CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA
Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticinco (2026)
Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
Radicación: 70001-23-33-000-2025-00175-01
Demandante: DANIEL EDUARDO ROMERO VITOLA
Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
Tema: Revoca sentencia de primera instancia
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
OBJETO DE LA DECISIÓN
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia del 15 de enero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
- Solicitud de cumplimiento
- Hechos
- Fundamentos de la solicitud de cumplimiento
- Admisión, notificación e intervenciones
- Consejo Superior de la Judicatura
- Fallo de primera instancia
- Impugnación4
El señor Daniel Eduardo Romero Vitola, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento en contra del Consejo Superior de la Judicatura en la que pretende se dé cumplimiento al numeral 8° del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
Conforme lo anterior, a título de pretensión, solicita que se declare el incumplimiento, por parte de la autoridad accionada del deber previsto en la norma solicitada en cumplimiento, consistente en publicar previamente los proyectos específicos de regulación y permitir la participación ciudadana en su trámite.
Asimismo, solicita que se disponga la adopción e implementación de un mecanismo para la publicación previa de los proyectos normativos y la recepción y registro público de observaciones ciudadanas; que se ordene modificar el Acuerdo PSAA16- 10556 de 2016 para incorporar expresamente el procedimiento interno correspondiente; y que se requiera a la entidad la remisión de un informe detallado sobre las medidas adoptadas para garantizar el cumplimiento del citado deber legal.
El accionante señala que el Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus competencias reglamentarias, ha venido expidiendo acuerdos sobre materias de su resorte sin someter previamente sus proyectos a publicación ni permitir la participación ciudadana, en los términos previstos en el artículo 8, numeral 8, del CPACA. Afirma que, en algunos casos, la entidad se ha limitado a publicar el acto ya adoptado en la página web institucional o en la Gaceta de la Rama Judicial, sin habilitar un espacio previo para observaciones.
Con fundamento en lo anterior, el 15 de septiembre de 2025 el actor elevó petición ante la demandada, solicitando el cumplimiento del deber consagrado en el artículo 8, numeral 8, del CPACA, en el sentido de garantizar la publicación previa de los proyectos de acuerdos de carácter general y abstracto y la participación ciudadana correspondiente.
Mediante oficio PCSJO25-928 del 29 de septiembre de 2025, el Consejo Superior de la Judicatura dio respuesta a la solicitud. En dicha contestación explicó que algunos de los acuerdos que expide constituyen actos administrativos de carácter general con contenido normativo o regulatorio y, por tanto, están sometidos al deber de publicidad previsto en la norma citada. No obstante, precisó que, según la interpretación del Consejo de Estado, la obligación contenida en el numeral 8 del artículo 8 del CPACA no se predica de todo tipo de acto administrativo general, sino únicamente de aquellos con contenido normativo o regulatorio, excluyéndose los actos de contenido particular, aquellos que gocen de reserva legal y los eventos en que exista ley especial sobre la materia.
En cuanto al cumplimiento solicitado, la entidad manifestó que actualmente dispone de un enlace destacado en la página principal del portal institucional, el cual redirige a una sección en la que se publican proyectos específicos de acuerdos de regulación con el fin de recibir comentarios, en observancia de los principios de publicidad, transparencia y participación, concluyendo que con ello acata lo dispuesto en la norma invocada.
El accionante sostuvo que, con posterioridad a la respuesta contenida en el oficio PCSJO25-928 del 29 de septiembre de 2025, el Consejo Superior de la Judicatura expidió nuevos acuerdos de carácter general y contenido regulatorio, como los Acuerdos PCSJA25-12349 de 18 de noviembre de 2025 y PCSJA25-12350 de 20 de noviembre de 2025, sin que sus proyectos hubiesen sido publicados previamente ni sometidos a participación ciudadana, en los términos del artículo 8, numeral 8, de la Ley 1437 de 2011.
Afirmó que los proyectos de tales acuerdos no fueron divulgados en el enlace institucional destinado a la publicación de proyectos normativos ni en la sección de noticias del portal web. Tampoco se señaló plazo para la presentación de observaciones ni se dejó constancia pública de intervenciones ciudadanas, lo que, a su juicio, evidencia la persistencia en el incumplimiento del deber legal invocado.
Alegó que esta omisión vulnera los principios de transparencia, publicidad y participación ciudadana, al impedir que los ciudadanos intervengan en la definición de reglas relacionadas con la carrera judicial, las condiciones de trabajo de los servidores judiciales y otros aspectos relevantes del servicio público de administración de justicia.
Finalmente, sostuvo que la acción de cumplimiento resulta procedente por cuanto no existe otro mecanismo judicial idóneo para obtener la observancia general y permanente del deber previsto en el artículo 8, numeral 8, del CPACA. Refirió que la acción de nulidad contra actos específicos no garantiza el cumplimiento general y permanente del deber de publicidad, y que la acción de tutela no constituye el medio principal, dado que no se trata de la protección directa de derechos fundamentales.
Por auto del 24 de noviembre de 20251, e Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo Sucre admitió la acción de cumplimiento y ordenó la notificación de la entidad demandada2. Realizadas las notificaciones correspondientes, se recibió la siguiente intervención:
La entidad demandada explicó que el numeral 8 del artículo 8 del CPACA establece un deber de publicación previa únicamente respecto de proyectos específicos de regulación, mas no frente a todos los actos administrativos de carácter general.
En tal sentido y en relación con los acuerdos citados por el actor como ejemplo de incumplimiento, indicó que su carácter general no implica, por sí mismo, que estuvieran sujetos a publicación previa, y que la obligación legal solo opera cuando el acto constituye efectivamente un proyecto específico de regulación.
Refirió que el numeral 8 del artículo 8 del CPACA no resulta aplicable a actos de trámite, organizativos internos, decisiones operativas, actos sometidos a reserva o
1 Índice 3 de Samai – cuaderno de primera instancia.
2 Notificación enviada a los correos electrónicos deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co presidencia@consejosuperior.ramajudicial.gov.co info@cendoj.ramajudicial.gov.co saladmconsecsucre@cendoj.ramajudicial.gov.co. Índice 8 de Samai – cuaderno de primera instancia.
a ley especial, ni a aquellos que, por razones de urgencia, deban expedirse de manera inmediata para garantizar la continuidad del servicio público.
Argumentó que la acción de cumplimiento no procede cuando el deber invocado exige interpretación de la norma que lo contiene. Lo anterior, tal como ocurre en el caso de estudio en el cual la disposición normativa alude a «proyectos específicos de regulación» sin definir expresamente su alcance, lo que impide predicar la existencia de un mandato claro, expreso e inobjetable cuya ejecución pueda imponerse por esta vía.
Adicionalmente, afirmó que varias pretensiones desbordan el contenido del mandato legal invocado, en la medida en que buscan la adopción de un esquema general y permanente de publicación previa y la modificación del reglamento interno de la Corporación para incorporar reglas abstractas sobre divulgación y participación, lo cual no corresponde al cumplimiento de un deber concreto previsto en la ley, sino a la definición judicial de un procedimiento administrativo general no contemplado por el legislador.
Finalmente, indicó que, conforme se explicó en el oficio PCSJO25-928 del 29 de septiembre de 2025, la Corporación sí ha publicado proyectos normativos cuando su contenido regulatorio así lo exige, habilitando espacios de consulta pública y recepción de observaciones. Por ello, solicitó declarar improcedente la acción y, subsidiariamente, negar las pretensiones, al considerar que no se acreditó incumplimiento del numeral 8 del artículo 8 del CPACA.
El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 15 de enero de 2026, declaró el incumplimiento parcial de la norma solicitada en cumplimiento por parte del Consejo Superior de la Judicatura. En consecuencia, le ordenó que, dentro de los 8 días siguientes a la notificación del fallo, publicara los Acuerdos PCSJA25- 12349 de 18 de noviembre de 2025 y PCSJA25-12350 de 20 de noviembre de 2025, y que presentara un informe detallado sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a lo ordenado y sobre la forma en que, en adelante, garantizaría la observancia del deber legal.
El Tribunal consideró que, si bien la disposición invocada no define expresamente qué debe entenderse por proyectos específicos de regulación, su contenido y alcance han sido delimitados por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, lo que dota al mandato de la claridad suficiente para efectos de su exigibilidad.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que el incumplimiento solo se acreditó respecto de los dos acuerdos antes mencionados, los cuales no fueron publicados
previamente en el espacio institucional dispuesto para tal fin, ni sometidos a participación ciudadana antes de su expedición.
En relación con las demás pretensiones, el Tribunal las declaró improcedentes, al estimar que excedían el ámbito propio de la acción de cumplimiento, en tanto buscaban la imposición judicial de procedimientos internos que corresponden al ámbito de la autonomía reglamentaria de la autoridad demandada.
La anterior decisión se notificó mediante correo electrónico remitido a las partes el 20 de enero de 20263.
La accionada, en su escrito de impugnación, sostuvo que la providencia recurrida incurre en contradicción al reconocer que el numeral 8 del artículo 8 del CPACA no consagra un mandato claro, expreso e inobjetable por la falta de definición del concepto de «proyecto específico de regulación» y, pese a ello, fundamentar la decisión en una interpretación judicial apoyada en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para delimitar el alcance de la disposición.
Alega que los conceptos de dicha Sala no tienen carácter vinculante, por lo que no pueden suplir la ausencia de precisión normativa del precepto invocado ni convertirlo en un deber exigible por esta vía. En ese sentido, afirma que la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo cuando la determinación del deber exige interpretación, definición conceptual o valoración normativa.
Sostiene que el fallo no realizó un análisis concreto del contenido de los acuerdos PCSJA25-12349 de 18 de noviembre de 2025 y PCSJA25-12350 de 20 de noviembre de 2025, ni explicó por qué estos debían calificarse como proyectos específicos de regulación. Asimismo, reprochó que la decisión desconoce el principio de congruencia y el derecho de defensa, en la medida en que se profirió una orden respecto de estos actos específicos que no fueron objeto de las pretensiones.
Por otra parte, cuestionó la orden impartida de publicar los acuerdos en la página oficial, al considerar que estos ya fueron expedidos y se encuentran produciendo efectos jurídicos, por lo que no constituyen proyectos normativos susceptibles de publicación previa. Afirmó que la orden resulta jurídicamente imposible de cumplir si se entiende en el marco del numeral 8 del artículo 8 del CPACA, pues implicaría exigir una publicación anterior a la expedición de actos ya vigentes. Añadió que el juez de cumplimiento no puede retrotraer, condicionar ni dejar sin efectos actos administrativos.
3 Índice 14 expediente digital – cuaderno de primera instancia.
4 Índice 15 expediente digital – cuaderno de primera instancia.
CONSIDERACIONES
Competencia
Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20115, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las
«apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento».
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento
Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 15 de enero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de cumplimiento. Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta:
¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997?
De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si:
¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento del numeral 8°, artículo 8 de la Ley 1437 de 2011?
Razones jurídicas de la decisión
Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; (iii) procedencia de la acción de cumplimiento y (iv) análisis del caso concreto.
Naturaleza de la acción de cumplimiento
Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 precisa que
«Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o
5 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
actos administrativos».
Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
Como lo señaló la Corte Constitucional:
[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos:
Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)7.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º).
El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de
6 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda.
De la renuencia
El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento.
Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Consejo Superior de la Judicatura.
En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8.
A partir de los hechos expuestos en la demanda y los documentos aportados con ésta, se tiene que, el 15 de septiembre de 2025, el señor Romero Vitola, en conjunto con otras personas, radicó ante la autoridad accionada escrito en el cual requirió el cumplimiento del numeral 8° del artículo 8 del CPACA en los siguientes términos:
8 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo
Dar cumplimiento inmediato y efectivo al artículo 8, numeral 8, de la Ley 1437 de 2011.
Para ello, establecer o hacer pública la existencia de un mecanismo claro y accesible (por ejemplo, una sección visible en su página web oficial y comunicación por canales oficiales como redes sociales y correos institucionales) donde se publiquen de manera oportuna y actualizada todos los proyectos específicos de regulación que su entidad esté considerando, junto con la información que los fundamente, así como una plataforma ágil y sencilla que permita adjuntar las intervenciones.
[…]
De esta radicación, la parte actora aportó la siguiente constancia:
Al anterior requerimiento la entidad accionada dio respuesta mediante oficio PCSJO25-928 del 29 de septiembre de 2025. El Consejo Superior de la Judicatura negó que estuviera incumpliendo el mandato legal, toda vez que cumplía con la publicidad de los proyectos específicos de regulación al tenor de lo establecido en la norma invocada.
Conforme con lo anterior, la Sala entiende agotado el requisito de procedibilidad, según lo dispuesto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997.
Caso concreto
De la procedencia de la acción
Para determinar si la demanda de cumplimiento promovida es procedente a la luz de la Ley 393 de 1997, es necesario traer de presente las pretensiones formuladas por el accionante.
En asunto bajo estudio, el señor Romero Vitolo persigue que se ordene al Consejo Superior de la Judicatura acatar lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 8 del
CPACA. De manera consecuente, solicitó que se impartiera una orden dirigida a que la entidad cumpla, de manera integral y permanente, con la obligación de publicación previa allí prevista frente a todos los proyectos de contenido regulatorio que pretenda expedir.
De igual manera, requirió que se disponga la adopción e implementación de un mecanismo claro para la publicación previa de los proyectos normativos y para la recepción y registro público de observaciones ciudadanas; que se ordene la modificación del Acuerdo PSAA16-10556 de 2016 con el fin de incorporar expresamente el procedimiento interno correspondiente; y que se exija a la demandada la remisión de un informe detallado sobre las medidas adoptadas para garantizar el cumplimiento del deber legal invocado.
Precisado lo anterior, como punto de partida se tiene que la disposición invocada corresponde a una norma con fuerza material de ley, susceptible de ser exigida mediante acción de cumplimiento, en los términos del artículo 1° de la Ley 393 de 1997. Asimismo, se trata de una norma vigente, pues no obra en el expediente disposición posterior o decisión judicial que la haya retirado del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, tampoco se evidencia la existencia de otro mecanismo judicial que permita al demandante obtener el cabal acatamiento de la disposición citada. Al respecto, resulta relevante precisar que no se advierte que el señor Romero Vitolo esté cuestionando la validez de actos administrativos específicos por la supuesta omisión del procedimiento de publicidad previsto en el artículo 8.8 del CPACA. En realidad, aunque en la demanda se hace alusión a determinados acuerdos respecto de los cuales, posiblemente, se habría presentado el desconocimiento del deber legal, de la lectura integral del libelo introductorio se desprende que tales referencias cumplen una finalidad argumentativa y ejemplificativa, orientada a ilustrar el presunto incumplimiento de la entidad, mas no a promover un control de legalidad de las decisiones adoptadas. De ello se sigue que lo pretendido por el actor es el cumplimiento de una obligación legal, y no la apertura de un juicio de legalidad propio de los medios de control contencioso administrativos.
En igual sentido, el debate aquí planteado no es susceptible de ventilarse a través de la acción de tutela, en la medida en que no se observa comprometida la protección directa e inmediata de derechos fundamentales. Así las cosas, el accionante no solicita la salvaguarda de una garantía constitucional respecto de su situación particular, eventualmente afectada por la omisión de publicidad; antes bien, orienta su pretensión a obtener el cumplimiento general del procedimiento de publicidad previsto en el artículo 8.8 del CPACA.
Finalmente, no se advierte que la observancia del mandato normativo invocado conlleve para la parte demandada la realización de un gasto no presupuestado.
Surtido el análisis de los requisitos de procedencia, la Sala concluye que la acción de cumplimiento es el mecanismo idóneo para examinar lo perseguido por el accionante. En ese sentido, no se comparten las conclusiones del a quo en cuanto declaró la improcedencia parcial del medio de control por considerar que ciertas pretensiones excedían el ámbito propio de la acción, particularmente aquellas relacionadas con la adopción de mecanismos de publicidad de proyectos regulatorios y la modificación del reglamento interno del Consejo Superior de la Judicatura.
Este desacuerdo se funda en que la improcedencia declarada por el Tribunal Administrativo de Sucre respecto de tales pedimentos no fue sustentada a partir de las causales taxativas previstas en la Ley 393 de 1997 y desarrolladas de manera reiterada por la jurisprudencia de esta Sección. De tal manera, atendida la naturaleza cerrada de dichas causales y ante la falta de configuración de alguna de ellas, corresponde al juez de cumplimiento adelantar el estudio de fondo, orientado a determinar si existe un mandato imperativo, expreso e inobjetable, y si de su contenido se desprenden las órdenes solicitadas por el actor.
Sobre la existencia de un mandato
Expuesto lo anterior, se remembra que la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”.
Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera9:
[E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.
9Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000- 2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil.
Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»10.
En ese orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si del numeral 8 del artículo 8 del CPACA se desprende un mandato imperativo, expreso e inobjetable. La norma en cuestión dispone:
Artículo 8. Deber de información al público. Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos:
[…]
8. Los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general.
De la norma transcrita se extrae un deber de publicidad dirigido a todas las autoridades administrativas que, a través de un procedimiento previo al ejercicio de la potestad reglamentaria, persigue materializar los principios de transparencia, publicidad y participación ciudadana.
En tal sentido, la disposición es clara al establecer que, en la etapa de formación de sus decisiones administrativas, las autoridades deben: (i) informar al público los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten; (ii) recibir, de cualquier persona, opiniones, sugerencias o propuestas alternativas respecto de tales proyectos; (iii) señalar el plazo dentro del cual podrán presentarse dichas observaciones; y (iv) dejar registro público de los comentarios, sugerencias, opiniones y propuestas alternativas formuladas por los particulares.
Al tenor del encabezado general del artículo 8 del CPACA, los proyectos específicos de regulación, la información que los fundamenta, la indicación del término para recibir observaciones y el registro de estas deben mantenerse a disposición del público en el sitio de atención y en la página electrónica de la entidad. Asimismo, en caso de requerirse, deberán suministrarse a través de los medios impresos y electrónicos disponibles, así como por medio telefónico o por correo.
10 Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125.
Ahora bien, la ley no especifica el plazo concreto en el que debe posibilitarse la participación de los interesados ni el contenido detallado de la información relacionada con los proyectos específicos de regulación. En consecuencia, estos aspectos deben ser determinados por la entidad en cada caso concreto, ante la ausencia de una reglamentación especial que le sea aplicable, como ocurre con el Consejo Superior de la Judicatura, entidad que no se encuentra dentro del ámbito de aplicación de los artículos 2.1.2.1.1 y siguientes del Decreto 1081 de 2015, que regulan tales aspectos para las entidades de la Rama Ejecutiva.
Por otra parte, si bien la disposición emplea una expresión de carácter indeterminado («proyectos específicos de regulación»), ello no desvirtúa el carácter expreso e inobjetable del mandato, pues la norma es clara en asignar a todas las autoridades el deber de surtir el procedimiento de publicidad previamente descrito. En todo caso, corresponde al juez de cumplimiento precisar el alcance de dicha expresión, en cuanto ello resulta necesario para garantizar la operatividad del mandato normativo.
Esta facultad interpretativa la ostenta el juez constitucional, contrario a lo alegado por la entidad demandada. En efecto, en la Sentencia C-1194 de 2001, referida por el Consejo Superior de la Judicatura en su impugnación, la Corte Constitucional precisó sobre el medio de control de la referencia:
De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan. Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados. (Subraya de la Sala).
Lo dicho por la Corte resulta plenamente aplicable al caso bajo estudio. La acción de cumplimiento no se promueve con la mera finalidad de disipar dudas interpretativas abstractas sobre la norma invocada; sin embargo, para verificar la existencia de un deber omitido, es necesario dotar de contenido a la expresión utilizada por el legislador, a efectos de determinar el alcance del mandato expreso, imperativo e inobjetable que contiene. Lo anterior, en consonancia con lo sostenido por esta Sección, en cuanto a que, incluso si el precepto normativo no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar, el juez constitucional puede ordenar su cumplimiento si de este se desprende un mandato imperativo, expreso e inobjetable.
En ese orden de ideas, corresponde a la Sala precisar a qué corresponde la expresión «proyectos específicos de regulación» contenida en el numeral 8 del artículo 8 del CPACA.
Al respecto, la Sala acoge la definición adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 14 de septiembre de 201611, en el cual se indicó:
En consecuencia, la expresión 'proyectos específicos de regulación' hace referencia a la propuesta de norma jurídica que pretende ser expedida por la autoridad administrativa en un asunto o materia de su competencia. En otras palabras, cuando la Ley 1437 de 2011 ordena publicar los proyectos específicos de regulación, debe entenderse que está ordenando a las autoridades señaladas en el artículo 2º del CPACA publicar los proyectos de actos administrativos de contenido general y abstracto que piensa proferir.
Por lo tanto, el deber de publicidad contenido en el numeral 8º del artículo 8º es exigible a las autoridades administrativas que pueden expedir actos administrativos de contenido general y abstracto, y por consiguiente, no se encuentra limitado o restringido únicamente a aquellas autoridades que tienen la posibilidad de expedir normas de carácter técnico o de regulación económica-social.
Comparte la Sala estas consideraciones, en el sentido de que debe preferirse la acepción amplia del término, comprensiva de todos los proyectos de actos administrativos de contenido general y abstracto que la autoridad pretenda proferir, y no únicamente de aquellos asociados a regulación técnica o económica-social.
Esta interpretación no solo se alinea con el modelo de democracia participativa consagrado en la Constitución de 1991 y con los principios de transparencia y seguridad jurídica, en cuanto permite la intervención activa de los ciudadanos en la formación de las decisiones administrativas, sino que además armoniza con el alcance general del artículo 8 del CPACA y con el ámbito de aplicación previsto en el artículo 2 ibidem.
Pues bien, el deber de información al público consagrado en el artículo 8 no se delimita a un grupo específico de autoridades, sino que se predica de todas las autoridades en los términos del artículo 2 del CPACA, el cual dispone que las normas de la Parte Primera del Código se aplican a los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público, a los órganos autónomos e independientes y a los particulares que ejerzan funciones administrativas.
Dado que no todas estas autoridades tienen competencia para expedir reglamentación técnica o regulación económica-social, pero sí pueden proferir actos administrativos de contenido general y abstracto, resulta más acorde con una interpretación sistemática concluir que la expresión «proyectos específicos de
11 Radicado 11001-03-06-000-2016-00066-00(2291), C.P. Edgar González López.
regulación» se refiere al contenido normativo general y abstracto del acto proyectado, y no a una categoría restringida de regulación sectorial.
Así lo advirtió la Sala de Consulta en el concepto citado, al señalar que el concepto debe entenderse en su sentido general, esto es, como equivalente a contenido normativo.
Definido el término, el deber contenido en el numeral 8 del artículo 8 del CPACA implica entonces: (i) informar al público los proyectos de actos administrativos de contenido general y abstracto y la información en que se fundamenten; (ii) recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas de cualquier persona; (iii) señalar el plazo para su presentación; y (iv) dejar registro público de tales intervenciones.
Debe precisarse, además, que conforme al artículo 2 del CPACA, esta obligación no se aplica a procedimientos militares o de policía que, por su naturaleza, requieran decisiones de aplicación inmediata para preservar el orden público en los aspectos allí señalados.
Precisado el alcance del mandato, observa la Sala que, revisado el micrositio del Consejo Superior de la Judicatura, no reposa constancia de que se hubiera publicado previamente el proyecto de los actos administrativos referidos en la demanda, a saber: el Acuerdo PCSJA25-12349 de 18 de noviembre de 2025, mediante el cual se modificó la regulación sobre los Comités Paritarios de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Rama Judicial, y el Acuerdo PCSJA25-12350 de 20 de noviembre de 2025, por el cual se reglamentó el permiso especial previsto en el inciso cuarto del artículo 139 de la Ley 270 de 1996.
Los anteriores, se tratan de actos de contenido general y abstracto que, en los términos del artículo 8.8 del CPACA, debieron someterse al procedimiento de publicidad previa allí previsto. Adicionalmente, tampoco se evidencia en el portal institucional el registro público de observaciones ciudadanas respecto de tales proyectos u otros.
Tal es el caso de otros actos administrativos de carácter general y abstracto expedidos por la entidad demanda incluso de manera previa al envío del requerimiento de cumplimiento del señor Romero Vitola. Ejemplo de ello es el trámite que se dio al Acuerdo –CIRJA25-5 del 13 de marzo de 2025 «por el cual se unifica, modifica y actualiza el reglamento de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, de las Comisiones Seccionales Interinstitucionales y se dictan otras disposiciones».
Si bien dicho acto fue publicado en el portal web del Consejo Superior de la Judicatura, en la sección de «Acuerdos 2025», no se encuentra que el proyecto del mismo se publicara en la sección de noticias, como se desprende de la consulta del
histórico de publicaciones de enero, febrero y marzo del 2025. Tampoco consta el registro de observaciones recibidas frente al proyecto.
Lo anterior permite corroborar que el Consejo Superior de la Judicatura no cumplió cabalmente con las obligaciones que se desprenden del mandato contenido en el numeral 8 del artículo 8 del CPACA. En consecuencia, se ordenará a la entidad acatar en lo sucesivo el deber allí previsto, en las cuatro manifestaciones ya precisadas.
No obstante, la Sala difiere de la decisión del a quo en cuanto ordenó publicar los acuerdos ya expedidos. A este respecto, se advierte que la norma exige la publicación previa de los proyectos, no de los actos definitivos. Así, el incumplimiento respecto de tales acuerdos ya se materializó y, encontrándose estos en firme, resultaría un contra sentido ordenar la publicación de sus proyectos con fines participativos. En todo caso, no corresponde al juez de cumplimiento pronunciarse sobre los eventuales efectos que la omisión sobre el procedimiento de publicidad pueda tener. Por tal razón, se revocará la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Sucre en ese sentido.
De igual forma, se negarán las pretensiones dirigidas a que se ordene la adopción de un mecanismo específico de publicación y la modificación del Acuerdo PSAA16- 10556 de 2016, pues del numeral 8 del artículo 8 del CPACA no se desprende la obligación de adoptar procedimientos internos determinados ni de reformar reglamentos para cumplir el deber legal, sino únicamente la de observar el procedimiento de publicidad allí previsto.
Finalmente, también será revocada la orden de remitir un informe sobre las medidas adoptadas para cumplir la sentencia, en la medida en que el accionante puede acudir al incidente de desacato previsto en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997 en caso de incumplimiento de la orden judicial que se imparta.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 15 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, en cuanto declaró la improcedencia parcial de la acción de cumplimiento y ordenó la publicación de los Acuerdos PCSJA25-12349 de 18 de noviembre de 2025 y PCSJA25-12350 de 20 de noviembre de 2025, así como la remisión de un informe detallado sobre las medidas adoptadas para el cumplimiento de dicha orden. En su lugar:
DECLARAR que el Consejo Superior de la Judicatura incumplió el deber previsto en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura que, en adelante, dé cumplimiento al deber contenido en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, garantizando, respecto de los proyectos de actos administrativos de contenido general y abstracto que pretenda proferir, (i) su publicación previa junto con la información en que se fundamenten; (ii) la fijación de un plazo para la presentación de opiniones, sugerencias o propuestas alternativas; (iii) la recepción de dichas intervenciones; y (iv) el registro público de las mismas, en los términos señalados en la parte considerativa de esta providencia.
NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Presidente
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada
Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
