RELACION DE LA MERCANCIA - Requisito del manifiesto de carga / DESCRIPCION DE LA MERCANCIA - Requisito de La declaración de importación / RELACION Y DESCRIPCION EN MATERIA ADUANERA - Diferencias y efectos con relación al decomiso
La Sala observa que la situación del sub lite es igual a la examinada en sentencia de 4 de septiembre de 2003, expediente núm. Núm. 5976, consejero ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, en la cual se precisó que la hipótesis en estudio habla de relación de la mercancía en el manifiesto de carga, que para el caso, igual que ahora, en la resolución inicial, se trató como tal al B/L de la mercancía , y no de descripción, concepto éste que corresponde a la hipótesis del inciso 1 del Decreto 1909 de 1992, la cual se dijo en dicha sentencia que está referida a la Declaración de Importación, de modo que se trata de dos conceptos distintos y por ende de dos requisitos o formalidades diferentes, de suerte que vale decir que del manifiesto de carga se exige que la mercancía esté relacionada y de la declaración de importación, que esté descrita. También se advirtió que sobre el alcance de la descripción hay instrucciones precisas, que hablan de la indicación de los aspectos relevantes que permitan individualizar la mercancía, tales, por ejemplo, como serie, clase, calidad, cantidad, marca, entre otros, datos que se piden de la declaración de importación debido al papel que ésta cumple en la legalización y amparo de la mercancía en el tráfico o comercio interno, y que para comprender el alcance del concepto “relacionar”, previsto para el manifiesto de carga, en el contexto de la norma en comento, se puede partir de la definición que de este último trae el Estatuto Aduanero, a saber: “Manifiesto de carga. Es el documento que contiene la relación de todos los bultos que comprenden la carga, incluida la mercancía a granel, a bordo del medio de transporte y que van a ser cargados o descargados en un puerto o aeropuerto, excepto los efectos correspondientes a pasajeros y tripulantes y que el capitán o conductor de dicho medio debe entregar con su firma a la autoridad aduanera”. De ese modo concluyó que es claro que esa definición es pertinente cuando se trata de mercancía susceptible de empacar en bultos, lo cual se da usualmente con mercancías genéricas, esto es, las no pasibles de individualización en sus unidades, de modo que tales mercancías se deben entender relacionadas cuando se indique en el manifiesto de carga el número de bultos que las contienen, a lo que cabe agregar aspectos como el peso y, obviamente, la clase de mercancía transportada, siendo procedente considerar como bultos otras formas similares, como, v. gr., rollos y cajas.
DECOMISO DE MERCANCIAS - No procede cuando se exige descripción y no relación / MANIFIESTO DE CARGA - Obligación de relación y no de descripción / DECLARACION DE IMPORTACION - Requisito necesario de la descripción / BISUTERIA - Definición / INTERPRETACION ERRONEA - Evidencia al asimilar relación con descripción en materia aduanera
En el presente caso, tal como sucedió en el de la sentencia citada, la Sala considera que la mercancía del sub lite venía relacionada en forma aceptable, pues de los antecedentes de los actos acusados se observa que no es cierto que la mercancía se hubiera descrito escuetamente como “mercancía general”, sino que al igual en el caso del proceso precitado aquí también se indicó en el B/L la cantidad de bultos (cajas) que las contenía (710 cartones), su peso total (12.701 kgs) y su denominación genérica (GENERAL DEPARTAMENT STORE MERCHANDISE), tal como corresponde al contenido del manifiesto de carga, atendiendo su definición transcrita. A lo anterior se agrega que dicho manifiesto aparece acompañado de la factura o relación de embarque, en la cual se encuentran relacionados de manera general los diferentes ítem que conforman la carga respectiva, en la que también se señala que está embalada en 710 cajas o bultos, entre otros datos como los relativos al peso, precio unitario, origen, etc. de cada ítem, de modo que la Administración tuvo a su alcance otros documentos y datos que le permitían tener mayor información sobre la naturaleza e individualización de la mercancía examinada, y de los cuales nada se dice en los actos acusados. De modo que según el inciso segundo del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, en la parte pertinente, se tiene que sí fue presentada ante las autoridades aduaneras. No está de más indicar que según la relación que se hizo en el acta de aprehensión, dicha mercancía consistía en tapas plásticas, video cassetes infantiles, colgadores para cocina, álbumes porta CD, portarretratos, marcadores, bolígrafos, vasos infantiles, adornos para mesa, diarios infantiles y similares, elementos conocidos popularmente como bisutería y que son de consumo masivo por su bajo precio. Cabe decir, entonces, que en los actos acusados aparece que la entidad demandada quiso aplicarle al manifiesto de carga una exigencia que corresponde más a mercancías individualizables, tales como maquinaría, o a la declaración de importación, en la cual sí era conducente que debiera detallarse o discriminarse en la forma como se hizo en el acta de aprehensión, que el a quo tomó como punto de comparación para establecer que la mercancía no estaba relacionada en el manifiesto de carga; luego, de manera idéntica a como sucedió en la sentencia comentada, hubo una errónea interpretación de la norma aplicada en este caso, al asimilarse “relación” con “descripción” y desatenderse otros documentos y datos que identificaban la carga respectiva.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril del dos mil seis (2006)
Radicación número: 76001-23-24-000-1999-01327-02
Actor: DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA.
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Referencia: APELACION SENTENCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2002 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda en proceso de nulidad y restablecimiento promovido contra la Nación representada por la DIAN.
I.- ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
La sociedad DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA. demandó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN de Buenaventura, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., con el objeto de que acceda a las siguientes
1. 1. Pretensiones
- Que declare la nulidad de la Resolución núm. 01107 de 30 de octubre de 1998, que ordenó el decomiso de una mercancía importada por la actora, valorada en $ 60.257.577.oo, por no estar relacionada en el manifiesto de carga, proferida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Buenaventura.
- Que declare la nulidad de la Resolución núm. 000215 de 24 de febrero de 1999, por la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior, expedida por la Jefe de la División Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura.
- Que, como consecuencia de lo anterior, declare que no está obligada a poner a disposición de la entidad demandada la mercancía decomisada, y condene a ésta a pagarle el daño emergente y el lucro cesante sobre los pagos que efectúe, debidamente actualizados.
1. 2. Los hechos
La demandante refiere que el 19 de enero de 1998 arribó al puerto de Buenaventura un cargamento para ella en un contenedor, consistente en 710 cartones de mercancías para almacenes de venta por departamento, con peso de 12.701 kgs, proveniente de los Ángeles, California, Estados Unidos, bajo la modalidad de transporte en contenedores, la cual busca facilitar y simplificar las operaciones de comercio internacional y cuyas normas no exigen una descripción específica y detallada de la mercancía transportada, como se observa en el artículo 1637 del C. de Co., amén de que en el pequeño espacio de la casilla de descripción de la mercancía en el conocimiento del embarque es imposible describir toda la mercancía transportada mediante dicha modalidad.
En la actuación administrativa se estableció que la mercancía transportada coincidía plenamente con la indicada en las facturas comerciales que sirvieron de soporte al conocimiento de embarque, y así se reconoce en la parte motiva de la resolución que decidió el recurso de reconsideración.
La mercancía fue depositada en el terminal de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, previa entrega a la Aduana del manifiesto de carga con su respectivo conocimiento de embarque.
El 9 de febrero de 1998 se practicó la inspección, para la cual el funcionario sólo tuvo en cuenta y examinó el respectivo conocimiento de embarque, y como resultado de ella dispuso la aprehensión de la mercancía, alegando escuetamente que no había sido presentada y aduciendo de la misma forma el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, el Decreto 1960 de 1997 y el Memorando 036 de 5 de enero de 1998, lo cual se originó en un garrafal error, pues la Aduana confunde el manifiesto de carga con el conocimiento de embarque o documento de transporte, de modo que pretende aplicar al primero regulaciones que sólo tienen relación con el segundo, como el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.
La actora constituyó póliza de seguro en reemplazo de la mercancía, la cual fue otorgada por la Suramericana de Seguros S.A., y en virtud de ello la misma le fue entregada provisionalmente.
La DIAN le formuló pliego de cargos por haberse encontrado mercancía no declarada relacionada en el manifiesto de carga, lo cual fue negado por la actora en la contestación respectiva, pero, no obstante ello, se expidió la Resolución 01107 de 30 de octubre de 1998, disponiendo decomisar dicha mercancía, contra la cual interpuso recurso de reconsideración, a su vez desatado mediante la Resolución 00215 de 24 de febrero de 1999, reiterando la anterior decisión.
1. 3. Normas violadas y concepto de la violación
La actora relaciona como infringidos los artículos que se indican en los cargos que la Sala sintetiza y ordena así:
- 29 de la Constitución Política y normas concordantes, por violación del debido proceso, ya que la mercancía se dio como no presentada sin darle oportunidad a la interesada para defender sus derechos, y esa decisión no adoptó la forma de un acto administrativo debidamente motivado, ni fue notificada en debida forma a los interesados, además, en el curso de la actuación se cambió la imputación o cargo inicialmente formulado, pues se pasó de mercancía no relacionada en el manifiesto de carga a descripción genérica de la mercancía en los documentos de transporte o conocimiento de embarque, y desde el inicio se dio por establecido que se había cometido una infracción aduanera, siendo que ello sólo es posible al final de la actuación administrativa, la cual sólo se adelantó contra la actora, sin que se hubiera investigado la participación de otras personas en los hechos.
- 72 y 80 del Decreto 1909 de 1992, 363 de la Constitución Política y 36 del C. C. A., por cuanto se aplicaron sin que hubiera habido ánimo de defraudar al Estado, ni conducta dolosa o de mala fe.
- 1º del Decreto Ley 1750 de 1991, en concordancia con el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto la mercancía sí se presentó efectivamente ante las autoridades aduaneras y no se puede sostener que se incurrió en conducta o infracción de contrabando.
- Por lo anterior, también se incurrió en falsa motivación.
- 1637 del Código de Comercio por cuanto según esa norma no se requiere que en el conocimiento de embarque se describa la mercancía transportada o que se esté transportando
- 264 de la Ley 223 de 1995, por cuanto en lugar de imponer el sello de seguimiento a las mercancías descritas de manera genérica, según el memorando 0036 de 5 de enero de 1998, se procedió a la aprehensión, cambiando así la doctrina consignada en ese memorando.
- 80 del Decreto 1909 de 1992 y 1 del Decreto 2274 de 1989 porque no eran aplicables al caso ya que la mercancía sí había sido aprehendida y no fue sorprendida en lugar no habilitado.
De otra, propone la excepción de inconstitucionalidad del artículo 72, incisos 2 y 3, del Decreto 1909 de 1992, por cuanto modifica, adiciona y extiende, incluso mediante analogía, la tipificación de la infracción administrativa de contrabando prevista en el artículo 1º del Decreto Ley 1750 de 1991,en cuanto hace al tipo no presentación o no relación de la mercancía, situaciones éstas que no se pueden identificar jamás. Por ende, solicita que se inapliquen tales incisos.
2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La DIAN, en representación de la Nación, como entidad demandada, sostiene que los documentos de viaje que se entregan a la Aduana a la llegada del medio de transporte son los indicados en el artículo 12º del Decreto 1909 de 1992 y 3º de la Resolución 371 del mismo año, modificado por la Resolución 9014 de 1995 y no existe regulación que permita sustituirlos por otros documentos comerciales, y según la Orden Administrativa 001 de 1992 del Director de Aduanas Nacionales, las mercancías no especificadas en cada documento de transporte se deben aprehender (folio 112).
II.- LA SENTENCIA RECURRIDA
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio respecto de la excepción de inconstitucionalidad del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, y sobre el fondo del asunto, previa revisión de la actuación administrativa y de sus fundamentos jurídicos, concluye que el transportador no cumplió con las normas aplicadas al asunto por no especificar la mercancía sino que lo hizo de manera genérica, lo cual se traduce en que debe entenderse como sino no hubiera sido presentada, y que lo viable era la aprehensión de la mercancía y su consiguiente decomiso, sin tener en cuenta quien es el importador; que la entidad demandada no incurrió en irregularidad por tener en cuenta el conocimiento de embarque en lugar del manifiesto de carga, por lo cual el acto que definió la situación jurídica de la mercancía plasmó correctamente la decisión de conformidad con el artículo 72, inciso 2º, del Decreto 1909 de 1992, norma que no exige una descripción detallada de la mercancía sino genérica con indicación de la naturaleza de la misma en el manifiesto de carga.
En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
III.- EL RECURSO DE APELACIÓN
La demandante, como fundamentos del recurso, manifiesta que como la mayoría de los cargos no fueron resueltos se remite a la demanda e insiste en la excepción de inconstitucionalidad en comento, pues el juez tiene la obligación de obedecer y cumplir el artículo 4º de la Constitución Política, punto que ha sido definido por la Corte Constitucional en Sentencia C-197 de 7 de abril de 1999, que bajo esa condición declaró exequible el artículo 137, numeral 4, del C. C. A., y en este caso los incisos 2º y 3º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 son incompatibles con el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Además de lo anterior, los actos acusados incurrieron en otras violaciones del debido proceso que no quiso ver el a quo, tales como no haberle dado a la interesada la oportunidad de exponer sus puntos de vista en la actuación administrativa al practicar la inspección a la mercancía aprehendida; el acto administrativo de aprehensión no aparece por ninguna parte debidamente motivado y notificado; la resolución que desató el recurso de reconsideración modificó el pliego de cargos; la entidad demandada dio por establecida plenamente la comisión de las infracciones desde la formulación de los cargos; no se averiguó lo favorable a la actora sino sólo lo desfavorable, de modo que la investigación fue parcializada; la DIAN investigó a la transportadora en otro expediente, con posterioridad a la resolución que resolvió el recurso de reconsideración en comento; la presunta infracción no fue cometida por la actora, sino por el transportador extranjero; la sanción prevista en el artículo 72 en cita es solo para conductas dolosas y no para simples errores u omisiones; no se respetó el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 36 del C. C. A. al imponer la sanción de decomiso; no se tuvo en cuenta que la mercancía sí fue presentada por la actora al momento de su arribo al país, con los documentos legales; la resolución que resolvió el recurso de reconsideración modificó la resolución inicial; el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 fue interpretado de manera extensiva in malam partem, esto es, como sinónimo de descripción de la mercancía, pues relación es sinónimo de lista, narración o referencia; el artículo 1637 del C. de Co. no exige que el conocimiento de embarque describa la mercancía transportada o que se esté transportando; al basarse en el Memorando 0036 de 1998, la DIAN está modificando la doctrina que venía sosteniendo de manera uniforme y reiterada al cambiar el seguimiento por la aprehensión de la mercancía descrita genéricamente; no se leyó el cargo alusivo a la violación del artículo 80 del Decreto 1909 de 1992.
Finalmente, trae a colación las definiciones de manifiesto de carga y de conocimiento de embarque consignadas en el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION
1. La apelante insiste en las razones expuestas en la sustentación de los cargos y del presente recurso, en especial en la excepción de inconstitucionalidad del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, apoyándose ahora en las sentencias C-1161 de 6 de septiembre de 2000, Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero y C-197 de 7 de abril de 1999, ambas de la Corte Constitucional, en la cual se extiende. Asimismo, retoma sus argumentos relativos a la interpretación extensiva o “in malam partem” de la norma aplicada en el acto acusado.
2. La parte demandada hace una reseña del fallo y del recurso y manifiesta que el apoderado de la actora desconoce la legislación aduanera sobre el tema, relata que el 19 de enero de 1998 arribó al puerto de Buenaventura un cargamento para la actora, en el contenedor Núm. TOLU 180365-2, en el cual se encontraban 710 cartones de mercancías para almacenes de venta por Departamento (General Department Store Merchandise) con un peso de 12.710 kg., amparada en el conocimiento de embarque Núm. CO4GO3SLAVB, procedente de Los Angeles, Estados Unidos. Inspeccionada la mercancía, se estableció que no se encontraba presentada, debido a que no estaba relacionada en el manifiesto de carga, por lo cual se procedió a aprehenderla y a surtirse la actuación administrativa que culminó con los actos acusados, conforme a derecho y con observancia del debido proceso y el derecho de defensa.
Resalta que no es cierto que los actos acusados carezcan de motivación, y que en el manifiesto de carga se debe relacionar toda la mercancía, lo cual puede hacerse de manera genérica pero haciendo una descripción mínima que permita su identificación, y en este caso la descripción hecha en el documento de transporte no cumple ese requisito, de donde concluye que en esas circunstancias procedía el decomiso de la mercancía y solicita la confirmación del fallo por considerarlo ajustado en todas sus partes a la ley.
V.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO
En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.
VI.- DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
1. La excepción de inconstitucionalidad del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 que propone la actora no tiene vocación de prosperar, por cuanto no observa la Sala que sea opuesto al artículo 29 de la Constitución Política, ya que nada se dispone en él que sea contrario al debido proceso, en sus diferentes aspectos allí contemplados, amén de que no es un simple decreto reglamentario como lo aduce el memorialista, sino que se trata de un decreto mediante el cual el Presidente de la República tiene facultades de regulación del régimen aduanero para efectos de su modificación, dentro de los límites que le imponen la ley marco respectiva, en virtud de lo cual puede, incluso, modificar normas que desarrollen o regulen dicho régimen. Además, comparado con el artículo 1º del Decreto Ley 1750 de 1991 no se encuentra que lo modifique en cuanto a la tipificación de la infracción administrativa de contrabando, sino que lo precisa o lo desarrolla, como lo advierte el a quo.
2. La cuestión central del debate consiste en establecer si el manifiesto de carga relaciona o no la mercancía objeto del sub lite, pues de ello depende de que se deba tener como presentada o no a las autoridades aduaneras, teniendo en cuenta que para dar como no presentada la mercancía la DIAN aplicó en este caso la tercera hipótesis prevista en el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, cuyo tenor, visto en el contexto de dicho artículo, es el siguiente:
“Mercancía no declarada o no presentada. Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía, o ésta no corresponda a la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración. (subrayas de la sala )
“Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la Aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la Aduana.
“En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del art. 1º del decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso 1 del art. 3º del citado decreto, equivalente al 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso. Lo anterior, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate”.
En los actos acusados la DIAN aduce que en este caso el B/L o documento de transporte se refiere escuetamente a “Mercancías en general”, descripción que no permite concluir que en ella se encuentra incluida la mercancía aprehendida, siendo que dicho documento debe contener una descripción genérica de las mercancías que permita establecer su naturaleza, peso, cantidad y estado, por lo cual no es permitida la descripción con expresiones como “mercancías varias”, “mercancías según registro”, “carga consolidada”, “carga seca”, casos en los cuales el funcionario deberá proceder a la aprehensión. Por ello consideró que en este caso la mercancía no fue presentada al no estar descrita por lo menos genéricamente.
La Sala observa que la situación del sub lite es igual a la examinada en sentencia de 4 de septiembre de 2003, expediente núm. Núm. 5976, consejero ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, en la cual se precisó que la hipótesis en estudio habla de relación de la mercancía en el manifiesto de carga, que para el caso, igual que ahora, en la resolución inicial, se trató como tal al B/L de la mercancía , y no de descripción, concepto éste que corresponde a la hipótesis del inciso 1º del Decreto 1909 de 1992, la cual se dijo en dicha sentencia que está referida a la Declaración de Importación, de modo que se trata de dos conceptos distintos y por ende de dos requisitos o formalidades diferentes, de suerte que vale decir que del manifiesto de carga se exige que la mercancía esté relacionada y de la declaración de importación, que esté descrita.
También se advirtió que sobre el alcance de la descripción hay instrucciones precisas, que hablan de la indicación de los aspectos relevantes que permitan individualizar la mercancía, tales, por ejemplo, como serie, clase, calidad, cantidad, marca, entre otros, datos que se piden de la declaración de importación debido al papel que ésta cumple en la legalización y amparo de la mercancía en el tráfico o comercio intern, y que para comprender el alcance del concepto “relacionar”, previsto para el manifiesto de carga, en el contexto de la norma en comento, se puede partir de la definición que de este último trae el Estatuto Aduanero, a saber:
“Manifiesto de carga. Es el documento que contiene la relación de todos los bultos que comprenden la carga, incluida la mercancía a granel, a bordo del medio de transporte y que van a ser cargados o descargados en un puerto o aeropuerto, excepto los efectos correspondientes a pasajeros y tripulantes y que el capitán o conductor de dicho medio debe entregar con su firma a la autoridad aduanera”.
De ese modo concluyó que es claro que esa definición es pertinente cuando se trata de mercancía susceptible de empacar en bultos, lo cual se da usualmente con mercancías genéricas, esto es, las no pasibles de individualización en sus unidades, de modo que tales mercancías se deben entender relacionadas cuando se indique en el manifiesto de carga el número de bultos que las contienen, a lo que cabe agregar aspectos como el peso y, obviamente, la clase de mercancía transportada, siendo procedente considerar como bultos otras formas similares, como, v. gr., rollos y cajas.
En el presente caso, tal como sucedió en el de la sentencia citada, la Sala considera que la mercancía del sub lite venía relacionada en forma aceptable, pues de los antecedentes de los actos acusados se observa que no es cierto que la mercancía se hubiera descrito escuetamente como “mercancía general”, sino que al igual en el caso del proceso precitado aquí también se indicó en el B/L la cantidad de bultos (cajas) que las contenía (710 cartones), su peso total (12.701 kgs) y su denominación genérica (GENERAL DEPARTAMENT STORE MERCHANDISE), tal como corresponde al contenido del manifiesto de carga, atendiendo su definición transcrita, el cual obra a folios 124 y 125 del cuaderno anexo contentivo de la copia del expediente administrativo.
A lo anterior se agrega que dicho manifiesto aparece acompañado de la factura o relación de embarque (folios 126 y 127 del cuaderno contentivo del expediente administrativo), en la cual se encuentran relacionados de manera general los diferentes ítem que conforman la carga respectiva, en la que también se señala que está embalada en 710 cajas o bultos, entre otros datos como los relativos al peso, precio unitario, origen, etc. de cada ítem, de modo que la Administración tuvo a su alcance otros documentos y datos que le permitían tener mayor información sobre la naturaleza e individualización de la mercancía examinada, y de los cuales nada se dice en los actos acusados.
De modo que según el inciso segundo del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, en la parte pertinente, se tiene que sí fue presentada ante las autoridades aduaneras.
No está de más indicar que según la relación que se hizo en el acta de aprehensión, dicha mercancía consistía en tapas plásticas, video cassetes infantiles, colgadores para cocina, álbumes porta CD, portarretratos, marcadores, bolígrafos, vasos infantiles, adornos para mesa, diarios infantiles y similares, elementos conocidos popularmente como bisutería y que son de consumo masivo por su bajo precio.
Cabe decir, entonces, que en los actos acusados aparece que la entidad demandada quiso aplicarle al manifiesto de carga una exigencia que corresponde más a mercancías individualizables, tales como maquinaría, o a la declaración de importación, en la cual sí era conducente que debiera detallarse o discriminarse en la forma como se hizo en el acta de aprehensión, que el a quo tomó como punto de comparación para establecer que la mercancía no estaba relacionada en el manifiesto de carga; luego, de manera idéntica a como sucedió en la sentencia comentada, hubo una errónea interpretación de la norma aplicada en este caso, al asimilarse “relación” con “descripción” y desatenderse otros documentos y datos que identificaban la carga respectiva.
Lo anterior no significa que se afecte la eficacia de las normas y los controles aduaneros, puesto que se debe tener en cuenta que, una vez descargada y presentada, la mercancía queda bajo el control o vigilancia de la aduana junto con los documentos que le fueron presentados, los cuales eran suficientes para poder hacerle dicho seguimiento; y que esa presentación es apenas uno de los pasos previos a la legalización o nacionalización de la mercancía, la cual se sustenta en la declaración de importación, en la que justamente sí se debe describir la mercancía con los detalles necesarios para su individualización, dada la importancia de dicho documento para garantizar y controlar el tráfico de la misma en el territorio nacional.
El aludido control subsiguiente al descargue, que implica la radicación e introducción al sistema del manifiesto de carga y de todos los documentos que lo acompañan - entre los que estaban precisamente la relación de embarque en el presente caso-, con anotación de las observaciones que a bien tengan hacer los funcionarios que atiendan el asunto, según los artículos 12 y 13 de la precitada resolución 371 de 1992, permite que se le haga seguimiento a la mercancía y a la respectiva documentación, amén de las sanciones administrativas que por error en la elaboración de los documentos aduaneros prevén las normas de esa materia.
Por consiguiente, el cargo de violación de la referida norma tiene vocación de prosperar, y con él, el de falsa motivación de los actos acusados al estar fundados en razones de hecho que no corresponden a la realidad, siendo ello suficiente para declarar su nulidad.
A fin de restablecer el derecho de la actora, se dispondrá que se continúe con el trámite tendiente a la legalización y levante de la mercancía objeto del sub lite, al tiempo que se negarán las demás pretensiones de la demanda, puesto que dicho trámite aún no ha culminado ni está acreditado en el proceso que se hubiere hecho efectiva la entrega de la mercancía a la entidad demandada, ordenada en dichos actos.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Primero.- DECLÁRASE no probada la excepción de inconstitucionalidad del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.
Segundo.- DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones núms. 001107 de 30 de octubre de 1998 de la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Buenaventura, mediante la cual ordenó el decomiso de una mercancía importada por la actora, y 000215 de 24 de febrero de 1999, por la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior, expedida por la Jefe de la División Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura.
Tercero.- En consecuencia, para restablecer el derecho de la actora, ORDÉNASE continuar con el trámite de legalización de la mercancía que se había dispuesto decomisar mediante dichos actos.
Cuarto.- NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
Quinto.- RECONÓCESE a la abogada Sandra Patricia Moreno Serrano como apoderada judicial de la UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en los términos y para los fines del poder conferido que obra a folio 36 de este cuaderno.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 27 de abril del 2006
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN
S A L V A M E N T O D E V O T O
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006).
REF: Expediente núm. 1999-01327.
Actora: DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA.
Con el debido respeto para con mis compañeros de Sala me separo de la decisión de mayoría, por lo siguiente:
En la sentencia de la cual discrepo, la Sala tuvo por debidamente relacionada la mercancía en el manifiesto de carga, razón por la cual declaró la nulidad de los actos administrativos expedidos por la DIAN, que habían dispuesto el decomiso de la misma, con fundamento en la hipótesis prevista en el artículo 72, inciso 2º, del Decreto 1909 de 1992.
A mi juicio, tal mercancía no venía debidamente relacionada, pues esta Corporación en sentencia de 10 de febrero de 2000,(Expediente núm. 5429 Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterada en sentencias de 15 de febrero y 9 de mayo de 2002) precisó el alcance de la expresión relacionar, para lo cual tuvo en cuenta que conforme al Diccionario Español de Sinónimos y Antónimos de Editorial Aguilar, página 943, Octava Edición, “relacionar” es sinónimo de informar o describir.
Igualmente, que el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, frente a la declaración de importación emplea la expresión “descripción” y a ésta las normas aduaneras le han dado el alcance de detallar, especificar e individualizar lo máximo que se pueda, de ahí que en la casilla correspondiente en el formulario se ha previsto un espacio donde, en lo posible, se plasme tal especificidad, esto es, la clase, marca, serie, volumen, peso, referencia, etc; empero que ello no significa que el término relacionar tenga una connotación tan genérica, que solo se limite a señalar, por ejemplo, el número de bultos y el peso de la mercancía pues esta interpretación restringida riñe con el sentido común, ya que si bien es cierto que en dicho documento de transporte se han previsto por el reglamento (artículo 6º de la Resolución núm. 0371 de 1992) unos requisitos mínimos básicos atañaderos al peso y al número de bultos que debe relacionarse, ello debe entenderse como para excluir las características de marca, clase, tamaño, referencia, etc., antes anotadas, pero en manera alguna para desechar el contenido de la carga, pues hacer una mínima referencia a dicho contenido, es sinónimo de relacionarla.
De la misma manera, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, trae entre otras acepciones de “relacionar”, la de hacer referencia.
En materia de importaciones o exportaciones no cabe hacer otra interpretación pues, resulta inverosímil que el conductor del medio de transporte o la empresa transportadora traslade una mercancía de un lugar a otro sin importar su contenido.
En este caso en cada uno de los documentos de transporte aparece en la casilla correspondiente a “DESCRIPTION OF PACKAGES AND GODS”, la siguiente leyenda: “..CARTONS: GENERAL DEPARTAMENT SOTORE MERCHANDISE CIPRÉS LOAD AND COUNT FREIGHT COLLECT LADEN ON BOARD”, es decir, que en la mencionada casilla se hace referencia a que la carga transportada consiste en cajas que contienen mercancías para tiendas por departamento, cargadas sobre el barco, cuyo transporte debe ser pagado en el lugar de destino.
Por su parte, el inventario de las mercancías aprehendidas, da cuenta de que en las cajas transportadas en los contenedores se encontraban sartenes para freír, estropajos para baño, adornos de mesa, cerámica decorativa (floreros de gato, caballo, elefante, delfín, dama, etc); pinceles cosméticos, portaminas, bolígrafos, cassetes, batidora manual, cuadros decorativos, linternas, limpiavidrios, muñecos, caña de pescar, videos infantiles, portacassetes, tableros mágicos, platos plásticos infantiles, marcadores, vasos, abaco infantil, portarretratos, cepillos para cabello, gabinetes para baño, muñecas, robots de pasta juegos infantiles de cocina, cucharas, recipientes para conservar frutas, bandejas, carros de control remoto, tenedores de acero inoxidable, destornilladores, collares, tapetes surtidos, candelabros, basurero plástico, envases para conservar frutas, etc, lo que pone de manifiesto que los documentos de transporte no hacen una mínima referencia al contenido de la carga, como quiera que se limitan a señalar que lo transportado corresponde a mercancía en cajas sin que siquiera en forma somera se haga mención de que se trata de artículos de cocina, juegos para niños o artículos para el hogar o de ferretería.
De tal manera que siguiendo los lineamientos de la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a que si bien relacionar no es sinónimo de detallar marca, clase, tamaño, referencia, etc., empero en manera alguna significa desechar el contenido de la carga, debió la Sala concluir que no se hizo una mínima referencia al contenido y, por lo mismo, proceder a confirmar la sentencia apelada.
De otra parte, es preciso recalcar que si bien la Sala en algunas oportunidades ha acudido al análisis de otros documentos distintos de los de transporte, verbigracia, la factura de compraventa, no lo es menos que ello lo ha hecho para despejar duda frente a la falta de un requisito no esencial; empero en forma alguna para aceptar que tal factura pueda sustituir al documento de transporte.
Es así como en el fallo de 28 de febrero de 2002 (Expediente 6969, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se dijo:
“... Hace hincapié la Sala en que es diferente la situación que se presenta con la ocurrencia de un error mecanográfico sobre un dígito del motor o de la serie, en tratándose de vehículos, al diligenciar el formulario de la Declaración de Aduana o de Importación, que fue el asunto analizado en la sentencia de 26 de octubre de 1995 anexa a la demanda a folios 37 a 51, pues, ciertamente, la duda que genere tal situación se puede despejar confrontando las demás características y los documentos soporte de la importación; pero una cosa es dicho error sobre un digito, y otra muy diferente no consignar ningún dato referente a motor y serial. Además, en estos eventos la factura de compraventa no tiene la virtualidad de sustituir a la declaración de aduana o de importación, ya que si esa hubiera sido la voluntad del legislador, así lo habría permitido....”. Igualmente, difiere la situación analizada en este caso de la del expediente núm.4376, actora: Sociedad Energía y Potencia S.A. pues, allí hubo una relación parcial de seriales de los motores importados, lo que permitió que se tuvieran en
cuenta también los documentos soporte de la
importación....”.
De tal manera que en este caso no podía acudirse al análisis de la factura de compraventa para tener por relacionada la mercancía que no fue debidamente identificada en cuanto a su contenido se refiere en el documento de transporte, porque aquella no tiene la virtualidad de sustituir a éste.
Cordialmente,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Consejero
