Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 73664 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de abril dos mil veintiséis (2026)

Expediente: 73001233300020230017501 (73664)

Demandante: Luis Carlos Rua Sánchez

Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional y otro Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Sentencia de segunda instancia

TEMAS: IMPUTACIÓN EN LA ACCIÓN POPULAR – El criterio es funcional y no negocial: lo jurídicamente relevante no es quién suscribió el contrato o ejecutó materialmente la obra, sino quién tenía el deber de prevenir, evitar, corregir o hacer cesar la afectación del derecho colectivo y, pese a ello, incurrió en una conducta activa u omisiva con incidencia causal en dicha afectación / DERECHO A LA EDUCACIÓN E INFRAESTRUCTURA COMO

PRESUPUESTO MATERIAL DEL SERVICIO – La planta física de los establecimientos educativos no es un aspecto accesorio del servicio público de educación, sino uno de sus presupuestos materiales de realización que compromete las exigencias de disponibilidad y aceptabilidad; su ausencia prolongada por fallas de planeación, supervisión o corrección oportuna, configura una vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna / PATRIMONIO AUTÓNOMO Y RESPONSABILIDAD DEL FIDEICOMITENTE – La interposición de un vehículo fiduciario para la administración y ejecución de recursos públicos no releva a la entidad pública fideicomitente de los deberes funcionales que el ordenamiento le asigna frente al derecho colectivo comprometido / / DESCENTRALIZACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO – La descentralización prevista en la Ley 715 de 2001 redistribuyó competencias para la administración ordinaria del servicio en el territorio, pero no extinguió las atribuciones que el ordenamiento preserva en cabeza del MEN para formular, dirigir, financiar, coordinar, evaluar y vigilar políticas, planes y proyectos de inversión de alcance nacional en materia educativa /  COMPETENCIAS  CONCURRENTES Y ENTIDADES TERRITORIALES

CERTIFICADA – La certificación territorial no comporta una cesión plena de la responsabilidad constitucional de la Nación sobre programas de infraestructura educativa que, por su fuente de financiación, diseño y gobernanza, conservan carácter nacional, de suerte que el MEN mantiene competencias activas sobre el FFIE y los proyectos ejecutados bajo ese esquema, sin perjuicio de las competencias y obligaciones de la ETC.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Educación Nacional, contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

El actor popular adujo la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la realización de obras públicas en forma eficiente y oportuna, la prevención de desastres previsibles técnicamente y el acceso al servicio público de educación, con ocasión de las dilaciones que habrían impedido la oportuna culminación y puesta en servicio, en condiciones de calidad y seguridad, de las obras de mejoramiento y construcción de la sede principal de la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán del municipio de Ibagué, Tolima.

1. LA SENTENCIA IMPUGNADA

^1. Corresponde a la decisión adoptada el 28 de agosto de 2025¹, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, decidió las pretensiones de la demanda presentada por Luis Carlos Rúa Sánchez ² (el actor popular o el demandante), en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos³, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional (MEN) – Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa (FFIE) ⁴ y del municipio de Ibagué (el municipio).

Hechos

^2. Como supuestos fácticos de sus pretensiones, el actor popular señaló que en el marco del Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE), el 14 de octubre de 2020 se suscribió el Contrato de Obra 1380-1329-2020 entre el patrimonio autónomo FFIE (PA-FFIE)⁵ y la Unión Temporal Colegios 2019, cuyo objeto consistió en la “preconstrucción, construcción y preconstrucción para la ampliación y mejoramiento de la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán – Sede Principal”.

^3. El negocio jurídico registró alteraciones sustanciales en su ecuación económica y cronograma inicial⁶. Según la trazabilidad contractual, se suscribieron varios otrosíes y suspensiones que derivaron en incrementos sucesivos del valor inicial del contrato⁷ y en una extensión del plazo de 26 meses y 15 días sin que las obras se hubiesen terminado⁸ obligando a la comunidad estudiantil a recibir el

1 Expediente digital, archivo 144Sentencia_00020230017500SENTPO.pdf.

2 Expediente digital, archivo 6_ED_002DEMANDAYANEXOSPD.pdf.

3 Este mecanismo judicial en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 472 de 1998 se denomina acción popular. Aunque en el CPACA se aluda al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sala utilizará ambas terminologías, comoquiera que la distinción es semántica, no sustancial.

4 De conformidad con el Decreto 1433 de 2020, el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura (FFIE) es una cuenta especial del Ministerio de Educación Nacional sin personería jurídica, cuyo objeto es la viabilización y financiación de proyectos par a la construcción, mejoramiento, adecuación, ampliaciones y dotación de infraestructura educativa física y digital de carácter público en educación inicial, preescolar, educación básica y media, en zonas urbanas y rurales, incluyendo residencias escolares en zonas rurales dispersas, así como los contratos de interventoría asociados a tales proyectos.

5 Constituido mediante contrato de fiducia mercantil 1380 del 22 de octubre de 2015, celebrado entre el MEN y el Consorcio

FFIE Alianza BBVA (este último conformado por Alianza Fiduciaria S.A. y BBVA Asset Management S.A.).

⁶ Valor inicial de $1.865.999.366 y un plazo de ejecución de 6 meses, contados a partir del acta de inicio, cuya fecha se reportó el 2 de diciembre de 2020.

7 De acuerdo con la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, págs. 1, 9 y 16, el contrato de obra No. 1380-1329-2020

se pactó inicialmente por $1.865.999.366 y, luego de varios otrosíes, registraba un valor de $4.533.933.090 al 17 de marzo de 2022. En el mismo sentido, el expediente da cuenta de posteriores ajustes y adiciones presupuestales reportados por la UG-FFIE en el archivo 082_MemorialWeb_Otro-PRUEBASRespuestaO.pdf, págs. 2 y 3, relativos a mayores cantidades de obra e ítems no previstos, estudio de vulnerabilidad y reforzamiento, obras de mejoramiento, indexación, balance de obra, reconocimiento del valor del acero y obras complementarias.

8 La sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, págs. 9 y 21, reseñó que el contrato fue prorrogado mediante varios otrosíes –entre ellos, los Nos. 2, 3, 5, 9 y 10– hasta alcanzar un plazo acumulado de 26 meses y 15 días; igualmente, en la pág. 9 de la misma providencia se indicó que el acta de entrega y recibo a satisfacción por espacios del proyecto fue suscrita el 5 de noviembre de 2024.

servicio educativo en condiciones de hacinamiento y en sedes provisionales que no cumplían con los estándares de calidad y seguridad requeridos.

^4. Sostuvo que la gestión del MEN-FFIE y del municipio de Ibagué, encargados del servicio educativo, pone en riesgo la seguridad de los menores y el acceso al servicio educativo ante la parálisis de las obras y su deterioro.

^5. Finalmente, indicó que previo al ejercicio de la acción, agotó el requisito de procedibilidad ante las autoridades demandadas en los términos del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, sin que se obtuviera el cese de la vulneración alegada⁹.

Fundamentos de derecho

^6. El actor popular afirmó que las entidades demandadas vulneraron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la realización de obras públicas eficientes, la prevención de desastres previsibles y el acceso al servicio público de educación, como consecuencia de las irregularidades en la ejecución y la no finalización de la infraestructura de la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán.

^7. Indicó que la afectación es atribuible a las entidades acusadas por el desconocimiento del principio de planeación, materializado en la gestión deficiente de licencias y la falta de seguimiento técnico. Sostuvo que las sucesivas modificaciones contractuales (otrosíes) no obedecieron a imprevistos legítimos, sino a falencias que debieron ser superadas desde la fase de diseño y cálculo del proyecto.

^8. Argumentó que la parálisis de las obras trasciende el simple incumplimiento de un negocio jurídico, configurando una omisión administrativa que afecta el entorno pedagógico y la dignidad de los menores, quienes se ven obligados a recibir formación en espacios que incumplen los estándares mínimos de calidad y seguridad.

^9. Por último, afirmó la procedencia de la acción popular bajo el amparo de los artículos 88 de la Constitución Política, 4 de la Ley 472 de 1998 y 144 del CPACA, con el fin de obtener órdenes judiciales que garanticen el cumplimiento del objeto contractual y el cese de la vulneración.

Pretensiones

^10. Con fundamento en lo expuesto, el actor popular solicitó ordenar a las entidades demandadas la terminación y entrega formal de la infraestructura de la sede principal de la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán¹⁰

9 Cuyas respuestas fueron relacionadas como material probatorio en la sentencia (pág. 8), específicamente: (i) oficio del 3 de noviembre de 2022 emitido por la Dirección Jurídica del MEN y (ii) oficio del 24 de octubre de 2022 suscrito por la Secretaría de Educación de Ibagué.

10 Las pretensiones fueron redactadas en el libelo de la siguiente manera (transcripción literal): “Que se termine la obra con

una fecha concreta y prudencial en tiempos normales, esto es: que el Colegio Jorge Eliecer Gaitán, sea entregado para el disfrute de la comunidad educativa que en el momento está afectada, sin que sigan presentándose dilaciones, faltas en la moralidad o en general tanta improvisación. Que la comunidad pueda contar con este colegio que por años viene impidiendo el acceso a la educación a los jóvenes de la comunidad.”

Contestaciones de la demanda

^11. La Nación – MEN – FFIE¹¹ se puso a la prosperidad de las pretensiones. Precisó que la ejecución del proyecto se adelantó a través de un patrimonio autónomo (PA-FFIE)¹², cuya administración y representación legal recae en el Consorcio FFIE Alianza–BBVA, lo que escinde la responsabilidad directa de la cartera ministerial.

^12. Respecto de la parálisis de la obra, indicó que la suspensión del contrato 1380-1329-2020 obedeció a la necesidad de actualizar los estudios de vulnerabilidad estructural y tramitar la licencia de construcción en modalidad de reforzamiento, gestiones que fueron radicadas ante la Curaduría Urbana 1 de Ibagué.

^13. En relación con las adiciones presupuestales, justificó los incrementos en la ocurrencia de vicisitudes técnicas imprevistas, descartando cualquier detrimento o manejo irregular, toda vez que los recursos permanecen bajo la custodia del esquema fiduciario.

^14. Como medios de defensa, formuló las excepciones de: ⁽ⁱ⁾ Improcedencia de la acción por ausencia de omisión antijurídica, al considerar que la entidad desplegó las gestiones administrativas necesarias para la reactivación del proyecto, y ⁽ⁱⁱ⁾ falta de legitimación en la causa por pasiva, fundada en la autonomía del patrimonio autónomo.

^15. El municipio de Ibagué, pese a haber sido notificado en debida forma del auto admisorio, se abstuvo de contestar la demanda.

Vinculaciones y audiencia de pacto de cumplimiento

^16. El extremo pasivo de la litis se integró exclusivamente con la Nación - MEN - FFIE y el municipio de Ibagué, sin que se hubieren dispuesto otras vinculaciones durante la primera instancia¹³

^17. En cumplimiento de lo previsto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Tribunal de primera instancia citó a las partes y al Ministerio Público a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida ante la inexistencia de fórmulas de arreglo que permitieran la terminación anticipada del proceso¹⁴

11 Expediente digital, archivo 040_AGREGARMEMORIAL_CONTESTACIONDEMANDA.pdf.

12 El artículo 59 de la Ley 1753 de 2015 previó la constitución de patrimonios autónomos para administrar recursos del FFIE. En desarrollo de esa disposición, el MEN celebró el contrato de fiducia mercantil 1380 de 2015, con el cual se constituyó el PA-FFIE.

13 Expediente digital, archivo 14_ADMITEDEMANDA.pdf.

14 Expediente digital, archivos 056Autofijafecha_20230017500POPULARJA.pdf y 062Actaaudiencia_23001752023ACTAAUDIE.pdf, correspondientes, respectivamente, al auto de 12 de septiembre de 2024 que fijó fecha para la audiencia especial de pacto de cumplimiento, y al acta de la audiencia celebrada el 1º de octubre de 2024.

Alegatos en primera instancia

^18. Agotada la etapa probatoria¹⁵ se dispuso el traslado para alegar de conclusión. En esta oportunidad, la Nación – MEN – FFIE solicitó la denegación de las pretensiones tras considerar que no se acreditó una omisión antijurídica imputable a su gestión. Reiteró la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que la competencia prestacional del servicio educativo radica en las entidades territoriales certificadas (en este caso el municipio de Ibagué) y que las vicisitudes del proyecto obedecieron a situaciones externas y a trámites técnicos necesarios para la reactivación de la obra¹⁶.

^19. El municipio de Ibagué intervino para informar que el objeto contractual fue finalmente ejecutado en su totalidad por el FFIE. Sostuvo que al haberse verificado la culminación y entrega formal de la infraestructura al 100%, se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, motivo por el cual solicitó la terminación del proceso¹⁷

^20. El Ministerio Público y la parte actora guardaron silencio en esta etapa procesal.

Fundamentos de la sentencia impugnada

^21. El Tribunal Administrativo del Tolima declaró que la Nación – MEN – FFIE y el municipio de Ibagué vulneraron el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en relación con los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán. Sin embargo, como la obra fue entregada en noviembre de 2024, antes de que se profiriera la sentencia, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la pretensión principal de culminar y entregar la obra. Como consecuencia de ello, se abstuvo de impartir órdenes de restablecimiento y condenar en costas. La decisión del a quo se estructuró sobre las siguientes premisas¹⁸

15 En la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 1.º de octubre de 2024, el despacho decretó como pruebas de la parte actora (por cuanto el MEN no solicitó pruebas y el municipio no contestó la demanda), los documentos allegados con la demanda y los aportados oportunamente; según lo referido en el libelo, ello comprendió el derecho de petición previo y sus respuestas, el registro fotográfico del estado de la obra, los documentos contractuales del proyecto, incluidos el contrato d e obra n.º 1380-1329-2020, los otrosíes del contrato y de la interventoría, la nueva interventoría mencionada por el actor y demás documentos contractuales aportados para sustentar los hechos. De oficio, se ordenó oficiar al Ministerio de Educación Nacional–FFIE y al Municipio de Ibagué para que remitieran las actuaciones administrativas, técnicas, financieras y contractuales relacionadas con la construcción de la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán, los informes de ejecución y certificaran el estado actual de la edificación y su porcentaje de ejecución; además, para que rindieran informe escrito bajo juramento sobre el desarrollo contractual, las fechas de inicio, suspensiones y sus causas, la gestión presupuestal y financi era, el estado actual y los plazos de ejecución, la información de interventoría o supervisión con remisión de sus informes, así como la existencia de eventuales actuaciones penales o disciplinarias. En la misma audiencia, la sugerencia del actor de practicar peritajes de infraestructura e ingeniería civil no fue acogida en ese momento, por estimarse innecesaria, sin perjuicio de decretarla posteriormente si llegare a requerirse.

16Expediente digital, archivo  136_MemorialWeb_DESCORREALEGATOS1INSTANCIA-RAD-LUISCARLOSRUASANCHEZYOTROS.pdf

17 Expediente digital, archivo 138_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSPOPULARCAR.pdf

18 Textualmente resolvió: ““Primero: DECLARAR que la Nación – Ministerio de Educación, el Fondo de Financiamiento de la estructura Educativa - FFIE, y el Municipio de Ibagué, en condición de autoridades encargadas de implementar el PNIE, vulneraron el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de los estudiantes de la IE JORGE ELIECER GAITAN de Ibagué. Segundo: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la pretensión de que tenía por objeto la construcción de la IE Jorge Eliecer Gaitán del municipio de Ibagué, como consecuencia de haber desaparecido la afectación. Tercero: Sin condena en costas. Cuarto: REMÍTASE copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo para los fines previstos en el artículo 80 Ley 472 de 1998.”

^22. Constató que la obra fue culminada y la infraestructura fue entregada formalmente el 24 de octubre de 2024 (con 100% de ejecución verificado en noviembre de 2024)¹⁹. Con base en ello declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la pretensión de construcción/entrega, sin perjuicio de lo cual, explicó que la carencia de objeto no impide analizar de fondo el alcance de los derechos colectivos invocados y su amenaza o vulneración.

^23. Consideró que la situación planteada –retrasos en la construcción de un colegio y las condiciones de la obra– no guarda relación con el núcleo esencial del derecho al goce a un ambiente sano, sin que existiera evidencia de daño o amenaza ambiental concreta derivada de los hechos denunciados.

^24. Estimó que los hechos del caso –retrasos contractuales y fallas estructurales que fueron objeto de corrección mediante reforzamiento– no comprometían el núcleo esencial del derecho a la prevención de desastres. Señaló que no se demostró una exposición real o inminente de la comunidad a un riesgo en los términos que protege esa garantía colectiva.

^25. Desestimó la vulneración del derecho a la moralidad administrativa al considerar que no se acreditó el elemento subjetivo, precisando que las deficiencias en la fase de diseño y los errores de ingeniería no configuran por si mismos actos de corrupción o deshonestidad administrativa.

^26. Determinó que se vulneró el derecho al acceso al servicio público de educación y a su prestación eficiente y oportuna por parte de la Nación – MEN – FFIE y el municipio de Ibagué como actores en la implementación del PNIE ²⁰, por cuanto: ⁽ⁱ⁾ el contrato tenía un plazo inicial de 6 meses (desde diciembre de 2020), pero la obra tomó más de 4 años en completarse; ⁽ⁱⁱ⁾ durante todo ese periodo, los estudiantes de la institución educativa estuvieron privados de condiciones físicas adecuadas para recibir clases afectando la asequibilidad y aceptabilidad del servicio educativo; ⁽ⁱⁱⁱ⁾ la mora fue producto de múltiples suspensiones, incumplimientos contractuales, falsificación de resultados de ensayos de concreto por el contratista inicial, fallas en diseños aprobados y problemas de planeación imputables a los demandados; ^(iv) el Estado tenía la obligación constitucional (art. 67 C.P.) de garantizar las condiciones necesarias para el acceso y permanencia en el sistema educativo, obligación que fue desatendida durante ese prolongado periodo.

1. EL RECURSO DE APELACIÓN

^27. El MEN presentó recurso de apelación y solicitó revocar la decisión del Tribunal en lo que se refiere a su responsabilidad, afirmando que no existe fundamento para declarar que esa cartera quebrantó el derecho colectivo al acceso al servicio público de educación. No debatió la existencia de la afectación colectiva

19 Encontró probado que: (i) El contrato de obra fue culminado en noviembre de 2024, con el 100% de ejecución verificado.

(ii) La entrega formal de la infraestructura tuvo lugar el 24 de octubre de 2024, ante el rector de la institución educativa y los entes interventores, con inclusión de manuales, garantías, capacitaciones y demás elementos contractualmente exigibles.

20 De conformidad con el objetivo 3, literal a) del Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, el Plan Nacional de Infraestructura Educativa - PNIE, corresponde al mecanismo establecido para identificar las necesidades de infraestructura requeridas para llegar al cumplimiento de la construcción de 30.693 aulas equivalentes al 60% del déficit para la implementación de la Jornada Única.

ni la responsabilidad atribuida al municipio de Ibagué como actor en la implementación del PNIE, sino que se restringió a cuestionar la corresponsabilidad de la autoridad ministerial en la vulneración declarada bajo los siguientes cargos²¹

^28. Falta de legitimación y competencia prestacional. Alegó la aplicación indebida de la Ley 715 de 2001, tras considerar que el fallo le atribuyó responsabilidades operativas ajenas a su marco funcional. Arguyó que la competencia para la prestación directa del servicio educativo radica en cabeza de las entidades territoriales certificadas, mientras que el papel del MEN se circunscribe a la formulación de política sectorial, la regulación y la cofinanciación de proyectos de inversión, funciones que no lo convierten en ejecutor directo de las obras.

^29. Autonomía del Patrimonio Autónomo FFIE. Explicó que el FFIE es una cuenta especial sin personería jurídica (Art. 59, Ley 1753 de 2015) y que la ejecución de los proyectos se canaliza a través de un patrimonio autónomo derivado del contrato de fiducia mercantil 1380 de 2015 (PA-FFIE), cuya administración y representación legal recae en el Consorcio FFIE Alianza–BBVA²². En tal virtud, aseveró que el MEN no fue el suscriptor del contrato de obra 1380-1329-2020, por lo que la responsabilidad contractual y sus efectos en la esfera colectiva no le resultan oponibles.

^30. Indebida valoración probatoria. Señaló que el a quo incurrió en una equivocada apreciación del material probatorio, al no considerar que las suspensiones del contrato de obra 1380-1329-2020 obedecieron a causas técnicas objetivas –concretamente, la necesidad de adelantar estudios de vulnerabilidad estructural y de tramitar una nueva licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento–, gestiones que fueron asumidas y acreditadas por el PA-FFIE, y que excluyen cualquier omisión o incumplimiento imputable al MEN en el marco de sus propias competencias.

2. CONSIDERACIONES

Problema jurídico

^31. Atendiendo a lo decidido por el Tribunal y los cargos de apelación, corresponde a la Sala establecer: ⁽ⁱ⁾ si el esquema normativo de descentralización educativa y la constitución del PA-FFIE como ejecutor del PNIE desplazan íntegramente la responsabilidad del MEN frente a las afectaciones derivadas del desarrollo de los proyectos de infraestructura escolar, y, ⁽ⁱⁱ⁾ si el material probatorio obrante en el expediente acredita algún incumplimiento de obligaciones propias de

21 Expediente digital, archivo 147_MemorialWeb_RECURSODEAPELACION-RAD-LUISCARLOSRUASANCHEZYOTROS.pdf

22 El artículo 59 de la Ley 1753 de 2015 previó que para la administración y manejo de los recursos del FFIE destinados a los proyectos priorizados, particularmente cuando estos involucraran recursos provenientes de las fuentes señaladas en los literales d), e), f), g) y h) de esa disposición, podían constituirse patrimonios autónomos mediante la celebración de contratos de fiducia mercantil. En desarrollo de esa previsión legal, el MEN adelantó el respectivo proceso de licitación pública para seleccionar la entidad fiduciaria encargada de administrar y representar el patrimonio autónomo constituido con los recursos transferidos del FFIE. Como resultado de ese proceso, suscribió el contrato de fiducia mercantil 1380 del 22 de octubre de 2015 con el Consorcio FFIE Alianza BBVA, integrado por Alianza Fiduciaria S.A. y BBVA Asset Management S.A., mediante el cual se constituyó el patrimonio autónomo denominado PA-FFIE, cuyo objeto consiste en administrar los recursos y atender el pago de las obligaciones derivadas de la ejecución del Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE).

esa cartera ministerial que justifique mantener la imputación contenida en la sentencia recurrida.

^32. Para resolver el problema así planteado, la Sala abordará: ⁽ⁱ⁾ la naturaleza de la responsabilidad exigible en sede de acción popular y la irrelevancia exonerativa de los mecanismos instrumentales de gestión; ⁽ⁱⁱ⁾ el contenido del derecho a la educación en sus dimensiones de disponibilidad y aceptabilidad, con especial referencia a la infraestructura educativa; ⁽ⁱⁱⁱ⁾ el alcance de las competencias que el ordenamiento conserva en cabeza del MEN, pese al esquema de descentralización territorial del servicio; ^(iv) la conducta concretamente desplegada por esa cartera en el caso sub examine; y, finalmente, ^(v) la delimitación de las responsabilidades concurrentes de las entidades demandadas, a fin de establecer si la imputación efectuada por el a quo debe ser confirmada.

Naturaleza de la responsabilidad en la acción popular y la irrelevancia exonerativa de la delegación instrumental

^33. La responsabilidad que se examina en sede de acción popular se rige por un parámetro de imputación propio del derecho público y de la tutela judicial de los derechos e intereses colectivos, sustancialmente distinto del que gobierna las controversias de inejecución negocial. En tal virtud, el juicio del juez popular no se reduce a establecer, en abstracto, quién asumió una determinada prestación contractual, sino a verificar si el sujeto demandado incumplió deberes funcionales de protección, prevención, coordinación, seguimiento o corrección frente al derecho colectivo comprometido²³

^34. El artículo 88 de la Constitución Política –desarrollado por la Ley 472 de 1998 e integrado al sistema de medios de control por el artículo 144 del CPACA– consagró la acción popular como un mecanismo constitucional principal y autónomo, instituido para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible. De allí que su objeto no se agote en la resolución de litigios intersubjetivos, sino que se proyecte sobre la efectividad material del orden jurídico objetivo en aquello que concierne a la protección de los intereses de la comunidad²⁴

^35. Por ello, en sede popular, la pregunta jurídicamente relevante no es quién suscribió el contrato, quién recibió la contraprestación o quién ejecutó materialmente la obra, sino quién tenía, en el ámbito de sus competencias legales, el deber jurídico de satisfacer un derecho colectivo debiendo prevenir, evitar, corregir o hacer cesar la afectación de tal derecho. En esa perspectiva, la prosperidad de la acción popular supone la concurrencia una acción u omisión atribuible a la entidad demandada,

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de mayo de 2014, Rad. 25000 - 23-24-000-2010-00609-01(AP), C.P. Guillermo Vargas Ayala: “la prosperidad de la acción popular depende de la verificación de los siguientes supuestos sustanciales en el caso concreto: a) una acción u omisión de la parte demandada (…) y c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación”.

24 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-215 de 14 de abril de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano: “las Acciones Populares no tienen un contenido subjetivo o individual”; en igual sentido, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de mayo de 2014, Rad. 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP), C.P. Guillermo Vargas Ayala: “la acción popular tiene carácter principal y autónomo”.

una amenaza o vulneración del derecho colectivo²⁵ y una relación de causalidad suficiente entre aquella y esta. El criterio de imputación es funcional –determinado por la posición de garante que el ordenamiento asigna a cada autoridad frente al derecho amenazado o vulnerado– y no negocial, en tanto no se define por la participación formal en el contrato que dio origen a la afectación.

^36. La anterior premisa se robustece con otro criterio reiterado por la jurisprudencia contencioso-administrativa: la acción popular procede con independencia de la clase de actuación administrativa comprometida y, por consiguiente, no pierde viabilidad por el solo hecho de que la afectación colectiva se produzca en el marco de actos, contratos, operaciones o hechos administrativos. El ropaje contractual del asunto no altera la naturaleza pública del juicio, ni transforma el examen de protección colectiva en una controversia de mera legalidad o de simple inejecución negocial²⁶.

^37. Bajo ese entendimiento, la sola interposición de patrimonios autónomos, vehículos fiduciarios o esquemas instrumentales de ejecución no releva, por sí misma, a la autoridad pública de los deberes funcionales que el ordenamiento le asigna frente al derecho colectivo comprometido. A lo sumo, impone identificar con precisión el ámbito de actuación de cada interviniente, pero no desactiva el examen acerca de los deberes funcionales propios de la autoridad pública frente al derecho colectivo afectado²⁷.

^38. Tampoco resulta jurídicamente acertado trasladar de manera mecánica a este debate la regla del artículo 211 superior, conforme a la cual la delegación exime de responsabilidad al delegante, pues esa regla responde a una institución específica, consistente en la transferencia del ejercicio de una función pública a otra autoridad o colaborador, mediante acto expreso y con delimitación de la competencia trasladada. La constitución de un patrimonio autónomo mediante contrato de fiducia mercantil no constituye una delegación en el sentido expuesto, ya que no transfiere el ejercicio de una función pública al fiduciario ni desplaza las competencias de quien lo celebra hacia una autoridad administrativa distinta, sino que configura un mecanismo de derecho privado para la administración y ejecución de recursos públicos. Por lo demás, aun en los eventos en que sí opera la delegación en sentido estricto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el delegante conserva la potestad de revisar, reformar o revocar los actos del delegatario y de reasumir en cualquier momento el ejercicio de la competencia delegada, lo que evidencia que la figura no comporta una renuncia definitiva a la posición de garante frente a los fines que motivaron la atribución originaria de la función²⁸

25 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-377 de 14 de mayo de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández: “mediante las acciones populares no se persigue amparar intereses subjetivos, sino proteger a la comunidad en su conjunto”.

26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2011, Rad. 41001 -

23-31-000-2004-00540-01(AP), C.P. Enrique Gil Botero: la acción popular procede “sin importar el instrumento” y, por ello, “la

actividad contractual no se encuentra excluida de la utilización de este medio de defensa judicial”.

27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2011, Rad. 41001-23-31-000-2004-00540-01(AP): en cuanto precisó que la acción popular procede “sin importar el instrumento” y que la afectación colectiva puede provenir de “actos administrativos, contratos, operaciones o hechos administrativos”, de manera que el vehículo jurídico utilizado por la Administración no desvirtúa, por sí mismo, el examen sobre los deberes funcionales de garantía.

28 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-693 de 9 de julio de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra: “al delegar se

establece un vínculo funcional especial y permanente entre delegante y delegatario”; y “el delegante conserva y ejerce la facultad para reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario”. En similar sentido, sentencia C-372 de 15 de mayo

^39. Por consiguiente, ni la delegación propiamente dicha ni los mecanismos instrumentales de administración y ejecución de recursos pueden ser entendidos como una inmunidad general frente a todo reproche judicial ulterior. La sola interposición de un vehículo fiduciario no comporta la transferencia integral de los deberes públicos de garantía frente a la comunidad, ni autoriza a predicar sin más la desvinculación de la entidad pública de origen respecto de la suerte del derecho colectivo comprometido. Admitir lo contrario equivaldría a aceptar que la complejidad organizacional que la Administración se da a sí misma opere en la práctica como una fuente de opacidad e irresponsabilidad frente a los ciudadanos²⁹

^40. Desde esta perspectiva, la omisión adquiere plena relevancia como forma de vulneración en la acción popular. Este medio de control procede contra acciones u omisiones, y la lesión del derecho colectivo puede consolidarse no solo por una actuación material directa, sino también por la inactividad, insuficiencia o tardanza de la autoridad llamada a ejercer competencias de inspección, vigilancia, coordinación, seguimiento o corrección. En tales hipótesis, la pasividad estatal no es neutra, sino que integra el supuesto de imputación cuando contribuye a mantener o prolongar una situación contraria al interés colectivo³⁰.

^41. Definido que en la acción popular el examen de responsabilidad recae sobre los deberes funcionales de garantía y no sobre la mera titularidad formal del instrumento contractual, corresponde precisar ahora cuál era en este asunto el estándar material de cumplimiento exigible frente al derecho comprometido, esto es, el derecho a la educación en su dimensión de prestación adecuada del servicio, pues sólo a partir de ese parámetro puede establecerse la entidad de la afectación colectiva declarada³¹

La infraestructura educativa como obligación de resultado dentro del derecho a la educación

^42. El derecho a la educación, además de su condición de derecho fundamental, constituye un servicio público con función social, cuya garantía no se satisface con la sola existencia formal de cupos o con la ejecución abstracta de programas estatales, sino con la prestación real del servicio en condiciones que permitan el acceso, la permanencia y el aprovechamiento efectivo del proceso formativo. En esa medida, la infraestructura física de los establecimientos educativos no es un aspecto accesorio o periférico del servicio, sino uno de sus presupuestos materiales de realización, de cuya suficiencia y adecuación depende en buena medida la efectividad misma del derecho³²

de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño: el delegante puede “reformar o revocar los actos del delegatario, reasumiendo la competencia”.

29 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-414 de 28 de mayo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “en materia contractual el acto de la delegación no exime de responsabilidad legal”; concordante con la sentencia C-693 de 2008, según la cual subsiste entre delegante y delegatario un “vínculo funcional especial y permanente”.

³⁰ Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de mayo de 2014, Rad. 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP).

31 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2011, Rad. 41001-23-31-000-2004-00540-01(AP): “la actividad contractual no se encuentra excluida” del control popular; Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-693 de 2008: el delegante conserva un “vínculo funcional especial y permanente” respecto de la competencia delegada.

32 Constitución Política, artículo 67. Corte Constitucional en sentencia T-529 de 2024, recordó que “la educación como derecho fundamental impone al Estado los deberes de: (i) respeto (…) (ii) protección (…) y (iii) garantía o cumplimiento”.

^43. Esa conclusión se refuerza a la luz del marco internacional de protección del derecho a la educación, empleado como parámetro interpretativo en el orden interno. En particular, la Observación General 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas precisó que la educación debe satisfacer – entre otras – las exigencias de disponibilidad y aceptabilidad. La primera impone que existan instituciones y programas educativos en cantidad suficiente y dotados de los medios físicos indispensables para funcionar; la segunda exige que la enseñanza y el entorno en el cual ella se imparte reúnan condiciones de calidad, pertinencia y adecuación. De ahí que la ausencia prolongada de aulas, servicios sanitarios, espacios pedagógicos o instalaciones seguras y funcionales comprometa directamente el contenido material del derecho³³

^44. En la misma dirección, la jurisprudencia constitucional reciente ha destacado que la infraestructura física escolar adecuada es un elemento esencial del servicio público de educación y que la faceta de aceptabilidad se satisface, entre otros aspectos, cuando el proceso educativo se desarrolla en una planta física que reúna condiciones mínimas de seguridad y habitabilidad. No se trata entonces de una exigencia sobreañadida al servicio, sino de una condición inherente a su prestación constitucionalmente debida³⁴.

^45. La garantía de infraestructura educativa posee un importante contenido prestacional y, en términos generales, está sometida a criterios de progresividad. Sin embargo, ese rasgo no autoriza a desdibujar el núcleo exigible de la obligación estatal ni a convertirla en una simple obligación de actividad satisfecha con la demostración de esfuerzos, trámites o gestiones. La jurisprudencia ha precisado que, como mínimo, las autoridades deben asegurar que la infraestructura escolar no ponga en riesgo la vida, la integridad, la salud o la seguridad de los estudiantes, ni restrinja de forma irrazonable o desproporcionada su proceso educativo, y ha señalado, además, que ese estándar mínimo es de cumplimiento inmediato o, cuando menos, prioritario. Desde esa perspectiva, el Estado no cumple por el solo hecho de contratar, diseñar, suspender, reformular o reactivar una obra, sino que lo hace cuando garantiza que la comunidad educativa disponga efectivamente de condiciones físicas aptas para recibir el servicio en forma digna, continua y materialmente adecuada³⁵.

^46. Por ello, cuando la administración asume la estructuración, financiación o ejecución de un proyecto de infraestructura educativa destinado a restablecer o mejorar las condiciones de prestación del servicio en una institución determinada,

33 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 13, párrafo 6: el derecho a la educación comprende, entre otros, los componentes de disponibilidad y aceptabilidad. La disponibilidad exige que existan “instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente” y que cuenten con la infraestructura material indispensable para funcionar, como “edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados (…) y materiales de enseñanza”; a su turno, la aceptabilidad supone que “la forma y el fondo de la educación”, incluidos los métodos pedagógicos y el entorno en el que esta se imparte, sean pertinentes, adecuados y de calidad para los estudiantes.

34 Corte Constitucional, sentencia T-303 de 2024, en cuanto sostuvo que “la infraestructura física escolar adecuada es un elemento esencial del servicio público de educación”; en sentido concordante, sentencia T-433 de 2024, según la cual la aceptabilidad se satisface cuando se ofrece una “planta física con las condiciones mínimas de seguridad y habitabilidad”.

35 Corte Constitucional, sentencia T-303 de 2024: las entidades deben garantizar, como mínimo, que la infraestructura

educativa no “ponga en riesgo” los derechos de los estudiantes ni “afecte, restrinja o limite” irrazonablemente su proceso educativo; agregó la misma providencia que esa obligación mínima es de “cumplimiento inmediato o en un período breve”. En el mismo sentido, de acuerdo con la sentencia T-547 de 2023: “no es admisible que los niños reciban clases en instituciones defectuosas”.

la dilación en su culminación deja de ser un asunto meramente negocial y se traduce en una falla en la garantía del derecho a la educación. En ese escenario, la controversia no se limita al incumplimiento del cronograma contractual, sino que compromete la obligación estatal de asegurar la disponibilidad real de los espacios educativos y la aceptabilidad del entorno pedagógico en el que niños, niñas y adolescentes deben desarrollar su proceso de formación³⁶

^47. La duración de la privación, en ese contexto, constituye un factor especial de agravación de la vulneración, pues no toda tardanza en la ejecución de una obra escolar configura un quebrantamiento del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. No obstante, cuando la demora se prolonga de manera injustificada y obedece, total o parcialmente, a fallas de planeación, supervisión, coordinación o corrección oportuna, la afectación deja de ser episódica y se consolida como una restricción material del servicio. En tales supuestos, el paso del tiempo no neutraliza la lesión sino que la intensifica, en tanto prolonga la exposición de la comunidad estudiantil a condiciones educativas precarias o insuficientes³⁷.

^48. Eso es, precisamente, lo que se advierte en el asunto sub examine. Conforme a las piezas contractuales y administrativas allegadas al proceso, y las conclusiones del Tribunal que no fueron objeto de reproche, la intervención sobre la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán tenía un plazo inicial de ejecución de seis meses contados a partir del acta de inicio suscrita el 2 de diciembre de 2020; sin embargo, su culminación contractual solo se reportó para noviembre de 2024, lapso durante el cual la comunidad estudiantil permaneció privada de condiciones físicas adecuadas para la prestación del servicio educativo. A ello se sumaron sucesivas suspensiones y retrasos asociados a la necesidad de adelantar una fase de diagnóstico y revisión presupuestal, al vencimiento de la licencia inicial de construcción, a la necesidad de tramitar una nueva licencia en modalidad de modificación y reforzamiento estructural y a la identificación de resistencias del concreto por debajo de las previstas en los diseños y en la norma. Ese panorama, acreditado en el expediente y no desvirtuado en la alzada, no da cuenta de una simple contingencia contractual, sino que evidencia una privación prolongada e injustificada de los componentes de disponibilidad y aceptabilidad del derecho a la educación, con incidencia directa en la prestación material del servicio³⁸.

36 Corte Constitucional, sentencia T-547 de 2023: la infraestructura educativa deficiente “generó la vulneración” del derecho a la educación y a la dignidad humana; agregó que existió una “omisión prolongada” de las autoridades para asegurar ese derecho. A su turno, la sentencia T-511 de 2023 advirtió que la prestación del servicio en esas condiciones constituye una “barrera que obstaculiza” los componentes de aceptabilidad y disponibilidad del derecho a la educación.

³⁷ Corte Constitucional, sentencia T-303 de 2024, en cuanto señaló que las condiciones físicas inadecuadas en las que los

alumnos debían recibir clases “afectaron su proceso educativo” y que las falencias fueron imputables a la “negligencia” de las autoridades que, pese a estar informadas, no adoptaron medidas transitorias o definitivas. En el caso concreto, sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, págs. 20, 21 y 22, donde se reseñó que el contrato de obra No. 1380-1329-2020 fue objeto de sucesivas prórrogas mediante los otrosíes Nos. 2, 3, 5, 9 y 10, hasta llegar a 26 meses y 15 días, y que el proyecto afrontó varias suspensiones por diagnóstico, revisión presupuestal, estudio de vulnerabilidad, reforzamiento estructural y trámite de licencia. En igual sentido, expediente digital, archivo 082_MemorialWeb_Otro-PRUEBASRespuestaO.pdf, págs. 1 a 3, donde la UG-FFIE informó la trazabilidad del contrato, sus suspensiones y el estado de ejecución; y archivos 124_MemorialWeb_PRUEBAS-ResoluciOnN.73-001-2-18-0258-LicenciaConstrucciOnIEJEG.pdf y 122_MemorialWeb_PRUEBAS--ResoluciOnN .73001-1-23-0315.pdf, relativos a la licencia inicial de construcción y a la posterior licencia de modificación y reforzamiento estructural.

³⁸ Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de mayo de 2018, Rad. 44001 -23-40-000-2017-00032-01, C.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez: al referirse a un supuesto en el que “los estudiantes no se encuentran recibiendo el servicio de educación en condiciones dignas”; igualmente, Corte Constitucional, sentencia T-547 de 2023, en cuanto sostuvo que la infraestructura deficiente “niega la prestación del servicio público de educación en condiciones de calidad”. En el asunto concreto, sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, pág. 20, donde se indicó que, “conforme reza en la cláusula 4 del Contrato de Obra No. 1380-1329-2020 del 14 de octubre de 2020, el plazo previsto para su ejecución era de seis meses,

^49. En esas condiciones, la prestación del servicio educativo en medio de una infraestructura insuficiente, inacabada o técnicamente inadecuada, afectó de manera directa el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación fuere eficiente y oportuna, comoquiera que impidió a la comunidad educativa recibir formación en un entorno física y pedagógicamente idóneo. La lesión es colectiva porque recayó de manera homogénea sobre todos los estudiantes, docentes y demás integrantes de la institución concernida, y jurídicamente es relevante en sede de la acción popular porque comprometió la dimensión objetiva del servicio público de educación, cuya garantía no puede quedar supeditada indefinidamente a las contingencias de los instrumentos de gestión adoptados por la administración³⁹

^50. En ese orden de ideas, la disponibilidad y la aceptabilidad del derecho a la educación exigen una infraestructura física apta, suficiente y oportunamente disponible para la comunidad estudiantil, lo que debe acompasarse con la identificación de los sujetos estatales a quienes incumbía garantizar ese resultado en el marco normativo del proyecto objeto del caso sub examine, en particular frente al debate suscitado por la descentralización del servicio y el esquema de ejecución del FFIE.

Alcance de las competencias del MEN frente a la descentralización

^51. El MEN sostiene en su recurso de alzada que no podía ser declarado responsable, porque la prestación del servicio educativo corresponde a las entidades territoriales certificadas y porque la ejecución contractual del proyecto fue confiada al PA-FFIE, planteamiento que para la Sala no es de recibo.

^52. La descentralización prevista en la Ley 715 de 2001 redistribuyó competencias para la administración ordinaria del servicio educativo en el territorio, pero no trasladó ni extinguió las atribuciones que el propio ordenamiento preservó en cabeza de la Nación y, en particular, del MEN, cuando se trata de formular, dirigir, financiar, coordinar, evaluar y vigilar políticas, planes y proyectos de inversión de alcance nacional en materia educativa, como ocurre con la política pública de infraestructura aquí comprometida⁴⁰.

^53. El artículo 5 de la Ley 715 de 2001 no solo atribuye a la Nación la formulación de políticas y la regulación del servicio, sino que de manera expresa le asigna la

contados a partir del Acta de inicio”; y expediente digital, archivo 082_MemorialWeb_Otro-PRUEBASRespuestaO.pdf, pág. 2, en el que la UG-FFIE informó como fecha de inicio del contrato el 2 de diciembre de 2020. En el mismo sentido, sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, págs. 22 y 23, donde se concluyó que la mora en la ejecución de la obra afectó el acceso al servicio público de educación de los estudiantes de la IE Jorge Eliécer Gaitán, al haber quedado sometidos durante ese periodo a una prestación no eficiente y a condiciones de dotación y espacio insuficientes; y expediente digital, archivo 085_MemorialWeb_Otro-INFORMEIEJORGEEL.pdf, pág. 1, donde el Municipio informó que la IE Jorge Eliécer Gaitán solo fue culminada contractualmente en noviembre de 2024.

39 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de mayo de 2018, Rad. 44001 -23-40-000-2017-00032-01, al referirse a un supuesto en el que “los estudiantes no se encuentran recibiendo el servicio de educación en condiciones dignas”; igualmente, Corte Constitucional, sentencia T-547 de 2023, en cuanto sostuvo que la infraestructura deficiente “niega la prestación del servicio público de educación en condiciones de calidad”.

40 Constitución Política, artículo 67; Ley 715 de 2001, artículo 5, numerales 5.1, 5.3, 5.9, 5.10 y 5.11. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 16, sentencia de 15 de enero de 2021, Rad. 11001 - 03-15-000-2020-02452-00(CA), C.P. Nicolás Yepes Corrales: “al Ministerio de Educación Nacional sí le compete la fijación de directrices sobre la prestación del servicio educativo” (…) lo cual hace parte de las funciones de “planeación y dirección” que la ley le otorgó para la administración de ese sector.

competencia para impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión de orden nacional en materia de educación, así como para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa del sector educativo en las entidades territoriales, prestar asistencia técnica y administrativa y vigilar el cumplimiento de las políticas nacionales y de las normas del sector. De ello se sigue que la certificación territorial no comporta una cesión plena de la responsabilidad constitucional de la Nación sobre aquellos programas de infraestructura educativa que, por su fuente de financiación, su diseño y su gobernanza, conservan carácter nacional⁴¹

^54. Ese entendimiento resulta aún más claro en el caso del FFIE. En el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 184 de la Ley 1955 de 2019, el legislador definió el FFIE como una cuenta especial del MEN, sin personería jurídica, destinada a la viabilización y financiación de proyectos de infraestructura educativa. La reglamentación expedida en desarrollo de esa disposición reiteró además que el MEN deberá viabilizar y financiar los proyectos respectivos, precisó que los recursos del Fondo pueden ser manejados directamente por el Ministerio o mediante contratos de fiducia mercantil, y estableció que cuando se opta por este último mecanismo, el Fondo tiene como único fideicomitente al MEN. De modo que ni el FFIE ni el patrimonio autónomo constituido para administrar sus recursos son entes jurídicamente escindidos de la cartera ministerial en términos tales que permitan predicar, por esa sola circunstancia, una ruptura del nexo funcional entre el Ministerio y la política pública de infraestructura educativa⁴².

^55. Debe resaltarse, además, que la constitución del PA-FFIE no supuso la transferencia de la titularidad de la política pública ni la desaparición del papel activo de la entidad recurrente dentro del esquema de ejecución del PNIE. Los documentos que gobiernan la operación del patrimonio autónomo muestran una intervención permanente del MEN a través del FFIE y de su Unidad de Gestión en aspectos sustanciales del proceso. Así, el propio manual operativo registra que el Ministerio adelantó la licitación pública para seleccionar la fiduciaria, que el contrato de fiducia 1380 de 2015 se celebró entre el MEN y el consorcio fiduciario respectivo, y que el PA-FFIE es solamente un mecanismo para consolidar y administrar los recursos del Fondo. En ese mismo marco se prevé que los términos y condiciones contractuales para la selección y contratación de los distintos operadores son elaborados y presentados por la Unidad de Gestión del FFIE, que el Comité Técnico los aprueba y recomienda al Comité Fiduciario, que la estructuración y remisión de los documentos de transferencia de recursos es responsabilidad de dicha Unidad, y que la fiduciaria debe rendir cuentas al fideicomitente, a la Junta Administradora del FFIE y a la supervisión del contrato de fiducia⁴³.

41 Ley 715 de 2001, artículo 5, numerales 5.3 y 5.9, según los cuales corresponde a la Nación “impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión de orden nacional en materia de educación” y “evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa del sector educativo en las entidades territoriales”.

42 Ley 1955 de 2019, artículo 184, que modificó el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015; Decreto 1075 de 2015, artículos 1.1.2.4,

2.3.9.1.2 y 2.3.9.1.3. Esta normativa dispone que el FFIE es una “cuenta especial del Ministerio de Educación Nacional sin personería jurídica”; que “el Ministerio de Educación Nacional deberá viabilizar y financiar los proyectos” de infraestructura educativa; y que, cuando se acuda a contratos de fiducia mercantil, el Fondo tendrá como “único fideicomitente al Ministerio de Educación Nacional”.

43 FFIE - Manual Operativo del Patrimonio Autónomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa – PA-FFIE, numeral 12.1, literales a) y b), dispone que las comunicaciones o peticiones que requieran información o instrucción de la Unidad de Gestión del FFIE serán remitidas a esta y que las respuestas sobre el PNIE y el FFIE deberán ser otorgadas por el fideicomitente o por la Unidad de Gestión del FFIE; numeral 4.5, sobre la formalización de la transferencia de aportes al

^56. No se trató de una relación en la que la entidad hubiese simplemente transferido recursos y quedado al margen de la suerte de los proyectos. El diseño normativo y operativo del FFIE demuestra que el MEN conservó potestades de orientación, decisión, coordinación, seguimiento y control sobre la ejecución del plan de infraestructura educativa, aunque la gestión contractual inmediata se canalizara a través de una fiduciaria y de un patrimonio autónomo sometido en lo pertinente a reglas de derecho privado. La existencia de ese vehículo instrumental no desplazó las competencias estatales que continúan en cabeza del órgano rector del sector ni convierte a este en un tercero ajeno a las contingencias del proyecto⁴⁴.

^57. Esa conclusión encuentra respaldo adicional en las particularidades del caso concreto, no para anticipar el juicio de omisión que se abordará más adelante, sino para descartar, desde ahora, la tesis de una supuesta desvinculación institucional del MEN frente al proyecto. En el expediente está acreditado que la Unidad de Gestión del FFIE fungió como instancia receptora y transmisora de información técnica, contractual, presupuestal y financiera relacionada con la ejecución de la obra, y que el propio MEN acudió a dicha unidad para atender los requerimientos judiciales formulados en este proceso. Ello confirma que la cartera ministerial no se hallaba por fuera del circuito funcional de seguimiento del proyecto, sino integrada a él por conducto del FFIE y de su estructura de gestión⁴⁵.

^58. Bajo ese contexto, no es de recibo la tesis según la cual el uso del patrimonio autónomo o la descentralización territorial producirían por sí solos un efecto liberatorio de responsabilidad institucional. La estructuración de un esquema fiduciario para administrar recursos y celebrar contratos derivados no puede erigirse en una fórmula de desvinculación del deber constitucional de garantizar la prestación adecuada del servicio educativo.

patrimonio autónomo; y numeral relativo a la rendición de cuentas, señala que el fideicomitente, a través del supervisor del contrato de fiducia, el Comité Fiduciario y la Junta Administradora, presenta observaciones a los informes de la fiduciaria. En igual sentido, la FFIE - Guía de roles y responsabilidades de la ETC y el FFIE para la entrega y recibo de la infraestructura educativa (2023), indica que el MEN adelantó la Licitación Pública LP-MEN-018-2015, que con el Contrato de Fiducia Mercantil No. 1380 de 2015 quedó constituido el PA-FFIE, y que la Unidad de Gestión del FFIE tiene a su cargo la “planeación, diseño, implementación, desarrollo y seguimiento” de los esquemas necesarios para la ejecución de los proyectos contratados a través del patrimonio autónomo.

44 Decreto 1075 de 2015, artículo 2.3.9.1.3, en cuanto prevé que los recursos del FFIE pueden ser administrados directamente por el MEN o a través de contratos de fiducia mercantil; FFIE, Manual Operativo del Patrimonio Autónomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa – PA-FFIE, numeral 12.1, en cuanto establece que las respuestas sobre el PNIE y el FFIE corresponden al fideicomitente o a la Unidad de Gestión del FFIE y que las solicitudes que requieran información o instrucción de esta Unidad deben ser remitidas a ella; y expediente digital, archivos 076_MemorialWeb_Otro- PRUEBAS2024EE28.pdf, pág. 1; 077_MemorialWeb_Otro-PRUEBAS2024EE287.pdf, págs. 1 y 2; y 082_MemorialWeb_Otro-PRUEBASRespuestaO.pdf, págs. 1 a 3, que dan cuenta de los requerimientos formulados por la Oficina Asesora Jurídica del MEN a la UG-FFIE para atender el proceso judicial, así como de la respuesta técnica remitida por esa Unidad al Ministerio con información sobre el desarrollo contractual, las suspensiones, la gestión presupuestal y financiera y el estado actual del proyecto.

45 Expediente digital, archivo 077_MemorialWeb_Otro-PRUEBAS2024EE287.pdf, págs. 1 y 2, en el que la Oficina Asesora Jurídica del MEN requirió a la Gerente de la Unidad de Gestión del FFIE para que, “de acuerdo a sus competencias”, diera cumplimiento a la orden judicial de rendir informe escrito bajo juramento sobre el desarrollo contractual, las suspensiones, la gestión presupuestal y financiera, el estado actual del proyecto y los informes de interventoría; archivo 082_MemorialWeb_Otro-PRUEBASRespuestaO.pdf, págs. 1 a 3, por medio del cual la UG-FFIE respondió al MEN que, “por ser de nuestra competencia la información”, remitía los insumos respectivos, e informó, entre otros aspectos, la trazabilidad del contrato de obra No. 1380-1329-2020, las suspensiones, la cesión del contratista, las adiciones presupuestales y el estado actual del proyecto; archivo 075_MemorialWeb_REMITEPRUEBA-RAD.-LUISCARLOSRUASANCHEZYOTROS.pdf, pág. 1, en el que el apoderado del MEN allegó al Tribunal los soportes del informe actual de ejecución de la obra “rendido por la Dirección Jurídica de la UG-FFIE”; y archivo 121_MemorialWeb_PRUEBAS- declaraciOnmenLUISCARLOSRUASANCHEZYOTRORAD202300175..pdf, pág. 1, donde el representante judicial del MEN rindió informe bajo juramento “teniendo en cuenta el informe técnico de la UA FFIE”. En concordancia, sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, pág. 17, en la que se reseñó que los reportes técnicos sobre fallas estructurales, resultados de núcleos de concreto y recomendaciones de suspensión fueron puestos en conocimiento de la UG-FFIE.

^59. En ese orden, la descentralización educativa no autorizó al MEN a desentenderse de un proyecto de infraestructura financiado y canalizado a través de un fondo que la ley definió como cuenta especial suya, ni la existencia del PA- FFIE tenía aptitud jurídica para desplazar íntegramente hacia ese vehículo la responsabilidad institucional frente a la comunidad educativa. Así mismo, la entidad territorial certificada conservaba, desde luego, responsabilidades propias en la prestación local del servicio, pero ello no excluía las competencias concurrentes, activas e irrenunciables que el ordenamiento mantuvo en cabeza de la cartera ministerial sobre la planeación, financiación, viabilización, gobernanza, evaluación y seguimiento del proyecto nacional de infraestructura educativa. Por ello, la defensa edificada sobre la sola descentralización y sobre la autonomía operativa del patrimonio autónomo no desvirtúa, por sí misma, la imputación efectuada por el a quo, sino que obliga a examinar si el MEN cumplió o no de manera diligente y oportuna los deberes funcionales que le eran propios.

La omisión en el deber de inspección, vigilancia y control

^60. Definido que el MEN conservaba competencias propias y concurrentes sobre el proyecto de infraestructura educativa objeto del litigio, corresponde establecer si las ejerció de manera diligente, suficiente y oportuna en el caso concreto, frente a lo cual, se anticipa que la respuesta es negativa. El deber de inspección, vigilancia y control que gravaba a la entidad recurrente no se agotaba en la existencia formal de una interventoría ni en la utilización de un patrimonio autónomo para la ejecución contractual. Por el contrario, comprendía una obligación activa y permanente de verificar la adecuada estructuración técnica del proyecto, vigilar la correcta ejecución del objeto contratado, reaccionar oportunamente frente a los riesgos que comprometieran su viabilidad y adoptar, con la debida celeridad, las medidas necesarias para evitar que la contingencia técnica o administrativa se tradujera en una privación prolongada del servicio educativo en condiciones adecuadas, de suerte que su incumplimiento puede comprometer la responsabilidad que aquí se examina⁴⁶

^61. La primera manifestación de esa omisión se advierte en la fase de planeación del proyecto. No puede pasar inadvertido que el contrato de obra fue concebido con un plazo inicial ostensiblemente reducido – 6 meses – frente a la complejidad material que luego evidenció el proyecto y que la infraestructura solo vino a ser entregada después de aproximadamente cuatro años. A ello se suma que, según la propia trazabilidad aportada por la Unidad de Gestión del FFIE, desde los primeros meses de ejecución fue necesario suspender la obra para adelantar una fase de diagnóstico y revisión de presupuesto, y que posteriormente se suscribieron múltiples otrosíes con adiciones por mayores cantidades de obra e ítems no previstos, estudio de vulnerabilidad y reforzamiento, obras de mejoramiento,

46 Constitución Política, artículo 67: “Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación” y “garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”. Ley 1474 de 2011, artículos 83 y 84, en cuanto disponen que las entidades públicas “están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado” y que los interventores y supervisores deben “mantener informada a la entidad contratante” sobre los hechos o circunstancias que pongan en riesgo el cumplimiento del contrato. En igual sentido, Ley 80 de 1993, artículo 26, numeral 1, según el cual los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros.

balance de obra, reconocimiento del valor del acero e indexación. Ese encadenamiento de ajustes no correspondió, sin más, al giro ordinario de una obra debidamente estructurada, sino que revela deficiencias significativas en la estimación inicial de las necesidades técnicas, presupuestales y constructivas del proyecto que el MEN, a través de la Unidad de Gestión del FFIE, tenía el deber de advertir y corregir antes y durante la ejecución⁴⁷.

^62. La sucesión temprana de suspensiones, revisiones y adiciones contractuales debía activar, desde el nivel sectorial, un control reforzado sobre el proyecto orientado a estabilizar su alcance, depurar sus premisas técnicas y asegurar la consistencia entre cronograma, presupuesto y diseños. Cuando la ejecución revela desde sus primeras etapas que los supuestos iniciales fueron insuficientes –al punto de exigir diagnósticos adicionales y múltiples modificaciones–, el deber de inspección y seguimiento no se satisface con el mero registro de tales ajustes, sino con la adopción oportuna de decisiones de reconducción, por ejemplo, exigiendo la actualización integral de diseños, definiendo rutas de aprobación expeditas y fijando estándares verificables de avance y calidad. De lo contrario, la obra queda expuesta a que los problemas de estructuración se traduzcan, más adelante, en contingencias técnicas mayores y en una prolongación indefinida de los tiempos de ejecución, como en efecto ocurrió.

^63. Esa deficiencia en la estructuración inicial del proyecto es además el elemento que permite comprender por qué las dificultades técnicas que se presentaron durante la ejecución resultaron tan difíciles de gestionar en términos de tiempo y costo. Un proyecto adecuadamente planeado –con diagnósticos estructurales completos, presupuestos ajustados a las condiciones reales del inmueble y plazos compatibles con la complejidad de la intervención– habría dispuesto de márgenes de respuesta institucional para absorber contingencias sin que estas se tradujeran necesariamente en paralizaciones indefinidas. La ausencia de una planeación robusta convirtió cada dificultad sobreviniente en una crisis de gestión, y cada crisis en una nueva fuente de demora. En esa medida, las fallas de planeación no solo son reprochables en sí mismas, sino que funcionaron como condición que agravó la capacidad del sistema institucional para proteger oportunamente el derecho colectivo comprometido.

^64. La segunda manifestación omisiva aparece en el terreno del seguimiento técnico de la ejecución. Obra en el expediente que el contratista de obra advirtió que la estructura existente del bloque de laboratorios no reunía las condiciones

47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 28 de mayo de 2012, Rad. 07001-23-31-000-1999-00546-01(21489), C.P. Ruth Stella Correa Palacio: “el deber de planeación… tiene por finalidad asegurar que todo proyecto esté precedido de los estudios de orden técnico, financiero y jurídico requeridos para determinar su viabilidad económica y técnica…”; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de abril de 2013, Rad. 68001-23-15-000-1998-01743-01(27315), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa: “los contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el interés público…”. En el caso concreto, expediente digital, archivo 082_MemorialWeb_Otro-PRUEBASRespuestaO.pdf, págs. 2 y 3, en donde la UG-FFIE informó al MEN: (i) la fecha de inicio del contrato de obra No. 1380-1329-2020 (2 de diciembre de 2020); (ii) las suspensiones por “fase de diagnóstico y revisión de presupuesto”, “bajos resultados de estructura existente”, “trámite de licencia de reforzamiento” y “trámite de adición presupuestal”; (iii) la cesión del contratista el 28 de junio de 2023; y (iv) la trazabilidad de las adiciones presupuestales, incluidos los otrosíes por “mayores cantidades de obra e ítems no previstos”, “estudio de vulnerabilidad y reforzamiento”, “obras de mejoramientos”, “indexación de precios”, “balance de obra”, “reconocimiento valor del acero” y “obras complementarias”. En igual sentido, sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, págs. 11, 12 y 21, en donde se incorporó ese memorial y se reseñó la modificación sucesiva del plazo contractual mediante los otrosíes Nos. 2, 3, 5, 9 y 10, hasta llegar a 26 meses y 15 días.

necesarias para soportar la cubierta proyectada, a partir de la inspección realizada y de los ensayos practicados a los núcleos extraídos. Poco después, la interventoría comunicó a la Unidad de Gestión del FFIE que una toma de núcleo de concreto arrojó una resistencia a la compresión ostensiblemente inferior a la prevista en los diseños, y reiteró su recomendación de suspender las actividades de obra para salvaguardar la integridad estructural del proyecto. Ese reporte llegó, en consecuencia, a la instancia de gestión del propio Ministerio, lo que descarta que la anomalía le fuera ajena o desconocida. Lo jurídicamente relevante en este caso no es que la falla hubiese sido detectada y comunicada, sino que, pese a ese conocimiento institucional, la respuesta adoptada no logró evitar que el problema derivara en una paralización prolongada de los trabajos y, con ello, en la afectación de la comunidad educativa durante casi cuatro años⁴⁸.

^65. Bajo esa perspectiva, el conocimiento institucional de las alertas técnicas no tenía un valor meramente informativo, pues implicaba el surgimiento de un deber cualificado de reacción. Cuando se reportan hallazgos que comprometen la seguridad y viabilidad estructural, la función de inspección y vigilancia impone la obligación de encauzar la respuesta con criterios de urgencia, coordinación y control de resultados, definir responsables, fijar plazos, asegurar la contratación oportuna de estudios, remover barreras administrativas y garantizar que las decisiones técnicas se traduzcan en acciones concretas que permitan reanudar la obra en el menor tiempo posible. La omisión relevante no se agota entonces en la existencia del hallazgo, sino en que, pese a la advertencia y a su traslado a la instancia de gestión del MEN, no se materializó una conducción eficaz que evitara que la contingencia se transformara en una parálisis prolongada con impacto directo sobre la comunidad educativa.

^66. A ello se añade la tardanza en la adopción de medidas correctivas eficaces. La propia información allegada por el MEN al proceso da cuenta de que tras los hallazgos sobre la estructura existente, fue necesario adelantar un estudio de vulnerabilidad, aprobado varios meses después de detectadas las fallas, y revisar la documentación para solicitar una nueva licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural, trámite que también demandó un tiempo adicional significativo. Paralelamente, la trazabilidad del contrato reseñada por la Unidad de Gestión del FFIE muestra que la obra fue suspendida en más de una oportunidad por bajos resultados de la estructura existente, por el trámite de la licencia de reforzamiento y por la necesidad de adición presupuestal. En ese contexto, no se encuentra una respuesta administrativa pronta y eficaz orientada a restablecer, en el menor tiempo posible, la ejecución de un proyecto cuyo objeto era precisamente remover barreras materiales de acceso al servicio público de educación. Por el

48 Ley 1474 de 2011, artículo 83, inciso final: “El contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal”; y artículo 84: la supervisión e interventoría contractual “implica el seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional” y el deber de mantener informada a la entidad sobre los hechos que puedan poner en riesgo el contrato. En el caso concreto, sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, pág. 17, en donde se reseñan y valoran: (i) el comunicado RC-JEG-0045 de 14 de octubre de 2021, por el cual el contratista de obra informó que la estructura existente del bloque laboratorio no reunía las condiciones necesarias para soportar la cubierta proyectada; (ii) el comunicado PC-CIE-JEG-0129-2021 de 29 de octubre de 2021, mediante el cual la interventoría informó a la UG-FFIE que una toma de núcleo de concreto arrojó una resistencia a la compresión equivalente al 63 % de la esperada y recomendó suspender actividades; y (iii) el comunicado PC-CIE-JEG- 0151-2021 de 3 de diciembre de 2021, por el cual la interventoría trasladó a la UG-FFIE los resultados de los núcleos extraídos y recomendó suspender los contratos de obra e interventoría.

contrario, advierte una secuencia de reacciones tardías y fragmentadas que prolongaron la situación lesiva⁴⁹

^67. Es necesario reiterar además que el MEN no carecía de herramientas institucionales para reaccionar con mayor celeridad frente a las alertas recibidas. La Unidad de Gestión del FFIE, en su calidad de instancia de seguimiento y orientación técnica del proyecto, estaba en condiciones de exigir a la interventoría y al contratista respuestas concretas y verificables en plazos definidos, de activar los mecanismos previstos en el Manual Operativo para la gestión de riesgos y de escalar las decisiones que excedieran la capacidad de respuesta del patrimonio autónomo. La existencia de esas herramientas hace que la demora no pueda atribuirse a una imposibilidad objetiva de actuación, sino a una insuficiencia en el ejercicio de las potestades disponibles. Dicho en otros términos, no es que el MEN careciera de instrumentos para intervenir, sino que los que tenía no fueron accionados con la urgencia que la situación demandaba, habida cuenta de que cada día de parálisis equivalía a un día adicional en que los estudiantes de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán continuaban privados de las condiciones materiales mínimas para el ejercicio de su derecho a la educación.

^68. No se trata de atribuir al MEN una responsabilidad exclusiva por cada contingencia técnica presentada durante la ejecución, ni de desconocer la intervención del contratista, de la interventoría o de la entidad territorial. Se trata de reconocer que, pese a conservar competencias propias de supervisión, articulación y corrección, el Ministerio no desplegó de manera eficaz y oportuna las medidas exigibles para impedir que los problemas de planeación inicial, las alertas técnicas sobre la estructura existente y los trámites subsiguientes de reforzamiento y adición presupuestal desembocaran en una privación prolongada de la infraestructura educativa prometida, evitando que una obra programada para ejecutarse en 6 meses, fuese entregada casi 4 años después. La Constitución no autoriza que los estudiantes soporten indefinidamente los riesgos y cargas derivados de las disfunciones internas de la gestión pública o de las controversias sobre quién debía actuar, cuando tales disfunciones recaen sobre la prestación misma del servicio educativo⁵⁰.

^69. Lo revelado hasta este momento configura un patrón institucional que trasciende los episodios individualmente considerados, pues valoradas en conjunto, las fallas de planeación, las alertas técnicas desatendidas con oportunidad y las

49 Ley 80 de 1993, artículo 26, numeral 3, según el cual las entidades y sus servidores responden cuando abren procesos o celebran contratos sin los “diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios”, o cuando estos han sido elaborados en forma incompleta; y numeral 8, conforme al cual “los contratistas responderán y la entidad velará por la buena calidad del objeto contratado”. En el caso concreto, sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, pág. 3, en la contestación de la demanda del MEN, donde se dejó consignado que el estudio de vulnerabilidad fue aprobado el 1.º de agosto de 2022 por el Consorcio Inter FFIE 2020, mediante radicado D1970-SOITECH, y que la documentación para solicitar la “Licencia de Construcción en la Modalidad de Modificación y Reforzamiento Estructural” fue radicada ante la Curaduría Urbana Uno el 1º de diciembre de 2022, bajo el No. 73001-1-22-0477; en armonía con la pág. 11 de la misma sentencia, que lista como anexo la Resolución No. 73001-1-23-0315 del 27 de junio de 2023, por la cual se concedió la licencia de construcción en las modalidades de modificación y reforzamiento estructural; y con el archivo 082_MemorialWeb_Otro- PRUEBASRespuestaO.pdf, pág. 2, donde la UG-FFIE reportó como suspensiones el 17 de diciembre de 2021 por “bajos resultados de estructura existente”, el 8 de agosto de 2022 por “trámite de licencia de reforzamiento” y el 8 de agosto de 2023 por “trámite de adición presupuestal”.

50 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, sentencia T-547 de 2023: “No es admisible que los niños y las niñas reciban sus clases en instituciones defectuosas” ni que los estudiantes “soporten riesgos injustificados por discusiones administrativas o legales respecto de la autoridad responsable del mantenimiento de la obra”; la misma providencia destacó la existencia de una “omisión prolongada de las autoridades para cumplir con sus obligaciones constitucionales y legales para asegurar el derecho a la educación”.

reacciones tardías no constituyen una serie de eventos desconectados e inevitables, sino la expresión acumulada de un déficit sostenido en el ejercicio de las competencias de supervisión y corrección que correspondían al MEN durante toda la vida del proyecto. Esta caracterización es lo que distingue este caso de uno donde una contingencia técnica excepcional, debidamente gestionada, hubiera producido una demora razonable, pues a partir de lo expuesto, se observa que en el caso concreto no hubo una contingencia excepcional mal resuelta, sino una sucesión de dificultades previsibles o detectables que no encontraron una respuesta institucional a la altura de la urgencia que imponía el derecho comprometido.

^70. Bajo esas consideraciones, la Sala encuentra acreditado el nexo causal jurídicamente relevante entre la omisión funcional del MEN y la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, pues la afectación no surgió de un hecho irresistible, súbito o ajeno a la órbita de la actuación estatal, sino de un acumulado de fallas de planeación, de control técnico y de reacción administrativa frente a irregularidades que fueron conocidas por la Unidad de Gestión del FFIE y, por esa vía, por la autoridad nacional del sector educación. Si tales competencias hubiesen sido ejercidas con la diligencia, continuidad y oportunidad exigibles, la lesión al derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna habría podido evitarse o, cuando menos, reducirse significativamente en su duración e intensidad.

^71. Una obra proyectada para 6 meses que se extiende durante 4 años no refleja un retraso ordinario por dificultades técnicas, sino un desfase estructural entre la planeación y la ejecución que denota fallas sucesivas en la definición del alcance, en la gestión de los riesgos y en la capacidad de reacción institucional frente a alertas y contingencias. En ese escenario, la prolongación del cronograma no puede explicarse como un simple “ajuste operativo”, pues la magnitud del atraso revela problemas acumulativos de planeación y demoras en la adopción de medidas de contingencia, frente a lo cual la autoridad nacional con competencias de coordinación y seguimiento tenía el deber de intervenir con mayor diligencia y oportunidad. Que esa intervención no se hubiese producido con la intensidad y continuidad exigibles es lo que permite sostener la relevancia causal de la omisión del MEN en la prolongación de la afectación sufrida por la comunidad educativa de la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán.

^72. En consecuencia, la imputación efectuada en primera instancia respecto del MEN no aparece desvirtuada por el recurso, sino respaldada por el acervo probatorio y por el marco normativo que regía su actuación⁵¹.

51 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de mayo de 2014, Rad. 25000 -23-24-000-2010-00609-01(AP): la prosperidad de la acción popular exige “a) una acción u omisión de la parte demandada” y “c) una relación de causalidad” entre esa conducta y la afectación colectiva. En el asunto concreto, sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, págs. 3, 11, 12, 17 y 21, de las cuales se desprenden: (i) las fallas de planeación y reconfiguración contractual del proyecto; (ii) l as alertas técnicas tempranas sobre la resistencia de la estructura y la recomendación de suspender actividades; (iii) la aprobación tardía del estudio de vulnerabilidad, la posterior radicación y obtención de la licencia de reforzamiento, y las sucesivas suspensiones del proyecto; y (iv) la persistencia de esas circunstancias durante un lapso que prolongó la privación de infraestructura educativa adecuada. Tales elementos, apreciados conjuntamente, soportan el juicio de relevancia causal entre la omisión funcional del MEN y la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

Confirmación y precisión de las responsabilidades concurrentes

^73. La Sala confirmará la sentencia apelada en cuanto declaró la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como la concurrencia de responsabilidad de las entidades demandadas; no obstante, dado que el Tribunal a quo omitió hacerlo, se estima necesario precisar el título de imputación que corresponde a cada una de ellas. Esa aclaración no altera el sentido confirmatorio de la decisión ni modifica la parte resolutiva del fallo de primera instancia, pues en esta sede la competencia está delimitada por la condición de apelante único del MEN. Sin embargo, sí enriquece la motivación de la providencia y fortalece su función preventiva, en la medida en que permite identificar con mayor rigor qué deberes incumplió cada sujeto obligado y qué aspectos del modelo institucional de ejecución del PNIE deben ser corregidos para evitar la repetición de afectaciones semejantes, sin desbordar el marco de la alzada⁵²

^74. La vulneración acreditada en el expediente no provino de un único foco de incumplimiento, sino de una cadena de actuaciones y omisiones jurídicamente diferenciables, aunque convergentes en un mismo resultado lesivo. Por ello, no resulta suficiente mantener una imputación genérica o en bloque. Lo procedente es reconocer que aun cuando las diferentes entidades involucradas concurrieron en la consolidación de la afectación, lo hicieron desde órbitas funcionales distintas: el municipio de Ibagué, como garante territorial de la continuidad material del servicio educativo, y el MEN, como garante institucional de la política pública, titular de competencias de dirección, financiación, seguimiento y control sobre el esquema FFIE-PNIE⁵³

^75. La responsabilidad del municipio de Ibagué no deriva de haber dirigido la contratación de la obra, sino de su posición como entidad territorial certificada (ETC) y de las obligaciones que asumió en el marco del Convenio Interadministrativo 1291 de 2016 y del seguimiento del proyecto. En el expediente está acreditado que la intervención de la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán se desarrolló dentro de ese convenio suscrito entre el MEN y el municipio, así como que, respecto de esa institución, subsistían obligaciones pendientes a cargo de la ETC, particularmente relacionadas con la gestión y los trámites necesarios para garantizar la ejecución de conexiones de servicios públicos y obras complementarias. Así las cosas, aun cuando el municipio no hubiese sido el contratante directo del proyecto, sí

52 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-215 de 14 de abril de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano: “Otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva”; y agregó que “el objetivo esencial de una acción popular es la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento”. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de octubre de 2012, Rad. 25000-23-15-000-2010-02518-02(AP), C.P. María Elizabeth García Lozano: “cuando se trata del apelante único la competencia para conocer del recurso de apelación se circunscribe a aquello que le sea desfavorable al recurrente”.

53 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2011, Rad. 41001-23-31-000-2004-00540-01(AP): la acción popular procede frente a “acciones u omisiones de las autoridades y sin importar el instrumento mediante el cual estas pueden ocasionar el agravio”, de modo que “la actividad contractual no se encuentra excluida de la utilización de este medio de defensa judicial”. En el caso concreto, expediente digital, archivo 139_MemorialWeb_Otro-ilove_merged61.pdf, págs. 6, 10 y 12, del “Informe de avance de los proyectos en el marco del convenio interadministrativo suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y la ETC Ibagué”, en donde se indicó que la IE Jorge Eliécer Gaitán fue intervenida dentro del Convenio Interadministrativo 1291 de 2016, que los procesos contractuales de las obras se realizaron a través del FFIE, que este contrató a NOVA URBANO S.A.S. para la ejecución de la obra mediante el contrato 1380-1329-2020, y se reportó el estado de avance del proyecto; y archivo 082_MemorialWeb_Otro-PRUEBASRespuestaO.pdf, págs. 2 y 3, en el que la UG-FFIE informó la trazabilidad contractual, las suspensiones, la cesión del contratista y las adiciones presupuestales del proyecto.

conservaba cargas propias y concurrentes orientadas a hacer viable la adecuada ejecución del proyecto y a contribuir desde su órbita funcional a que la comunidad educativa no soportara de manera indefinida las consecuencias de su retraso. Su responsabilidad se ubica, entonces, en el plano de garante territorial de las condiciones materiales necesarias para la prestación continua y adecuada del servicio educativo durante la ejecución del proyecto⁵⁴

^76. Esa posición de garante territorial es la consecuencia natural del modelo de corresponsabilidad que estructura el sistema educativo colombiano. Las ETC no son simples receptoras pasivas de recursos y decisiones nacionales, sino actores institucionales con competencias propias reconocidas por la Ley 715 de 2001 para administrar y sostener las condiciones materiales en que se presta el servicio educativo en su jurisdicción. Cuando el municipio de Ibagué suscribió el Convenio Interadministrativo 1291 de 2016, no actuó como un tercero ajeno al proyecto, sino como contraparte institucional que asumió compromisos específicos orientados a viabilizar su ejecución. El incumplimiento de esas cargas –particularmente la demora en la gestión de conexiones de servicios públicos y obras complementarias que dependían de su actuación– no constituye una irregularidad menor o periférica, sino una omisión con incidencia directa en el ritmo y la culminación del proyecto. En ese sentido, la comunidad educativa no solo soportó las consecuencias de las fallas en la ejecución contractual, sino también las de la inacción de la propia entidad territorial que, por mandato legal y por compromiso convencional, tenía el deber de concurrir activamente a que las condiciones del servicio se restablecieran en el menor tiempo posible. La responsabilidad del municipio por tanto autónoma respecto de la del MEN, aunque concurrente con ella en la producción y prolongación del daño colectivo.

^77. En lo que concierne al MEN, se reitera que su responsabilidad no es contractual, sino institucional. No surge de haber suscrito directamente el contrato de obra, sino del incumplimiento de sus deberes constitucionales y legales de dirección sectorial, viabilización, financiación, evaluación, seguimiento, inspección y vigilancia sobre un proyecto que hacía parte de una política pública nacional y que se ejecutaba a través de un fondo que la ley definió como cuenta especial suya, sin personería jurídica. Tal como se explicó en los fundamentos precedentes, el órgano rector del sector educativo conservó a través del FFIE y de la Unidad de Gestión del FFIE, competencias de orientación y control sobre la ejecución del proyecto, recibió información directa sobre las fallas técnicas, las suspensiones, la necesidad de estudios de vulnerabilidad, la tramitación de nuevas licencias y las adiciones presupuestales, y, pese a ello, no consiguió que los mecanismos contractuales creados para la ejecución de su política funcionaran con la eficacia y la celeridad exigibles para conjurar la afectación de la comunidad educativa. Su responsabilidad,

54 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, sentencia T-547 de 2023: “no es admisible que los niños y las niñas reciban sus clases en instituciones defectuosas” ni que los estudiantes “soporten riesgos injustificados por discusiones administrativas o legales respecto de la autoridad responsable del mantenimiento de la obra”; y concluyó que la infraestructura deficiente revelaba una “omisión prolongada de las autoridades para cumplir con sus obligaciones constitucionales y legales para asegurar el derecho a la educación”. En el caso concreto, expediente digital, archivo 139_MemorialWeb_Otro- ilove_merged61.pdf, págs. 6, 12 y 13, en donde se acreditó que la IE Jorge Eliécer Gaitán hizo parte del Convenio Interadministrativo No. 1291 de 2016 suscrito entre el MEN y la ETC Ibagué, y que respecto de esa institución existían obligaciones pendientes a cargo de la ETC relacionadas con la gestión y los trámites necesarios para garantizar la ejecución de conexiones de servicios públicos y obras complementarias; en concordancia con la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, pág. 14, que tuvo por probado el “Convenio Interadministrativo Número 1291 de 2016 suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Ibagué”.

en suma, es la del garante institucional que no desplegó de manera suficiente y oportuna las potestades de dirección, supervisión y corrección que le eran propias⁵⁵

^78. A lo anterior cabe agregar que la arquitectura institucional a través de la cual se ejecutó el proyecto –el FFIE como cuenta especial del MEN, el PA-FFIE como patrimonio autónomo constituido por iniciativa y con recursos del propio Ministerio, y la Unidad de Gestión del FFIE como instancia de gestión a su interior– no fue una imposición externa sino un diseño adoptado por la autoridad nacional para instrumentalizar su propia política de infraestructura educativa. En esa medida, invocar esa arquitectura como argumento de exoneración equivale a pretender que el MEN quede liberado de responsabilidad precisamente por haber creado los mecanismos que eligió para cumplir sus funciones constitucionales y legales. Esa conclusión es jurídicamente inaceptable, pues conduciría al absurdo de entender que en cuanto más sofisticado sea el entramado institucional que una entidad diseña para ejecutar sus políticas, menor sería su exposición para responder por los resultados de esa ejecución. La complejidad del instrumento no atenúa la exigibilidad de los deberes del titular de la función, sino que la intensifica, en la medida en que ese titular dispone de mayores recursos institucionales para cumplirla.

^79. Finalmente, se advierte que esta delimitación de las responsabilidades no fragmenta la vulneración ni convierte el caso en una suma de reproches aislados, sino que permite comprender adecuadamente la concurrencia de faltas, pues el municipio de Ibagué responde por no haber cumplido oportunamente en su condición de entidad territorial certificada y dentro del marco del convenio y del seguimiento del proyecto, las cargas que le correspondían para contribuir a la adecuada ejecución de las obras y a la remoción de los obstáculos materiales que incidían en la prestación del servicio educativo, mientas que el MEN responde por no haber ejercido con la diligencia requerida su papel de garante institucional del programa nacional de infraestructura educativa y de los instrumentos creados para ejecutarlo. Esta precisión no modifica la decisión apelada, pero señala con claridad a cada actor el estándar de conducta que el ordenamiento le imponía y cuyo desconocimiento contribuyó a la vulneración declarada.

^80. En síntesis, la Sala encuentra acreditado que la comunidad educativa de la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán fue sometida durante un lapso prolongado a la privación de una infraestructura adecuada para la prestación del servicio público de educación, que esa afectación comprometió el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y que tal vulneración no obedeció a una contingencia aislada o irresistible, sino a la concurrencia de omisiones funcionales y contractuales imputables al municipio de

55 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 16, sentencia de 15 de enero de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020- 02452-00: “al Ministerio de Educación Nacional sí le compete la fijación de directrices sobre la prestación del servicio educativo”, lo cual “hace parte de las funciones de planeación y dirección que la ley le otorgó para la administración de ese sector”. En concordancia, Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-693 de 2008: “al delegar se establece un vínculo funcional especial y permanente entre delegante y delegatario”; y sentencia C-414 de 2002: “en materia contractual el acto de la delegación no exime de responsabilidad legal”. En el asunto concreto, expediente digital, archivos 077_MemorialWeb_Otro-PRUEBAS2024EE287.pdf, págs. 1 y 2; 082_MemorialWeb_Otro-PRUEBASRespuestaO.pdf, págs. 1 a 3; y 121_MemorialWeb_PRUEBAS-declaraciOnmenLUISCARLOSRUASANCHEZYOTRORAD202300175..pdf, pág. 1 , que acreditan que el MEN requirió a la UG-FFIE, recibió de esta la información técnica del proyecto y rindió al proceso informe bajo juramento con base en ese insumo; en armonía con la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, págs. 11 y 17, donde se reseñan las suspensiones, adiciones, hallazgos técnicos y comunicaciones dirigidas a la UG-FFIE.

Ibagué y al MEN, cada uno desde su propia órbita competencial. En consecuencia, los reparos formulados por el apelante no desvirtúan la declaratoria adoptada por el a quo, razón por la cual, la sentencia impugnada será confirmada.

Costas

^81. La Sala se abstendrá de condenar en costas conforme a lo prescrito en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998⁵⁶ y acorde con las reglas fijadas en la sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019⁵⁷.

1. PARTE RESOLUTIVA

^82. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.

VF

56 Artículo 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.

57 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de

unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, expediente No. 15001 -33-33-007-2017-00036-01 [AP] REV-SU, C.P. Rocío Araújo Oñate “[...] Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra”.