seguimiento” la Aduana pretende que se aprehenda y decomise la mercancía, es decir, que las modificaciones que introdujo el Memorando son desfavorables para los administrados.
Mediante sentencia C-487 de 1996 la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad del artículo 264 de la Ley 223 de 1995, y precisó que los conceptos de la DIAN tienen carácter interno y no son obligatorios para los particulares. El artículo en cita establece que la DIAN deberá publicar el concepto que cambie la posición asumida en uno previamente emitido por ella, y tal y como lo certificó la misma Aduana, para el mes de mayo de 1999 el Memorando 36 aún no había sido publicado, y, por tanto, la Aduana no podía objetar las actuaciones adelantadas al amparo no sólo de normas legales, sino de la doctrina aduanera vigente.
Décimo cargo.- Los artículos 1º del Decreto 2274 de 1989 y 80 del Decreto 1909 de 1992 fueron citados en la Resolución que definió la situación jurídica de la mercancía; el primero contempla la sanción de decomiso a la mercancía importada que sea sorprendida en lugares no habilitados por la Aduana para su ingreso y permanencia, luego al haber sido presentada la mercancía y no sorprendida en lugar no habilitado por la Aduana, pues a su arribo al país fue depositada con consentimiento de la DIAN en las instalaciones de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, tal disposición era inaplicable; por su parte, el segundo de los citados supone que para que la mercancía pase a poder de la Nación se ha incurrido previamente en operación de contrabando, conducta en que no incurrió la actora, ya que la mercancía se presentó y relacionó debidamente.
Excepción de inconstitucionalidad
La actora solicita que se aplique la excepción de inconstitucionalidad respecto de los incisos 2 y 3 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, por considerarlos incompatibles con el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida en que, a su juicio, modificaron los tipos de infracción administrativa de contrabando a que se refiere el Decreto Ley 1750 de 1991, norma que no puede ser modificada, adicionada o extendida por autoridad estatal alguna.
Señala que la conducta de “no presentar” la mercancía no puede identificarse con la de “no relacionarla” en un documento como el manifiesto de carga. En consecuencia, esta última conducta es una modificación, una ampliación, una extensión, una aplicación por analogía o interpretación extensiva del tipo de infracción administrativa de contrabando.
d.- Las razones de la defensa
La demanda fue notificada a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN, quien a través de apoderada contestó así la demanda:
El procedimiento para definir la situación jurídica de una mercancía se encuentra señalado en el artículo 1º del Decreto 1800 de 1994, y la notificación de los actos administrativos proferidos por la autoridad aduanera está regulada en los parágrafos del mismo artículo y en los artículos 97 y ss. del Decreto 1909 de 1992, normas de carácter especial que prevalecen sobre las generales del C.C.A.
La única autoridad competente para verificar la legalidad de la importación de la mercancía que se introduzca o circule en el territorio nacional es la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Anota que una cosa es el trámite para definir la situación jurídica de una mercancía aprehendida a que se refiere el artículo 1º del Decreto 1800 de 1994, y otra el procedimiento que se surte para establecer la responsabilidad por las faltas administrativas de contrabando, cuyo trámite establece el artículo 2º, ibídem, en concordancia con el artículo 1º del Decreto Ley 1750 de 1991.
A su juicio, no resultan de recibo las violaciones endilgadas a los actos acusados por no haberse investigado a otras personas por los hechos que dieron lugar a la sanción de decomiso, pues no era el momento procesal para hacerlo.
Señala que el fundamento del decomiso fue el inciso 2 del articulo 72 del Decreto 1909 de 1992, según el cual la mercancía se entiende no presentada cuando no se relacionó en el manifiesto de carga.
Los documentos de viaje que se entregan a la Aduana a la llegada del medio de transporte son los mencionados en los artículos 12 del Decreto 1909 de 1992 y 3º de la Resolución DIAN 371 del mismo año, modificado por la Resolución 9014 de 1995, sin que existe regulación que permita sustituirlos por otros documentos comerciales.
En el punto 3.2.1. de la Orden Administrativa 1 de 1992 del Director de Aduanas Nacionales prevé que la mercancía se podrá inspeccionar cuando no se ha especificado en el manifiesto de carga el contenido o clase, y que se aprehenderá cuando se encuentren diferencias en el contenido, es decir, cuando no coincide con la descrita en el conocimiento de embarque.
II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda, pues consideró que en aplicación de lo dispuesto en los artículos 3º, 12, 13 y 72, inciso 2, del Decreto 1909 de 1992, 4º y 5º del Decreto 105 de 1992, 3º de la Resolución 371 de 1992, y en la Resolución 3083 de 27 de julio de 1990 la actuación administrativa enjuiciada se ajusta a derecho, por cuanto el manifiesto de carga entregado por el transportador relacionó la mercancía en forma genérica, lo cual no permitió que se determinara su naturaleza, circunstancia que trae como consecuencia que la mercancía se tenga por no presentada (artículo 72 del Decreto 1909 de 1992).
En cuanto a las imprecisiones cometidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al fundamentar la decisión en la vía gubernativa refiriéndose al conocimiento de embarque y no al manifiesto de carga, estima el a quo que no generan nulidad de la actuación administrativa, por cuanto el acto administrativo que resolvió la situación jurídica de la mercancía fundamentó el decomiso en el inciso 2 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, norma que no exige una descripción detallada de las mercancías, sino una descripción genérica que indique la naturaleza de la mercancía que se está importando, descripción genérica que en el asunto sub júdice no permitió determinar a la DIAN la naturaleza de la mercancía importada, exigencia que se hace extensiva a los demás documentos de transporte, pues debe existir coincidencia entre unos y otros.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN
La actora insiste en que tenía derecho al disfrute, utilización y disposición de la mercancía importada, a que no se le decomisara ni se le obligara a ponerla a disposición de la Aduana, so pena de hacer efectiva la garantía constituida y, por tanto, solicita que se le restablezca su derecho.
Anota que el fallo de primera instancia no tuvo en cuenta todos los cargos de violación aducidos en la demanda, pues se limitó a transcribir una sentencia proferida por el mismo Tribunal, razón por la cual solicita que esta Corporación se pronuncie sobre aquellos.
IV.- ACTUACIÓN PROCESAL
Mediante Auto de 5 de mayo de 2004 la Consejera Sustanciadora puso en conocimiento del Director de la Compañía de Seguros Suramericana S.A. la causal de nulidad contemplada en el artículo 140, numeral 9, del C.P.C., a quien no le fue notificada la demanda, debiendo serlo, pues es tercera interesada en las resultas del proceso en la medida en que expidió la póliza constituida por la actora en reemplazo de la mercancía para asegurar que sería puesta a disposición de la Aduana una vez resuelta su situación jurídica y, por tanto, podría resultar afectada en las resultas del proceso.
En memorial recibido el 5 de noviembre del 2004 en la Secretaría de la Sección Primera de ésta Corporación, el apoderado de la Compañía de Seguros Suramericana manifestó:
“.....no es nuestra intención dilatar la resolución del presente litigio, obligando a un enorme desgaste de jurisdicción, amén de los costos asociados a la anulación del procedimiento razón por la cual expresamente manifestamos que entendemos saneada la causal de nulidad referida en el auto proferido por la Sala Unitaria”
En consecuencia, mediante Auto de 19 de noviembre de 2004 el Despacho Sustanciador declaró saneada la nulidad de todo lo actuado y continuó el tramite del proceso.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
En primer lugar, la Sala se pronunciará respecto de la excepción de inconstitucionalidad frente a los incisos 2 y 3 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, por considerar la actora que son incompatibles con el artículo 29 de la Constitución Política, aspecto que ya fue tratado por esta Secció, y en la cual sobre el particular se dejó sentado lo siguiente:
“La excepción de inconstitucionalidad del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 que propone la actora no tiene vocación de prosperar, por cuanto no observa la Sala que contradiga al artículo 29 de la Constitución Política, ya que nada se dispone en él que sea contrario al debido proceso, en los diferentes aspectos allí regulados, amén de que dicho decreto no es simplemente reglamentario como lo aduce el memorialista, sino que se trata de un decreto mediante el cual el Presidente de la República tiene facultades de regulación del régimen aduanero para efectos de su modificación, dentro de los límites que le impone la ley marco respectiva, en virtud de lo cual puede, incluso, modificar normas que desarrollen o regulen dicho régimen. Además, comparado su texto con el artículo 1º del Decreto Ley 1750 de 1991 no se encuentra que lo modifique en cuanto a la tipificación de la infracción administrativa de contrabando, sino que lo precisa o lo desarrolla, como lo advierte el a quo”.
Las anteriores consideraciones las reitera la Sala en esta oportunidad, y por tanto, no aplicará la excepción de inconstitucionalidad propuesta.
Mediante la Resolución 864 de 1998 la División de Liquidación de Administración de Aduanas de Buenaventura ordenó el decomiso la mercancía aprehendida a la actora, por considerar que al tenor de los artículos 72 del Decreto 1909 de 1992, y 4º y 5º del Decreto 1105 de 1992, y del Memorando 36 de 1998 del Subdirector de Fiscalización de la DIAN “no estaba relacionada en el manifiesto de carga”.
El Decreto 1909 de 1992, por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera, consagra las obligaciones aduaneras en los casos de importación, así:
“Artículo 2º. OBLIGACION ADUANERA EN LA IMPORTACION. La obligación aduanera nace por la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional.
“La obligación aduanera comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de conservar los documentos que soportan la operación, atender las solicitudes de información y pruebas, y en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes.”
El artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, fundamento de los actos acusados, preceptúa:
“Artículo 72. MERCANCIA NO DECLARADA O NO PRESENTADA. Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía o ésta no corresponda con la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración.
“Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la Aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la Aduana.
“En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso primero del artículo 3º del citado Decreto, equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso. Lo anterior, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate”.
A juicio de la Sala, es importante precisar que el inciso 1º del artículo trascrito se refiere a la declaración de importación que debe ser elaborada por el importador, quien en la misma tiene que describir la mercancía, en tanto que el inciso 2º, fundamento en el asunto sub exámine, se refiere al manifiesto de carga que corresponde elaborar al transportador, quien tiene la obligación de relacionar allí la mercancía.
Los términos “describir” y “relacionar” no son idénticos y suponen obligaciones diferentes, pues el primero significa definir imperfectamente una cosa, no por sus predicados esenciales, sino dando una idea general de sus partes o propiedades; representar a personas o cosas por medio del lenguaje, refiriendo o explicando sus distintas partes, cualidades o circunstancias, en tanto que el segundo se refiere a hacer relación de un hecho, hacer referencia.
Como se puede apreciar, la obligación del importador en la declaración de importación es más exigente que la del transportador en el manifiesto de carga, pues debe describir y no solamente relacionar la mercancía, lo cual supone un mayor detalle de la misma.
Respecto de la relación de mercancías en el manifiesto de carga, esta Sección sostuv:
“La Sala en sentencia de 10 de febrero de 2000 (Expediente núm. 5429, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), precisó que relacionar una mercancía en el Manifiesto de Carga, implica hacer referencia al contenido de la carga, pues según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, “relacionar”, entre otras acepciones, tiene la de hacer referencia a algo”.
Debe tenerse en cuenta, además, que el Decreto 1909 de 1992 prevé la constitución de garantía en reemplazo de la mercancía aprehendida, así:
“Artículo 79. GARANTIA EN REEMPLAZO DE LA APREHENSION. En reemplazo de la mercancía aprehendida, podrán otorgarse garantías equivalentes al valor aduanero de la misma, en los términos y condiciones que para el efecto establezca la Dirección de Aduanas Nacionales”.
“Artículo 80. DECOMISO. La mercancía de procedencia extranjera que haya sido aprehendida pasará a poder de la Nación, cuando no se legalice dentro de los términos previstos para el efecto en este Decreto, o una vez quede en firme la resolución que así lo disponga”.
Por su parte, el Decreto Ley 1750 de 1991, que eliminó la calificación de delito a la operación de contrabando para convertirla en simple infracción administrativa, establece:
“Artículo 1º.- A partir del 1º. de noviembre de 1991, eliminase el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero. A partir de tal fecha dicho carácter se transmutará en el de las siguientes infracciones administrativas aduaneras:
“a) Contrabando: incurrirá en infracción administrativa de contrabando quien realice una cualquiera de las siguientes conductas:
“1. ...
“2. Importar o exportar o intentar exportar mercancías sin presentarlas o declararlas ante la autoridad aduanera, o por lugares no habilitados.
La Ley 599 de 2000 (Código Penal) volvió a tipificar el contrabando como delito, la cual fue posteriormente modificada por la Ley 788 de 2002, cuyo artículo 69 dispuso:
”Artículo 69. Modifíquese el artículo 319 de la Ley 599 de 2000, el cual queda así:
“Artículo 319. Contrabando. El que en cuantía superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, importe mercancías al territorio colombiano, o las exporte desde él, por lugares no habilitados, o las oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados.
(...)”.
La Sala precisa que el artículo 1º del Decreto Ley 1750 de 1991 relativo al contrabando fue subrogado por el artículo 69 de la Ley 788 de 2002 y, en consecuencia, este delito se configura cuando se importen mercancías al territorio colombiano o se exporten desde él por lugares no habilitados, o se las oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero, circunstancias distintas a la “no presentación” a que se refiere el inciso 2 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, norma esta última vigente para la época de los hechos y, por tanto, aplicable al asunto que se debate, de donde se desprende que las consecuencias de una y otra conducta son diferentes.
El Decreto 1105 de 1992, por el cual se modifica parcialmente el régimen de Aduanas, vigente al momento de la aprehensión de la mercancía, establece:
“Artículo 4°.- SANCIONES RELATIVAS AL MANIFIESTO DE CARGA. La empresa transportadora responderá por la presentación en debida forma de la información contenida en el Manifiesto de Carga y demás documentos anexos suministrados a la Dirección General de Aduanas.
“Las mercancías que constituyan la carga, incluyendo las mercancías a granel, a bordo de un medio de transporte que ingrese a territorio colombiano, deberán estar relacionadas en el Manifiesto de Carga, salvo que estén amparadas con documentos de destino a otros puertos.
“Cuando la empresa transportadora no presente Manifiesto de Carga o se hallare mercancía no relacionada en él, la mercancía se aprehenderá de inmediato para proceder a declarar su decomiso.
“Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, cuando se presenten diferencias en el número de bultos o en el peso de la mercancía, y este hecho fuere imputable a la transportadora y no existiere una explicación satisfactoria, se impondrá a la empresa transportadora una multa equivalente al ciento por ciento (100%) del valor determinado por la Aduana para la mercancía aprehendida.
“Cuando se presente el Manifiesto de Carga sin los requisitos básicos contemplados en el reglamento, la multa a la empresa transportadora será hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales”.
En esta norma se insiste en la clara obligación de relacionar, y no de describir, en el manifiesto de carga la mercancía; pero es importante precisar que la aprehensión y el decomiso de mercancía por causa del manifiesto de carga sólo procede “cuando la empresa transportadora no presente Manifiesto de Carga o se hallare mercancía no relacionada en él”, circunstancias diferentes a la del caso sub júdice, pues aquí sí se presentó el manifiesto de carga y no existe mercancía adicional por fuera de la relacionada en dicho documento.
De acuerdo con los actos acusados, lo que motivó la medida de aprehensión fue la no presentación de la mercancía ante las autoridades aduaneras, es decir, que se refirió exclusivamente a causales atinentes a los documentos de transporte y no así a la declaración de importación, de donde se deduce que la obligación era de “relacionar” y no de “describir” la mercancía. El cargo no tuvo que ver con la no presentación del manifiesto de carga, sino con la falta de presentación del mismo en los términos del Decreto 1909 de 1992, inciso 2 del artículo 72.
En la Resolución 864 de 24 de septiembre de 1994, la DIAN consideró lo siguiente:
”Inicialmente es pertinente aclarar que no existe una falsa motivación del Pliego de Cargos ya que dentro del mismo se expresa claramente que en el proceso de inspección de la mercancía se encontró que la misma no estaba relacionada en el manifiesto de carga, razón por la cual se procedió a su aprehensión.
(...)
“Para el caso en estudio, tenemos que el B/L (Documento de Transporte) distinguido con el N° C03G03SLABV del 28 de enero de 1998 se refiere escuetamente a “Mercancías en General” descripción que no permite concluir que en ella se incluya la mercancía que fue objeto de aprehensión.
(...)
”Por las razones anteriores y habiéndose establecido que la mercancía aprehendida no se encuentra presentada, al no estar descrita por lo menos genéricamente en el Documento de Transporte, es procedente ordenar su decomiso administrativo a la luz del artículo 80 del Decreto 1909 de 1992 en concordancia con el artículo 1 del Decreto 2274 de 1989”.
Por su parte, en la Resolución 328 de 12 de marzo de 1999, al resolver el recuso de reconsideración, la Aduana sostuvo:
“Si bien es cierto que se incurrió en un error involuntario al consignar en el Pliego de cargos que la aprehensión se realizó dentro de la diligencia de inspección aduanera, también lo es que la Administración a través de su División de Liquidación expone en su acto administrativo definitivo los verdaderos fundamentos del mismo, que no son otros, como lo acepta en varios de sus apartes el recurrente, que la descripción genérica de la mercancía en los documentos de transporte que conlleva la trasgresión del art. 72 del Decreto 1909 de 1992. En lo explicado de ninguna manera existe falsa motivación o desviación de poder pues se reitera que el pliego de cargos simplemente es una proposición de sanción y la providencia en definitiva que define la situación jurídica es la Resolución de Decomiso, en la que existe una motivación expresa contenida en la misma, que no está alejada de los motivos que la norma contempla para su decreto y no son acomodados a los hechos sino que se encuentra enmarcado en ellos.
(...)
“Con la trascripción anterior del Memorando 0036 se controvierte lo alegado por el Memorialista y se asienta en forma mayor, el equívoco en que él incurre, cuando invoca el Acta de Comité de Dirección 001 que trata del inciso primero del art. 72 del Decreto 1909 de 1992 y cuando dice que el memorando 0036 se está aplicando en forma parcial.....
(...)
“Así las cosas y comoquiera que cada uno de los argumentos del recurrente se encuentran desvirtuados, encontrando que la actuación de la Administración está legalmente sustentada con lo prescrito en el Memorando 0036 de 1998, este Despacho determina que no es viable reconsiderar la decisión de fondo tomada por la División de Liquidación” (resaltado fuera de texto).
La Sala observa que en el acto antes trascrito se acepta que el fundamento de la aprehensión y posterior decomiso fue el hecho de describir genéricamente la mercancía, por lo que se entendió no presentada, cuando lo cierto es que el decomiso procede por no presentarse el manifiesto de carga o hallar mercancía no relacionada en él (artículo 4º del Decreto 1105 de 1992), eventos que no se dieron en el asunto sub júdice.
Teniendo en cuenta que la DIAN acepta que la mercancía fue decomisada por no haberse descrito, obligación que, se reitera, es propia de la declaración de importación y no así del manifiesto de carga, donde basta relacionarla, la Sala concluye que en este caso no existían elementos para decomisar la mercancía en los términos del artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, como tampoco en los del inciso 2 del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, y mucho menos en los del Memorando 36 del 5 de enero de 1998, suscrito por el Subdirector de Fiscalización Aduanera, por ser este inoponible a terceros, ya que de conformidad con la certificación del Jefe División de Relatoría de la DIAN (folio 13 del cuaderno 2) “revisados nuestros archivos, el Memorando N° 0036 con radicado N° 000142 de fecha enero 5 de 1998 no fue objeto de publicación en el CODEX ni en el Boletín del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”; razón por la cual no podía exigirse su cumplimiento a la actora.
En consecuencia, la Sala revocará el fallo de primera instancia, declarará la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenará a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales devolver a la actora la mercancía aprehendida mediante el Acta de Aprehensión 18 de 10 de febrero de 1998 y posteriormente decomisada cuyo valor asciende a la suma de treinta y dos millones doscientos treinta y dos mil quinientos veintiocho pesos con 88/100 ($32'232.528.88) o, en su defecto, esta suma debidamente indexada.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
FALLA
REVÓCASE el fallo proferido el 31 de mayo de 2002 por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar,
Primero.- DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones 864 de 24 de septiembre de 1998 y 328 de 12 de marzo de 1999, expedidas por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Buenaventura, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y la División Jurídica Aduanera de la Administración Local de Buenaventura de la DIAN, respectivamente.
Segundo.- A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la U.A.E Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales devolver a DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA. la mercancía aprehendida mediante Acta de Aprehensión 18 del 10 de febrero de 1998 y posteriormente decomisada mediante los actos acusados, cuyo valor asciende a la suma de treinta y dos millones doscientos treinta y dos mil quinientos veintiocho pesos con 88/100 ($32'232.528.88) o, en su defecto, esta última suma con la correspondiente indexación.
Tercero.- DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha 27 de abril del año 2006.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
(Salva voto)
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
S A L V A M E N T O D E V O T O
SALVAMENTO DE VOTO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006).
REF: Expediente núm. 1999-01213.
Actora: DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA.
Con el debido respeto para con mis compañeros de Sala me separo de la decisión de mayoría, por lo siguiente:
En la sentencia de la cual discrepo, la Sala tuvo por debidamente relacionada la mercancía en el manifiesto de carga, razón por la cual declaró la nulidad de los actos administrativos expedidos por la DIAN, que habían dispuesto el decomiso de la misma, con fundamento en la hipótesis prevista en el artículo 72, inciso 2º, del Decreto 1909 de 1992.
A mi juicio, tal mercancía no venía debidamente relacionada, pues esta Corporación en sentencia de 10 de
febrero de 2000,(Expediente núm. 5429 Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterada en sentencias de 15 de febrero y 9 de mayo de 2002) precisó el alcance de la expresión relacionar, para lo cual tuvo en cuenta que conforme al Diccionario Español de Sinónimos y Antónimos de Editorial Aguilar, página 943, Octava Edición, “relacionar” es sinónimo de informar o describir.
Igualmente, que el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, frente a la declaración de importación emplea la expresión “descripción” y a ésta las normas aduaneras le han dado el alcance de detallar, especificar e individualizar lo máximo que se pueda, de ahí que en la casilla correspondiente en el formulario se ha previsto un espacio donde, en lo posible, se plasme tal especificidad, esto es, la clase, marca, serie, volumen, peso, referencia, etc.; empero que ello no significa que el término relacionar tenga una connotación tan genérica, que solo se limite a señalar, por ejemplo, el número de bultos y el peso de la mercancía pues esta interpretación restringida riñe con el sentido común, ya que si bien es cierto que en dicho documento de transporte se han previsto por el reglamento (artículo 6º de la Resolución núm. 0371 de 1992) unos requisitos mínimos básicos atañaderos al peso y al número de bultos que debe relacionarse, ello debe entenderse como para excluir las características de marca, clase, tamaño, referencia, etc., antes anotadas, pero en manera alguna para desechar el contenido de la carga, pues hacer una mínima referencia a dicho contenido, es sinónimo de relacionarla.
De la misma manera, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, trae entre otras acepciones de “relacionar”, la de hacer referencia.
En materia de importaciones o exportaciones no cabe hacer otra interpretación pues, resulta inverosímil que el conductor del medio de transporte o la empresa transportadora traslade una mercancía de un lugar a otro sin importar su contenido.
En este caso en cada uno de los documentos de transporte aparece en la casilla correspondiente a “DESCRIPTION OF PACKAGES AND GODS”, la siguiente leyenda: “..CARTONS: GENERAL DEPARTAMENT SOTORE MERCHANDISE CIPRÉS LOAD AND COUNT FREIGHT COLLECT LADEN ON BOARD”, es decir, que en la mencionada casilla se hace referencia a que la carga transportada consiste en cajas que contienen mercancías para tiendas por departamento, cargadas sobre el barco, cuyo transporte debe ser pagado en el lugar de destino.
De tal manera que siguiendo los lineamientos de la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a que si bien relacionar no es sinónimo de detallar marca, clase, tamaño, referencia, etc., empero en manera alguna significa desechar el contenido de la carga, debió la Sala concluir que no se hizo una mínima referencia al contenido y, por lo mismo, proceder a confirmar la sentencia apelada.
Cordialmente,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Consejero
