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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 73001-23-33-000-2023-00077-01 (72866)
Demandante: Nicolás Álvarez Bernal
Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos
TEMAS: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES
COLECTIVOS – Mecanismo judicial para la protección de derechos e intereses colectivos mediante medidas preventivas, cesatorias y restitutorias. RECLAMACIÓN PREVIA – requisito de procedibilidad que exige solicitar previamente a la autoridad la adopción de medidas para proteger el derecho o interés colectivo; procede la intervención judicial ante su negativa, inacción o la existencia de un perjuicio irremediable, con el fin de privilegiar la protección administrativa y la subsidiariedad de la actuación judicial. FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 144 Y 161.4. DEL
CPACA – La ausencia de reclamación previa, o de una circunstancia que justifique su omisión, impide un pronunciamiento de fondo y da lugar a la terminación del proceso.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y por la Nación – Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia proferida el 13 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se exhortó a las entidades accionadas.
SÍNTESIS DEL CASO
Nicolás Álvarez Bernal ejerció el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional, el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al considerar que el Programa de Alimentación Escolar (PAE) no garantiza el suministro del complemento alimentario a la totalidad de los estudiantes matriculados en la institución educativa Liceo Nacional y limita su prestación al calendario académico. Con fundamento en ello, solicitó que se ordenara ampliar la cobertura del programa a todos los estudiantes y extender su ejecución a los periodos de receso escolar.
El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda, al constatar el cumplimiento de los criterios de focalización y priorización del programa dispuestos en la normativa aplicable. Con todo, en consideración al carácter fundamental de la educación y a su naturaleza de servicio público, exhortó a las entidades responsables de la financiación, implementación y ejecución del programa para que incrementaran gradualmente su cobertura.
ANTECEDENTES
La demanda
El 6 de marzo de 2023, Nicolás Álvarez Bernal presentó demanda, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional (en lo sucesivo, Ministerio de Educación), el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal (en adelante, el Municipio) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en lo sucesivo, ICBF), con el fin de que se declarara la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Lo anterior, sustentado en el presunto incumplimiento del Programa de Alimentación Escolar (en adelante, PAE) en las instituciones educativas del municipio de Ibagué, particularmente en el Liceo Nacional.
En consecuencia, solicitó que se ordenara a las entidades demandadas suministrar de manera inmediata el componente alimentario a todos los niños, niñas y adolescentes matriculados en dicha institución educativa, inclusive durante los períodos de receso académico.
Como fundamento fáctico, expuso que para el año 2023 el Liceo Nacional contaba con 2.700 estudiantes matriculados, quienes, según afirmó, no recibían la ración alimentaria correspondiente. Agregó que durante las vacaciones escolares no se suministraba ningún tipo de complemento alimenticio.
Indicó que la ausencia de una adecuada alimentación a lo largo del año habría ocasionado en algunos estudiantes trastornos nutricionales reflejados en peso y talla inferiores a los parámetros esperados para su edad.
A juicio del actor, estas circunstancias vulneran los derechos colectivos invocados y son atribuibles al Ministerio de Educación, al Municipio y al ICBF.
Como sustento jurídico, invocó la Ley 472 de 1998 y citó jurisprudencia del Consejo de Estado2 y de la Corte Constitucional relacionada con el alcance de los derechos colectivos cuya protección reclamó, para concluir que las entidades demandadas estaban obligadas a garantizar una alimentación adecuada y balanceada a todos los niños, niñas y adolescentes.
Contestaciones de la demanda
1 Documento contenido en el expediente digital con certificado C3EFC9CE1F753493 1ED011D65C0EE4FC 292D88F3DEBEE78B 9AEAE14CAFDB0CC7, ubicado en el índice 3 de
SAMAI de primera instancia.
2 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia AP-527 de 22 de enero de 2003” y “Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 31 de mayo de 2002”.
3 Sentencias C-215 de 1999, C-377 de 2002, “T-S03 de 1994” y C-041 de 2003.
El 11 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda y dispuso la vinculación de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender (en lo sucesivo, la Unidad Administrativa) y de la Unión Temporal Compartir Ibagué 2022 (en adelante, la Unión Temporal)4.
El Ministerio de Educación se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de: (i) inexistencia de vulneración de derechos o intereses colectivos y, (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no era la autoridad competente para suministrar directamente la alimentación a los estudiantes de las instituciones educativas oficiales5.
El ICBF adujo que, aunque inicialmente tuvo a su cargo el proyecto de protección nutricional y educación alimentaria en escuelas oficiales de educación primaria, las funciones relacionadas con el PAE fueron trasladadas al Ministerio de Educación mediante la Ley 1450 de 2011. Con fundamento en lo anterior, formuló las siguientes excepciones: (i) inexistencia de relación jurídica sustancial; (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; (iii) inexistencia de vulneración de derechos colectivos; y (iv) ausencia de prueba de responsabilidad atribuible a la entidad6.
El Municipio sostuvo que ha cumplido las obligaciones legales y reglamentarias aplicables a la operación del PAE, garantizando el suministro de los complementos alimentarios conforme a los lineamientos técnicos vigentes y contribuyendo así a la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. Indicó que ni la normativa ni los lineamientos del programa contemplan una cobertura universal ni el suministro de alimentación por fuera de la jornada académica. En consecuencia, planteó la excepción genérica y alegó insuficiencia probatoria respecto de la presunta vulneración atribuida al ente territorial.
La Unidad Administrativa, la Unión Temporal, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Defensoría del Pueblo guardaron silencio.
Alegatos de conclusión en primera instancia
4 Documento contenido en el expediente digital con certificado 4E24356E5638FD41 E2616508AB72E507 F72561A4B2B62D06 EF8B312B5034D91B, ubicado en el índice 5 de SAMAI
de primera instancia.
5 Documento contenido en el expediente digital con certificado 44B63AD3D15C1A48 0456574F38A52B4A C32FF62EF60423ED 40BF96B953F9CE5C, ubicado en el índice 11 de SAMAI
de primera instancia.
6 Documento contenido en el expediente digital con certificado 4E9926A0EDFC693D 493EB3857240EBBC 58CF8F1211233ADA C23F5E60E273908A, ubicado en el índice 21 de SAMAI
de primera instancia.
7 Documento contenido en el expediente digital con certificado 8DD490E549906B7C 8DBBE035CF1DAAE2 1CD117E62EEA3263 D3F3FB80FDEF704D, ubicado en el índice 22 de
El 30 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Tolima corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, de conformidad con el artículo 63 de la Ley 472 de 19988.
La Unidad Administrativa alegó que el PAE opera bajo un modelo descentralizado, en los términos previstos en el Decreto 1075 de 2015, adicionado por el Decreto 1852 de 2015. Por consiguiente, señaló que corresponde a las entidades territoriales certificadas en educación, como el Municipio de Ibagué, ejecutar el programa, realizar la caracterización y priorización de los beneficiarios y garantizar su prestación, de acuerdo con los lineamientos, estándares y condiciones mínimas definidos por la entidad9.
El ICBF10 y el Ministerio de Educación11 reiteraron los argumentos expuestos en sus respectivas contestaciones.
La Unión Temporal, el Ministerio Público y la parte demandante guardaron silencio.
Sentencia de primera instancia
El 13 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del ICBF, negó las pretensiones de la demanda y exhortó al Ministerio de Educación, a la Unidad Administrativa y al Municipio para que verificaran la información reportada en el Sistema Integrado de Matrícula y clasificaran a los estudiantes beneficiarios conforme a los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4° de la Resolución 335 de 202112.
Como fundamento de su decisión, adujo que desde el año 2011 el ICBF dejó de formar parte de las entidades responsables del PAE, razón por la cual carecía de legitimación en la causa por pasiva.
Asimismo, concluyó que las entidades accionadas habían ejecutado el programa con arreglo a los principios que rigen la función administrativa y que no se acreditó la existencia de actuaciones arbitrarias o contrarias al interés general. Destacó que
8 Documento contenido en el expediente digital con certificado 0462C43719DB25DE D1BDD5C435DC90C5 B5C92C7E8C09638D 709CD42FBEF1CA8D, ubicado en el índice 68 de
SAMAI de primera instancia.
9 Documento contenido en el expediente digital con certificado 2A63433150198982 D78061457F3473B2 8E4861A0ED2B1479 6D07B71C92C67091, ubicado en el índice 72 de SAMAI
de primera instancia.
10 Documento contenido en el expediente digital con certificado 5F82D30C990729EB 2A6FC231BFE608D8 3A4950AACA2C6581 1B4E82BA9387FEDF, ubicado en el índice 75 de
SAMAI de primera instancia.
11 Documento contenido en el expediente digital con certificado CCC4103B8C9695D6 BEF8B85F3B28B7E8 728585E162D1F978 3BF627236E09A971, ubicado en el índice 77 de SAMAI
de primera instancia.
12 Documento contenido en el expediente digital con certificado FD3A8E605D9E707E 11EA585FBB4E4B11 6CD628F96C0930DC F4A5BE91B351A4AE, ubicado en el índice 80 de
el municipio de Ibagué suministró el complemento alimentario a los estudiantes que cumplían los criterios de focalización y priorización del programa dispuestos en la normativa aplicable.
Precisó, además, que el beneficio alimentario otorgado a través del PAE está sujeto a dichos parámetros y que no existe obligación legal de extender su cobertura a la totalidad de la comunidad estudiantil, habida cuenta de su implementación progresiva. No obstante, en atención al carácter fundamental de la educación y a su naturaleza de servicio público, consideró procedente exhortar a las entidades responsables de la financiación, implementación y ejecución del programa para que incrementaran gradualmente su cobertura.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante y fijó como agencias en derecho el equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Recursos de apelación
La parte actora pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar:
(i) declarar la vulneración de los derechos colectivos invocados con ocasión de la cobertura insuficiente e intermitente del PAE; (ii) ordenar a las entidades demandadas la adopción de las medidas administrativas, presupuestales, técnicas y financieras necesarias para garantizar la entrega inmediata, permanente y continua del componente alimentario a todos los niños, niñas y adolescentes matriculados en la institución educativa Liceo Nacional, incluidos aquellos que no cumplen con los criterios de priorización, hasta alcanzar una cobertura universal;
(iii) disponer que el suministro de las raciones alimentarias se mantenga durante los períodos de vacaciones y receso escolar; (iv) ordenar la conformación de un comité de verificación encargado de supervisar el cumplimiento de las medidas que se adopten; y (v) revocar la condena en costas impuesta por el a quo13.
Como sustento de su inconformidad, señaló que el artículo 44 de la Constitución Política establece la alimentación como derecho fundamental de los niños, por lo que no resulta admisible interrumpir su garantía efectiva durante los períodos de vacaciones escolares, habida consideración de que las necesidades nutricionales de los menores subsisten independientemente del calendario académico. En tal sentido, cuestionó que la prestación del PAE se limite exclusivamente a los días lectivos, pues muchos estudiantes dependen de dicho complemento alimentario y su suspensión puede generar afectaciones en su estado nutricional y en el goce efectivo de sus derechos fundamentales.
Destacó que la Unidad Administrativa, mediante la Resolución 421 de 2023, reconoció la necesidad de extender la atención del programa más allá del calendario escolar y autorizó la prestación del servicio durante el receso estudiantil en
13 Documento contenido en el expediente digital con certificado FE78AE288AAF15A2 418D0366F59C990E EB64AABCC3EC93C1 8BB08CECC577EE20, ubicado en el índice 85 de
determinados municipios, entre los cuales no fue incluido el ente territorial accionado.
Adicionalmente, indicó que, en un asunto de características similares, el Tribunal Administrativo del Tolima inaplicó una disposición de la Resolución 335 de 2021, por la cual se expidieron los lineamientos técnico–administrativos, los estándares y las condiciones mínimas para la operación del PAE, relacionada con la prestación del servicio únicamente durante el calendario escolar.
De igual manera, afirmó que, aunque el a quo exhortó a las entidades involucradas para que adoptaran medidas dirigidas a ampliar la cobertura del programa, omitió impartir órdenes concretas y vinculantes encaminadas a garantizar el acceso progresivo de la totalidad de los estudiantes al beneficio alimentario, tales como la conformación de un comité interinstitucional de seguimiento y verificación.
Finalmente, controvirtió la condena en costas impuesta en su contra, al considerar que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia del Consejo de Estado condicionan dicha determinación a la acreditación de una conducta temeraria o de mala fe, circunstancias que no fueron demostradas en el presente asunto. Resaltó que la acción popular fue promovida en procura de la protección de los derechos e intereses de la comunidad estudiantil y de la colectividad en general.
El Ministerio de Educación solicitó revocar parcialmente la sentencia apelada, concretamente en lo atinente al exhorto contenido en el ordinal cuarto de la parte resolutiva, al estimar que carece de competencia funcional respecto de las actividades allí señaladas14.
La Unidad Administrativa formuló recurso de apelación contra el fallo de primera instancia; sin embargo, este no fue concedido por el Tribunal Administrativo del Tolima al haber sido interpuesto por fuera del término legalmente previsto para tal efecto15.
Trámite en segunda instancia
El 6 de noviembre de 2025 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y por el Ministerio de Educación16.
14 Documento contenido en el expediente digital con certificado 53ED00E05314FDA5 159595FB7A982B56 4F2ACB5EDFEB75A7 5D6EB3986FF72856, ubicado en el índice 86 de
SAMAI de primera instancia.
15 Esta decisión quedó en firme y no fue objeto de recurso alguno. Documentos contenidos en el expediente digital con certificados 4BAC03032C7FE043 7C67E3B2BAB472AE 246CA0D91A9B63D6 FB9158B81B968C53 y 3239AC95DCCA04D4 2CC0635783E3F7A1
DC0243356D1AFE89 68A87C7D4A298AA5, ubicados en los índices 87 y 90 de SAMAI de primera instancia, respectivamente.
16 Documento contenido en el expediente digital con certificado B71BFA33548365B1 E84D33C5A3714B1D 8B498ECC3311BB38 7FF2FFDAEE9C1E96, ubicado en el índice 3 de
El 4 de marzo de 2026 se corrió traslado a la Unidad Administrativa, al Municipio y al Ministerio Público para que se pronunciaran sobre los escritos de apelación, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 2213 de 202217.
El Ministerio Público conceptuó que la sentencia de primera instancia debía confirmarse parcialmente.
Sostuvo, de una parte, que la falta de inclusión de la institución educativa Liceo Nacional de Ibagué en la modalidad de atención del PAE durante el receso estudiantil no configura, por sí sola, una vulneración de derechos colectivos, toda vez que la selección de los beneficiarios está sujeta a los lineamientos del programa y a la disponibilidad presupuestal existente. De otra parte, resaltó que el exhorto impartido por el Tribunal debía recaer exclusivamente sobre el municipio de Ibagué, por ser la entidad competente para revisar y actualizar la información registrada en el Sistema de Matriculas Estudiantil, así como para adelantar las actuaciones necesarias encaminadas a ampliar progresivamente la cobertura del PAE en su jurisdicción.
Finalmente, consideró improcedente la condena en costas impuestas en primera instancia18.
CONSIDERACIONES
La Sala revocará la sentencia proferida el 13 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar, declarará la terminación del proceso, por cuanto no encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de procedibilidad exigido para el ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, según pasa a explicarse.
Para resolver el presente medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sala abordará los siguientes aspectos: (1) presupuestos procesales,
(2) requisito de procedibilidad y problema jurídico, (3) caso concreto, (4) conclusión y (5) costas.
- Presupuestos procesales
- De conformidad con los artículos 1519 de la Ley 472 de 1998 y 10420 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en lo sucesivo, CPACA), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer el presente asunto, toda vez que el medio de control tiene origen en presuntas omisiones atribuibles a entidades públicas.
- Al tenor de lo dispuesto en los artículos 15021 y 152.1422 del CPACA, en concordancia con el artículo 1323 del Acuerdo 080 de 201924, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 de 202425, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, teniendo en cuenta que la demanda invocó entre los derechos lesionados el de la moralidad administrativa y este fue objeto del pronunciamiento emitido por el a quo.
- Nicolás Álvarez Bernal se encuentra legitimado en la causa para ejercer el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, de acuerdo con el artículo 1226 de la Ley 472 de 1998, que habilita a toda persona natural o jurídica para acudir a la jurisdicción en defensa de derechos e intereses colectivos.
- Requisito de procedibilidad del medio de control y problema jurídico
- Caso concreto
- La Constitución Política de 1991 consagró los derechos e intereses colectivos como garantías de naturaleza constitucional que trascienden el ámbito individual y se proyectan en la esfera social. Estas garantías se predican de la comunidad en su conjunto y buscan preservar bienes jurídicos esenciales para la vida en sociedad,
- Descendiendo al caso concreto, se observa que el demandante presentó diversas solicitudes ante las entidades accionadas, cuyo contenido fue sustancialmente el siguiente39:
- Solicito se me informe la cantidad de niños, niñas y adolescentes que han sido matriculados oficialmente en el SIMAT en esa institución educativa.
- Igualmente, se me informará si todos los niños, niñas y adolescentes debidamente matriculados a la fecha han recibido, reciben o recibirán diariamente la ración alimentaria establecida en el Plan Alimentario Escolar (PAE).
- Se me explicará si han existido durante el periodo 2020, 2021 y 2022 estudios técnicos para seleccionar a los beneficiados para el PAE, en caso positivo se aportarán a este derecho de petición o en su defecto, se dirá que criterios de selección se han tenido en cuenta para entregarle las raciones a ciertos grupos de niños, niñas y adolescentes.
- Se me dirá si a la fecha de instalación de este derecho de petición ya están entregando las raciones alimenticias del PAE. En caso negativo se explicará las razones jurídicas por las cuales no se ha hecho; también se me informará si durante la época de receso escolar se entregó algún tipo de ración alimentaria a los estudiantes pertenecientes a la institución educativa.
- Se me dirá quién es el encargado de garantizar la calidad de la alimentación entregada por PAE a cada uno de los estudiantes. Y si hay constancia de reclamos por la mala calidad de producto, o también, que el menú entregado no tenga los requerimientos necesarios para satisfacer las necesidades nutricionales de los estudiantes. Se agregará a esta petición los reclamados que puedan existir.
- Informarme quienes son los que elaboran los alimentos, cuantos en calientes e industrializados para los estudiantes. Además, se me dirá el gramaje de cada una de las raciones. […]”.
- Cabe aclarar que esta conclusión no desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial, por cuanto responde al cumplimiento de una exigencia expresamente prevista por el legislador, cuyo objetivo consiste en privilegiar un escenario previo de solución administrativa antes de promover el litigio judicial. Sobre este punto, en un asunto de contornos similares, esta Subsección precisó que, si bien el juez debe garantizar la prevalencia del derecho sustancial, ello no conduce al desconocimiento irrestricto de las normas rectoras del juicio ni debe ejercerse por mero capricho del operador judicial, ya que ello implicaría desatender el deber de sujeción a la ley que orienta la función jurisdiccional.
- En consecuencia, la Sala concluye que Nicolás Álvarez Bernal no agotó el requisito de procedibilidad previsto en los artículos 144 y 161, numeral 4, del CPACA, pues no formuló una verdadera reclamación dirigida a obtener de la Administración la adopción de medidas de protección de los derechos colectivos invocados, ni demostró la existencia de una circunstancia excepcional que lo eximiera de hacerlo.
- Costas
17 Documento contenido en el expediente digital con certificado 8EF1FD6320CCAB87 239377BCF1A3F83B EAB1AF253CEEF343 A16CEB907CB46615, ubicado en el índice 11 de SAMAI.
18 Documento contenido en el expediente digital con certificado 0D453F2342930295 95DAEDC99D87F51B BCC0CF9CD180E452 464BEE4745591D53, ubicado en el índice 9 de
Por su parte, la demanda se dirige contra las entidades que, según el actor, vulneraron los derechos colectivos invocados, en los términos del artículo 1427
19 “Artículo 15. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. […]”.
20 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]”.
21 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012 y el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativo […]”. 22 “Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. […]”.
23 “Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Tercera: […] 13. Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa. […]”.
24 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
25 “Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se
le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”.
26 “Artículo 12. Titulares de las Acciones. Podrán ejercitar las acciones populares: 1. Toda persona natural o jurídica. […]”.
27 “Artículo 14. Personas Contra Quienes se Dirige la Acción. La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”.
ibidem. En consecuencia, se encuentra establecida la legitimación de hecho por pasiva de las entidades demandadas28.
La Sala se ve precisada a plantear el problema jurídico en el estudio del requisito de procedibilidad previsto en la ley, cuyo propósito es brindar a la autoridad la oportunidad de adoptar medidas de protección antes de acudir a la jurisdicción, por las razones que se pasarán a explicar.
En ese orden, corresponde a la Sala determinar si la parte demandante cumplió el requisito de procedibilidad consistente en la reclamación previa, dispuesto en los artículos 144 y 161.4 del CPACA, para el ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Solo de acreditarse este supuesto, continuará con el análisis de fondo de la controversia; en caso contrario, establecerá las consecuencias procesales derivadas de su incumplimiento.
La Subsección anticipa que revocará la sentencia proferida el 13 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima, al encontrar incumplido el requisito de procedibilidad del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos consistente en la reclamación previa y, en su lugar, declarará la terminación del proceso, sin emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones:
28 “[…] [la jurisprudencia] ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho y por pasiva después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. Así pues, un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando, a pesar de ser parte dentro del proceso, no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar, puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores. […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, Rad. No. 47001-23-31-000-2009-00022-01, M.P. José Roberto Sáchica Méndez.
tales como el patrimonio público, el ambiente, la moral administrativa, el espacio y la seguridad públicos, entre otros29.
Para asegurar su protección efectiva, el artículo 8830 superior estableció la acción popular como mecanismo judicial destinado a prevenir, proteger o restablecer los derechos o intereses colectivos amenazados o vulnerados por la acción u omisión de autoridades o particulares. Dicho precepto dispuso que la ley regularía las acciones populares para la protección de tales derechos.
En desarrollo de este mandato, el artículo 231 de la Ley 472 de 1998 definió las acciones populares como medios procesales para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza o la vulneración, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible. Más adelante, el artículo 14432 del CPACA incorporó esta figura bajo la denominación de medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, conservando su esencia y sus elementos estructurales, pero imponiendo una exigencia previa para su ejercicio.
En efecto, dicha disposición prescribe que, antes de presentar la demanda, el interesado debe solicitar a la autoridad o al particular que ejerza funciones administrativas la adopción de las medidas necesarias para proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado. Solo si la solicitud no es atendida dentro de los quince (15) días siguientes a su presentación, o si la autoridad se niega a acceder a lo requerido, queda habilitada la intervención judicial.
29 Corte Constitucional, sentencias C-215 de 1999 y SU-649 de 2017, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano y Alberto Rojas Ríos.
30 “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […]”.
31 “Artículo 2. Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
32 “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”.
Excepcionalmente, esta exigencia puede omitirse cuando exista un peligro inminente de ocurrencia de un perjuicio irremediable para los derechos e intereses colectivos, circunstancia que debe ser debidamente sustentada en la demanda.
En concordancia con lo anterior, el numeral 4 del artículo 16133 del CPACA dispone que, cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos, deberá acreditarse la reclamación previa estatuida en el artículo 144 ibidem.
La jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la finalidad de esta exigencia consiste en propiciar que la Administración constituya el primer escenario de protección del derecho colectivo presuntamente amenazado o vulnerado, permitiéndole adoptar oportunamente las medidas necesarias para conjurar la afectación denunciada. De esta manera, la intervención del juez administrativo debe operar como un mecanismo subsidiario, reservado para aquellos eventos en los que la autoridad permanezca inactiva, rechace la solicitud formulada o exista el riesgo de un perjuicio irremediable debidamente acreditado34.
Bajo esa perspectiva, la reclamación previa debe contener los elementos mínimos que permitan a la Administración no solo diferenciarla de otro tipo de peticiones, sino conocer la situación denunciada y adoptar las medidas correspondientes, tales como: (i) la identificación del derecho o interés colectivo que se considera quebrantado o amenazado; (ii) la exposición de los hechos, actos, acciones u omisiones que fundamentan su requerimiento; (iii) la indicación de las medidas cuya adopción se solicita para conjurar la amenaza o vulneración; (iv) las pruebas que se pretendan hacer valer, cuando sea del caso; y (v) la identificación de quien promueve la solicitud35.
Esta interpretación ha sido acogida recientemente por la Subsección, al destacar que la exigencia antes descrita tiene fundamento en una lectura sistemática e histórica del artículo 144 del CPACA y responde a la finalidad de generar un espacio de deliberación previa entre el ciudadano y la Administración antes de promover el
33 “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 4. Cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el artículo 144 de este código”.
34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 5 de septiembre de 2013, Rad. No. 25000-23-41-000-2013-00358-01, M.P. María Elizabeth García González; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 9 de marzo de 2017, Rad. No. 66001-23-33-000-2015-00205-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 13 de julio de 2017, Rad. No. 25000-23-41-000-2016-02092-01, M.P. María Elizabeth García González; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 21 de junio de 2018, Rad. No. 17001-23-33-000-2018-00125-01, M.P. Oswaldo Giraldo López.
35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de febrero de 2018, Rad. No. 25000-23-41-000-2012-00498-01, M.P. Ramiro Pazos Guerrero; reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 27 de abril de 2026, Rad. No. 25000-23-41-000-2021-00296-01, M.P. William Barrera Muñoz.
litigio judicial. En dicha oportunidad, se puso de presente que el proyecto de ley original no contenía el requisito de procedibilidad de la reclamación previa y que se trató de una modificación introducida por la Cámara de Representantes en el segundo debate del proyecto, bajo la siguiente argumentación:
“En el artículo 144, relacionado con el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos, a fin de que el interesado de la comunidad pueda obtener de la Administración dicha protección sin necesidad de acudir a un juicio y esta a su vez cuente con la oportunidad de analizar la situación de amenaza o vulneración de un derecho o interés colectivo y evitarla o conjurarla, según el caso, se adiciona con un inciso en el que se impone un requisito de procedibilidad o previo a la demanda […] En el artículo 161, que establece los requisitos previos para demandar, […] se introduce un nuevo numeral -4-, según el cual cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar el requerimiento explicado a propósito de la modificación efectuada al artículo 144”37.
En ese contexto, a la luz de las disposiciones normativas vigentes y de acuerdo con el diseño que le imprimió el legislador, la reclamación previa constituye una carga procesal de obligatorio cumplimiento para quienes pretendan ejercer este medio de control. Nótese, además, que la Corte Constitucional ha reconocido que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para establecer las condiciones y requisitos que regulan el acceso a la administración de justicia, siempre que estos resulten razonables y proporcionados38.
Desde luego, tratándose de un mecanismo constitucional de protección de derechos e intereses colectivos, no corresponde exigir el cumplimiento sacramental o rígido de los elementos descritos con anterioridad ni imponer cargas argumentativas o técnicas excesivas al ciudadano; por el contrario, el juez debe privilegiar el examen material del escrito y verificar si, más allá de su denominación o de eventuales deficiencias formales, este permitió a la Administración conocer la presunta afectación colectiva y las medidas cuya adopción se reclamaba. No obstante, dicha flexibilidad interpretativa no autoriza a equiparar cualquier solicitud de información o petición general con la reclamación prevista en el artículo 144 del CPACA, pues ello desdibujaría la finalidad propia de este requisito, consistente en brindar a la
36 “[…] el legislador introdujo el requisito previo del artículo 144 del CPACA con dos finalidades: (i) permitir que el interesado logre la protección efectiva del derecho colectivo reclamado, sin necesidad de acudir al aparato jurisdiccional, y (ii) permitir que la Administración pueda analizar y conjurar la situación de peligro. Además, aunque el legislador no lo señaló expresamente, la jurisprudencia ha anotado que este requisito pretende evitar la congestión judicial. […] La Sala acoge este criterio porque tiene fundamento en una interpretación histórica y sistemática del artículo 144 del CPACA, en conjunción con la voluntad del legislador y los requisitos adjetivos de la acción popular. En efecto, aunque una interpretación netamente exegética y gramatical de la norma sugiere que la solicitud de adopción de “medidas necesarias” es suficiente para presentar la demanda, lo cierto es que el legislador pretendía diseñar una oportunidad previa al litigio en la cual el interesado y la Administración pudieran deliberar sobre la posible amenaza o infracción de derechos colectivos. […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 27 de abril de 2026, Rad. No. 25000-23-41-000-2021-00296-01, M.P. William Barrera Muñoz.
37 Informe de ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 315 de 2010 Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso núm. 951 de 23 de noviembre de 2010.
38 Corte Constitucional, Sentencia C-319 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
autoridad una oportunidad real y efectiva para adoptar medidas de protección antes de adelantar la controversia judicial.
“[…] Nicolás Alvarez Bernal […] en mi condición de economista e investigador de la Universidad Nacional de Colombia, con el fin de efectuar el monitoreo permanente a la calidad de vida en Ibagué estoy recolectando, sistematizando y analizando indicadores de resultado, informes de gestión y estudios, que me permitan determinar cómo está el progreso y los resultados en la ciudad y/o iniciar una acción judicial para que se lleve a cabal cumplimiento la entrega de la alimentación escolar a todos los estudiantes matriculados en su institución y que figuren en el SIMAT, cumpliendo así con el requisito de procedibilidad para iniciar una acción popular. En este sentido, me permito solicitarle, de la forma más respetuosa, la actualización de la siguiente información a la fecha de interponer esta petición
Del examen de estas peticiones, se advierte que el actor manifestó expresamente su intención de “iniciar una acción judicial para que se lleve a cabal cumplimiento la
39 Documentos contenidos en el expediente digital con certificado 878FA0B797CC8DB0 76E1D345453CA603 6D41A912B21D4D44 02B40B7AC3A7C61A, ubicados en el índice 3 de
SAMAI de primera instancia, páginas 12 a 17, 19, 20, 28 y 29.
entrega de la alimentación escolar a todos los estudiantes matriculados en su institución y que figuren en el SIMAT” y señaló, además, que actuaba con el propósito de cumplir “el requisito de procedibilidad para iniciar una acción popular”.
Sin embargo, tales manifestaciones no resultan suficientes para tener por agotada la reclamación prevista en los artículos 144 y 161.4 del CPACA. En efecto, el cumplimiento de dicho requisito no depende de la denominación que el interesado otorgue a su escrito ni de la intención subjetiva que revele al presentarlo, sino del contenido material de la solicitud elevada ante la Administración.
Así, lo determinante es que la autoridad sea requerida para adoptar medidas concretas de protección respecto de un derecho o interés colectivo que se estime amenazado o vulnerado. Por ello, la reclamación previa supone algo más que poner en conocimiento de la Administración una situación de interés colectivo o solicitar información relacionada con esta; exige que el ciudadano identifique la amenaza o vulneración alegada y solicite la adopción de medidas encaminadas a prevenirla, eliminarla o remediarla.
Bajo esa perspectiva, los escritos allegados al proceso no satisfacen los elementos mínimos que caracterizan una verdadera reclamación previa. Ciertamente, no contienen una exposición concreta de los derechos e intereses colectivos cuya protección se reclama, no identifican de manera precisa una conducta constitutiva de amenaza o vulneración, ni incorporan requerimientos dirigidos a que las entidades accionadas adopten medidas específicas para superar una situación presuntamente contraria al ordenamiento jurídico.
Más bien, una lectura integral de las solicitudes permite concluir que estas estuvieron orientadas a obtener datos, informes, explicaciones y documentos relacionados con la cobertura, focalización y operación del Programa de Alimentación Escolar. Todas las peticiones formuladas por el actor persiguieron fines eminentemente informativos: conocer el número de estudiantes matriculados, verificar quiénes eran beneficiarios del programa, establecer los criterios de selección de los destinatarios, indagar por el suministro de raciones durante el receso escolar e identificar aspectos relacionados con la calidad y la prestación del servicio.
Ninguna de ellas incluyó un requerimiento concreto encaminado a que las entidades ampliaran la cobertura del programa, garantizaran el suministro del complemento alimentario a todos los estudiantes matriculados, extendieran su prestación durante los periodos de vacaciones o adoptaran cualquier otra medida específica de protección respecto de los derechos colectivos cuya vulneración posteriormente se alegó en la demanda.
Lo anterior resulta especialmente relevante si se toma en consideración que las pretensiones formuladas ante la jurisdicción están dirigidas, precisamente, a obtener órdenes encaminadas a ampliar la cobertura del PAE, garantizar la entrega
continua del componente alimentario a todos los estudiantes matriculados e, incluso, extender dicho suministro a los períodos de receso académico40. No obstante, tales requerimientos nunca fueron previamente planteados a las entidades accionadas en sede administrativa, o, por lo menos, no obra prueba alguna en el expediente que dé cuenta de ello.
En esas condiciones, las autoridades demandadas fueron convocadas únicamente a proveer información sobre el funcionamiento y ejecución del programa, mas no a pronunciarse sobre una solicitud concreta de salvaguarda de derechos colectivos ni a determinar si procedía o no adoptar las medidas que posteriormente reclamaron en este contencioso. Así, aquellas no tuvieron una oportunidad real y efectiva para evaluar las acciones que ahora se solicitan judicialmente y, de ser el caso, adoptar correctivos que hicieran innecesaria la intervención de la jurisdicción.
Tampoco se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que justificara relevar al demandante del cumplimiento de dicha carga procesal. Ello, teniendo en cuenta que los escritos de demanda y de solicitud de medida cautelar se limitaron a realizar afirmaciones generales sobre posibles desórdenes alimenticios de los niños, niñas y adolescentes, sin acompañarlas de respaldo probatorio en relación con el caso concreto.
En el presente caso, el ordenamiento es claro al exigir que, antes de acudir ante la jurisdicción, quien pretenda la protección de derechos e intereses colectivos formule
40 Las pretensiones incluidas en la demanda son las siguientes (cita textual, inclusive con posibles errores): “1. Que se declare que existe violación a la moralidad administrativa, protección al patrimonio público y a la prestación eficiente de los servicios públicos por parte de los accionados […]. 2. Que se ordene […] para que sin dilación alguna se proceda a la entrega inmediata del componente alimenticio a todos los niños, niñas y adolescentes que se encuentran matriculados en dicha institución. 3. Que con motivo de esta orden constitucional de manera inmediata se hagan todos los traslados presupuestales, administrativos y técnicos para que se cumpla con lo aquí ordenado. 4. Que se verifique que el cumplimiento de la orden anterior se entregue a todos los menores matriculados en la institución educativa […]. 5. Que se envié a esta magistratura la explicación justificada de los niños a los que por alguna razón no se les entrega el componente alimentario en la institución educativa Liceo Nacional. 6. Que se ordene que se remitan las memorias individualizadas del componente alimentario. 7. Que se ordene la entrega de raciones alimentarias en época de vacaciones”.
41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 27 de abril de 2026, Rad. No. 25000-23-41-000-2021-00296-01, M.P. William Barrera Muñoz.
una reclamación previa ante la autoridad presuntamente responsable de la amenaza o vulneración denunciada. En esa medida, mal haría esta judicatura al equiparar una solicitud de información con una reclamación orientada a obtener la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, pues ello implicaría desdibujar la finalidad propia del requisito de procedibilidad y vaciar de contenido la oportunidad que la ley reconoce a la Administración para adoptar medidas de protección antes de la activación del aparato jurisdiccional.
Conviene resaltar que la falta de acreditación del requisito es un presupuesto ineludible para emitir sentencia de mérito, por lo que su ausencia impide adoptar una decisión de fondo y conduce a la terminación del proceso. Nótese como el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA prescribe que, antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se debe declarar la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Ahora, pese a dicha falencia, el proceso fue admitido y ya superó las etapas procesales hasta llegar a la fase de fallo; sin embargo, ello no supone que el incumplimiento del requisito de procedibilidad se haya subsanado42. Ha de recordarse que el artículo 187 ibidem dispone que en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferir constituya un impedimento para que el superior estudie y decida todas las excepciones, propuestas o no. También, el artículo 282 del CGP dispone que, en cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia.
A modo de ejemplo, esta Subsección ha señalado, sobre el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, que se erige como “un presupuesto sustancial para el acceso a la jurisdicción, que no puede ser saneado al ser un trámite que debe agotarse antes de ejercer el derecho de acción. Requisito cuyo incumplimiento lleva al juez de instancia a inhibirse para fallar de fondo”43.
Por consiguiente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la terminación del proceso por falta de acreditación del requisito de procedibilidad
42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 23 de noviembre de 2023, Rad. No. 25000-23-37-000-2017-00234-01, M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 1 de junio de 2026, Rad. No. 05001-23-33-000-2016-00243-02, M.P. William Barrera Muñoz.
exigido para el ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, sin emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda.
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 establece que el juez debe aplicar las normas de procedimiento civil relativas a las costas, y que solo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
De conformidad con la sentencia de unificación proferida el 6 de agosto de 2019 por la Sala 27 Especial de Decisión, el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas debe observar las siguientes reglas44:
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso (en adelante, CGP), incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho;
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem;
Solo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues, al tenor del artículo 364 del CGP, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia;
Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente; y
44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, Rad. No. 15001-33-33-007-2017-00036-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.
En cualquiera de los eventos en que proceda el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 ibidem
Bajo ese derrotero, esta Subsección se abstendrá de imponer costas a la parte demandante, tanto en primera como en segunda instancia, puesto que no quedó acreditada una actuación de mala fe o temeraria.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
REVOCAR la sentencia proferida el 13 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR la terminación del proceso, por falta de acreditación del cumplimiento del requisito de procedibilidad de la acción popular previsto en los artículos 144 y 161.4 del CPACA.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Presidente de la Sala
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Magistrado
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
CAOP/HASH
