INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION POPULAR - Naturaleza; trámite; consulta de la sanción; responsabilidad subjetiva
El Desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. (Art. 41 Ley 472 de 1998). Objetivamente el desacato se concibe como una conducta que evidencia el incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia a acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.
SANCION POR DESACATO EN ACCION POPULAR - Revocación ante retrasos por orden público e invierno: relleno sanitario Municipio de Chaparral / MUNICIPIO DE CHAPARRAL - Revocación de sanción por desacato
Todo lo anterior impide atribuirle a CORTOLIMA la realización de un comportamiento de evidente negligencia o de abierto desacato frente a lo que se comprometió a realizar en la audiencia especial de pacto de cumplimiento porque si bien la visita técnica no se practicó en la oportunidad acordada, lo que le mereció una recomendación para la observancia de los términos, las demás pruebas permiten asumir que antes y después de ello, en ejercicio de sus competencias, concedió licencia ambiental e impuso obligaciones a cumplir, requirió al municipio por la inobservancia de tales compromisos, e incluso sancionó al ente territorial. Así lo estimó el a-quo en su decisión. Con todo la sanción consultada es la impuesta al Municipio de Chaparral, básicamente porque el a-quo estima que aún a septiembre 25 de 2005, cuando CORTOLIMA presentó su informe, el ente territorial no había iniciado ningún trámite ante esa corporación y los documentos aportados en ningún momento ilustran a la Sala sobre el estado actual del proyecto, si se cuenta o no con la licencia ambiental, o cuales son las verdaderas circunstancias que rodean la terminación de la obra en el plazo presupuestado. Entonces, aunque no con la celeridad esperada, se han venido realizando actuaciones tendientes a lograr el cometido final acordado en la audiencia especial de pacto de cumplimiento al punto que en la solicitud de revocatoria de la sanción por desacato presentada por el apoderado del Municipio de Chaparral ante el a-quo y dirigida a esta Corporación se afirma que si bien las obras civiles iniciadas el 21 de junio de 2005 han tenido un poco de retraso por problemas de orden público, hurto de maquinarias y por causa del invierno, a la fecha de presentación de ese escrito (22 de marzo de 2006) ya se encuentran culminadas, estando pendiente solo la instalación de la banda transportadora, la cual se colocará en el transcurso de la semana. No existe, por tanto, un marcado comportamiento negligente del Municipio de Chaparral a partir del cual se pueda adquirir la certeza de que caprichosamente y sin ningún fundamento hubiese optado por desacatar las obligaciones a las cuales se comprometió en la audiencia especial de pacto de cumplimiento aprobado por el a-quo. Las precedentes consideraciones llevan a revocar la sanción consultada para declarar que el alcalde municipal de Chaparral (Tolima), estudiado su comportamiento desde el punto de vista de la responsabilidad subjetiva, no ha incurrido en desacato.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 73001-23-31-000-2003-00721-01(AP)
Actor: ALVARO ALVIRA RINCON
Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE CHAPARRAL
Referencia: CONSULTA AUTO
Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 13 de marzo de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante el cual se sancionó al Alcalde del Municipio de Chaparral con el pago de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por haber incurrido en desacato al fallo proferido el 30 de abril de 2004, y desarrollado un comportamiento tanto renuente como negligente respecto de la responsabilidad adquirida frente a la comunidad y el referido ente territorial. Además lo requirió para que cumpliera con lo pactado so pena de nuevas sanciones por desacato.
I-. ANTECEDENTES
ALVARO ALVIRA RINCON promovió acción popular contra el MUNICIPIO DE CHAPARRAL y la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA “CORTOLIMA”, a la cual se vinculó posteriormente como litisconsorte necesario la EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE CHAPARRAL E.S.P., con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a su juicio vulnerados como consecuencia de la contaminación generada por la deficiencia del servicio público de recolección de basuras y su manejo inadecuado. RAFAEL ALVIRA RINCON también intervino como coadyuvante.
Mediante sentencia del 30 de abril de 2004 el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió aprobar el pacto de cumplimiento a que llegaron las partes en la audiencia especial celebrada el 23 de marzo de ese mismo año, al considerar que protege suficientemente los derechos colectivos de la población del Municipio de Chaparral (Tolima). Igualmente ordenó la publicación de la parte resolutiva de la sentencia (art. 27 Ley 472 de 1998), fijó como incentivo a favor del actor y a cargo de las demandadas la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos vigentes, y dispuso la constitución de un comité de seguimiento conformado por el Alcalde Municipal de Chaparral, el Personero Municipal, el coadyuvante Rafael Alvira Rincón y el Magistrado Ponente, para velar por el cumplimiento del pacto suscrito.
Al estimar que el Municipio de Chaparral ni las Empresas Públicas Municipales han cumplido con el compromiso adquirido y aprobado por el Tribunal Contencioso del Tolima, tanto el actor como el coadyuvante, a través de apoderado, promueven incidente de desacato contra tales entidades y la Corporación Autónoma Regional del Tolima, dentro del cual hacen las siguientes peticiones:
“PRIMERA: Declarar que los señores Representantes legales del Municipio de Chaparral, de las Empresas Públicas Municipales de Chaparral, y de Cortolima, han incumplido el Pacto de Cumplimiento, y la orden del Honorable Tribunal Administrativo del Tolima y consecuentemente han incurrido en desacato al fallo de esa Honorable Corporación.
SEGUNDA: Imponer a los señores representantes legales del Municipio de Chaparral, de las Empresas Públicas Municipales de Chaparral y la Corporación Autónoma Regional del Tolima las sanciones previstas en la Ley 472 de 1998, artículo 41.
TERCERA: Ordenar se compulsen copias de la actuación, a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que se investigue la conducta omisiva del sancionado, a fin de que se impongan las sanciones disciplinarias por el incumplimiento del PACTO DE CUMPLIMIENTO y la sentencia aprobatoria.”
II. LA CONTESTACION DEL INCIDENTE DE DESACATO
II.1. TANTO EL MUNICIPIO DE CHAPARRAL (TOLIMA) COMO LA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE CHAPARRAL, a través del mismo apoderado, contestan la solicitud de incidente y se oponen a todas y cada una de las tres peticiones que se hacen en ella.
Informan que entre uno y otra se suscribió un Convenio Interadministrativo en el año 2004, mediante el cual el ente territorial le transfiere a la empresa de servicios públicos la suma de $189'505.754.oo para la implementación de la primera etapa del Sistema para el Aprovechamiento Integral de los Residuos Sólidos Urbanos y Fase de Abandono en el Botadero de Basuras. Agregan que dicho convenio fue aclarado en su cláusula novena sobre apropiación presupuestal mediante adición del 27 de octubre de 2004.
Expresan que una vez estuvo el dinero a disposición de la Empresa de Servicios Públicos, su gerente procedió a realizar la invitación para seleccionar al contratista, la cual se le adjudicó a la empresa “Construcciones A&P Ltda.”, encontrándose al punto que la licencia ambiental para el inicio de la construcción de la obra se hallaba en proceso, razones por las que estiman improcedente la sanción solicitada.
Se oponen a la primera petición de los incidentalistas por cuanto la Implementación de la Primera Etapa del Sistema para el Aprovechamiento Integral de los Residuos Sólidos Urbanos y Fase de Abandono en el Botadero de Basuras está en trámite documental, habiéndose iniciado la obra por la firma constructora, pero posteriormente suspendida por encontrarse pendiente algunos trámites documentales. Respecto de la segunda petición anotan que no existen razones para ella. Y sobre la tercera se muestran contrarios porque no existe desacato, conducta o comportamiento omisivo alguno pues si no se ha efectuado el cumplimiento ha sido por razones ajenas a la responsabilidad de las demandadas.
II.2. LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA, a través de apoderado, contesta la demanda y se opone a todas y cada una de las peticiones por carecer de causa y razón justa respecto a su actuación, como se descorre de los hechos del incidente y al residir única y exclusivamente dicha obligación y función en el municipio y la empresa de servicio público domiciliario, más aún cuando siempre estuvo atenta a imprimir la evaluación, control y seguimiento de ese botadero de basura por parte de CORTOLIMA, encontrando que a la fecha se determina en los actos administrativos una solución drástica por el incumplimiento e inexistencia del material técnico del referido proyecto de la primera etapa el cual es el cierre del basurero de Chaparral.
Informa que dentro de los quince días siguiente al pacto de cumplimiento un funcionario adscrito a la Subdirección de Calidad Ambiental practicó visita técnica en compañía de empleados de la empresa prestataria del servicio de aseo en la cual se recomendó que debían presentar una solicitud, adjuntando los estudios del proyecto, para el trámite de la licencia ambiental, lo que nunca sucedió.
Alega que ha dado cumplimiento a lo pertinente tal como se tiene dentro del expediente suministrado No. 751 en donde, según auto 0245 del 22 de abril de 2005 que relaciona la inspección ocular practicada, profirió la Resolución No. 435 del 25 de abril de esenismo año, la cual sanciona efectivamente al Municipio de Chaparral y ordena el cierre inmediato y definitivo de las actividades de relleno sanitario.
Anota que al no presentar el municipio ni la empresa de servicios públicos ninguna solicitud o proyecto sobre el particular mal puede nacerle la obligación de pronunciarse, más aún cuando en la audiencia de pacto de cumplimiento se dejó sentado que una vez se obtuvieran los recursos para la ejecución del proyecto se debía realizar el trámite para la obtención de la licencia ambiental de acuerdo a la normativa ambiental vigente.
II-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA
Mediante auto de 13 de marzo de 2006, el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió sancionar al Señor Alcalde del Municipio de Chaparral con el pago de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos por haber incurrido en desacato al fallo de la acción popular de fecha treinta (30) de abril de dos mil cuatro (2004) y desarrollado comportamiento tanto renuente como negligente frente a la responsabilidad adquirida con la Corporación Judicial y el ente territorial. También dispuso requerir al burgomaestre para el cumplimiento del pacto aludido so pena de sufrir nuevas sanciones por desacato.
Para adoptar tales decisiones comenzó por recordar las obligaciones que contrajeron tanto el Municipio como CORTOLIMA en la audiencia especial de pacto de cumplimiento, así: -El Municipio de Chaparral solicitó un plazo de cuatro meses y medio para hacer cesar la vulneración de los derechos afectados, especificando que “en dos meses se realizará el abandono del botadero y a los dos meses y medio siguientes se tendrá construida la planta de gestión integral…”, “…el total de tiempo es de cuatro meses y medio contados a partir de que CORTOLIMA, expida los respectivos permisos…”. Por su parte –CORTOLIMA indicó que “…teniendo en cuenta el procedimiento y tiempo que demanda la expedición o pronunciamiento de la viabilidad del plan de manejo de un Municipio de las características de Chaparral, se tiene que en un plazo de treinta días hábiles, contados a partir de la visita técnica, la coordinación de gestión ambiental sea la encargada de emitir el permiso ambiental, para la visita técnica que se hará por parte de CORTOLIMA en un plazo de 15 días a partir de hoy.”.
De lo anterior y conforme a los documentos visibles en el informativo precisa que CORTOLIMA, quien contaba con quince días contados a partir de la audiencia de pacto de cumplimiento para la práctica de la visita técnica solo la realizó once meses más tarde, aunque posteriormente desplegó una total actividad en pro del cumplimiento del fallo, requiriendo al Municipio de Chaparral en varias oportunidades e incluso sancionándolo con multas, comportamiento que contrasta con la total negligencia del ente territorial para responder por los compromisos asumidos en el pacto de cumplimiento, al tratar de evadir su responsabilidad argumentando que es la empresa de servicios públicos la responsable del desarrollo del proyecto más aún cuando se le hizo el traslado de los recursos económicos necesarios para ello, sin embargo en el acta respectiva se dejó en claro que el representante del Municipio de Chaparral junto con su apoderado se comprometieron a poner fin a la problemática cuestionada en la acción popular dentro de un término de cuatro meses y medio, plazo totalmente desconocido, al punto que en septiembre de 2005, cuando CORTOLIMA remitió el informe y las pruebas que hizo valer, aún no había iniciado ningún trámite ante esa Corporación, haciéndose responsable de ello y acreedor a la sanción por desacato.
Aunque no endilga ninguna responsabilidad a CORTOLIMA, hace énfasis en el hecho de que los términos que en forma libre y espontánea se plantean dentro de las diligencias desarrolladas en los diferentes despachos judiciales, son obligatorios para las partes quienes les deben dar cabal cumplimiento sin dilaciones injustificadas, por lo que recomienda a la autoridad ambiental regional que en adelante se atenga a lo convenido en la audiencia especial aprobada mediante sentencia judicial.
III. LA SOLICITUD DE REVOCATORIA DE LA SANCION
El Municipio de Chaparral, por intermedio de apoderado, mediante escrito dirigido al a-quo, solicita al inmediato superior la revocatoria de la sanción impuesta a su alcalde.
Sostiene que en la audiencia especial de pacto de cumplimiento acordó la iniciación de las obras cuatro meses y medio después de que CORTOLIMA expidiera la respectiva licencia ambiental, lo cual significa que su cumplimiento dependía de la diligencia y cuidado de la respectiva autoridad ambiental.
Puntualiza que de conformidad con la Ley 142 de 1994 y al artículo 14 del Decreto 838 de 2005, la entidad responsable de la operación del relleno sanitario es la prestadora de esa actividad complementaria del servicio de aseo, razón por la cual no se puede hacer a un lado a la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral, directamente responsable de las obras, así la primera autoridad municipal se haya comprometido a realizarlas.
Insiste en que a los quince días siguientes a la fecha de la audiencia especial de pacto de cumplimiento CORTOLIMA debía realizar la visita técnica de la cual dependían todas las actuaciones subsiguientes, y precisa que solo se llevó a cabo once meses después, motivada única y exclusivamente por la notificación del incidente de desacato.
Aclara que no podía de buenas a primeras vulnerar las normas y efectuar obras sin los respectivos permisos y licencias solo expedidos por CORTOLIMA, aparte de que una vez practicada la visita técnica se debía entrar a una etapa de presentación de proyectos y a la aprobación de los mismos para luego iniciar las obras civiles.
Afirma que una vez efectuada la visita solicitó a CORTOLIMA por medio de los oficios 0759 del 27 de abril de 2005 (dos días después) y 08673 del 26 de mayo de 2005 (un mes después), que se le indicaran cuales eran los permisos a obtener así como el procedimiento a seguir, a lo cual la entidad le respondió el 10 de junio de ese año que la operación de la planta de residuos sólidos (no peligrosos) no requiere de licencia ambiental pero sí contar con un plan de manejo ambiental.
Anota que ha sido tan diligente y cuidadoso en la búsqueda de dar cumplimiento a lo pactado que desde el 27 de diciembre de 2004, mucho antes del cumplimiento de la visita técnica, ya había adjudicado el contrato para realizar las obras de la Constructora A & P Ltda., haciendo el traslado presupuestal a las Empresas Públicas Municipales por la suma de $179'475.653,oo, según contrato 0023 el cual mientras se realizaban los ajustes de pólizas y ciertos aspectos técnicos como la entrega y adecuación del terreno se empezó a desarrollar el 21 de junio de 2005, una vez CORTOLIMA respondió que no era necesaria la licencia ambiental, es decir once días después de ésta.
Concluye que cumplió con lo convenido pues su obligación se limitaba al aporte económico pues en ese momento perdió su capacidad jurídica por disposición legal para adjudicar contratos, realizar obras, y todas las diligencias y actos tendientes al cumplimiento material de lo acordado.
Informa que las obras civiles fueron iniciadas el 21 de junio de 2005, retrazándose un poco por causas ajenas tanto al contratante como al contratista, tales como problemas de orden público, hurtos de maquinaria, invierno, etc., aunque ya se encuentran culminadas, quedando pendiente solo la instalación de la banda transportadora.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
IV.1. COMPETENCIA.
De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al alcalde del Municipio de Chaparral (Tolima) por el Tribunal Administrativo del Tolima, de quien el Consejo de Estado es su superior jerárquico. En consecuencia y por contemplarlo así la norma antes citada corresponde determinar si debe revocarse o no la aludida sanción.
IV.2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR.
El Desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. (Art. 41 Ley 472 de 1998).
Objetivamente el desacato se concibe como una conducta que evidencia el incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia a acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento.
En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.
IV.3. EL CASO BAJO ESTUDIO.
Mediante sentencia de 30 de abril de 2004 el Tribunal Administrativo del Tolima aprobó el pacto de cumplimiento a que llegaron las partes en la audiencia especial celebrada el 23 de marzo de ese mismo año, por considerar que protege suficientemente los derechos colectivos de la población de Chaparral.
Precisamente en esa audiencia especial las partes acordaron lo siguiente:
-El Municipio de Chaparral, en la primera sesión de la audiencia especial celebrada el 24 de febrero de 2004, manifestó:
“(…), la alcaldía está dispuesta a presentar una propuesta técnicamente elaborada para el pacto de cumplimiento, previamente avalada o aprobada por CORTOLIMA, en razón a que a la fecha no se encuentra el experto ni para exponerla, ni para plantearla (…).”
Por lo anterior pidió la suspensión de la diligencia, a lo cual accedió el a-quo.
-El Municipio de Chaparral (Tolima), en audiencia de 23 de marzo de 2004, se comprometió a la realización de las siguientes labores:
“Inicialmente empezamos a hacer la topografía del terreno, una vez con la topografía determinamos el área que tenemos que adecuar, en la parte de abandono final de botadero de basuras, el abandono consiste en la utilización de un buldózer el cual hará una gran celda, reunirá los residuos sólidos que están dispersos en cuatro hectáreas aproximadamente llevándolos hasta la celda, haciendo incorporación de microorganismos, para la degradación biológica, se hará un canal en piedra el cual recogerá los lixiviados generados en la compactación de la celda, una vez confinados estos residuos sólidos allí se hará la adecuación vegetativa del sector afectado por la disposición de residuos sólidos, paralelo al abandono del botadero de basuras, se iniciará la construcción del Sistema de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el cual en forma definitiva dará solución a la problemática de disposición final de residuos y el cual comprende las siguientes fases. Una fase de descargue, la segunda fase es la zona de selección donde se tiene implementado un sistema mecánico de banda transportadora el cual permite desplazar los residuos sólidos en un tramo de 13 metros y a través de personas hacer la separación manual, la tercera fase comprende la acumulación de materiales orgánicos e inorgánicos para su aprovechamiento: Aprovechamiento orgánico mediante microorganismos y lombricultura y aprovechamiento inorgánico mediante comercialización, es decir, plásticos, botellas, en la cuarta fase se construirá una pequeña celda para depositar finalmente los residuos sólidos que no puedan ser aprovechados ni comercializados. Lo anterior lo anexaré en un CD, compuesto de proyecto, plan de manejo y sistema antes mencionado.”.
“Básicamente el abandono de qué consta: cogemos los residuos sólidos que están dispersos en las cuatro hectáreas y los llevamos a la celda, la celda consta de un filtro en piedra en espina de pescado, el cual va a captar los lixiviados que se puedan generar así, cuatro chimeneas de aireación y material de cobertura en arcilla para evitar la penetración de agua lluvia a la celda, serán cunetas de coronación en la parte perimetral y diagonal para evitar que el agua por escorrentía penetre a la celda, es en cuanto al abandono, en la gestión integral de los residuos sólidos, es simultáneo el abandono con la construcción de la planta de residuos sólidos, los residuos sólidos del día serán clasificados manualmente en orgánicos e inorgánicos, de tal manera que una vez empiece el abandono del botadero y la construcción de la planta los residuos sólidos dejarán de ser inconvenientes de tipo social y ambiental y por el contrario se convertirán en materia prima para procesos productivos con los materiales recuperados y en una fuente generadora de trabajo, la clasificación de los residuos sólidos en un área de cien metros cuadrados, y el lote a utilizar es de seis hectáreas de propiedad del municipio, en dos meses se realiza el abandono del botadero y a los dos meses y medio siguientes se tendrá construida la planta de gestión integral y ya el tiempo de operación desde que se termine la fase constructiva y su vida es indefinida, el total tiempo es de cuatro meses y medio contados a partir de que CORTOLIMA expida los respectivos permisos.”
Por su parte CORTOLIMA se comprometió a que en un plazo de treinta días hábiles, contados a partir de la visita técnica, la coordinación de gestión ambiental se encargaría de emitir el permiso ambiental, fijando para la realización de la referida visita un plazo de quince días a partir de la fecha de la audiencia especial, es decir a partir del 23 de marzo de 2004. Dicho compromiso quedó textualmente consignado así:
“Teniendo en cuenta el procedimiento y tiempo que demanda la expedición o pronunciamiento de la viabilidad del plan de manejo de un Municipio de las características de Chaparral, se tiene que en un plazo de treinta días hábiles, contados a partir de la visita técnica, la coordinación de gestión ambiental sea la encargada de emitir el permiso ambiental, para la visita técnica se hará por parte de CORTOLIMA un plazo de quince días a partir de hoy.”.
Así las cosas para el cumplimiento de todo lo pactado y aprobado CORTOLIMA debía practicar la visita técnica dentro de los quince días siguientes al 23 de marzo de 2004, fecha en que se realizó la audiencia especial de pacto de cumplimiento, y en los próximos treinta días emitir el permiso ambiental para que el Municipio de Chaparral procediera al abandono del botadero dentro de los dos meses subsiguientes, y a la construcción de la planta de gestión integral en los dos meses y medio restantes.
Pese a que en sus descargos CORTOLIMA afirma que dentro de los quince días siguientes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento el funcionario Jairo Pinzón, adscrito a la Subdirección de Calidad Ambiental, practicó la aludida visita técnica en compañía de funcionarios de la empresa prestataria del servicio de aseo, no allega prueba alguna que así lo acredite.
El único elemento de juicio visible en el informativo que permite demostrar la práctica de la visita técnica a que se obligó CORTOLIMA es la fotocopia del auto 0245 del 22 de abril de 2005 (folios 20 y 21) en cuya parte motiva se lee que:
“… de acuerdo a INFORME DE VISITA del día 22 de abril del presente año, el ingeniero Guillermo Castellanos practicó visita al botadero de basura del Municipio de Chaparral y encontró que no están cumpliendo con lo ordenado por Cortolima y recomienda a la Administración Municipal inscribir el proyecto para la gestión integral de residuos sólidos ante CORTOLIMA con el propósito de realizar los trámites pertinentes para la obtención de la licencia ambiental de acuerdo a la ley 1180 de 2003”.
De conformidad con lo anterior es obvio que se superó ampliamente el término de 15 días siguientes a la fecha de la audiencia especial de pacto de cumplimiento, celebrada el 23 de marzo de 2003, para que CORTOLIMA practicara la visita técnica con miras a que dentro de los 30 días siguientes expidiera la correspondiente licencia ambiental.
Sin embargo como no es suficiente para sancionar por desacato que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, el a-quo resalta que si bien al comienzo CORTOLIMA dilató el procedimiento retardando en once meses la visita técnica, con los informes allegados ha demostrado su actividad en el cumplimiento del fallo pues en varias ocasiones requirió al ente territorial y lo sancionó con multa. En efecto las gestiones de CORTOLIMA se encuentran acreditadas en el expediente así:
-En el “Cuaderno de pruebas parte incidentada” reposa el oficio No. 011370 de 11 de septiembre de 2005 mediante el cual la Jefe de la Oficina Jurídica de CORTOLIMA informa que según resolución Núm. 2127 de 12 de Noviembre de 1997 se otorgó autorización ambiental al Municipio de Chaparral para el manejo y disposición final de los residuos sólidos generados por el Sistema de Relleno Sanitario, localizado en las veredas Las Tapias y Pinini, del Municipio de Chaparral.
-A folios 20 y 21 del expediente figura fotocopia del auto 0245 del 22 de abril de 2005, expedido dentro del expediente Núm. 751, mediante el cual el Jefe de la Oficina Jurídica de CORTOLIMA dispuso requerir al Alcalde Municipal de Chaparral para que presente la propuesta técnicamente elaborada para el relleno sanitario conforme al pacto de cumplimiento celebrado ante el Tribunal Administrativo del Tolima y así poderla evaluar e impartirle aprobación según el caso. Para ello le concedió 10 días so pena de iniciarle proceso sancionatorio con imposición de multas y suspensión de actividades en dicha planta. (La Oficina Jurídica de CORTOLIMA informa que mediante oficios radicados bajo los Núms. 11250 de 2001 y 006330 de mayo de 2002 la entidad ambiental requiere al alcalde municipal por el incumplimiento de la resolución 2127).
En la parte considerativa del referido auto 0245 de 2005 se anota que mediante resolución 2127 de 1997 CORTOLIMA otorgó al Municipio de Chaparral, autorización ambiental para el manejo y disposición final de los residuos sólidos. También se reseña que en esa resolución se le impusieron varias obligaciones ambientales y técnicas que en su mayoría han sido incumplidas en forma reiterativa por lo cual se ordenó abrir el correspondiente proceso sancionatorio.
La Jefe de la Oficina Jurídica (e) de CORTOLIMA informa en su escrito de septiembre 15 de 2005 la realización de las siguientes actuaciones:
-Oficio de octubre 23 de 2003, radicado en CORTOLIMA bajo el No. 15747, mediante el cual el Procurador Ambiental manifiesta haber constatado en las diferentes visitas realizadas al botadero de basuras del Municipio de Chaparral que la situación no ha cambiado pese a los diferentes requerimientos realizados, por lo que solicita el cierre de la disposición de las basuras en ese sitio. (Folio 1 y 2 Cuaderno de parte incidentada).
-Mensaje de noviembre 12 de 2003 mediante el cual se ordena dar inicio al proceso sancionatorio, teniendo en cuenta el oficio antes mencionado. Con auto Núm 1038 de agosto 6 de 2002, CORTOLIMA ordena la apertura de un proceso sancionatorio contra el Municipio de Chaparral y la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral E.S.P. por el incumplimiento de la Resolución 2127 de noviembre de 1997.
-Auto Núm. 715 de junio de 2003 con el cual se eleva pliego de cargos contra el Municipio de Chaparral y la Empresa de Servicios Públicos E.S.P. por el presunto incumplimiento a los aspectos relacionados en la resolución antes citada.
-Resolución Núm. 435 del 25 de abril de 2005, mediante la cual CORTOLIMA decide sancionar al Municipio de Chaparral con multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Todo lo anterior impide atribuirle a CORTOLIMA la realización de un comportamiento de evidente negligencia o de abierto desacato frente a lo que se comprometió a realizar en la audiencia especial de pacto de cumplimiento porque si bien la visita técnica no se practicó en la oportunidad acordada, lo que le mereció una recomendación para la observancia de los términos, las demás pruebas permiten asumir que antes y después de ello, en ejercicio de sus competencias, concedió licencia ambiental e impuso obligaciones a cumplir, requirió al municipio por la inobservancia de tales compromisos, e incluso sancionó al ente territorial. Así lo estimó el a-quo en su decisión.
Con todo la sanción consultada es la impuesta al Municipio de Chaparral, básicamente porque el a-quo estima que aún a septiembre 25 de 2005, cuando CORTOLIMA presentó su informe, el ente territorial no había iniciado ningún trámite ante esa corporación y los documentos aportados en ningún momento ilustran a la Sala sobre el estado actual del proyecto, si se cuenta o no con la licencia ambiental, o cuales son las verdaderas circunstancias que rodean la terminación de la obra en el plazo presupuestado.
Obviamente el plazo de cuatro meses y medio dentro del cual el Municipio de Chaparral se comprometió a terminar las obras ha sido superado con suficiencia sin lograrse el cometido propuesto, en primer término porque la visita técnica a partir de la cual se debían cumplir las otras obligaciones no se efectuó dentro de los quince días previstos. Sin embargo el ente territorial en sus descargos insiste en la realización de una serie de gestiones contractuales e incluso presupuestales, y en el escrito mediante el cual pide a esta Corporación la revocatoria de la sanción sostiene que las obras civiles se iniciaron el 21 de junio de 2005 y ya se encuentran culminadas, faltando solo la instalación de la banda transportadora.
Al efecto las pruebas arrimadas al expediente acreditan lo siguiente:
-El Municipio de Chaparral suscribió Convenio Administrativo 000001 de 2004 con la Empresa de Servicios Públicos de ese ente territorial, con el objeto de transferir los recursos establecidos en el convenio No. 710 del 24 de diciembre de 2003 suscrito entre el Departamento del Tolima, el Municipio de Chaparral y la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral para la implementación de la primera etapa del Sistema para el Aprovechamiento Integral de los Residuos Sólidos Urbanos y Fase de Abandono en el actual Botadero Municipal (Folios 81 a 82 Cuaderno de Documentos Procesos de Contratación), aclarado en su cláusula novena sobre apropiación presupuestal mediante adición de fecha 27 de octubre de 2004, por $189.505.754.oo, con su debido respaldo presupuestal (Folios 86 a 88 ibídem).
-El 16 de diciembre de 2004 la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral E.S.P. efectuó el análisis de conveniencia y oportunidad para adelantar la respectiva invitación para contratar la Implementación de la Primera Etapa del Sistema para el Aprovechamiento Integral de los Residuos Sólidos Urbanos del Municipio de Chaparral (Tolima). (Folios 23 a 25 Cuaderno de Documentos Proceso de Contratación).
-Mediante Resolución 0240 de 17 de diciembre de 2004 la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral E.S.P. ordenó la apertura de la invitación No. 001 de 2004 cuyo objeto es la Implementación primera etapa de residuos sólidos urbanos. (Folios 21 y 22 Cuaderno de Documentos Proceso de Contratación).
-Con fecha 17 de diciembre de 2004 la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral extendió cartas de invitación para la presentación de ofertas con el fin de contratar las obras ya identificadas a las sociedades Construcciones A & P Ltda, y Tamisuelos. (Folios 19 y 20).
-Mediante Resolución 0241 de 20 de diciembre de 2004 la E.S.P. de Chaparral integró el comité de evaluación de los estudios previos y análisis y recomendación de ofertas (folio 14), quien propuso en el primer orden de elegibilidad a Construcciones A & P Ltda. (Folios 7 al 13 Cuaderno de Documentos Proceso de Contratación).
-Según Resolución 0247 de 27 de diciembre de 2004 la E.S.P. de Chaparral adjudicó la invitación pública núm. 001 de 2004 a Construcciones A & P Ltda., para la realización de la obra en un plazo de cuatro meses a partir de la suscripción del acta de ejecución (Folios 5 y 6 Cuaderno de Documentos Proceso de Contratación), lo cual ocurrió el 4 de enero de 2005 (folio 3 ibídem).
-De conformidad con lo dispuesto en el acta de 6 de enero de 2005 el gerente de la E.S.P. Chaparral y el representante legal de Construcciones A & P Ltda dispusieron la suspensión de la obra por el término de tres meses debido a la falta de adecuación del lote de terreno donde debe acometerse la ejecución de la misma (folio 4), la cual se reinició el 27 de marzo de 2005 (Folio 2).
-La Empresa de Servicios Públicos de Chaparral y Construcciones A & P, celebraron el 17 de noviembre de 2005 un contrato adicional a través del cual ampliaron el plazo del contrato de obra No. 023 de 27 de diciembre de 2004, en 45 días más a partir de la aprobación de las pólizas de cumplimiento. (Folios 60 a 62 del cuaderno principal).
-La Empresa de Servicios Públicos de Chaparral y Jorge Eduardo Bravo suscribieron el contrato de prestación de servicio No. 0027 de diciembre de 2005 para la formulación del proyecto de inversión para la segunda etapa de la planta integral de residuos sólidos con destino al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. (Folios 63 a 65 del cuaderno principal).
-La Empresa de Servicios Públicos de Chaparral y Joseph Leonardo Campos Prada suscribieron el contrato No. 0023 de 26 de diciembre de 2005 para la construcción de celdas para el manejo y disposición final de los residuos sólidos del Municipio de Chaparral. (Folios 66 a 77 cuaderno principal).
Ahora bien, en relación con la duda del a-quo sobre la existencia o no de la licencia ambiental, la misma CORTOLIMA afirma en los oficios visibles en el “Cuaderno de Pruebas Parte Incidentada” que mediante Resolución No. 2127 del 12 de noviembre de 1997 se otorgó autorización ambiental al Municipio de Chaparral para el manejo y disposición final de los residuos sólidos generados por el Sistema de Relleno Sanitario localizado en las veredas Las Tapias y Pinini del Municipio de Chaparral (Tolima). Es más, al contestar una solicitud del alcalde de dicho ente territorial sobre los permisos requeridos para la implementación de un Sistema Integral de Residuos Sólidos, informa que:
“… dicho sistema integral es a través de la operación de una Planta de Residuos Sólidos (No peligrosos) no requiere de Licencia Ambiental, pero si debe contar con un Plan de Manejo Ambiental, que aunque no es objeto de evaluación por parte de CORTOLIMA, si es de inspección, control y vigilancia, por lo tanto debe presentarlo para el conocimiento respectivo para acogerlo y/o rechazarlo. Sin embargo la operación de una Planta de Residuos Sólidos debe contar con los respectivos permisos ambientales a que diere lugar tanto de para vertimientos líquidos, emisiones atmosféricas, aprovechamiento forestal y ocupación de cauces, si diera lugar.” (Folios 111 a 114 del cuaderno principal).
Para comparación con lo antes relacionado debe recordarse que la acción popular se ejerció el 2 de abril de 2003, la audiencia de pacto de cumplimiento se celebró el 23 de marzo de 2004 y la sentencia aprobatoria se profirió el 20 de abril de ese mismo año.
De conformidad con lo anterior cabe colegir que a finales del mismo año en que se presentó la demanda de acción popular se comenzaron a realizar los trámites administrativos y presupuestales en procura de lograr la implementación de la primera etapa del sistema para el
aprovechamiento integral de los residuos sólidos urbanos del Municipio de Chaparral (Tolima), tal como se desprende de la suscripción del Convenio No. 710 del 24 de diciembre de 2003 efectuada entre el Departamento del Tolima, el Municipio de Chaparral y la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral para dicho propósito, a partir del cual se sucedieron las demás actuaciones tanto presupuestales como contractuales adelantadas por el Municipio de Chaparral y por la Empresa de Servicios Públicos E.S.P. de Chaparral, respectivamente, antes relacionadas.
Entonces, aunque no con la celeridad esperada, se han venido realizando actuaciones tendientes a lograr el cometido final acordado en la audiencia especial de pacto de cumplimiento al punto que en la solicitud de revocatoria de la sanción por desacato presentada por el apoderado del Municipio de Chaparral ante el a-quo y dirigida a esta Corporación se afirma que si bien las obras civiles iniciadas el 21 de junio de 2005 han tenido un poco de retraso por problemas de orden público, hurto de maquinarias y por causa del invierno, a la fecha de presentación de ese escrito (22 de marzo de 2006) ya se encuentran culminadas, estando pendiente solo la instalación de la banda transportadora, la cual se colocará en el transcurso de la semana. No existe, por tanto, un marcado comportamiento negligente del Municipio de Chaparral a partir del cual se pueda adquirir la certeza de que caprichosamente y sin ningún fundamento hubiese optado por desacatar las obligaciones a las cuales se comprometió en la audiencia especial de pacto de cumplimiento aprobado por el a-quo.
Las precedentes consideraciones llevan a revocar la sanción consultada para declarar que el alcalde municipal de Chaparral (Tolima), estudiado su comportamiento desde el punto de vista de la responsabilidad subjetiva, no ha incurrido en desacato. Empero la Sala si debe EXHORTARLO para que sin dilación injustificada adopte las medidas y gestiones de todo orden necesarias a fin de que, si no se ha hecho ya, se instale la banda transportadora cuya colocación y funcionamiento se encuentra pendiente.
Conviene advertir que las exhortaciones, prevenciones, o conminaciones realizadas no tienen una intención o finalidad meramente retórica sino que además de constituir una orden imponen una obligación cuya desatención también es susceptible de sanción por desacato previo trámite incidental y si se configuran los requisitos para ello.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E
Primero: REVÓCASE el auto consultado.
Segundo: EXHÓRTASE al Acalde Municipal de CHAPARRAL (Tolima) para que sin dilación injustificada alguna adopte las medidas y gestiones de todo orden necesarias a fin que, si no se ha hecho ya, se instale la banda transportadora cuya colocación y funcionamiento se encuentra pendiente.
Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de agosto de 2006.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
PRESIDENTE
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON
