Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 13642 de 2002

 

 

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE ENAJENACION VOLUNTARIA Y EXPROPIACION DE INMUEBLES - Etapa de oferta de compra y etapa expropiatoria / CONTRATO DE COMPRAVENTA DE INMUEBLE - Surge como consecuencia del trámite de enajenación voluntaria por lo tanto la acción contractual es la procedente

El procedimiento administrativo de enajenación voluntaria y su fase posterior, la expropiatoria, se regularon especialmente en la ley 9 de 1989, la cual creó varias herramientas jurídicas para la Administración en relación con la adquisición de bienes inmuebles requeridos para ejecución de planes de desarrollo, planes de vivienda de interés social, preservación del patrimonio cultural, ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social, de ampliación, distribución, almacenamiento y regulación de servicios públicos, ejecución de obras públicas. Respecto al procedimiento de enajenación voluntaria se contemplaron las siguientes etapas: -Etapa de  Oferta de compra: El artículo 13 de la ley en mención dispone que "Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente, previa las autorizaciones estatutarias o legales respectivas, expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El oficio contendrá  la oferta de compra, la transcripción de las normas que regulan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación ( )"; que "El precio base de la negociación se fundamentará en el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, el cual se anexará a la oferta de compra. El término para formular observaciones, al mismo, empezará a correr a partir de la notificación de oferta de compra. El avalúo tendrá una antelación máxima de seis (6) meses respecto a la fecha de notificación de la oferta de compra. El oficio que disponga la adquisición se notificará al propietario a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de su expedición. Si no pudiere efectuarse la notificación personal, la orden de adquisición se notificará por edicto, el cual será fijado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al del vencimiento del término para la notificación personal en un lugar visible al público de la sede de la entidad adquirente, en el lugar de la ubicación del inmueble, y en la Alcaldía del mismo sitio."El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán por fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra. Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho". El artículo 15 ibídem, en cuanto al precio máximo de adquisición señaló que será " (  ) el fijado por el Instituto Agustín Codazzi o por la entidad que cumpla sus funciones, de conformidad con el artículo 18 de la presente ley. Si las partes han convenido el precio y demás elementos de la venta, procederán a firmar, según el caso, el contrato de promesa de compraventa o directamente el contrato de compraventa. Si las partes han convenido el precio y demás elementos de la venta, procederán a firmar, según el caso, el contrato de promesa de compraventa o directamente el contrato de compraventa. Dice el artículo 19 ibídem que "El término para celebrar contrato  de promesa de compraventa o de compraventa será de cuarenta (40) días hábiles, contados a partir de a notificación personal de la orden de adquisición o de la desfijación del edicto de que trata el artículo 13 de la presente ley.(...) Por motivos debidamente comprobados, a juicio de la entidad adquiriente los términos anteriores podrán ampliarse hasta en otros veinte (20) días hábiles. Una vez existe acuerdo sobre el precio y luego de cumplido el requisito sustancial de la celebración de la escritura pública, todo el trámite administrativo surtido queda integrado en el negocio jurídico DE COMPRAVENTA, que como sub especie de los actos jurídicos se presume veraz y legal. ". Por consiguiente las reclamaciones que intente el vendedor, entre otros, o sobre la validez del contrato o sobre lesión enorme, sufrida con la venta, tienen que estar vinculadas al contrato y hacerse en ejercicio de la acción contractual.

AVALUO  ADMINISTRATIVO ESPECIAL - Informe técnico del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Este avalúo puede ser aceptado, observado o rechazado

Dentro del procedimiento de enajenación voluntaria se presenta la intervención del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en calidad de perito avaluador. La experticia de dicho Instituto cumple un trámite parecido a otros dictámenes técnicos en otros procesos administrativos y judiciales porque, a términos del artículo 27 de la ley 9ª de 1989, se produce la asignación de la función especial en el caso concreto y, en tal virtud, se rinde el peritazgo; luego se da traslado inmediato del mismo "a los interesados por 10 días hábiles y si transcurrido ese término no fueren objetados, se entenderán aprobados (  )". "Si hubiere observaciones al avalúo administrativo especial, que se formularán dentro del término de traslado del mismo, el Instituto o la entidad respectiva las resolverá mediante providencia que no admite recurso alguno y que deberá dictarse dentro de los 5 días hábiles siguientes a la presentación de las observaciones, salvo que las solicite o requiera la práctica de pruebas. La práctica de pruebas no podrá extenderse a un término superior a 15 días ni inferior a 5 días contados a partir de la fecha en que se presenten las objeciones". Recuérdese que el artículo 13 ibídem dispone que "El término para formular observaciones empezará a correr a partir de la notificación de la oferta de compra (  )". El avalúo del Instituto mencionado en este caso es un "informe técnico", por su naturaleza probatoria, dirigido a determinar el precio máximo del bien inmueble que la Administración busca negociar. No es un acto administrativo porque no crea, ni modifica ni extingue situaciones jurídicas; simplemente conceptúa sobre el valor de una cosa, en este caso inmueble. El avalúo en mención no tiene por sí eficacia jurídica, pues solo otras circunstancias externas a él y ajenas a la Entidad que avalúa pueden lograrla. En efecto: Ya se vio que el artículo 27, en cita, indica que si rendido el avalúo no es objetado por los interesados en el término legal, de diez días después de su traslado, se "entienden aprobados"; que si el avalúo hubiese sido objeto de observaciones, estas se resolverán  mediante "providencia que no admite recurso". En el proceso de enajenación voluntaria de inmuebles para el Estado, con los fines ya indicados, el avalúo realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi puede ser: o aceptado de entrada, es decir después de ser notificado el administrado propietario del bien - personalmente o por edicto - de la oferta de compra;  u observado para modificarse - si hay lugar - y/o rechazado, evento este último que frustra la etapa de enajenación voluntaria y da lugar a la segunda etapa, expropiatoria. El artículo 20 indica claramente que, entre otros, la fase expropiatoria puede aparecer "Cuando el propietario notificado personalmente o por edicto rechazare cualquier intento de negociación o guardare silencio sobre la oferta por un término mayor de quince (15) días hábiles contados desde la notificación personal o desde la desfijación del edicto". Tal disposición muestra que el potencial vendedor es quien o acepta o rechaza la oferta de compra; que si negocia con la Administración su comportamiento se traduce además en su acuerdo con el precio, que implica a su vez la aceptación del avalúo. De no darse acuerdo sobre el precio por el potencial vendedor, a la Administración sólo le queda una de dos posibilidades: o proseguir con el trámite de enajenación forzosa o expropiatoria o desistir de su pretensión de adquisición del predio.

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Acción indebida / LESION ENORME - Debe reclamarse mediante la acción contractual / ACCION CONTRACTUAL - Acción procedente en los casos de lesión enorme / ACCION DE RESCISORIA POR LESION ENORME - Término de caducidad es de dos años  

El actor utilizó el derecho de acción en forma equivocada, pues promovió la acción de reparación directa cuando debió ejercitar la de controversias contractuales; así lo indican las pretensiones procesales. La demandante atacó conductas administrativas no definitivas y anteriores a la celebración del negocio jurídico de compraventa, cuando respecto de aquellas manifestó, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, su aceptación; de ello da cuenta la celebración del contrato; la inscripción del mismo en la oficina de instrumentos públicos y el cobro del precio convenido. Esas conductas impugnadas además fueron aceptadas finalmente por la actora dentro del trámite del procedimiento de enajenación voluntaria.  Sin embargo, las pretensiones de la demanda se enfilaron al ataque de conductas administrativas que hacen parte del complejo de actuación que encierra el negocio jurídico celebrado, buscando la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente indemnización  de daño que la propia demanda imputa, en la pretensión indemnizatoria, a que el valor pactado en el contrato de compraventa no resultó ser el real del inmueble. Por ello la acción que ejercitó, la cual se patentiza en las pretensiones, es indebida porque la lesión enorme es hecho que, de ser cierto, sólo puede alegarse mediante el ejercicio de la acción contractual por rescisión del contrato de compraventa de inmueble por lesión enorme. En anterior oportunidad la Sala acudiendo al Código Civil explicó que cuando un contratista cree que el precio fijado en un contrato de compraventa no resulta ser objetivamente el real, debe utilizar la  acción contractual la cual se manifiesta, por el aspecto en comento, en la pretensión principal o de rescisión del contrato o responsabilidad contractual por lesión enorme, la cual es posible de acuerdo con lo dispuesto en el C. C. A. pues su artículo 87, sobre la acción de controversias contractuales,  no es restrictivo en cuanto su objeto al prever que se podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y "que se hagan otras declaraciones y condenas". Fuera de esa previsión especial, sobre el avalúo de bienes inmuebles en la enajenación de bienes para el Estado o por el Estado, por lo general en lo demás se le aplican al contrato de compraventa las normas civiles, salvo también en lo que concierne con el tiempo para acudir al juez en demanda de la rescisión. En efecto: Si bien el Código Civil indica, en el artículo 1.954, que "La acción rescisoria por lesión enorme expira en cuatro años, contados desde la fecha del contrato" esta disposición no es aplicable cuando se trata de los contratos de compraventa de bienes inmuebles celebrados por el Estado porque el Código Contencioso Administrativo dispone que el término de caducidad de la acción de controversias contractuales será de dos años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (art. 87), por lo general.

LESION ENORME - Definición

La ley civil en lo que atañe con la institución de la lesión enorme en la compra de bienes la restringe para los inmuebles (art. 1949) y la define tanto para el vendedor como para el comprador.  Expresa, el artículo 1947 ibídem, que el vendedor sufre lesión enorme cuando el precio que recibe es inferior a la mitad del justo precio de la  cosa que vende; y que el comprador a su vez sufre lesión enorme, cuando el justo precio de la cosa que compra, al tiempo del contrato, es inferior a la mitad del precio que paga por ella.  La jurisprudencia de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia No. 103, dictada el 16 de julio de 1993, definió la acción rescisoria por lesión enorme, en contrato de compraventa de bienes inmuebles como la "medida excepcional al principio general de la soberanía contractual, tendiente a conjurar la lesión patrimonial o de ultra mitad sufrida injustamente por uno de los contratantes. Esta acción se consagra indistintamente en favor del vendedor o del comprador, y se estructura cuando a una de las partes se le ha perjudicado en más de la mitad del justo precio de la cosa". El ordenamiento jurídico enseña que la lesión enorme da lugar a la rescisión del contrato de compraventa de bienes inmuebles (art. 1946 ibídem). En la jurisprudencia y la doctrina ha sido objeto de discusión el siguiente interrogante ¿la lesión enorme constituye o un vicio del consentimiento o un vicio objetivo del contrato?. La Sala es del criterio que en la ley colombiana la lesión enorme, como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia, es un vicio objetivo del contrato, porque el mismo texto del artículo, en su comprensión jurídica, conduce al terreno de lo exógeno en relación con la voluntad de las partes y no al fuero endógeno o interno de éstas (el consentimiento); la  ley expresa que la lesión enorme se produce o: -porque el precio que recibe el vendedor es inferior a la mitad del justo precio de la  cosa que vende o -porque el justo precio de la cosa que compra el comprador, al tiempo del contrato, es inferior a la mitad del precio que pagó por ella.  De esos supuestos se infiere que la lesión enorme es vicio objetivo del contrato. Por lo tanto como la demandante no formuló la pretensión  contractual de rescisión del contrato por lesión enorme sino de responsabilidad extracontractual - en ejercicio de la acción de reparación directa - ésta resulta indebida. De todo lo estudiado se evidencia que el fallo no puede ser inhibitorio, como lo concluyó el Tribunal,  sino desestimatorio y por otra situación diversa, como es el ejercicio indebido de la acción.

Sentencia 3642(13642) del 02/04/04, Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ,  Actor: EMPERATRIZ MAZUERA DE HOSSMAN, Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ (DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE  VALORIZACIÓN)   Y  EL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI

     CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C., cuatro (4) de abril de dos mil dos   (2002).

Radicación número: 73001-23-31-000-1995-3642-01(13642)

Actor: EMPERATRIZ MAZUERA DE HOSSMAN

Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ (DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

VALORIZACIÓN)   Y  EL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA

I.   Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida, el día 18 de marzo de 1997, por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual resolvió:

"1º.  Declarar probada la excepción de caducidad de la acción, propuesta por el Departamento Administrativo de valorización Municipal de Ibagué y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por lo analizado en esta providencia. En consecuencia, se inhibe esta Corporación de proferir fallo de fondo y,

2º. Condenar en costas del proceso a su promotora Emperatriz Mazuera Vda de Hossman ( )" (fols.  152 y 153 c. ppal.)  

II. Antecedentes procesales

A. Primera Instancia

1. Demanda.

Fue interpuesta, en ejercicio de la acción de reparación directa ante la Rama Judicial - Dirección Seccional de Administración Judicial Distrito Judicial de Ibagué - el día 18 de abril de 1995 por el apoderado judicial de la señora Emperatriz Mazuera de Hossman y dirigida, conjuntamente, contra Municipio de Ibagué (Departamento Administrativo de valorización) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

a. Pretensiones:

"1º. Que el Departamento Administrativo de Valorización Municipal de Ibagué y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi son administrativamente responsables de los daños y perjuicios causados a Emperatriz Mazuera de Hossman, como consecuencia de la ACTUACIÓN Y DE LA OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN, en ejercicio de su competencia y dentro del marco de sus disposiciones legales, al disponer que el bien inmueble de su propiedad ubicado en esta ciudad en la Carrera 5ª. No. 11-10 correspondía a la categoría residencial y no comercial, y disponer mediante acto administrativo  contra el cual no cabía recurso alguno, el pago por la negociación del inmueble precitado, por un valor de $13'661.000.oo, conforme al avalúo del INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTÍN CODAZZI, muy inferior al que en realidad correspondía con categoría 6 comercial, según el plano de estratificación elaborado por el propio Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el certificado de la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué.

2o. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de indemnización, se ordene al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE VALORIZACIÓN MUNICIPAL DE IBAGUÉ y al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUISTÍN CODAZZI, a pagar solidariamente a mi mandante, como mínimo la suma de cuarenta y un millones treinta y cuatro mil setecientos treinta y cuatro pesos m/cte ($41'034.734.oo), correspondiente a la diferencia del valor que ha debido cancelarse en su oportunidad, el daño emergente y el lucro cesante y .los daños morales que se le causaron , sin que el señalamiento de la cuantía constituya  limitación para que le sean reconocidos perjuicios de la naturaleza y cuantía que resulten probados dentro del proceso y/o la suma que resultare en el dictamen pericial que se practicará en el presente proceso.

3o. La condena respectiva, o sea el monto total de la indemnización será actualizada de conformidad con lo previsto en el art. 178 del C. C. A, mediante la aplicación de los mecanismos, procedimientos y fórmulas adoptadas por el Consejo de Estado en diferentes oportunidades, actualización que se hará con sus correspondientes intereses legales desde la fecha de la ocurrencia de los hechos dañosos y hasta cuando se dé cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso o hasta cuando quede ejecutoriado el fallo definitivo.

4º.  Se condene en costas a las partes demandadas, de ser procedente.

5º.  Se servirán ordenar que las partes demandadas le dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los arts. 176 y 177 del C.C.A ( )" (fols.  36 y 37 c. ppal.)

     

b. Hechos.

   La señora Emperatriz Mazuera de Hossman adquirió un inmueble ubicado en la carrera 5ª. No. 11, mediante escritura pública No. 955 del 10 de julio de 1969 otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Ibagué. El inmueble está alinderado así: Por el Norte o frente con casa de la sucesión de Abraham Varón, carrera 5ª de por medio y casa de Ines Modriones Pedroza, por el Sur: con la casa No. 4-60 de la Calle 11 y su correspondiente solar de propiedad del vendedor señor Luis Rafael Mazuera Neira; por el Oriente: con la misma propiedad de Modriones Pedroza y por el occidente con el solar y apartamento que de la mayor extensión se ha reservado el vendedor señor Luis Rafael Mazuera Neira el cual se distingue con los números 4-66 y 4-74, por la calle 11 y 1-04 por la carrera 5ª. , que son los que hasta ahora que se hizo el desprendimiento del apartamento vendido que se distingue con el númro 11-10.

  En el inmueble de propiedad de mi mandante tenía su casa de habitación y en dos (2) locales que allí mismo existían funcionaron durante varios años establecimientos de comercio, encontrándose el año 1992 y 1993 arrendado el inmueble al que le corresponde el No. 11-10 de la carrera 5ª. De la actual nomenclatura urbana de Ibagué, a la firma comercial Gustavo Moya Rivera y Cía Ltda, Seguros Títulos de Inversión - Capitalización, como consta en las certificaciones sobre retención en la fuente y pago del impuesto de timbre por parte de la empresa.

     El día 16 de septiembre de 1992, mi poderdante fue notificada por parte del Gerente del Departamento de valorización Municipal, sobre la necesidad de utilizar su bien inmueble para la obra de ampliación de la avenida 5ª de Ibagué; le comunicaban asimismo que el precio de la negociación era de $12'668.000,oo.

    Mediante comunicación del 22 de septiembre de 1992, mi poderdante objetó dicho avalúo, donde le expresó entre otros aspectos a la entidad notificante que su bien hace parte de un antiguo predio el cual fue subdividido en varias propiedades y "( ) manifestando su extrañeza por cuanto el predio vecino donde funcionaba el restaurante Sofía, siendo de menor área tuviere un avalúo mayor al de su propiedad, no siendo equitativo el precio a pagársele en comparación con el que se le cancelaría a su vecino, y solicitaba respetuosamente reconsiderar el precio de su propiedad ( )".

    El mismo día remitió con destino al Secretario de Planeación Municipal de Ibagué comunicación manifestándole las anomalías en la negociación del bien de su propiedad y solicitándole inspección para verificar linderos y área.

  El 24 de septiembre de 1992, el departamento Administrativo de valorización expidió la resolución No. 854 ordenando un reavalúo del predio, sin tener en cuenta el área no construida.

    El 11 de diciembre de 1992 el Gerente del Departamento Administrativo de Valorización Municipal, le comunicó a mi mandante que practicado el nuevo avalúo,  éste quedó en la suma de $13'643.000,oo. En dicho avalúo se aumentó el valor del anterior, únicamente en la suma de $975.000.oo "( ) y con un nuevo error, toda vez que se discrimina dentro del área construida una parte como área comercial y otra como residencial y nuevamente sin tener en cuenta el área no construida ( )".

     El 17 de diciembre de 1992 la señora Mazuera equivocadamente interpuso recurso de reposición ante el Jefe de la División de Avalúos del Instituto Colombiano Agustín Codazzi contra la resolución No. 854 del 24 de septiembre de 1992, con el fin de que se revise nuevamente el avalúo practicado sobre el predio de su propiedad, donde se pone de presente que el área no corresponde a la realidad.

      El 29 de diciembre de 1992 mi mandante nuevamente manifestó ante el Gerente de valorización Municipal su inconformidad con el avalúo de su inmueble y solicitó una nueva diligencia con fundamento en que el valor no corresponde con el estrato comercial del inmueble.

    El 25 de febrero de 1993 Valorización Municipal se dirigió mediante oficio DAVM-G-047-93 al Jefe de la División de Avalúos Especiales del Instituto Agustín Codazzi solicitando aclaración de los avalúos de los predios Nos. 6 ( propiedad de mi mandante)  Nos. 5 y 7, "( ) donde en forma clara se ve la diferencia en el valor por metro cuadrado, entre los tres predios ( )".

      El 10  de marzo de 1993 mi poderdante remitió al Jefe de la División de Avalúos especiales y valorización, fotocopia del contrato de arrendamiento, certificación del arrendatario y del certificado de retención en la fuente, para que se tuvieran en cuenta para el avalúo de sus propiedades.

     El 16 de marzo de 1993 la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué, a petición de mi mandante, expidió certificación donde consta que el inmueble de su propiedad estaba incluido dentro de la categoría 6 comercial, según el plano de estratificación elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

      El 23 de marzo de 1993 mi mandante interpuso ante el Gerente de Valorización Municipal recurso de reposición y subsidiario de apelación contra el avalúo, ya que el área no corresponde a la realidad y el avalúo corresponde a un estrato residencial a pesar de ser comercial estrato 6.

    Por último mediante resolución No. 343 del 20 de abril de 1993 se reconoce y ordena pagar a mi mandante la suma de $13'661.000.oo por la negociación del inmueble de su propiedad ya identificado; con fundamento en dicha resolución se expidió la cuenta No. 254 del 20 de abril de 1993 por concepto del pago efectuado a mi mandante "( ) suma que mi poderdante recibió para no aumentar los perjuicios que se le habían causado y se le continúan causando ( )".

   "( ) Si bien es cierto que de conformidad con la ley 9ª de 1989, el precio máximo de adquisición será el fijado por el Instituto Agustín Codazzi o por la entidad que cumpla sus funciones, el avalúo debe regirse conforme a la normatividad existente, para el caso sub - iudice la estratificación elaborada por el propio Instituto Agustín Codazzi, que le daba categoría 6 comercial al bien de mi mandante, circunstancia que no tuvieron en cuenta para elaborar el avalúo y las dos entidades demandadas deben responder por los ingentes perjuicios que se le han causado a mi mandante, pues quien debe hacer el avalúo lo hizo mal en contravía de precisas normas legales y quien debió pagar pagó menos, presentándose un posible enriquecimiento ilícito por parte de la entidad en detrimento del patrimonio particular de mi mandante, imponiéndole una carga especial que no debió soportar ningún otro ciudadano, pues a los propios vecinos si les liquidaron y les avaluaron sus propiedades conforme a las normas legales y de estratificación ( )" (fols.  37 a 40 c. ppal).

Dentro de las normas violadas y el concepto de violación se citaron los artículos 6, 13 y 58 de la Constitución Nacional y se expresó que el daño sufrido es de carácter especial y quebranta el principio de igualdad ante las cargas públicas; además se precisó que la actuación y omisión generadora de responsabilidad si existió "( ) pues tanto una actuación como una omisión de los entes demandados, omisión porque no se tuvieron en cuenta las normas de estratificación, ni la situación presentada con los predios vecinos a los de mi mandante y actuación porque se procedió a cancelarle un valor que no es el real del predio ( )" (fols.  40 a 47 c. ppal).

B. Actuación procesal:

1.       El Tribunal admitió la demanda y ordenó notificar a los demandados (fols.  59 a 63 c. ppal.)..

2.       Los demandados contestaron la demanda; así

a.         El Departamento Administrativo de Valorización del Municipio de Ibagué solicitó se rechace de plano las pretensiones, por carencia de fundamentos jurídicos; señaló que la labor realizada por Valorización Municipal en la negociación voluntaria fue cumplida dentro de los parámetros legales previstos en la ley 9 de 1989; advirtió que al actor se le canceló la suma de $13'661.000 con fundamento en el avalúo especial efectuado por el Instituto Agustín Codazzi, entidad que a su turno tuvo en cuenta los parámetros exigidos por el artículo 18 de la ley 9 de 1989, en los cuales no se encuentra el relativo a la categoría o estratificación del inmueble como 6 comercial; que dicha categoría se tiene en cuenta pero para que los cuerpos legislativos fijen las tarifas de los servicios públicos, las contribuciones de valorización y los impuestos; indicó que en dicho trámite, por el contrario, hubo exceso por ordenarse dos avalúos sobre el mismo bien,  como puede verse en las resoluciones Nos. 854 del 24 de septiembre de 1992 y 230 de marzo 23 de 1993; que los avalúos de inmuebles contiguos o vecinos no todas las veces deben ser iguales teniendo en cuenta que éstos pueden variar por las clases de materiales utilizados en la construcción, por la edad de la construcción, por la clase de acabados y por la  calidad de accesorios etc;  que en el último avalúo del Agustín Codazzi se verificó que, efectivamente, el área de terreno que iba a ser adquirido a la señora Emperatriz Mazuera de Hossman era de 98,20 metros, por $7'856.000 y como área construida 94.66 mts por valor de $5'804.865 para un avalúo total de $13'661.000,oo "( ) suma ésta que aparece consignada en la Escritura Pública No. 1412 de abril 19 de 1993 de la Notaría Segunda del Círculo de Ibagué, mediante la cual la demandante le transfiere a Valorización Municipal, el lote tantas veces mencionado, compraventa que fue autorizada por la Junta Directiva de valorización Municipal, en reunión celebrada el 6 de abril de 1993 ( )".

Propuso, por otra partes, los siguientes hechos a título de excepciones:

a.1.      Falta absoluta de los elementos estructurales de la acción de reparación directa en cabeza de la parte actora:  Reiteró lo manifestó con anterioridad y agregó que en el evento de que se acepte que el preciso fijado en el avalúo no fue el justo y real, esta acción u omisión no dependía de ésta entidad, en razón  a que esa labor la desarrolló el Instituto Agustín Codazzi de acuerdo con la ley 9 de 1989; señaló haber cumplido con sus obligaciones, atinentes a darle trámite a las observaciones hechas al avalúo y pagarle el precio al demandante con fundamento en el último avalúo, efectuado sobre el referido inmueble.

a.2.     Caducidad de la acción de reparación directa: La supuesta acción u omisión imputada a Valorización Municipal "( ) pudo haberse producido el 1º de abril de 1993, fecha ésta en que se llevó a cabo el último reavalúo por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi ( )"; y como la demanda se presentó el 18 de abril de 1995, operó la caducidad de la acción, cuyo término es de dos años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa, de acuerdo con el artículo 23 dell decreto ley 2.304 de 1989 (fols.  74 a 81 c. ppal.)

b.       El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por su parte,  se opuso a las pretensiones de la demanda; destacó que dentro de sus funciones está la de realizar avalúos, de acuerdo a lo dispuesto en la ley 9 de 1989 y en el decreto 855 de 1994, reglamentario de la ley 80 de 1992; que los avalúos se efectúan adicionando al valor del área del terreno el del área de la construcción, es decir que "( ) cada valor es el resultado de multiplicar el valor del metro cuadrado por el área respectiva. A su vez el valor por metro cuadrado es el resultado de un estudio específico para cada predio ( )"; que para el avalúo del terreno se debe tener en cuenta, entre otros aspectos, su nivelación, ubicación, mercado inmobiliario, vías y servicios públicos, asimismo que efectuado un estudio comparativo de los avalúos de los predios 5, 6 y 7 puede advertirse que los predios 6 y 7 tienen el mismo valor $80.000 metro cuadrado, en tanto que el predio 5 tiene un valor metro cuadrado de $100.000 diferencia que se fundamenta en la ubicación del inmueble en la manzana - por estar en una esquina -.

Señaló particularmente  que sobre el avalúo de la construcción al que alude el actor, se trata de algo más específico, debido a las diferencias existentes entre una y otra construcción, diferencias que van cobrando mayor realce con el paso del tiempo.

 Manifestó que el predio del actor era de menor calidad que el de los predios contiguos y que por esto en el último avalúo se corrigieron los errores; que si bien se aumentaron los datos d el área construida, no se modificaron los valores unitarios porque no ameritaba modificarse; que "( ) se replanteó el valor del área construida asignándose dos valores de acuerdo al estado de cada uno de ellos (como por ejemplo en una casa se puede presentar una parte en bahareque y otra en ladrillo, las cuales por supuesto deben tener avalúo por metro cuadrado diferente ( )".

Refolexionó sobre el caso concreto y advirtió que el daño ocasionado con la actuación regular de la administración ya se reparó con el pago del precio y de acuerdo con el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; que "( ) como se puede observar en el caso que nos ocupa ya los entes estatales cancelaron esa afectación que tuvo el particular al pagar el valor del predio, dándole un beneficio adicional; el área con la quedó la demandante como consecuencia de la construcción de la Avenida 5ª se vio modificada de manera favorable por la valorización y desarrollo de ese sector de la ciudad ( )".

Adujo el hecho de caducidad de la acción e indicó que desde la fecha de expedición de la resolución No. 343  - 20 de abril de 1993 - a la de presentación de la demanda transcurrieron más de los dos años previstos por la ley para ejercer en tiempo la acción de reparación directa (art 136 Inciso 4º del C.C.A ); ( ) más aún para el Instituto, esta caducidad debe empezar a contarse desde la ejecutoria de la última actuación por parte de esta entidad o sea el último recurso o revisión resuelto ( )"  (fols.  95 a 100 c. ppal.)

3.      Las pruebas se decretaron el día 21 de julio de 1995 y ordenó además tener como tales los documentos acompañados a la demanda y a la contestación (fols.  104 y 105).

4.      Con posterioridad, el día 29 de octubre de 1996, se celebró audiencia de conciliación la cual fue clausurada debido a inasistencia del demandado (fol 137 c. ppal).

5.       Por auto del 25 de noviembre de 1996 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión. Guardaron silencio las entidades públicas demandadas (fols.  138, 139 a 141, 142 a 147 c. ppal).

a.        El actor reiteró lo manifestado en la demanda y además analizó los dos peritazgos practicados en el proceso; señaló que ambos adolecen de graves errores; en primer lugar, porque no toman en cuenta el área real del lote y del área construida; en segundo lugar,  porque valoran el área construida del inmueble con fundamento en aspectos tales como materiales empleados (pisos como en muros, antigüedad de la construcción, sistema constructivo, acabados finos que tiene la vivienda, como enchapes, pisos, baños, porcelana sanitaria, puertas, ventanas, cocinas)  lo cual resulta imposible ya que el inmueble para la fecha del experticio no se encontraba en pie "( ) sin embargo en la visita realizada a lo que quedó del lote, lo único que se pudo detectar, fue que los muros de la vivienda eran en abobe".

Por otra parte reiteró la objeción por error grave efectuada respecto al peritazgo rendido por los auxiliares Jair Echeverri Bayona y Hernando Bedoya Escobar; la fundó en la ausencia de un estudio serio comparativo entre los lotes 6 y 7; señaló que dichos auxiliares se limitaron a manifestar que ante la ausencia de vestigios de las construcciones de tales predios acogían los dictámenes efectuados para el caso, cuando en el expediente obran fotos de las fachadas de dichos lotes, donde se puede observar claramente el estado de ambas viviendas.   En segundo lugar por cuanto "( ) si lo peritos hubieran obrado en forma equitativa y justa, al menos deberían reconocer que a hoy el valor real de m2 construido es de $900.000,oo y el valor de m2 de terreno es de $700.000,oo como lo indica el avalúo realizado por el PAI LA QUINTA Ltda., el cual se anexa, que podría indicarse como fuente para apreciaciones concluyentes y en la búsqueda de establecer parámetros de posibles equivocaciones cometidas por los funcionarios de la época, o al menos verificar otros valores pagados a otros predios con las mismas características, cosa que en ningún momento los peritos realizaron, por tal razón no compartimos su metodología que es simplista y no tiene ninguna base para sustentarlo, cuando sus parámetros de referencia se limitan a darles la razón a una serie de aspectos realizados por el IGAC, que no corroboraron en forma fehaciente y en ningún momento argumentan las diferencias reales de los lotes 6 ó 7, como si lo hemos venido planteando durante todo el presente proceso. Con lo anterior estamos indicando que no solo establecemos una diferencia dejada de pagar con respecto al lote 7, sino que en ese momento los valores eran muy superiores a los que realmente se liquidaron ( )".

    

Señaló, por último, que los peritos no tuvieron en cuenta la categoría 6 comercial, estratificación efectuada por el mismo Instituto Agustín Codazzi, no consideraron los planos ni del Instituto ni los de Planeación Municipal, afectando con esto el informe, al no tener en cuenta valores reales y comerciales para el momento en que se causó el daño. Con fundamento en lo anterior solicitó el rechazó del peritazgo por adolecer de error grave (fols.  142 a 147 c. ppal.)

b.       El Procurador Judicial Administrativo No. 27 es del criterio de que no se encuentran reunidos los presupuestos para la configuración de una falla o falta del servicio por parte de la administración, como se desprende de la prueba pericial practicada en el proceso la cual señala que el valor del inmueble recibido por el actor corresponde al valor del lote y el área afectada por la construcción de la Avenida 5  y no al costo de todo el lote (el cual se analizó en los avalúos), ya que finalmente la propietaria conservó la parte afectada, y al día de hoy adelanta una construcción (fols.  139 a 141 c. ppal.)

C. Sentencia apelada.

Declaró probada la excepción de caducidad de la acción, propuesta por los demandados; se inhibió para proferir fallo de fondo y condenó en costas al actor.

Señaló que la demanda tuvo como fundamento la conducta omisiva desarrollada por las entidades públicas demandadas consistente en no tener en cuenta el área real y clasificación comercial del predio al fijar el precio del inmueble materia de negociación directa y que de acuerdo con lo anterior el término de caducidad debe empezar a contarse a partir del día 22 de septiembre de 1992 "( ) día en que puso en conocimiento del Gerente de valorización Municipal y Secretario de Planeación de Ibagué algunas anomalías con relación al avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en su predio por $12.668.000.oo ( ) las demás inconformidades de la demandante a través de la negociación directa son posteriores y repetición de la reclamación por errores en el área y clasificación de la destinación de uno de los inmuebles para la realización de la ampliación de la carrera 5ª, conforme escritos anexados y hechos del libelo introductorio ( )".  Coligió que desde la fecha de presentación de la demanda - 18 de abril de 1995 - ya estaba caducada la acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (fols.  148 a 153 c. ppal.)

D. Recurso de apelación.

El demandante no estuvo de acuerdo con la declaratoria de caducidad de la acción porque el término, en este caso, debe empezarse a contar desde la última actuación, reflejada en el acto dictado el 20 de abril de 1993,  mediante el cual "( ) se reconoció y ordenó pagar a mi mandante la suma de $13.661.000.oo, por la negociación del inmueble de su propiedad (resolución No. 343 del 20 de abril/93) no pudiendo tenerse como fecha el 1º de abril del mismo año, en que se produjo el reavalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, como lo pretenden los excepcionantes, quienes además reconocen como fecha cierta el 20 de abril/93 (en el caso del apoderado del Instituto Agustín Codazzi), puesto que además como bien lo dice el apoderado de Valorización Municipal, dicho avalúo fue el que sirvió de base para la adopción del nuevo avalúo o el que dio el soporte para que la Junta Directiva de esta último Instituto, en su reunión del 6 de abril de 1993, autorizara al Gerente para la adquisición del inmueble de mi poderdante ( )". Por lo tanto concluyó que como la demanda fue presentada el 18 de abril de 1995, aún para esta fecha no había operado la caducidad de la acción.

Finalmente aclaró que si bien existieron antecedentes administrativos que obran en el proceso, la omisión se concretó en el acto administrativo de reconocimiento y pago de la negociación del inmueble (fols.  154 y 155 c. ppal.).

E. Actuación en segunda instancia:

El recurso se admitió el día 1 de julio de 1997 (fol. 163 c. ppal.). Luego, por auto proferido el día 29 siguiente se corrió traslado a las partes para presentar alegatos finales y al Ministerio Público para rendir concepto (fol. 165); sólo el demandante alegó de conclusión. Reiteró, nuevamente, la postura adoptada en el recurso interpuesto y agregó en relación con la fecha del reavalúo, que es costumbre del Instituto Agustín Codazzi no notificar dichos actos administrativos, ni en forma personal, ni por correo certificado o por edicto, situación que considera violatoria del derecho de defensa y debido proceso, además de colocarse en contravía de lo dispuesto en los artículos 43 y siguientes del C. C. A., Título X, sobre  Publicación, Comunicación y Notificaciones,  "( ) teniéndose por no hechas, las que no cumplan con dichas normas, situación que acaeció en el sub iudice  y que coloca a mi poderdante en imposibilidad de enterarse de dicho acto administrativo, mientras Valorización no se pronunciara, situación que sólo acaeció el día 20 de abril de 1993, mediante la resolución 343 que si fue notificada en debida forma ( )"  (fols. 167 y 168).

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a decidir, previas las siguientes

III. CONSIDERACIONES:

Corresponde a la Sala pronunciarse, para decidir, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, el día 18 de marzo de 1997, por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción, se inhibió para pronunciarse de fondo, y condenó en costas.

Para definir el recurso se seguirá el siguiente orden:

1. Conductas demandadas.
2. Procedimiento legal de enajenación voluntaria de inmuebles (ley 9ª de 1989).
3. Hechos probados.
4. Acción ejercitada.
5. Costas.

1. A. Conductas demandadas:
2. La demanda solicitó la declaratoria de responsabilidad extracontractual contra dos autoridades administrativas: el  Departamento Administrativo de Valorización del Tolima y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; les imputó dos conductas que se calificaron de ilegales, por acción y omisión, que ocurrieron antes y con ocasión de la negociación directa de compra de un inmueble de propiedad de la demandante.
3. Esas conductas están referidas a lo siguiente, como así se aprecia en la pretensión primera:

1. Por disponer que el inmueble correspondía a la categoría residencial y no comercial, y
2. Por disponer, mediante "acto administrativo contra el cual no cabía recurso alguno, el pago por la negociación del inmueble precitado, por un valor de $13'661.000.oo, conforme al avalúo del INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTÍN CODAZZI, valor muy inferior al que en realidad correspondía con categoría 6 comercial, según el plano de estratificación elaborado por el propio Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el certificado de la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué".

1. B. Procedimientos administrativos de enajenación voluntaria y expropiación de inmuebles.
2. 1.         El procedimiento administrativo de enajenación voluntaria y su fase posterior, la expropiatoria, se regularon especialmente en la ley 9 de 1989, la cual creó varias herramientas jurídicas para la Administración en relación con la adquisición de bienes inmuebles requeridos para ejecución de planes de desarrollo, planes de vivienda de interés social, preservación del patrimonio cultural, ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social, de ampliación, distribución, almacenamiento y regulación de servicios públicos, ejecución de obras públicas. Respecto al procedimiento de enajenación voluntaria se contemplaron las siguientes etapas:
3. a.     Etapa de  Oferta de compra:
4. El artículo 13 de la ley en mención dispone que "Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente, previa las autorizaciones estatutarias o legales respectivas, expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El oficio contendrá  la oferta de compra, la transcripción de las normas que regulan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación ( )"; que "El precio base de la negociación se fundamentará en el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, el cual se anexará a la oferta de compra. El término para formular observaciones, al mismo, empezará a correr a partir de la notificación de oferta de compra. El avalúo tendrá una antelación máxima de seis (6) meses respecto a la fecha de notificación de la oferta de compra. El oficio que disponga la adquisición se notificará al propietario a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al de su expedición. Si no pudiere efectuarse la notificación personal, la orden de adquisición se notificará por edicto, el cual será fijado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al del vencimiento del término para la notificación personal en un lugar visible al público de la sede de la entidad adquirente, en el lugar de la ubicación del inmueble, y en la Alcaldía del mismo sitio. El edicto será desfijado después de cinco (5) días hábiles, término durante el cual la entidad adquirente lo publicará en un periódico de amplia circulación nacional o local"; que "Adicionalmente, cuando el nombre del propietario figure en el directorio telefónico, se enviará a todas las direcciones que allí aparezcan copia del edicto por correo certificado o por un funcionario que la entregue a cualquier persona que allí se encuentre, o la fije en la puerta de acceso. Según las circunstancias. También se enviará a la dirección que el propietario hubiere denunciado en la oficina de catastro respectiva"; que "El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán por fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra. Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho".
5. a.1.       Precio:
6. El artículo 15 ibídem, en cuanto al precio máximo de adquisición señaló que será " (  ) el fijado por el Instituto Agustín Codazzi o por la entidad que cumpla sus funciones, de conformidad con el artículo 18 de la presente ley. La forma de pago, en dinero efectivo, títulos valores, o bienes muebles o inmuebles será convenida entre el propietario y el representante legal de la entidad adquirente. Las condiciones mínimas del pago del precio serán las previstas en el artículo 29"; que "Si quedare un saldo del precio pendiente de pago al momento de otorgar la escritura pública de compraventa, la entidad adquirente deberá entregar simultáneamente una garantía bancaria incondicional de pago del mismo. La existencia del saldo pendiente no dará acción de resolución de contrato, sin perjuicio del cobro del saldo por la vía ejecutiva." Además el citado artículo facultó "a los establecimientos bancarios para emitir las garantías de que trata el inciso anterior ( )".
7. a.2.      Acuerdo de venta:
8. Si las partes han convenido el precio y demás elementos de la venta, procederán a firmar, según el caso, el contrato de promesa de compraventa o directamente el contrato de compraventa. Al efecto el artículo 14 ibídem dispuso que "Si hubiere acuerdo respecto del precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario, se celebrará un contrato de promesa de compraventa o de compraventa según el caso. A la promesa de compraventa y a la escritura de compraventa se acompañará un folio de matrícula inmobiliaria actualizado"; que "Otorgada la escritura pública de compraventa, esta se inscribirá, con prelación sobre cualquier otra inscripción solicitada, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, previa cancelación de la inscripción, a la cual se refiere el artículo 13 de la presente ley (modificado L. 3 de 1991. art 34)"; que "Realizada la entrega real y material del inmueble a la entidad adquirente, el pago del precio se efectuará en los términos previstos en el contrato. El cumplimiento de la obligación de transferir el dominio se acreditará mediante copia de la escritura pública de compraventa debidamente inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria en el cual conste que se ha perfeccionado la enajenación del inmueble, libre de todo gravamen o condición, sin perjuicio de que la entidad adquirente se subrogue en la hipoteca existente" (modificado ley 3 de 1991, art 34). Dice el artículo 19 ibídem que "El término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa será de cuarenta (40) días hábiles, contados a partir de la notificación personal de la orden de adquisición o de la desfijación del edicto de que trata el artículo 13 de la presente ley. Por motivos debidamente comprobados, a juicio de la entidad adquirente los términos anteriores podrán ampliarse hasta en otros veinte (20) días hábiles".
9. a.2. Acuerdo de venta:
10. Si las partes han convenido el precio y demás elementos de la venta, procederán a firmar, según el caso, el contrato de promesa de compraventa o directamente el contrato de compraventa. Al efecto el artículo 14 ibídem dispuso que "Si hubiere acuerdo respecto del precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario, se celebrará un contrato de promesa de compraventa o de compraventa según el caso. A la promesa de compraventa y a la escritura de compraventa se acompañará un folio  de matrícula inmobiliaria actualizado", que "Otorgada la escritura pública de compraventa, esta se inscribirá, con prelación sobre cualquier otra inscripción solicitada, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, previa cancelación de la inscripción, a la cual se refiere el artículo 13 de la presente ley (modificado L. 3 de 1991. art. 34)"; que Realizada la entrega real y material del inmueble a la entidad adquirente, el pago del precio se efectuará en los términos previstos en el contrato. El cumplimiento de la obligación de transferir el dominio se acreditará mediante copia de la escritura pública de compraventa debidamente inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria en el cual conste que se ha perfeccionado la enajenación del inmueble, libre de todo gravamen o condición, sin perjuicio de que l entidad adquiriente se subrogue en la hipoteca existente" (modificado ley 3 de 1991, art. 34.
11. a.3. Término para la  celebración del contrato:
12. Dice el artículo 19 ibídem que "El término para celebrar contrato  de promesa de compraventa o de compraventa será de cuarenta (40) días hábiles, contados a partir de a notificación personal de la orden de adquisición o de la desfijación del edicto de que trata el artículo 13 de la presente ley. Dicho término no se interrumpirá, ni se prorrogará por la notificación personal posterior a la fijación del edicto. Cuando se hubiere suscrito promesa de compraventa, el término para otorgar la escritura pública que la perfeccione no podrá ser superior a dos (2) meses contados desde la fecha de suscripción de la promesa. Vencidos los términos anteriores sin que se hubiere celebrado contrato de promesa de compraventa o vencido el término previsto en la promesa para otorgar la escritura pública sin que fuere otorgada, se entenderá agotada la etapa de la adquisición por enajenación voluntaria directa. Por motivos debidamente comprobados, a juicio de la entidad adquiriente los términos anteriores podrán ampliarse hasta en otros veinte (20) días hábiles".
13. b.       Etapa expropiatoria.
14. Está prevista para cuando las partes no hayan llegado a un acuerdo; el artículo 20 enseña que  La expropiación por los motivos enunciados en el artículo 10 de la presente ley, procederá:  1) Cuando venciere el término para celebrar contrato de promesa de compraventa o de compraventa y no fuere ampliado oportunamente, sin que se hubieren celebrado dichos contratos. Si es por causa imputable a la entidad adquirente el propietario no perderá los beneficios de que trata el artículo 15 de la presente ley. 2) Cuando el propietario hubiere incumplido la obligación de transferirle a la entidad adquirente el derecho de dominio en los términos pactados. 3) Cuando el propietario notificado personalmente o por edicto rechazare cualquier intento de negociación o guardare silencio sobre la oferta por un término mayor de quince (15) días hábiles contados desde la notificación personal o desde la desfijación del edicto".
15. 2.         Como se puede apreciar, el trámite de enajenación voluntaria comprende una actuación administrativa desarrollada a través de una secuencia de expresiones a las que poco a poco se va vinculando la voluntad particular hasta confluir en la concurrencia de voluntades, expresada en el contrato de compraventa. Dentro de ese procedimiento se presenta la intervención del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en calidad de perito avaluador.
16. La experticia de dicho Instituto cumple un trámite parecido a otros dictámenes técnicos en otros procesos administrativos y judiciales porque, a términos del artículo 27 de la ley 9ª de 1989, se produce la asignación de la función especial en el caso concreto y, en tal virtud, se rinde el peritazgo; luego se da traslado inmediato del mismo "a los interesados por 10 días hábiles y si transcurrido ese término no fueren objetados, se entenderán aprobados (  )". "Si hubiere observaciones al avalúo administrativo especial, que se formularán dentro del término de traslado del mismo, el Instituto o la entidad respectiva las resolverá mediante providencia que no admite recurso alguno y que deberá dictarse dentro de los 5 días hábiles siguientes a la presentación de las observaciones, salvo que las solicite o requiera la práctica de pruebas. La práctica de pruebas no podrá extenderse a un término superior a 15 días ni inferior a 5 días contados a partir de la fecha en que se presenten las objeciones". Recuérdese que el artículo 13 ibídem dispone que "El término para formular observaciones empezará a correr a partir de la notificación de la oferta de compra (  )".
17. El avalúo del Instituto mencionado en este caso es un "informe técnico", por su naturaleza probatoria, dirigido a determinar el precio máximo del bien inmueble que la Administración busca negociar. No es un acto administrativo porque no crea, ni modifica ni extingue situaciones jurídicas; simplemente conceptúa sobre el valor de una cosa, en este caso inmueble. El avalúo en mención no tiene por sí eficacia jurídica, pues solo otras circunstancias externas a él y ajenas a la Entidad que avalúa pueden lograrla. En efecto:
18. Ya se vio que el artículo 27, en cita, indica que si rendido el avalúo no es objetado por los interesados en el término legal, de diez días después de su traslado, se "entienden aprobados"; que si el avalúo hubiese sido objeto de observaciones, estas se resolverán  mediante "providencia que no admite recurso".
19. El avalúo aprobado, expresa o tácitamente, u observado - con decisión sobre las observaciones -tampoco produce ningún efecto jurídico contra el propietario del bien inmueble porque, como ya se vio, el procedimiento de enajenación voluntaria no concluye con él, pues luego de tal trámite prosigue la búsqueda del acuerdo de voluntades, entre Administración y el administrado; si éste manifiesta en definitiva su aceptación de las condiciones de la negociación y con ésta la aceptación del precio, fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, sigue el procedimiento sustancial de titulación de la venta y luego la transmisión jurídica del dominio, mediante la inscripción del título en la oficina de instrumentos públicos.
20. En el proceso de enajenación voluntaria de inmuebles para el Estado, con los fines ya indicados, el avalúo realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi puede ser: o aceptado de entrada, es decir después de ser notificado el administrado propietario del bien - personalmente o por edicto - de la oferta de compra;  u observado para modificarse - si hay lugar - y/o rechazado, evento este último que frustra la etapa de enajenación voluntaria y da lugar a la segunda etapa, expropiatoria. El artículo 20 indica claramente que, entre otros, la fase expropiatoria puede aparecer "Cuando el propietario notificado personalmente o por edicto rechazare cualquier intento de negociación o guardare silencio sobre la oferta por un término mayor de quince (15) días hábiles contados desde la notificación personal o desde la desfijación del edicto"
21. Tal disposición muestra que el potencial vendedor es quien o acepta o rechaza la oferta de compra; que si negocia con la Administración su comportamiento se traduce además en su acuerdo con el precio, que implica a su vez la aceptación del avalúo.
22. De no darse acuerdo sobre el precio por el potencial vendedor, a la Administración sólo le queda una de dos posibilidades: o proseguir con el trámite de enajenación forzosa o expropiatoria o desistir de su pretensión de adquisición del predio.
23. Retomando la primera etapa, una vez existe acuerdo sobre el precio y luego de cumplido el requisito sustancial de la celebración de la escritura pública, todo el trámite administrativo surtido queda integrado en el negocio jurídico DE COMPRAVENTA, que como sub especie de los actos jurídicos se presume veraz y legal.
24. 3.        Por consiguiente las reclamaciones que intente el vendedor, entre otros, o sobre la validez del contrato o sobre lesión enorme, sufrida con la venta, tienen que estar vinculadas al contrato y hacerse en ejercicio de la acción contractual.
25. En tales condiciones, se impone como conclusión directa que, habiéndose surtido la etapa de enajenación voluntaria, las partes no pueden acusar el procedimiento que la soporta en ejercicio de la acción de reparación directa, acusando principalmente actuaciones anteriores a la firma del contrato y pretendiendo como consecuencial la obtención del complemento del precio recibido al real objetivo demostrado, porque después de la celebración de un contrato de compraventa como esos sólo puede reclamarse el complemento del precio recibido, con lo faltante objetivamente, solicitando principalmente y demostrando la lesión enorme.
26. A continuación se hará referencia a los antecedentes fácticos que se averiguaron en el proceso.
27.   C. Hechos probados:
28. Al examinarlos se apreciará, claramente, que el demandante promovió la demanda después de que celebró voluntariamente el contrato de enajenación del inmueble de su propiedad y traspasó jurídicamente la propiedad al comprador, Departamento Administrativo de Valorización del Municipio de Ibagué.
29. 1.       En septiembre de 1992 el Gerente del Departamento Administrativo de Valorización Municipal de Ibagué, comunicó a la señora Emperatriz Mazuera Vda Hosman que la Junta Directiva de dicho Departamento había aprobado la realización de la obra "Ampliación de la carrera 5ª entre calles 19-11 y carrera 1ª, entre calles 19-15" y que, por lo tanto, estaban interesados en negociar con ella el predio de su propiedad ubicado en la carrera 5ª. No. 11-10 identificado con la ficha catastral No. 01-02-033-002, ubicado dentro del área del proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en la ley 9 del 11 de enero de 1989 Capítulo III "de la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación. Le informó asimismo que el precio de la negociación había sido fijado en la suma de $12'668.000.oo de acuerdo con el avalúo efectuado por el Instituto Agustín Codazzi y que debía presentarse a ese despacho dentro de los cinco días siguientes a la fecha de recibo de esa oferta, con el fin de notificarse personalmente de la misma y acordar las condiciones de adquisición del predio descrito. Ese documento fue conocido personalmente por la señora Emperatriz Mazuera el día 21 de septiembre de 1992  (copia auténtica; fols. 4 y 4 vuelto c. ppal.)
30. 2.      Al día siguiente, 22 de septiembre de 1992, la señora Mazuera puso en conocimiento de dicho gerente algunas anomalías relacionadas con el avalúo efectuado sobre su propiedad por el Instituto Agustín Codazzi, con el fin de que se revise y ajuste el precio real del inmueble, "( ) pues el actual avalúo no corresponde con las medidas del predio, ni al precio justo actual del metro cuadrado ( )". Señaló que el avalúo no es equitativo, teniendo en cuenta que las propiedades que colindan con él fueron objeto de un avalúo mayor, no obstante constar de un área menor. Solicitó la reconsideración del precio, y advirtió que su inmueble quedaría demolido en su totalidad y que con la suma ofrecida no alcanzaría siquiera a pagar la cuota inicial de una casa en un barrio obrero, en tanto que las comodidades que actualmente tiene y una casa de 3 habitaciones no la conseguiría por menos de treinta y cinco millones (Documento privado en copia auténtica; fols.  7 c. ppal.)
31. 3.        El mismo día la señora Emperatriz solicitó al Secretario de Planeación Municipal la realización de un nuevo avalúo (fol 8 c. ppal.)
32. 4.       El día 24 de septiembre de 1992 el Gerente del citado Departamento Administrativo expidió la resolución No. 854 del 24 de septiembre de 1992, mediante la cual ordenó la practica de un reavalúo. Señaló que habiéndose notificado, de una parte, el avalúo practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y, de otra, la oferta de compra respectiva, ésta fue objetada; que el avalúo objetado fue practicado teniendo en cuenta las características físicas actuales del predio afectado por la construcción de la obra; que al practicarse el avalúo el área establecida fue la correspondiente a su frente de 8,40 metros por su fondo de 12,60 metros y que se constató en la visita practicada que realmente el área afectada es de 8,40 metros frente por 10,60 de fondo y una fracción adicional en la parte posterior de 8,00 mts, por 0,65 mts, equivalentes a un área total de terreno de 94.24 mts y construcción de 89,92 mts monto que resulta de descontar 4,32 mts no construidos (Documento público en fotocopia autenticada; fol 9 c. ppal.)
33. 5.    El día 11 de diciembre de 1992 el Gerente del Departamento Administrativo de Valorización Municipal le comunicó a la señora Mazuera el reavalúo efectuado, en cumplimiento de la resolución No. 854 del 24 de septiembre de 1992; le indicó que el reavalúo ascendió a $13'643.000 y la requirió para que se presentara a ese despacho dentro de la fecha de recibo de la comunicación con el fin de notificarse personalmente de él y que su no comparecencia le daría derecho a la entidad para continuar con el trámite legal tendiente a obtener el bien inmueble requerido, por la vía de la expropiación (Documento público en fotocopia auténtica; fol 10 c. ppal.)
34. 6.         El 17 de diciembre de 1992 la señora Mazuera mediante comunicación dirigida  al Jefe de la División de Avalúos Especiales, interpuso recurso de reposición y apelación en contra de la Resolución No. 854 del 24 de septiembre de 1992 y la revisión de que fue objeto el avalúo catastral y solicitó un nuevo avalúo, con el fin de que sean verificadas las áreas construidas como comercial y vivienda, del área libre y reajuste de valores por metros cuadrado una vez definida con claridad cada área. Fundamentó su solicitud en que a) el área liquidada se efectuó con  base en los planes de catastro, a pesar de haber tenido una inspección de funcionarios tanto de Valorización como del Instituto Colombiano Agustín Codazzi y b) el valor liquidado por área no corresponde a la realidad, existiendo diferencia con el valor liquidado al predio 01, siendo parte de una misma construcción (Documento privado en fotocopia autenticada; fol 11 c. ppal.)
35. 7.        El día 29 de diciembre de 1992 la señora Mazuera reiteró su petición al Gerente del Departamento Administrativo mencionado en el sentido de solicitar un nuevo reavalúo al haber encontrado en el segundo avalúo una diferencia en el área total del terreno afectada a la obra de ampliación de la carretera que no tiene explicación y solicitó lo siguiente:
36. "( ) Como consecuencia de lo anterior y que perjudica aún más mi justa pretensión, solicito a la entidad a su digno cargo, una nueva diligencia que corrija el desajuste y límite, del avalúo y área real total comprometida de 94,24 metros cuadrados y no de 105.84 mt2. En relación con el valor del predio estimado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, considero que el valor del metro cuadrado no corresponde al precio justo y comercial del mismo, por lo cual solicito una vez se reconsidere ( )" (Documento privado en fotocopia auténtica; fol 12 c. ppal.)
37. 8.     El 20 de enero de 1993 el gerente del Departamento de Valorización, en otra negociación y de otro bien, ordenó mediante resolución 053 el reconocimiento y pago, con cargo al Capítulo 04 artículo 01 del presupuesto vigente, a la señora Lucila Patiño de Torres $15'085.000.oo por concepto de la negociación del inmueble ubicado en la carrera 5ª 11-20/24 con ficha catastral 01-02-0033-0003-000  necesario para la construcción de la obra de ampliación de la carrera 5 entre calles 19-11 y carrera  1 entre calles 19-15, de conformidad a la Escritura Pública No. 4816-92 de la Notaría Segunda de Ibagué, disponibilidad No. 040/93 y demás anexos (Documento público en fotocopia autenticada; fol 8 c.2l)       
38.    
39. 9.       El día 15 de febrero de 1993 el Gerente del Departamento Administrativo de Valorización Municipal solicitó al Jefe de Avalúos Especiales del Instituto Agustín Codazzi y con el fin de dar por terminada la diligencia de negociación, la aclaración de los avalúos de los predios Nos. 5, 6 y 7 de propiedad de la señoras Emperatriz Mazuera de Hossman, Isabel Mazuera Vda de Gómez y Lucila Patiño de Torres, respectivamente. Citó al respecto las objeciones formuladas por la señora Emperatriz sobre los avalúos efectuados por dicho Instituto.  Indicó que en el avalúo inicial (oficio 8193) se consignaron los siguientes valores: terreno (105.84 m2 a $80.000 c/u $8'467.200.oo) y construcción (83.84 m2 a $50.100.oo c/u  para un total aproximado de $12'668.000.oo; que en posterior reavalúo (oficio 11464) se emitió el auto 100 con los siguientes valores: Terreno (105.84 a $80.000 c/u $8'467.200.oo) construcción (68.66 m2 a $58.100.oo c/u  $3'989.146 y 15.18 m2 a $78'200.oo c/u  $1'187.076 ) para un total aproximado de $13'643.422.oo; que debido a la inconformidad de la propietaria se solicitó un nuevo avalúo donde se determinaron los siguientes valores (oficio 896 del 5 de febrero de 1993 auto 013): terreno (110.72 m2 a $80.000 c/u  $8'857.600.oo) Construcción (82.70 m2 a $58'100 c/u y 15.18 m2 a $78.200 c/u para un total de $14'850.000; que teniendo en cuenta lo anterior, el propietario solicita un reajuste por m2 de este predio y la rectificación del área a comprar "( ) siendo ésta inferior a la requerida en el último auto , y a los predios subsiguientes como son el anterior y el posterior ( )", los cuales fueron evaluados en $25'211.000 y $15'085.000 no obstante tratarse del mismo predio con muros medianeros (Documento público en fotocopia autenticada; fols.  9 a 13 c.2)
40. 10.       El 16 de marzo de 1993 el Secretario de Planeación Municipal certificó que el predio identificado con el número 01-02-033-0002 ubicado en la carrera 5 No. 11-10 está incluido dentro de la categoría 6 comercial, según el plano de estratificación elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Documento público en fotocopia auténtica; fol 21 c. ppal.)
41. 11.       El 18 de marzo de 1993 el gerente del Departamento Administrativo de Valorización Municipal  ordenó en otra negociación de otro predio, mediante resolución 219, el reconocimiento y pago con cargo al Capítulo 04 artículo 01 del presupuesto vigente, a la señora Isabel Mazuera Vda de Gómez $25'211.000.oo por concepto de la negociación del inmueble ubicado en la carrera 5ª 11-02/04/06 y 4-74 necesario para la construcción de la obra de ampliación de la carrera 5 y 1, de conformidad a la Escritura Pública No. 549/93 de la Notaría Tercera de Ibagué, disponibilidad No. 184-93 y otros anexos (Documento público en fotocopia autenticada; fol 24 c.2l)       
42.    
43. 12.       El  23 de marzo de 1993 el Departamento Administrativo de Valorización Municipal ordenó, mediante la Resolución No. 230, la práctica del reavalúo del predio de propiedad de la señora Mazuera Vda de Hossman   (Documento público en fotocopia auténtica; fol 22 c. ppal.)
44. 13.      El mismo día aquella señora interpuso recurso de reposición subsidiario apelación contra el avalúo realizado por el Instituto Agustín Codazzi al considerar que el área no corresponde a la realidad, la cual pasó a relacionar así: área total: 98.20 metros cuadrados a negociar, área construida 94.66 metros cuadrados construidos, área libre 3.54 metros cuadrados. Asimismo señaló su inconformidad con el avalúo al no corresponder ni a la realidad, ni al valor comercial estrato 6 del mismo inmueble (Documento público en fotocopia auténtica; fol 23 c. ppal.)
45. 14.       El 1 de abril de 1993  el Jefe de la División de Avalúos Especiales y Valorización  libró el oficio No. 2931 con destino al Gerente del Departamento Administrativo de Valorización Municipal, informándole que de acuerdo a lo solicitado en oficio C-091/23 de marzo de 1993, remite el nuevo informe de avalúo especial practicado por profesional de la División de Avalúos Especiales de fecha 1 de abril de 1993, el cual se hizo por modificación de áreas, advirtiendo que los valores unitarios son los mismos que los comunicados en oficio 11464 del 2 de diciembre de 1992. El avalúo arrojó el siguiente resultado: Terreno (98.20 m2 a $80.000 c/u $7'856.000,oo) construcción (15.18 m2 a $78'200.oo  $1'187.076.oo y 79.48 m2 a $58.100 c/u $4'617.788.oo) para un total de $13'660.864 y aproximado de $13'661.000 (Documento público en fotocopia autenticada: fols.  25 a 28 c.2)   
46. 15.        El 6 de abril de 1993 la Junta Directiva del Departamento Administrativo de Valorización Municipal autorizó la negociación del inmueble de propiedad de Emperatriz Mazuera por $13'661.000, con destino a la construcción de la ampliación de la carrera 5 y 1 (Documento público en fotocopia autenticada; fols.  69 a 73 c. ppal.)
47. 16.     El 20 de abril de 1993 el gerente del Departamento Administrativo de Valorización Municipal ordenó, mediante resolución 343, el reconocimiento y pago con cargo al Capítulo 04 artículo 01 del presupuesto vigente, a la señora Emperatriz Mazuera $13'661.000.oo por concepto de la negociación del inmueble - disponibilidad No. 251-93 y otros anexos - (Documento público en fotocopia auténtica; fol 24 c. ppal.)       
48.    
49. 17.       El 20 de abril de 1993 la señora Mazuera presentó a consideración del Departamento Administrativo de valorización la cuenta de cobro No. 254 por valor de $13'661.000.oo por concepto de la negociación del inmueble ubicado en la carrera 5 No. 11-10, de acuerdo con la Escritura Pública 1.412 de 1993 celebrada en la Notaría Segunda de Ibagué, disponibilidad No. 251/93, resolución 343, certificado de tradición, constancia del secretario de la Junta Directiva; el pago se efectuó el 21 de abril de 1993 mediante cheque No. G1395089 Banco Cafetero (Documento público en fotocopia auténtica; fol 25 c. ppal.)
50. 18.        El día 8 de junio de 1993 la Superintendencia de Notariado y Registro registró en el folio de matrícula inmobiliaria No. 3500000415 de Ibagué el título de compraventa parcial celebrada entre Emperatriz Vda de Hossman y el Departamento Administrativo de Valorización Municipal por valor de $13'661.000, contenido en la Escritura 1412 del 19 de abril de 1993 de la Notaría 2ª de Ibagué, sobre el predio ubicado en la carrera 5ª entre calles 11 y 12 de Ibagué (Documento público en copia auténtica; fols.  20 y 20 vuelto).  
51. 19.      El día 22 de agosto de 1995 el Jefe de la División de Avalúos del Instituto geográfico Agustín Codazzi, en primer término  informó a este proceso cuáles son las etapas para la realización del avalúo administrativo de acuerdo con lo dispuesto por la resolución No. 1.464 de 1993 así:

1. Revisión de la información suministrada por la entidad adquirente.
2. Complementación de la información (existencia o no de formación de acuerdo, avalúos anteriores del predio, fotos y cartografía de la zona, ubicación del predio en cartografía existente;
3. Complementación de información de la zona  (información en las oficinas de catastro, información en las oficinas de la entidad adquirente, información en la oficina de valorización );
4. Identificación del predio (localización, dirección clara y suficiente, descripción y características del terreno tales como topografía y limitantes físicas, uso del predio, uso permitido en la zona según el plan de desarrollo, uso predominante de la zona, dotación de servicios públicos a nivel de redes públicas, vías inmediatas y adyacentes, el estado socioeconómico o el tipo de construcción asignado por la Oficina de Planeación o por el acuerdo municipal, construcciones, instalaciones y anexos, clases de materiales utilizados en la estructura, clase y calidad de acabados, estado de la misma y edad de la construcción;
5. Análisis estadístico del mercado inmobiliario de la zona a través de la investigación indirecta (evaluación en oficinas de registro, notarías, entidades bancarias sobre las compraventas e hipotecas que se hayan realizado en los últimos 3 meses) la investigación directa (investigación con personas del mercado inmobiliario sobre el precio total del predio, precio unitario del terreno, construcción y demás componentes para el avalúo, precios de predios similares etc) y por oferta (podrán tomarse precios obtenidos del análisis de las ofertas de predios comparables en la zona objeto de estudio.  

1. En segundo y último término, dicho Instituto precisó que en el  avalúo de la construcción se deben tener en cuenta las clases de materiales empleados en la estructura, clase y calidad de los acabados, estilo de la misma y edad de la construcción; señaló que la ubicación de un inmueble en la zona comercial de un plano del Instituto Agustín Codazzi no es suficiente para dar un avalúo a un predio y que el precio de terrenos colindantes no necesariamente debe ser igual, aún cuando podrán tener valores sensiblemente parecidos, máxime si estos terrenos soportan construcciones de características no similares, sus avalúos totales también resultarían diferentes (Documento público en original; fols.  1 a 4 c. 3).
2. 20.      El día 16 de noviembre de 1995, los peritos designados en este juicio - ingeniero civil y topógrafo - rindieron la experticia relativa al valor del terreno comprado por el Departamento Administrativo de valorización Municipal de Ibagué; concluyeron que a la señora Vda de Hossman se le canceló el valor de su inmueble teniendo en cuenta toda su área.  Se fundamentaron en lo siguiente:
3. En la información suministrada por la Carta Catastral Urbana No. F:7.%.1.05 manzana No. 0033 sector 02, los avalúos dados por el Instituto Agustín Codazzi y las fotografías suministradas por la parte demandante; advirtieron que acudieron a dicha información, debido a la imposibilidad de constatar sobre el terreno al dimensión exacta del lote, por cuanto la ampliación de la carrera 5ª ya se llevó a cabo.
4. Aunque en los oficios Nos. 8193 y 11464 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi se habla de un lote de 105.84 metros cuadrados, en el oficio 806 de febrero de 1993  (auto 013) se corrigió y se habla de 110.72 metros 2 de lote de terreno.
5. De acuerdo con la Carta Catastral Urbana de la manzana 33, "( ) constatamos con las aproximaciones de escala que hay que hacer ( ) que el área del lote marcado con el número 002 que corresponde a la propiedad de Emperatriz Mazuera de Hossman, tiene un área aproximada a los 110.72 metros 2 ( )".
6. Aclararon que del área total del predio que es por 110.72 m2, sólo se utilizaron 98.13m2 que fueron los que se pagaron y que corresponden al área que se utilizó en la ampliación de la carrera 5ª; que la diferencia en metros cuadrados, 12.59, son de propiedad de la señora Emperatriz Mazuera tal y como se constató en el terreno, en el cual se está construyendo una nueva edificación en concreto armado.  En relación con las diferencias entre los avalúos del predio de la demandante y los predios colindantes al de ella, señalaron lo siguiente:

1. que el predio 7 - lote de la esquina - quedó avaluado en $100.000 metro cuadrado y no en $80.000 (lotes 5 y 6) debido a su ubicación dentro de la manzana;
2. que el avaluó sobre lo que está construido dentro del lote, la antigüedad de la construcción, sistema de construcción, materiales empleados, mantenimiento dado a la construcción etc,  es imposible ya que el inmueble no se encuentra en pie, pero que lo único que se pudo detectar era que los muros eran de adobe. Según la fotografías el inmueble tenía al frente un área de utilidad comercial en la parte posterior del inmueble, la vivienda, razón por la cual en el avalúo se tuvo en cuenta los 15.18 m2 de local a un precio y el resto de la vivienda a otro precio (fotos Nos. 2 a 5) (fols.  58 a 61 c.2)

1. Este peritazgo, como ya se dijo al resumir los alegatos de conclusión de la actora  fue objetado por error grave por las circunstancias allí anotadas (fols.  1 y 2 c. 3).
2. 21.       El 11 de abril de 1996  se rindió otra experticia sobre puntos técnicos distintos - por ingeniero civil y topógrafo - cuales son los relativos al área y al valor del terreno comprado por el Departamento Administrativo de valorización Municipal; el dictamen está dividido en dos capítulos; así:
3. El primer capítulo sobre el procedimiento seguido para el análisis: señalaron que en una primera etapa consultaron el expediente, visitaron el sitio en estudio, levantaron el lote en las condiciones actuales y recopilaron la información, en el departamento Administrativo de Valorización Municipal (los planos); que en una segunda etapa denominada como de desarrollo, reconstruyeron en el plano anterior, las condiciones originales del predio, teniendo en cuenta la copia parcial del plano obrante en el Departamento Administrativo de Valorización Municipal, las fotografías allegadas al expediente y la carta catastral urbana; que con fundamento en éstas establecieron los parámentos en el sitio del lote y los metros afectados a construcción, los metros del frente de la casa, etc., definiendo de tal forma las medidas originales del inmueble, llegando a una primera conclusión consistente en que el área afectada por la ampliación de la vía corresponde a 85.52 m2 (área a negociar) y el área conservada como propiedad de la señora Emperatriz de Hossman 18.73 m2; que de acuerdo con la carta catastral urbana dedujeron que la casa tenía un patio interior, el cual fue afectado parcialmente por el nuevo paramento y que de acuerdo con las fotografías - que reposan en el expediente - se puede deducir que el patio no era un área sin construcción, por tanto hace parte del área construida, llegando a una segunda conclusión atinente a que el área construida a negociar debió ser la misma área del lote de la primera conclusión 85.52 m2. Aclararon que se observa, de acuerdo al cuadro de comparación de avalúos del Instituto, que la construcción tenía dos áreas construidas diferentes, posiblemente, basada en el mantenimiento y los acabados "( ) para lo cual 15.18 m2 que daban a la fachada principal, estaban en condiciones mejoradas con respecto a la parte posterior de la casa.
4. En el segundo capítulo sobre las diferencias entre los avalúos de los predios 5, 6 y 7, después de precisarlos, señalaron que muy seguramente obedecieron a las condiciones diferentes de mantenimiento y estado  etc.; sobre la incidencia del valor comercial en el avalúo, manifestaron que éste es un aspecto más que afecta el avalúo y que se refleja más en el valor del terreno que en el valor de la construcción, el cual depende de los acabados, estructura de la construcción etc.
5. Coligieron que es correcto el avalúo efectuado por el Instituto Agustín Codazzi con fundamento en el cual fue negociado el inmueble, teniendo en cuenta que sólo debía tomarse en consideración el costo del lote y de la construcción afectada a la ampliación de la vía, y no la parte que conservó la propietaria,  no afectada a la construcción (fols.  20 a 23 c.3) .
6. Dicho dictamen fue aclarado (fols.  41 a 45 c.3) a petición de la demandante; en el escrito de aclaración los auxiliares de la justicia se ratificaron el contenido del dictamen inicial y posteriormente la misma parte lo objetó por error grave, el cual negado por el Tribunal Administrativo del Tolima, teniendo en cuenta que el dictamen emitido como prueba de las objeciones no es objetable de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 238 del C.P.C (fols.  49 a 51 y 55 c..3).
7. Partiendo de esos hechos y analizando la demanda, la Sala advierte en primer lugar que la acción ejercitada fue equivocada; así lo muestra el contenido de sus pretensiones.
8. D. Acción indebida.
9. El actor utilizó el derecho de acción en forma equivocada, pues promovió la acción de reparación directa cuando debió ejercitar la de controversias contractuales; así lo indican las pretensiones procesales.
10. La demandante atacó conductas administrativas no definitivas y anteriores a la celebración del negocio jurídico de compraventa, cuando respecto de aquellas manifestó, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, su aceptación; de ello da cuenta la celebración del contrato; la inscripción del mismo en la oficina de instrumentos públicos y el cobro del precio convenido.
11. Esas conductas impugnadas además fueron aceptadas finalmente por la actora dentro del trámite del procedimiento de enajenación voluntaria.
12. Los hechos probados muestran:

1. que en el pasado - antes de la venta - la actora una vez recibió el oficio administrativo de oferta de compra observó el precio;
2. que, como consecuencia de la observación, el Departamento Administrativo de Valorización del Municipio de Ibagué solicitó un reavalúo del mismo inmueble por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; y
3. que la demandante insistió en las observaciones del avalúo por no tenerse en cuenta la estratificación correcta y, por lo tanto, su incidencia en el precio; y
4. que la misma, después de los oficios cruzados entre el potencial comprador y el avaluador, aceptó el precio, celebró el contrato solemne (título) y efectuó la tradición jurídica del inmueble  (modo).

Sin embargo, las pretensiones de la demanda se enfilaron al ataque de conductas administrativas que hacen parte del complejo de actuación que encierra el NEGOCIO JURÍDICO celebrado, buscando la declaratoria de RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL y la consecuente INDEMNIZACIÓN  de daño que la propia demanda imputa, en la pretensión indemnizatoria, a que el valor pactado en el contrato de compraventa no resultó ser el real del inmueble.

Por ello la acción que ejercitó, la cual se patentiza en las pretensiones, es indebida porque la lesión enorme es hecho que, de ser cierto, sólo puede alegarse mediante el ejercicio de la acción contractual por rescisión del contrato de compraventa de inmueble por lesión enorme.

En anterior oportunidad ) la Sala acudiendo al Código Civil explicó que cuando un contratista cree que el precio fijado en un contrato de compraventa no resulta ser objetivamente el real, debe utilizar la  acción contractual la cual se manifiesta, por el aspecto en comento, en la pretensión principal o de rescisión del contrato o responsabilidad contractual por lesión enorme, la cual es posible de acuerdo con lo dispuesto en el C. C. A. pues su artículo 87, sobre la acción de controversias contractuales,  no es restrictivo en cuanto su objeto al prever que se podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y "que se hagan otras declaraciones y condenas".

Fuera de esa previsión especial, sobre el avalúo de bienes inmuebles en la enajenación de bienes para el Estado o por el Estado, por lo general en lo demás se le aplican al contrato de compraventa las normas civiles, salvo también en lo que concierne con el tiempo para acudir al juez en demanda de la rescisión. En efecto:

Si bien el Código Civil indica, en el artículo 1.954, que "La acción rescisoria por lesión enorme expira en cuatro años, contados desde la fecha del contrato" esta disposición no es aplicable cuando se trata de los contratos de compraventa de bienes inmuebles celebrados por el Estado porque el Código Contencioso Administrativo dispone que el término de caducidad de la acción de controversias contractuales será de dos años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (art. 87), por lo general.

La ley civil en lo que atañe con la institución de la lesión enorme en la compra de bienes la restringe para los inmuebles (art. 1949) y la define tanto para el vendedor como para el comprador.  Expresa, el artículo 1947 ibídem, que el vendedor sufre lesión enorme cuando el precio que recibe es inferior a la mitad del justo precio de la  cosa que vende; y que el comprador a su vez sufre lesión enorme, cuando el justo precio de la cosa que compra, al tiempo del contrato, es inferior a la mitad del precio que paga por ella.

La jurisprudencia de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia No. 103, dictada el 16 de julio de 1993, definió la acción rescisoria por lesión enorme, en contrato de compraventa de bienes inmuebles como la "medida excepcional al principio general de la soberanía contractual, tendiente a conjurar la lesión patrimonial o de ultra mitad sufrida injustamente por uno de los contratantes. Esta acción se consagra indistintamente en favor del vendedor o del comprador, y se estructura cuando a una de las partes se le ha perjudicado en más de la mitad del justo precio de la cosa".

El ordenamiento jurídico enseña que la lesión enorme da lugar a la rescisión del contrato de compraventa de bienes inmuebles (art. 1946 ibídem).

En la jurisprudencia y la doctrina ha sido objeto de discusión el siguiente interrogante ¿la lesión enorme constituye o un vicio del consentimiento o un vicio objetivo del contrato? ).

La Sala es del criterio que en la ley colombiana la lesión enorme, como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia, es un vicio objetivo del contrato, porque el mismo texto del artículo, en su comprensión jurídica, conduce al terreno de lo exógeno en relación con la voluntad de las partes y no al fuero endógeno o interno de éstas (el consentimiento); la  ley expresa que la lesión enorme se produce o:

1. porque el precio que recibe el vendedor es inferior a la mitad del justo precio de la  cosa que vende o
2. porque el justo precio de la cosa que compra el comprador, al tiempo del contrato, es inferior a la mitad del precio que pagó por ella.

De esos supuestos se infiere que la lesión enorme es vicio objetivo del contrato.

Al respecto la Corte Suprema de Justicia, en su Sala de Casación Civil, se ha pronunciado sobre la lesión enorme en distintas providencias; ha dicho que:

"Para su prosperidad no es necesario que el demandante acredite haber sufrido error o que un estado de necesidad lo obligó a consentir en  contrato tan desventajoso para él; basta que padezca la lesión y que ésta sea enorme.  La ley no hace diferencias según que las partes sean personas naturales o jurídicas, de derecho público o de derecho privado.  La determinación del justo precio, en ausencia de confesión se hace mediante la prueba pericial y no por el valor del inmueble en la oficina de catastro, aunque el comprador sea una entidad de derecho público.  El artículo 7 del Decreto extraordinario 2895 de 1963  no constituye  excepción a la regla general y, por consiguiente, no sirve de base para modificar la doctrina de la Corte en cuanto a la prueba idónea para acreditar el justo precio". ).

"El justo precio, es el que aparezca independiente de los móviles subjetivos con que obraron las partes, para la fecha, del acto jurídico. La carga de la prueba, la tiene quien invoca la lesión" ).

"(  )  la lesión enorme obedece a un criterio meramente objetivo, según el cual basta con que el precio convenido entre los contratantes sea lesivo en la medida determinada por la ley, para que opere esa figura. Alejándose así de la teoría de la lesión como un vicio más del consentimiento, la lesión existirá independientemente de que el contratante haya tenido conocimiento de lo inequitativo del precio, o de que haya actuado bajo constreñimiento o engaño, o de que circunstancias apremiantes lo hayan impelido a contratar" ().

El código Civil dispone además que el contrato "de compraventa podrá rescindirse por lesión enorme" (art. 1946) y que:

"El comprador contra quien se pronuncia la rescisión podrá, a su arbitrio, consentir en ella, o completar el justo precio con deducción de una décima parte; y el vendedor, en el mismo caso, podrá a su arbitrio consentir en la rescisión, o restituir el exceso del precio recibido sobre el justo precio aumentado en una décima parte. No se deberán intereses o frutos sino desde la fecha de la demanda, ni podrá pedirse cosa alguna en razón de las expensas que haya ocasionado el contrato" (art. 1948).

Por lo tanto como la demandante no formuló la pretensión  contractual de rescisión del contrato por lesión enorme sino de responsabilidad extracontractual - en ejercicio de la acción de reparación directa - ésta resulta indebida. De todo lo estudiado se evidencia que el fallo no puede ser inhibitorio, como lo concluyó el Tribunal,  sino desestimatorio y por otra situación diversa, como es el ejercicio indebido de la acción.

F. Costas:

La Sala revocará la condena en costas impuesta por el a quo, en aplicación de lo normado en el artículo 55 de la ley 446 de 1998, que modificó el artículo 171 del C. C. A. según el cual "En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil".  Y si bien esa norma no estaba vigente para cuando el Tribunal produjo el fallo apelado, en este momento, en el cual se dicta sentencia de segunda instancia sí rige en su plenitud y al ser de orden público es de aplicación inmediata.  La decisión de condenar en costas habrá de revocarse no porque el Tribunal se haya equivocado al hacerla, sino porque el legislador cambió los supuestos mediante norma que como ya se dijo es de aplicación inmediata.

G. Conclusión:

En esta segunda instancia no se vulnera el principio de la NON REFORMATIO IN PEJUS que ampara al recurrente - que fue apelante único -  por la revocatoria de la sentencia de primera instancia para denegar las pretensiones de la demanda por el ejercicio indebido de acción, pues la nueva declaración no agrava la condición del apelante; por el contrario se le mejora con la revocatoria de la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A:

REVÓCASE la sentencia proferida, el día 18 de marzo de 1997, por el Tribunal Administrativo del Tolima; en su lugar:

PRIMERO:   Deniéganse las súplicas de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.  

Ricardo Hoyos Duque

Presidente

Jesús María  Carrillo Ballesteros           María Elena Giraldo Gómez

    Alier Hernández Enríquez          Germán Rodríguez Villamizar