REPÚBLICA DE COLOMBIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B
Bogotá DC, diecisiete (17) de abril de dos mil veintiséis (2026).
Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 73001-23-33-000-2023-00223-01 (73.695) Demandante: UNIVERSIDAD DEL TOLIMA
Demandados: JESÚS RAMÓN RIVERA Medio de control: REPETICIÓN - CPACA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA
Síntesis del caso: se dirige la demanda en contra del señor Jesús Ramón Rivera, en la condición de exrector de la Universidad del Tolima con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable, a título de dolo o culpa grave, con ocasión del pago efectuado por esa entidad en virtud del contrato de transacción celebrado con Seguros Generales Suramericana SA; se sostiene que dicho pago tuvo origen en la declaración judicial de incumplimiento de la oferta presentada por la universidad para la adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo, circunstancia que dio lugar a la efectividad de la póliza de seriedad de la oferta y al posterior ejercicio del derecho de subrogación por parte de la aseguradora. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (índice 74 SAMAI primera instancia) en contra de la sentencia proferida el 28 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima (índice 70 SAMAI primera instancia) que dispuso:
“PRIMERO: NIÉGUESE (SIC) las pretensiones de la demanda por las consideraciones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, procédase al archivo del expediente, previas anotaciones en la sede electrónica de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de Colombia SAMAI” (índice
70 SAMAI primera instancia - negrillas y mayúsculas fijas del texto original)1.
1 Folio 46.
ANTECEDENTES
La demanda
Mediante escrito radicado el 30 de mayo de 2023 (índice 3 SAMAI primera instancia)2 la Universidad del Tolima promovió demanda de repetición en contra del señor Jesús Ramón Rivera (índice 3 SAMAI primera instancia)3 en la cual se formularon las siguientes pretensiones:
“1. Que se declare que el señor Jesús Ramón Rivera incurrió en una conducta dolosa o gravemente culposa al sustraerse injustificadamente de dar cumplimiento a la oferta de compra presentada formalmente el 2 de noviembre de 2007 por la Universidad del Tolima, para adquirir la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo y Centro de Atención Muña, de la Entidad Policarpa Salavarrieta ESE en liquidación.
Que se declare que como consecuencia de lo anterior la Universidad del Tolima incurrió en la obligación de pagar a la aseguradora SURAMERICANA DE SEGUROS SA el recobro del amparo de seriedad de la oferta, por valor de SETECIENTOS NOVENTA MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y
OCHO PESOS ($790.347.368), que fue ejecutado por la entidad Policarpa Salavarrieta ESE en liquidación a la aseguradora. Pago realizado a raíz del contrato de transacción suscrito el 3 de octubre de 2022 entre la Universidad del Tolima y la aseguradora.
Que se declare que el señor Jesús Ramón Rivera es administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a la Universidad del Tolima con ocasión del recobro del amparo de seriedad de la oferta, que se pagó a SURAMERICANA DE SEGUROS SA mediante contrato de transacción suscrito el 3 de octubre de 2022, y pagado el 25 de noviembre de 2022 por valor de SETECIENTOS NOVENTA MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($790.347.368).
En consecuencia, se ordene al señor Jesús Ramón Rivera a pagar a la Universidad del Tolima la suma SETECIENTOS NOVENTA MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y
OCHO PESOS ($790.347.368) producto del contrato de transacción suscrito el 3 de octubre de 2022 y pagado el 25 de noviembre de 2022.
Ordene al demandado a que el pago deberá hacerse debidamente indexado.
Que se condene en costas y al pago de las agencias en derecho según el criterio del despacho (índice 3 SAMAI primera instancia - mayúsculas fijas y negrillas del texto original)4.
2 Archivo “4_ed_20230223correo”.
3 Archivo “38_ed_223demanda”.
4 Folios 2 a 3 del archivo “38_ed_223demanda”.
Hechos
Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente:
El señor Jesús Ramón Rivera se desempeñó como rector de la Universidad del Tolima desde el 14 de marzo de 1997 hasta el 31 de enero de 2012.
El 1° de octubre de 2007, la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación invitó a las entidades interesadas a adquirir la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo.
El 2 de noviembre de 2007, la Universidad del Tolima presentó oferta de compra por el valor de treinta y un mil ciento treinta y nueve millones seiscientos veintiséis mil cuarenta y ocho pesos ($31.139.626.048); la ESE aceptó la propuesta en el entendimiento de que el negocio se concretaría por la suma de veintiséis mil cuatrocientos doce millones ciento veintidós mil seiscientos pesos ($26.412.122.600).
El 20 de mayo de 2008, la Universidad del Tolima, en calidad de tomadora, contrató con Suramericana de Seguros SA -hoy Seguros Generales Suramericana SA- la póliza número 5510057-6, con la cual se garantizó la seriedad de la oferta presentada para la adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo, figurando como beneficiaria la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación, por un valor asegurado de novecientos cuarenta y cuatro millones ciento ochenta y ocho mil setecientos ochenta y un pesos ($944.188.781).
La Universidad del Tolima se abstuvo de celebrar el contrato de compraventa, pese a que durante el trámite se reiteró la intención de compra de la unidad de salud y se obtuvieron comunicaciones favorables de entidades financieras como Findeter y el Banco Popular respecto de la disponibilidad de recursos y aprobación de crédito.
En virtud de esa situación, la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación formuló demanda de controversias contractuales en contra de la aseguradora con el fin de hacer efectivo el amparo de seriedad de la oferta contenido en la póliza número 5510057-6.
El anterior proceso fue conocido en segunda instancia por el Consejo de Estado, quien en sentencia del 17 de marzo de 2021 declaró la ocurrencia del siniestro amparado en la póliza de seriedad de la oferta a raíz del incumplimiento de la Universidad del Tolima -el cual también declaró- y, en consecuencia, condenó a la compañía Suramericana de Seguros SA a pagar en favor de la ESE la suma de novecientos ochenta y ocho millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($988.347.368), correspondiente al valor asegurado debidamente actualizado.
En cumplimiento de la anterior decisión el 11 de noviembre de 2021 Suramericana de Seguros SA efectuó el pago correspondiente.
Con posterioridad, la compañía aseguradora solicitó a la Universidad del Tolima el reembolso de la suma pagada en atención a la declaratoria judicial de incumplimiento de la oferta y a la efectividad del amparo de seriedad.
El 6 de septiembre de 2022, el Comité de Conciliación de la Universidad del Tolima autorizó la suscripción de un acuerdo con Seguros Generales Suramericana SA; en desarrollo de dicha decisión el 3 de octubre de 2022 las partes celebraron un contrato de transacción mediante el cual la institución educativa se obligó a pagar la suma de setecientos noventa millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($790.347.368), valor que fue pagado el 25 de noviembre de 2022.
Con fundamento en lo anterior la parte actora solicita que se declare la responsabilidad patrimonial extracontractual del señor Jesús Ramón Rivera, en la medida en que, en su condición de rector de la Universidad del Tolima para la época de los hechos, incurrió en una conducta dolosa o gravemente culposa por el hecho de que se sustrajo de manera injustificada a cumplir la referida oferta, circunstancia que dio lugar a la efectividad del amparo de seriedad y, en últimas, al pago acordado en el contrato de transacción, generando un detrimento patrimonial por valor de setecientos noventa millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($790.347.368) (índice 3 SAMAI primera instancia)5.
5 Folios 1 a 25 del archivo “38_ed_223demanda”.
Contestación de la demanda
Por auto del 6 de octubre de 2023 se admitió la demanda (índice 12 SAMAI primera instancia) y se ordenó la notificación personal del demandado.
A través del escrito radicado el 19 de diciembre de 2023, el señor Jesús Ramón Rivera se opuso a las pretensiones de la demanda, por estimar que i) no se acreditó la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa ni mucho menos el nexo causal entre dicha conducta y el detrimento patrimonial alegado; ii) en la demanda no se identificó de manera concreta alguna actuación presuntamente dolosa o gravemente culposa; iii) si bien fungió como representante legal de la Universidad del Tolima para la época de los hechos, las actuaciones relacionadas con la estructuración técnica, financiera y administrativa del proceso de adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo correspondieron a dependencias específicas de la institución, particularmente a la oficina de planeación y desarrollo institucional y a la vicerrectoría administrativa y, iv) obró con base en el principio de confianza legítima, apoyándose en los conceptos y actuaciones de las dependencias competentes en materia técnica y financiera, sin que le sean exigibles conocimientos especializados en dichas áreas, dado que su formación profesional corresponde al campo de la medicina (índice 21 SAMAI primera instancia).
Fijación del litigio
El 20 de junio de 2024 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la que el a quo determinó que el litigio se circunscribía a lo siguiente:
“(…) determinar si se encuentran acreditados todos y cada uno de los presupuestos necesarios para la prosperidad de la acción de repetición, que conlleve a la declaratoria de responsabilidad patrimonial del demandado Jesús Ramón Rivera, quien se desempeñaba como rector de la Universidad del Tolima durante el tiempo de ocurrencia de los hechos” (índice 165 SAMAI).
Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo del Tolima en providencia del 28 de agosto de 2025 negó las pretensiones de la demanda (índice 70 SAMAI primera instancia); como argumentos de la decisión expuso lo siguiente:
“La obligación de pagar una suma de dinero -por cuya virtud se abrió paso a la presente acción de repetición- por parte de la Universidad del Tolima (demandante) deviene del contrato de transacción (considerado como otra forma de terminación de conflicto) que suscribió con la Compañía Suramericana de Seguros (…) de ahí que lo que se persigue en realidad no es el hecho en sí del reconocimiento indemnizatorio pues él no fue el que causó el detrimento patrimonial a la institución educativa sino es la conducta del demandado en relación con la causación de un daño que generó con la ejecución de la garantía suscrita ante la entidad aseguradora y, a favor de la entidad asegurada en este caso la ESE en Liquidación Policarpa Salavarrieta”6.
No se acreditó una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible al demandado, pues, del análisis integral del material probatorio se concluye que el señor Jesús Ramón Rivera, en su condición de rector de la Universidad del Tolima, informó periódicamente al Consejo Superior de la institución sobre el avance de la negociación para la adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo, siendo dicho órgano el que definía la continuidad del proceso, sin que existiera autorización expresa y definitiva para la suscripción del contrato de compraventa.
Si bien el artículo 22 de la Resolución número 401 de 1994 facultó al rector para suscribir contratos, dicha atribución debía ejercerse conforme a los lineamientos estatutarios; en efecto, el numeral 16 del artículo 18 del Estatuto General y el artículo 28 del Estatuto de Contratación de la institución exigían autorización previa del Consejo Superior cuando la cuantía superara los ochocientos (800) salarios mínimos legales mensuales vigentes, aspecto que no se acreditó en el expediente, de manera que impedía jurídicamente perfeccionar el contrato.
La negociación tuvo carácter institucional y contó con la participación de diversas dependencias universitarias, particularmente del Consejo Superior, de modo que no podía atribuirse exclusivamente al rector la decisión de no concretar la compraventa.
Se demostró que las condiciones del mercado se vieron afectadas por la crisis del sector salud, circunstancia externa que incidió en la imposibilidad de consolidar la operación y que no resulta imputable al demandado.
6 Fl. 24 de la sentencia impugnada - índice 70 SAMAI primera instancia.
Recurso de apelación
El 23 de septiembre de 2025, la parte actora interpuso recurso de apelación (índice 74 SAMAI primera instancia), las razones de inconformidad con el fallo de primera instancia se resumen así:
El a quo incurrió en error por el hecho de insinuar que no existía una condena judicial en sentido estricto que habilitara el ejercicio del medio de control judicial de repetición, pues, dicha conclusión desconoce el marco normativo aplicable; en efecto, la Ley 678 de 2001 prevé expresamente que el pago que da lugar a la repetición puede originarse no solo en una sentencia judicial sino también en una conciliación judicial o extrajudicial, o en cualquier otra forma legítima de terminación del conflicto.
La jurisprudencia ha reconocido que los acuerdos transaccionales celebrados para evitar o poner fin a controversias tienen eficacia jurídica equiparable a la de una condena judicial para efectos de estructurar el presupuesto objetivo del medio de control; en el presente caso, la Universidad del Tolima pagó a Suramericana de Seguros SA una suma de dinero derivada de una controversia contractual resuelta mediante contrato de transacción, pago que cubrió el valor de la garantía de seriedad de la oferta, circunstancia que satisface plenamente el requisito legal.
El comportamiento del demandado podría encuadrarse en la modalidad de dolo eventual, en la medida en que habría sido consciente de las consecuencias jurídicas y económicas de sus decisiones.
El accionado incurrió, en todo caso, en culpa grave, pues, de una parte, omitió suscribir el contrato adjudicado pese a encontrarse jurídicamente obligado a ello y, de otra, celebró un acuerdo de transacción7 sin someterlo a las instancias institucionales competentes; ambas conductas constituyen una vulneración de las normas internas de la Universidad del Tolima, así como también del régimen legal aplicable.
7 Es pertinente poner de presente que en la demanda se indicó de manera clara que la reclamación de perjuicios se fundaba únicamente en el incumplimiento de la oferta; en el recurso de apelación se incorporó el cargo relacionado con el contrato de transacción, documento que además no fue suscrito por el aquí demandado.
El señor Jesús Ramón Rivera se abstuvo de suscribir el contrato adjudicado, pese a que existía disponibilidad presupuestal y no mediaba impedimento jurídico alguno para formalizar el negocio.
La gravedad de la conducta del demandado se encuentra acreditada, entre otros elementos probatorios, con la resolución de adjudicación y el acta del comité contractual, las comunicaciones internas mediante las cuales se le instó a perfeccionar el contrato, el texto del acuerdo transaccional suscrito con la aseguradora y la ausencia de acta o autorización formal del Consejo Superior respecto de dicha transacción.
La eventual intervención de otros funcionarios o instancias en el trámite contractual no excluye ni atenúa la responsabilidad del accionado, pues, era a este a quien le correspondía impulsar las decisiones pertinentes o, en su defecto, someter oportunamente la situación a consideración de los órganos competentes.
Actuación surtida en segunda instancia
En providencia del 4 de enero de 2026 (índice 4 SAMAI) se admitió el recurso de apelación y el 11 de febrero de 2026 (índice 10 SAMAI) ingresó el expediente al despacho para dictar sentencia, según lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso, 3) conclusión y, 4) condena en costas.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión
Presentada la demanda de manera oportuna, el objeto de la controversia planteada consiste en determinar si se reúnen los requisitos necesarios para atribuirle
responsabilidad patrimonial al señor Jesús Ramón Rivera en la condición de exrector de la Universidad del Tolima8.
La Sala analizará, primero, si los elementos objetivos del medio de control judicial de repetición se encuentran acreditados, posteriormente, verificará si la conducta atribuida al demandado, en los términos en que fue planteada la demanda, permite comprometer su responsabilidad patrimonial.
Análisis del caso
Generalidades del medio de control judicial de repetición
El artículo 90 superior prevé que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño debe repetir contra su agente cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este9; de igual manera, la figura ha tenido desarrollo legal en la Ley 678 de 2001 y Ley 1437 de 2011.
En tal virtud la jurisprudencia de la Corporación ha sido unánime en determinar los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición, a saber: i) la condena, conciliación u otra forma de terminación del conflicto que obliga al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular; ii) el pago efectivo a la víctima del daño y, iii) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como factor determinante de la condena, conciliación u otra forma de terminación del conflicto.
La existencia de una condena judicial, conciliación u otra forma de terminación del conflicto
En el expediente obra copia del contrato de transacción suscrito el 3 de octubre de 2022 entre la Universidad del Tolima y la compañía Seguros Generales
8 De conformidad con el literal I) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 43 de la Ley 2195 de 2022, la demanda de repetición debe presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes al día en que se efectúe el pago de la condena, conciliación u otra forma de terminación del conflicto o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo legal con el que cuenta la administración para realizar dicho pago. En el presente caso se encuentra acreditado que en virtud del contrato de transacción celebrado el 3 de octubre de 2022 entre la Universidad del Tolima y la compañía Seguros Generales Suramericana SA, la entidad se obligó a pagar una suma de dinero para dar por terminado el conflicto derivado del ejercicio del derecho de subrogación de la compañía aseguradora, valor que fue cancelado el 25 de noviembre de 2022; en consecuencia, el término para promover el medio de control judicial de repetición se extendió hasta el 26 de noviembre de 2027 y, en la medida que la demanda fue presentada el 30 de mayo de 2023, se concluye que fue interpuesta oportunamente.
9 Constitución Política de Colombia, artículo 90, inciso segundo: “…en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”.
Suramericana SA, mediante el cual las partes acordaron dar por terminado un eventual litigio derivado del ejercicio del derecho de subrogación que asistía a esta última luego de haber asumido el pago del siniestro originado en el incumplimiento de la oferta presentada por la institución educativa para la adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo de propiedad de la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación.
Cabe señalar que dicho incumplimiento fue declarado en sentencia proferida el 17 de marzo de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el marco del proceso con radicación número 7300-1233-1000-2011-00166-01 (52705).
En virtud del referido acuerdo de transacción la Universidad del Tolima se obligó a pagar en favor de la aseguradora la suma de setecientos noventa millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($790.347.368)10, correspondiente al 80% del valor de la condena judicial que esta había cancelado previamente a la ESE (índice 3 SAMAI)11.
La acreditación del pago
En el expediente reposa la certificación expedida el 13 de marzo de 2023 por la Sección de Tesorería de la Universidad del Tolima en la cual se dejó constancia de que el 25 de noviembre de 2022 se pagó en favor de la compañía Seguros Generales Suramericana SA la suma de setecientos noventa millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($790.347.368) en virtud del acuerdo de transacción celebrado entre las partes (índice 3 SAMAI primera instancia)12.
La Sala considera que el mencionado elemento material probatorio constituye prueba idónea y suficiente para demostrar el pago de la transacción, postura que es acorde con lo establecido por esta Subsección que, en oportunidades anteriores ha afirmado que no existe disposición legal que exija como prueba que la constancia del pago deba provenir del acreedor y que otros medios de prueba, tales como
10 La Sala estima que dicho pago tuvo como finalidad resarcir el perjuicio patrimonial sufrido por la compañía Seguros Generales Suramericana SA, quien se hizo cargo de la cancelación del siniestro asegurado; por tanto, constituye un reconocimiento indemnizatorio en los términos del artículo 2 de la Ley 678 de 2001.
11 Folios 42 a 49 del archivo 38_ed_223demanda”.
12 Folio 51 del archivo “38_ed_223demanda”.
documentos públicos con presunción de autenticidad son suficientes para demostrar el mencionado presupuesto13.
La condición de agente estatal del demandado
La Sala encuentra que el señor Jesús Ramón Rivera fungió como rector de la Universidad del Tolima entre el 29 de junio de 2006 y el 1º de febrero de 2012 (índice 3 SAMAI primera instancia)14.
Análisis de la conducta atribuida al demandado
A continuación, se seguirá el siguiente derrotero: 1) régimen aplicable, 2) hechos probados y, 3) análisis de la conducta específica del demandado.
Régimen aplicable
En atención a que para la fecha de ocurrencia de los hechos se encontraba vigente la Ley 678 de 2001, resulta jurídicamente posible aplicar las presunciones allí establecidas; no obstante, corresponde a la entidad demandante precisar la causal que da lugar a la presunción de dolo o de culpa grave con el fin de permitir al demandado ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y contradicción frente a un cargo concreto, exigencia que no fue satisfecha en este caso concreto.
Adicionalmente, en el proceso de la referencia, la parte actora sostuvo que el señor Jesús Ramón Rivera incurrió en una conducta dolosa o gravemente culposa por el hecho de haberse sustraído injustificadamente de la celebración del contrato para la adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo; sin embargo, dicha imputación fue formulada de manera simultánea e indistinta.
Sobre este aspecto es preciso advertir que no es posible analizar de manera concomitante la conducta dolosa y gravemente culposa del agente estatal por constituir una violación del debido proceso y del derecho de defensa del accionado, por cuanto no es posible esgrimir, de modo principal, una doble imputación en la medida que se trata de comportamientos diferentes que se excluyen entre sí.
13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de mayo de 2020, expediente número 45522, MP Martín Bermúdez Muñoz.
14 Archivos “10_ed_06acuerdo001de1”, “11_ed_07acuerdo03de12”, “12_ed_08acuerdo30de02” y “13_ed_09acuerdo001de2”.
Con todo, en gracia de discusión, aun si se admitiera el examen del comportamiento del demandado bajo los parámetros propuestos en la demanda, lo cierto es que no se demostró que el señor Jesús Ramón Rivera se hubiera sustraído injustificadamente de la celebración del contrato de compraventa, por las razones que se exponen a continuación.
Hechos probados
De conformidad con las pruebas decretadas y aportadas al proceso, los hechos probados relevantes para la adopción de la decisión de la controversia planteada son los siguientes:
El Consejo Superior de la Universidad del Tolima expidió el Acuerdo número 104 de 1993, mediante el cual se adoptó el estatuto general de la institución, del cual resultan relevantes los siguientes artículos:
“Artículo 16. La dirección de la Universidad del Tolima corresponde al Consejo Superior, al Consejo Académico y al Rector.
Artículo 17. El Consejo Superior (…) sus actos se denominan Acuerdos, todos sus miembros participan con derecho a voz y voto, excepto el rector que sólo lo hace con derecho a voz, y está integrado por: el gobernador del departamento del Tolima o su delegado permanente (…), un miembro designado por el presidente de la república, un miembro designado por el ministro educación, un representante del sector productivo o su suplente (…), un ex rector de la Universidad del Tolima o su suplente (…), un egresado graduado de la Universidad del Tolima, un representante de las directivas académicas de la universidad, un profesor de la Universidad, un estudiante de la Universidad, el rector de la universidad.
Parágrafo 1. El Consejo Superior se reunirá por lo menos una vez al mes. Constituye quórum para sesionar la mitad más uno de los miembros del Consejo Superior.
Artículo 18. Son funciones del Consejo superior:
11. Definir, aprobar, modificar y evaluar, por iniciativa propia, del Consejo académico, del rector, en las políticas generales por las cuales se orienta la universidad (…).
- Autorizar la celebración de todo contrato, convenio con instituciones o gobiernos extranjeros o instituciones internacionales.
- Autorizar la celebración de los demás contratos o convenios, que por su naturaleza o cuantía le correspondan o se haya reservado. Anualmente y mediante acuerdo se determinará la cuantía de los que delegará al rector.
- Examinar y aprobar los estados financieros de la universidad (…).
Artículo 21. El rector de la universidad es el representante legal y primera autoridad ejecutiva de la institución.
Artículo 22. Son funciones del rector:
Cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales, legales, estatutarias y reglamentarias vigentes, y las decisiones de los Consejo Superior y académico (…).
Proponer al Consejo Superior, para su aprobación, el plan de desarrollo de la universidad, elaborado por la oficina de planeación, una vez que haya sido revisado y recomendado por el Consejo Académico.
Presentar al Consejo Superior, para su aprobación, el presupuesto anual de la universidad (…).
Suscribir los contratos y expedir los actos administrativos que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos de la universidad sujetándose a los lineamientos del plan de desarrollo, de presupuesto anual, de las normas legales vigentes de lo dispuesto en el presente estatuto” (índice 62 SAMAI primera instancia
- resalta la Sala)15.
Asimismo, el Consejo Superior de la Universidad del Tolima expidió el Acuerdo número 011 de 2005, a través del cual se adoptó el estatuto general de contratación de la institución.
Al respecto, se destacan lo siguiente artículos:
“Artículo 9. Competencia para celebrar contratos. La competencia para ordenar y dirigir la oferta pública o privada y contrataciones directas, seleccionar contratistas, adjudicar y celebrar contratos relacionados en el presente Estatuto, será del Rector de la Universidad del Tolima (…).
Artículo 28. Modalidades de contratación: Para contratar, la Universidad utilizará una de las siguientes modalidades:
Oferta Pública. Cuando la cuantía sea superior a 500 smmlv.
Oferta Privada. Cuando la cuantía sea mayor a 150 smmlv hasta 500 smmlv
Contratación directa. Cuando la cuantía sea hasta 150 smmlv
Parágrafo: Cuando la cuantía del contrato sea superior a 800 smmlv se hará con previa autorización del Consejo Superior y se tramitará de conformidad con el procedimiento señalado para la oferta pública” (índice 62 SAMAI primera instancia - resalta la Sala)16.
El 31 de julio de 2007 el señor Jesús Ramón Rivera, rector de la Universidad del Tolima, informó al Consejo Superior sobre la intervención de la ESE Policarpa Salavarrieta por parte del gobierno nacional y la oportunidad que esta situación
15 Folios 3 a 45 del pdf “estatuto general de legislación”.
16 Folios 3 a 45 del pdf “acs 011 de 2005 estatuto de contratación”.
representaba para que la universidad adquiriera la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo de su propiedad; en consecuencia, solicitó a ese órgano institucional autorización para avanzar con dicha iniciativa, la cual fue aprobada (copia del Acta 008 de 2007, índice 50 SAMAI primera instancia).
El 28 de agosto de 2007, el señor Jesús Ramón Rivera presentó al Consejo Superior un informe en el que comunicó el costo de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo (índice 50 SAMAI primera instancia).
El 25 de septiembre de 2007 el rector presentó un nuevo informe al Consejo Superior y señaló que si bien la adquisición de la unidad hospitalaria era viable, la universidad no podía asumir directamente su administración, de modo que se requería la vinculación de un operador con experiencia y respaldo suficientes (copia del Acta 012 de 2007, índice 50 SAMAI primera instancia).
El 16 de octubre de 2007, el Consejo Superior autorizó al rector para presentar una carta de intención para la compra de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo (copia del Acta 013 de 2007, índice 50 SAMAI primera instancia).
El 21 de diciembre de 2007, el señor Jesús Ramón Rivera manifestó al Consejo Superior que la unidad hospitalaria fue adjudicada a la Universidad del Tolima (copia del Acta 017 de 2007, índice 50 SAMAI primera instancia).
El 24 de febrero de 2008, el Consejo Superior autorizó al señor Jesús Ramón Rivera para que iniciara el trámite de contratación del operador de la unidad hospitalaria adjudicada (índice 50 SAMAI primera instancia).
El 26 de febrero de 2008, el Consejo Superior facultó al rector para suscribir el crédito y otorgar las garantías necesarias; asimismo, le permitió definir los términos de referencia de la convocatoria pública destinada a seleccionar y contratar al operador de la unidad médica (copia del Acta 001 de 2008, índice 50 SAMAI primera instancia).
El 20 de mayo de 2008, la Universidad del Tolima constituyó la póliza única de seguro de cumplimiento número 5510057-6 en favor de la ESE Policarpa Salavarrieta, con el objeto de amparar la seriedad de la oferta presentada por un valor asegurado de novecientos treinta y cuatro millones ciento ochenta y ocho mil
setecientos ochenta y un pesos ($934.188.781) (índice 3 SAMAI primera instancia)17.
El 30 de septiembre de 2008, el rector informó al Consejo Superior sobre las discusiones adelantadas con entidades bancarias, Fiduagraria, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Hacienda respecto de las garantías exigidas para la operación crediticia, así como también sobre las diferencias surgidas en torno a aspectos como el valor de la clínica, los inventarios, los medicamentos y las adecuaciones. En esa fecha, el Consejo Superior concluyó que debían agotarse todos los mecanismos existentes para que el negocio llegara a buen término, así:
“Sobre el tema de la clínica, el señor Rector hace un recuento de la manera como se han llevado a cabo las discusiones con las entidades bancarias, Fiduagraria, Ministerio de Educación y Ministerio de Hacienda y plantea que la discusión mayor surge sobre la tercera garantía la cual se refiere a la pignoración de las transferencias de la Nación, la cual fue considerada inicialmente como una fuente de pago y no como garantía. Manifiesta que teniendo en cuenta que el crédito inicialmente fue aprobado por $35.000.000.000 y se autorizó por esta suma para que el rector comprara la clínica, es necesario que se haga una corrección al acuerdo donde se le da autorización al rector para la compra antes mencionada 'porque un valor es por $26.400.000.000 corresponde al valor de compra inicial, al Seguro son $2.000.097.000 y en inventarlos son
$1.991.000.000, medicamentos $1.300.000.000 y $4.500.000.000 para adecuación de la sede, esto depende del operador. El Rector aclara que está en discusión el valor de los medicamentos y equipos por cuanto los primeros, muchos están vencidos y tienen una mínima rotación y en cuanto a los segundos, es necesario revisar el avalúo que se haga. El doctor Páramo pregunta ¿Por qué no se ha avanzado en la negociación de la clínica? El Rector responde que ha habido diferencias con los bancos y es necesario precisar algunos aspectos de la negociación con Fiduagraria como el valor físico de la clínica, inventarios y medicamentos. El doctor Perdomo pide claridad sobre lo que se va a comprar porque al parecer no se conoce lo que se quiere comprar. El Rector responde que cada ítem tiene un manejo diferente y es por ello que se debe precisar lo que es materia de la adquisición. El doctor Rodríguez manifiesta que debe haber mucha claridad sobre las garantías y que el crédito se condiciona a que haya operador. El Rector responde que el operador se contrata cuando la Universidad sea dueña del negocio y que los bancos han reiterado, dentro de las garantías, la pignoración de las transferencias y plantea el desarrollo de la negociación sobre este tema. El doctor Rodríguez da a conocer algunas inquietudes que le planteó la doctora Ana Julieta Ruiz (representante de la Presidencia de la República) sobre una llamada recibida, inquietud que se relaciona más con el tema de las garantías. Finalmente se decide que hay que agotar todos los mecanismos existentes para que el negocio llegue a un feliz término y que si no se cristaliza, no sea por culpa de la Universidad, sino por falta de acuerdo sobre el tema. Se somete a votación la elaboración de un acuerdo en el cual la autorización se confiera por ítems a saber: uno, para la compra de la clínica por valor de $26.400.000.000; otro, para la compra del edificio del Seguro por $2.097.000.000, otro para los inventarios por
$1.000.991.000; otro para medicamentos por $1.300.000.000 y otro 'para
la adecuación de la sede por $4.500.000.000, es aprobado el desglose
17 Archivo “19_ed_cuenta2645dejunio”.
antes mencionado. El doctor Niño manifiesta que no vota este punto”
(índice 3 SAMAI primera instancia)18.
El 28 de abril de 2009, el señor Jesús Ramón Rivera anunció al Consejo Superior que el proceso de compra de la unidad médica enfrentaba dificultades debido a que Findeter ya no contaba con la suma que inicialmente tenía disponible, de manera que solicitó la intervención del Ministerio de la Protección Social con el fin de avanzar en el proyecto; en la misma fecha, el Consejo Superior ratificó la autorización al rector para adelantar la negociación dirigida a la adquisición del bien.
Al respecto se destaca lo siguiente:
“El tema de la compra de la Clínica se ha complicado por varias razones:
No se cuenta con el dinero completo, porque FINDETER ya no cuenta con la suma que inicialmente tenia disponible.
Es posible apoyar a la Universidad con un préstamo de diez mil millones a una taza del DTF menos 4.
Lo anterior significa que no contamos con todo el dinero completo para la compra.
Sigue pendiente la oferta de COMFENALCO.
Surge la posibilidad de participación del Hospital Federico Lleras Acosta. A ellos se les aclaró que, en caso de algún tipo de alianza, la Universidad del Tolima conservaría la mayoría y en todo caso el manejo administrativo estaría en manos de un operador diferente al mismo Hospital.
Se habló con el Ministro de la Protección Social y se le solicitó su intervención para avanzar en el tema.
En términos del cronograma y por la urgencia que existía de cumplimiento de compromisos de la entidad negociadora, adelantaron gestiones y abrieron la venta al público, pero a la fecha no han tenido la oferta que les permita cerrar el negocio.
No obstante lo anterior, el Consejo ratifica la autorización dada al señor rector para que adelante la negociación de compra de la Clínica Manuel Elkin Patarroyo. De esta ratificación se abstuvo el doctor Manuel Meneses, dada su reciente vinculación a este Consejo y el doctor Alberto Niño Torres, quien no comparte este proyecto” (copia del Acta 015 de 2008, índice 50 SAMAI primera instancia).
El 26 de agosto de 2010, la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación presentó demanda en ejercicio de la acción contractual contra Suramericana de Seguros SA con el fin de que se declarara el incumplimiento de la oferta presentada por la Universidad del Tolima para la adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin
18 Archivo “18_ed_actaconsejosuperio”.
Patarroyo de su propiedad y, como consecuencia de ello que se hiciera efectiva la póliza de seguro seriedad, así:
“1. Que se declare el incumplimiento de la oferta presentada por la Universidad del Tolima para la compra de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo ubicada en Ibagué, presentada a la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación.
Condénese a Suramericana de Seguros SA a cancelar a favor de la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación la suma de $934.188.781 por el incumplimiento en el contrato de seguro contenido en la póliza única de cumplimiento 5510057-6 constituida a favor de la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación para amparar la seriedad de la oferta presentada por la Universidad del Tolima (…)” (índice 3 SAMAI primera instancia)19.
La parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: i) el 2 de noviembre de 2007 la Universidad del Tolima presentó oferta para adquirir la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo, la cual fue aceptada el 19 de noviembre de 2007; en dicha oferta la institución educativa se comprometió a celebrar el contrato de compraventa una vez Findeter aprobara el crédito solicitado para tal fin; ii) en garantía de la seriedad de la oferta, la Universidad del Tolima constituyó la póliza de seguro de seriedad de la oferta número 5510057-6 expedida por Suramericana de Seguros SA en favor de la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación por la suma de novecientos ochenta y ocho millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($988.347.368); iii) el 4 de julio de 2008, Findeter comunicó a la institución educativa que contaba con disponibilidad inmediata de recursos, y que para obtener el desembolso era necesaria la aprobación y legalización de la intermediación con una entidad financiera; iv) el 19 de agosto de 2008 el Banco Popular informó a la Universidad del Tolima que había aprobado un crédito, sujeto al cumplimiento de determinadas condiciones y, v) pese a lo anterior, la Universidad del Tolima no suscribió el contrato de compraventa del bien (índice 3 SAMAI primera instancia)20.
El 17 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo del Tolima profirió sentencia de primera instancia mediante la cual declaró de oficio la excepción de inepta demanda y se inhibió de fallar de fondo sobre las pretensiones de la demanda (índice 3 SAMAI primera instancia)21.
19 Archivo “30_ed_correosuramericana”.
20 Archivo “30_ed_correosuramericana”.
21 Archivo “30_ed_correosuramericana”.
El 17 de marzo de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la anterior decisión y, su lugar, declaró el incumplimiento de la oferta presentada por la Universidad del Tolima; en consecuencia, condenó a Suramericana de Seguros SA a pagar en favor de la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación la suma de novecientos ochenta y ocho millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($988.347.368), correspondiente al valor asegurado debidamente actualizado, amparado en la póliza de seguro de seriedad de la oferta número 5510057-6 (índice 3 SAMAI primera instancia)22.
Como argumentos de la decisión se expuso lo siguiente:
“(…) El despacho advierte que es necesario pronunciarse judicialmente sobre el incumplimiento de la Universidad del Tolima en su condición de asegurada. Sin embargo, no se requería citarla al proceso de acción directa iniciado por la ESE Policarpa Salavarrieta contra Suramericana de Seguros SA por no cumplirse los requisitos para la existencia del litisconsorcio necesario.
La ESE Policarpa Salavarrieta, en su condición de beneficiaria del seguro, tiene acción directa contra la aseguradora Suramericana
S.A. El artículo 1133 del Código de Comercio dispone que el beneficiario de un seguro de responsabilidad civil tiene acción directa en contra del asegurador.
(…) la Sala considera que no existe litisconsorcio necesario entre la aseguradora y la asegurada. De un lado, no hay identidad sustancial entre ellas, elemento esencial del litisconsorcio necesario según el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, como se explicó con anterioridad. La relación que surge entre la aseguradora y la beneficiaria del seguro proviene del contrato de seguro, mientras que la relación entre la asegurada y la beneficiaria proviene de la facultad legal que tiene el contratante cumplido para reclamar el pago de la indemnización.
El hecho de que la asegurada no haya sido vinculada al proceso no implica una violación de su derecho de defensa. En efecto, el artículo 1096 del Código de Comercio regula la figura de la subrogación en los eventos en que la aseguradora haya pagado al beneficiario por razón de la conducta del responsable del siniestro. Esta norma permite al asegurador cobrar lo pagado al responsable del siniestro, pero también faculta al asegurado a proponer excepciones en contra de la aseguradora cuando la compañía ejerza la acción de subrogación.
Ahora bien, la decisión sobre el incumplimiento que se adopta en el proceso adelantado entre el beneficiario y la compañía de seguros no es oponible ni hace tránsito a cosa juzgada contra el asegurado, porque entre el asegurado y la aseguradora no hay un litisconsorcio necesario. Esto, porque el asegurado no ha participado en el proceso y además la norma expresamente le otorga el derecho de oponer las excepciones que habría podido esgrimir si hubiese sido citado como litisconsorte facultativo al proceso.
22 Archivo “30_ed_correosuramericana”.
(…).
Finalmente, la Sala resalta que el demandante formuló adecuadamente las pretensiones cuando solicitó que se declarara el incumplimiento de la tomadora y que se condenara a la aseguradora al pago del siniestro. No obstante, reitera que el análisis de la pretensión de condena en contra de la aseguradora no es posible a menos de que se establezca el incumplimiento de la universidad, sin que ello implique considerar que debía ser citada al proceso.
La condición suspensiva pactada en la oferta se cumplió con las aprobaciones de los créditos por parte de FINDETER y el Banco Popular:
La condición suspensiva contenida en la oferta presentada por la Universidad del Tolima se cumplió con las aprobaciones de los créditos por parte de FINDETER y del Banco Popular a favor de la universidad. Así, el hecho de que la Universidad del Tolima no hubiera efectuado la compra de la unidad hospitalaria devino en la ocurrencia del siniestro de seriedad de la oferta garantizado con la póliza adquirida con Suramericana de Seguros SA.
Primero, la Universidad del Tolima presentó una oferta de compra para la adquisición de una unidad hospitalaria de propiedad de la ESE Policarpa Salavarrieta en la que condicionó su obligación a la aprobación y desembolso de un crédito a través de FINDETER (…).
El 20 de mayo de 2008, la Universidad del Tolima aportó una póliza de seriedad de la oferta adquirida con Suramericana de Seguros para garantizar el contrato, la cual tenía un amparo entre el 20 de mayo del 2008 y el 20 de noviembre del 2008, por un valor asegurado de
$934.188.781. La póliza garantizaba 'la seriedad de la oferta presentada según invitación preferencial a entidades públicas, referente a ofertar para la adquisición de unidades hospitalarias y centros de atención ambulatoria (…). Cláusula: La oferta condicionada a la aprobación y desembolso del crédito por parte de FINDETER'.
El 16 de junio de 2008, la Universidad del Tolima ratificó su oferta y manifestó que haría el pago en un solo contado una vez lograra el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación (…).
Está probado que el 4 de julio de 2008, FINDETER le manifestó a la Universidad del Tolima la disponibilidad de los recursos para la adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo (…).
Finalmente, el 19 de agosto de 2008, el Banco Popular informó a la Universidad del Tolima que había aprobado un crédito por
$10.000.000.000, con lo cual quedó cumplida la condición impuesta por FINDETER para el desembolso del crédito.
La ESE tenía la carga de demostrar el cumplimiento de la condición para declarar la ocurrencia del siniestro y efectivamente lo hizo. La demandante presentó los documentos expedidos por FINDETER y la entidad bancaria en los que constaba que la Universidad había sido beneficiaria del crédito.
La demandada argumenta que en el expediente no está probado el desembolso del crédito y que ello implica que no se cumplió la condición pactada en la oferta. De hecho, presentó como prueba algunos documentos remitidos por la Universidad del Tolima y dirigidos a Suramericana de Seguros SA, en los que la entidad educativa argumentó que no había efectuado la compra porque no contaba con los recursos y
porque el precio de la unidad hospitalaria había disminuido, razón por la cual tampoco había incumplido la oferta (…).
La Sala no comparte el argumento planteado por la Universidad del Tolima en la comunicación transcrita. Aceptarlo implicaría desnaturalizar la condición contenida en el contrato de oferta a favor de la ESE Policarpa Salavarrieta, y considerar que la universidad podía abstenerse de realizar los trámites pertinentes pese a contar con los créditos aprobados por FINDETER y las entidades bancarias, como si la oferta aceptada no implicara ningún tipo de obligación para ella (…).
Adicionalmente, la universidad hizo referencia a situaciones genéricas relacionadas con la disminución del valor de la unidad hospitalaria y la dificultad para obtener de forma efectiva los desembolsos de parte de los bancos, las cuales no tienen sustento probatorio en el expediente.
Por las razones anteriores, la Sala declarará el incumplimiento de la oferta presentada por la Universidad del Tolima (…) condenará a Suramericana de Seguros a pagar el valor asegurado indexado.
La Sala condenará Suramericana de Seguros SA a pagar a la ESE Policarpa Salavarrieta la suma de novecientos treinta y cuatro millones ciento ochenta y ocho mil setecientos ochenta y un pesos ($934.188.781), la cual será actualizada a valor presente. Así, el monto que deberá ser pagado por la aseguradora a la demandante es de novecientos ochenta y ocho millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($988.347.368)” (resalta la Sala)23.
El 30 de noviembre de 2021, Seguros Generales Suramericana SA -antes Suramericana de Seguros SA- solicitó a la Universidad del Tolima el reintegro de la suma que pagó en cumplimiento de la sentencia proferida el 17 de marzo de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en los siguientes términos:
“Conforme a la facultad de subrogación del articulo 1096 del CCo. en concordancia con los artículo 1666 y siguientes del CC. atendiendo las decisiones judiciales que declararon el incumplimiento de la intención de compra del Hospital Manuel Elkin Patarroyo realizada por la Universidad del Tolima a la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación y en donde se ordenó hacer efectivo el amparo de 'seriedad de la oferta' contenido en la póliza de cumplimiento No 5510057-6, por el cual se procedió el día 11 de noviembre de 2021 al pago de la suma de novecientos ochenta y ocho millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($988.347.368) mediante depósito judicial ante el Tribunal Administrativo del Tolima. De manera atenta y extrajudicial, nos permitimos solicitar ante ustedes la petición de reembolso de dichos valores de la forma más pronta posible, con el fin de evitar el inicio de acciones judiciales que generen costos y gastos por conceptos adicionales como intereses de mora, honorarios de abogado y demás (…).” (índice 3 SAMAI primera instancia
- negrillas de la Sala)24.
23 Se advierte que la referida suma de dinero fue pagada el 11 de noviembre de 2021 (copia de cheque de gerencia y consignación de depósito judicial, índice 3 SAMAI primera instancia, fl. 59 del archivo “38_ed_223demanda”)
24 Archivo “20_ed_30nov2021recobr”.
El 3 de octubre de 2022, el señor Mario Ricardo López Ramírez, en la condición de vicerrector administrativo y financiero de la Universidad del Tolima y la representante legal de Seguros Generales Suramericana SA -antes Suramericana de Seguros SA- suscribieron un contrato de transacción en el cual se pactaron, entre otras, las siguientes cláusulas:
“(…) SEGUNDA: OBJETO DEL CONTRATO. El presente contrato de transacción tiene por finalidad dar por terminado extrajudicialmente un eventual litigio (…) en virtud del derecho y/o acción de subrogación que le asiste a Seguros Generales Suramericana SA derivada del pago condena contenida en la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado por la Sección Tercera el 17 de marzo de 2021 (…). El cumplimiento del anterior fallo judicial se verificó por Seguros Generales Suramericana SA el 11 de noviembre de 2021 cuando procedió a pagar el valor de $988.347.368.00 en la cuenta de depósitos judiciales del BANCO AGRARIO DE COLOMBIA a órdenes del Tribunal Administrativo de Ibagué.
TERCERA: CONCEPTOS QUE SE INDEMNIZAN. Por medio de este
contrato las partes acuerdan que, en virtud de la acción de subrogación, los valores que se transigen corresponden a:
La totalidad del valor cancelado por Seguros Generales Suramericana SA a favor de ESE Policarpa Salavarrieta como consecuencia de las condenas ordenadas en la acción controversias contractuales identificada con el radicado 73001230000020110016600, así como los intereses legales, de plazo y/o moratorios, indexación, honorarios de abogados y demás accesorios, y por la cual se canceló el 11 de noviembre de 2021 la suma de $988.347.368.00 a cargo de Seguros Generales Suramericana SA.
CUARTA. MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN. EI INDEMNIZANTE, esto
es, la Universidad Del Tolima se compromete a pagar a favor de Seguros Generales Suramericana SA el 80% del valor de la condena pagada, esto es, la suma de $790.347.368.00. Cantidad que acepta expresamente Suramericana a título de pago por la acción de subrogación que tiene contra la Universidad por su calidad de afianzado en la póliza de cumplimiento No 5510057-6 y que fuera afectada en la sentencia mencionada en la cláusula primera y segunda de esta transacción (…).” (índice 3 SAMAI primera instancia - negrillas y mayúsculas fijas del texto original)25.
El 18 de julio de 2024 se recepcionaron en la jurisdicción de lo contencioso administrativo las declaraciones de los señores Luis Evelio Guzmán Díaz y Ómar Fernando García Batte, de las cuales se destaca lo siguiente:
El señor Luis Evelio Guzmán Díaz, quien para la época de los hechos se desempeñaba como vicerrector administrativo y financiero de la Universidad del Tolima, manifestó que i) no participó directamente en las gestiones relacionadas con la compra de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo, pues, dichas
25 Folios 42 a 49 del archivo 38_ed_223demanda”.
actuaciones fueron adelantadas principalmente por la rectoría y la Oficina de Desarrollo Institucional; ii) el rector gestionó el proyecto con las autorizaciones otorgadas por el Consejo Superior, órgano que debía aprobar este tipo de iniciativas debido a su cuantía; iii) en algunas oportunidades expresó reparos frente al proyecto, especialmente por los riesgos financieros asociados a la posible pignoración de las rentas que la Nación transfería a la universidad para respaldar el crédito requerido para la adquisición y, iv) durante el proceso de estructuración del negocio, se identificaron dificultades relacionadas con el estado de la unidad hospitalaria, la necesidad de contar con un operador especializado para su administración y la falta de financiación suficiente para concretar la compra (índice 51 SAMAI primera instancia).
El señor Ómar Fernando García Batte, quien para la época de los hechos se desempeñaba como jefe de la Oficina de Desarrollo Institucional de la Universidad del Tolima, manifestó que i) su participación en el proyecto consistió principalmente en la formulación técnica y financiera del proyecto de adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo mediante la elaboración de estudios orientados a analizar su viabilidad económica, y para ello se realizaron investigaciones, modelaciones financieras y consultas con diferentes instituciones y potenciales operadores del sector salud; ii) el proyecto fue presentado ante diversas instancias institucionales, entre ellas el Consejo Superior y el Consejo Académico, durante su estructuración se identificaron distintos riesgos relacionados con la financiación, la necesidad de vincular un operador especializado para la administración del hospital y las condiciones del mercado del sector salud y, iii) las decisiones relacionadas con la eventual celebración del negocio correspondían al Consejo Superior de la universidad (índice 51 SAMAI primera instancia).
2.5.3 Análisis de la conducta del demandado
En ese contexto fáctico y probatorio corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del señor Jesús Ramón Rivera, quien para la época de los hechos se desempeñó como rector de la Universidad del Tolima y, en desarrollo de dicho cargo, intervino en las gestiones adelantadas por la institución para la eventual adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo de propiedad de la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación.
La parte actora sostiene que el demandado se sustrajo injustificadamente del cumplimiento de la oferta presentada por la Universidad del Tolima el 2 de
noviembre de 2007 para adquirir el mencionado establecimiento hospitalario, circunstancia que dio lugar a la efectividad del amparo de seriedad de la oferta contenido en la póliza número 5510057-6 y, en últimas, al pago de la suma de setecientos noventa millones trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y ocho pesos ($790.347.368 ), valor pactado en el contrato de transacción celebrado entre la universidad y la compañía Seguros Generales Suramericana SA.
No obstante, los elementos materiales probatorios evidencian que las gestiones relacionadas con la eventual adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo no constituyeron una actuación unilateral del señor Jesús Ramón Rivera sino una iniciativa institucional que fue puesta en conocimiento, discutida, autorizada y reiteradamente respaldada por el Consejo Superior de la Universidad del Tolima, órgano que de conformidad con el estatuto general de la institución constituye la máxima autoridad de dirección.
En efecto, está demostrado que desde el 31 de julio de 2007 el señor Jesús Ramón Rivera informó al Consejo Superior sobre la situación de la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación y la posibilidad de que la universidad adquiriera la mencionada unidad hospitalaria; en esa oportunidad solicitó autorización para avanzar en dicha iniciativa, la cual fue aprobada por ese órgano directivo.
Posteriormente, el rector presentó nuevos informes al Consejo Superior sobre el estado de la negociación y las condiciones del proyecto; así, el 28 de agosto y 25 de septiembre de 2007 puso de presente la necesidad de contar con un operador especializado para la administración del hospital, dado que la universidad no podía asumir directamente su manejo administrativo.
Asimismo, el 16 de octubre de 2007 el Consejo Superior autorizó al rector para presentar la carta de intención de compra, y el 21 de diciembre del mismo año se informó a ese órgano que la unidad hospitalaria había sido adjudicada a la Universidad del Tolima, oportunidad en la cual se autorizó continuar con la estructuración del proyecto.
De igual forma, el 26 de febrero de 2008 el Consejo Superior facultó al rector para suscribir el crédito y otorgar las garantías necesarias para la adquisición de la unidad, así como también para adelantar las gestiones tendientes a definir los términos de referencia para la convocatoria pública destinada a seleccionar al operador del establecimiento; incluso, con posterioridad, ese órgano mantuvo y
ratificó la autorización conferida al señor Jesús Ramón Rivera para continuar con la gestión de compra, pese a las dificultades que se presentaron durante la estructuración financiera y operativa del negocio.
En ese escenario, la Sala estima que el proyecto de adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo fue objeto de seguimiento permanente por parte del Consejo Superior, órgano que conoció de manera reiterada las condiciones del negocio, las gestiones adelantadas, las exigencias crediticias, la necesidad de contar con un operador especializado y las dificultades que fueron surgiendo en la negociación.
Así las cosas, no se advierte que el señor Jesús Ramón Rivera hubiera actuado de manera autónoma o por fuera del marco institucional de decisiones adoptadas por el órgano directivo de la universidad.
En el mismo sentido, los testimonios rendidos por Luis Evelio Guzmán Díaz, quien para la época se desempeñaba como vicerrector administrativo y financiero de la Universidad del Tolima, y Omar Fernando García Batte, jefe de la Oficina de Desarrollo Institucional, corroboran que las gestiones adelantadas para la eventual adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo se desarrollaron dentro de un proceso institucional en el que intervinieron diversas dependencias de la universidad y, especialmente, el Consejo Superior, órgano competente para adoptar las decisiones relacionadas con la eventual celebración del negocio; asimismo, los declarantes señalaron que la viabilidad del proyecto dependía de múltiples factores, entre ellos la obtención de financiación y la vinculación de un operador especializado, lo cual evidencia la complejidad del proceso de negociación adelantado por la institución.
Cabe destacar, además, que el Consejo Superior de la Universidad del Tolima no impartió una autorización expresa ni una instrucción concreta al rector para proceder a la suscripción del contrato de compraventa de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo; por el contrario, de las pruebas aportadas se advierte que dicho órgano expidió autorizaciones encaminadas a continuar con las gestiones de negociación, tales como la presentación de la carta de intención de compra, la obtención de financiación, la definición de garantías y la selección de un eventual operador para la administración del hospital.
Esta circunstancia resulta jurídicamente relevante, pues, evidencia que el Consejo Superior habilitó al rector para avanzar en la negociación, mas no le impartió una orden específica de perfeccionar el contrato de compraventa en un momento determinado ni bajo condiciones previamente definidas.
En efecto, de conformidad con el Acuerdo 104 de 1993, mediante el cual se adoptó el estatuto general de la Universidad del Tolima, el rector participa en las sesiones del Consejo Superior únicamente con derecho a voz, mientras que las decisiones corresponden a dicho órgano colegiado; a su vez, según lo dispuesto en el Acuerdo 011 de 2005, por medio del cual se adoptó el estatuto general de contratación de la institución, cuando la cuantía del contrato supera los ochocientos (800) salarios mínimos mensuales legales vigentes, su celebración requiere autorización previa del Consejo Superior.
En este caso concreto, dado que el negocio proyectado superaba ampliamente ese umbral, pues, la adquisición de la unidad hospitalaria se estimó en aproximadamente en veintiséis mil cuatrocientos millones de pesos ($26.400.000.000), la celebración del contrato de compraventa requería una autorización expresa de ese órgano directivo; sin embargo, no obra en el expediente prueba de que tal autorización hubiera sido impartida, aspecto que refuerza la conclusión de que el rector no estaba habilitado para perfeccionar el negocio jurídico por su sola voluntad.
Así las cosas, la sola circunstancia de que el contrato finalmente no hubiera sido suscrito no permite inferir, por sí misma, que el demandado se hubiera sustraído injustificadamente de su celebración en tanto no se acreditó la existencia de una obligación funcional concreta e inequívoca de perfeccionar el negocio jurídico en un plazo cierto o bajo condiciones determinadas.
Por el contrario, la ausencia de una autorización expresa por parte del Consejo Superior, requisito indispensable para la celebración del contrato dada su cuantía, comporta que el demandado carecía de competencia para perfeccionar el negocio jurídico, circunstancia que excluye la imputación de responsabilidad en contra del señor Jesús Ramón Rivera por la no suscripción del contrato.
De otra parte, las actas del Consejo Superior dan cuenta de que la frustración de la operación estuvo asociada a diversas circunstancias relacionadas con la estructuración del negocio, tales como las condiciones impuestas por las entidades
financieras, las discusiones sobre las garantías requeridas, la necesidad de contar con un operador especializado antes de la compra y las diferencias existentes en torno al valor de los inventarios, los medicamentos y las adecuaciones requeridas para el funcionamiento de la clínica.
Estas circunstancias revelan que la operación se desarrolló dentro de un contexto institucional y financiero complejo, lo cual impide afirmar que la no celebración del contrato de compraventa obedeciera exclusivamente a una conducta personal del demandado.
Ahora bien, en relación con la sentencia proferida el 17 de marzo de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró el incumplimiento de la oferta presentada por la Universidad del Tolima y se ordenó hacer efectiva la póliza de seriedad de la oferta, es preciso señalar que dicha providencia no constituye, por sí sola, prueba suficiente para atribuir responsabilidad al demandado en el presente proceso de repetición, pues, la responsabilidad personal de los agentes estatales en sede de repetición exige un examen autónomo orientado a establecer si su actuación se tradujo en una infracción manifiesta, ostensible e inexcusable del ordenamiento jurídico.
Por otra parte, al valorar la conducta del demandado a la luz de sus funciones como rector y del marco institucional en el que se desarrollaron las gestiones relacionadas con la eventual adquisición de la unidad hospitalaria, la Sala no advierte que aquel hubiera actuado por fuera de sus competencias ni al margen de las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Universidad del Tolima; por el contrario, las pruebas muestran que el rector informó de manera permanente a dicho órgano sobre el estado de las negociaciones, solicitó las autorizaciones correspondientes y actuó dentro del marco institucional definido por este.
Tampoco se encuentra acreditado en el expediente que la actuación del señor Jesús Ramón Rivera hubiera estado guiada por una intención deliberada de causar un perjuicio a la Universidad del Tolima; por el contrario, el material probatorio evidencia que las gestiones adelantadas en torno a la eventual adquisición de la Unidad Hospitalaria Manuel Elkin Patarroyo se desarrollaron dentro de un marco institucional conocido, autorizado y acompañado por el Consejo Superior, sin que obre prueba de una decisión autónoma del demandado orientada a frustrar la celebración del contrato.
Por otro lado, se advierte que en el recurso de apelación la parte actora sostuvo que el demandado también habría incurrido en culpa grave por el hecho de haber celebrado el contrato de transacción sin someterlo a las instancias institucionales competentes de la Universidad del Tolima; no obstante, tal imputación no fue planteada en la demanda como fundamento autónomo de responsabilidad, en la medida en que el reproche formulado en el libelo introductorio se circunscribió al presunto incumplimiento de la oferta de compra presentada a la ESE Policarpa Salavarrieta.
En tales condiciones, la Sala advierte que dicho argumento introduce un supuesto fáctico distinto al inicialmente alegado, de manera que su examen en esta instancia implicaría modificar la causa petendi del proceso y, por ende, vulnerar el principio de congruencia que debe existir entre la demanda y la decisión judicial.
En consecuencia, dicho planteamiento no será objeto de análisis en esta providencia.
Conclusión
Debe confirmarse la sentencia de primera instancia que desestimó las pretensiones de la demanda, pues, pese a que se acreditaron los elementos objetivos del medio de control judicial de repetición, lo cierto es que no se demostró que el demandado se hubiera sustraído injustificadamente de la celebración del contrato de compraventa ni que hubiera actuado por fuera de las competencias y autorizaciones institucionales correspondientes.
Condena en costas
De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP se condenará en costas de esta instancia a la parte actora, las cuales deberán incluir las agencias en derecho que se hubieren causado.
Por lo tanto, las costas procesales deberán ser liquidadas de manera concentrada por el Tribunal Administrativo del Tolima, según dispone el artículo 366 del Código General del Proceso, con inclusión de las agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1°) Confírmase la sentencia proferida el 28 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima que negó las pretensiones de la demanda.
2°) Condénase en costas a la parte actora, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia.
3°) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Aclara voto
ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ
Magistrado Magistrado
Presidente de Subsección
DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Magistrado
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