MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Rechazó de la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Cómputo del término por daño continuado proveniente de desplazamiento forzado / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - No operó el fenómeno jurídico
Como quedó expuesto en el acápite de antecedentes, la señora Shirley Henao Amaya pretende que se declare patrimonialmente responsables a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional por los perjuicios causados por la falla en el servicio en el que habrían incurrido al no cumplir con sus obligaciones constitucionales y legales para evitar que la mencionada señora fuera víctima "... de desplazamiento forzado, amenazas, secuestros y lesiones psicológicas, reconocidas en las resoluciones No. 2013-228408RO de 19 de septiembre de 2014 y No. 2012-30162_1 del 29 de octubre de 2015". (...) El Despacho procederá a decidir de fondo sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la providencia del 30 de noviembre de 2016, que rechazó de plano la demanda por haber operado la caducidad.
PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA – Régimen aplicable
Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación la demanda -5 de octubre de 2016-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), tal como se deduce del régimen de transición adoptado en el inciso primero del artículo 308 ejusdem. Por otra parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar su jurisprudencia en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012 "Código General del Proceso", mediante auto del 25 de junio de 2014, precisó que para los asuntos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y para la jurisdicción arbitral la norma entró a regir el 1º de enero de 2014, "salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (...) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite NOTA DE RELATORÍA: Sobre las reglas de transición del Código General del Proceso, consultar auto de 25 de junio de 2014, Exp. 49299, CP. Enrique Gil Botero.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 308 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Para su conteo debe distinguirse los conceptos de daño permanente y continuado / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Para daños continuados se empieza a contar hasta el momento que se verifica la cesación de la conducta que lo ocasiona
Para efectos de contabilizar el término de caducidad, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha distinguido el concepto de daño permanente y daño continuado para señalar que respecto de este último, aquel debe contarse desde el momento en que se verifica la cesación de la conducta causante del daño. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo del término de caducidad por daños continuados, consultar auto de 19 de julio de 2007, Exp. 31135, CP. Enrique Gil Botero.
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Cómputo del término cuando se pretende la indemnización por los perjuicios causados por el desplazamiento forzado / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR DESPLAZAMIENTO FORZADO - Cuando se trata de delitos continuados dependerá de las particularidades de cada caso / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR DESPLAZAMIENTO FORZADO - Cuando se verifique que se dan todas las condiciones de seguridad para que las personas desplazadas retornen al lugar de origen
Se ha establecido que en casos en los cuales el daño alegado es producto de delitos de carácter continuado, como ocurre con el desplazamiento forzado, el término de dos (2) años previsto en la ley solo podrá computarse teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, pues se trata de eventos en los que el daño se prolonga en el tiempo. (...) es claro que, en los casos en los que se alega un daño por desplazamiento forzado, por ser un daño continuado, el término de caducidad debe contabilizarse desde la cesación del daño, esto es, cuando se verifique que se dan todas las condiciones de seguridad para que las personas desplazadas retornen al lugar de origen. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo del término de caducidad del medio de control cuando se alega un daño por desplazamiento forzado, consultar sentencia de 9 de diciembre de 2013, Exp. 48152, CP. Mauricio Fajardo Gómez; de 9 de septiembre de 2015, Exp. 35574, CP. Hernán Andrade Rincón
CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE POBLACIÓN DESPLAZADA - Reiteración de jurisprudencia de unificación de la Corte Constitucional / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD - No es dable iniciar en conteo del tiempo según lo establecido por la Corte Constitucional porque dicha sentencia de unificación generó efectos únicamente inter partes
Conviene precisar que es cierto que en sentencia de unificación SU-254 del 27 de abril de 2013 la Corte Constitucional resolvió, entre otras cosas, "DETERMINAR que para efectos de la caducidad de futuros procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta". Sin embargo, a juicio del Despacho, en el sub lite no es procedente contabilizar el término de caducidad según lo establecido en ese pronunciamiento, como lo hizo el Tribunal A quo, por cuanto lo resuelto en sede constitucional únicamente generaba efectos frente a las personas que, para esa época, estuvieran reconocidas por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas como población desplazada.
DESPLAZAMIENTO FORZADO - Derechos de las víctimas reconocidos por la ley 1448 de 2011 / DESPLAZAMIENTO FORZADO - Derecho de las víctimas de retornar a su lugar de origen o reubicarse / DESPLAZAMIENTO FORZADO - Desde el registro como víctima nace el deber del Estado de adoptar las medidas necesarias para garantizar su retorno
Según el artículo 28 de la Ley 1448 de 2011 "Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones", uno de esos derechos de las víctimas consiste en la posibilidad de retornar al lugar de origen o reubicarse. Por tanto, se entiende que desde el registro de la demandante como víctima del desplazamiento forzado (19 de septiembre de 2014) ha surgido para el Estado la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar su retorno al país y con ello lograr que, de no haberse dado con anterioridad, cese el daño alegado en la demanda de reparación directa. En otras palabras, a juicio del Despacho, es procedente y justificado considerar que a partir de la fecha de reconocimiento como víctima del desplazamiento forzado, el Estado puso a su disposición las medidas que la Ley 1448 de 2011 confiere a las víctimas del conflicto armado interno.
FUENTE FORMAL: LEY 1448 DE 2011- ARTÍCULO 28
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL POR PERJUICIOS CAUSADOS POR EL DESPLAZAMIENTO FORZADO - Cómputo del término debe contarse desde la fecha en la cual la demandante fue inscrita en el Registro Único de Víctimas / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - No operó el fenómeno jurídico
El Despacho advierte que no es posible establecer si el daño cesó o si por el contrario se ha mantenido en el tiempo, debido a que los escasos elementos probatorios que obran en el expediente no dan cuenta de que el retorno al lugar de origen de la señora Henao Amaya no ha sido posible porque subsisten las situaciones de peligro o amenaza que la obligaron a desplazarse a República Dominicana o si, por el contrario, es su voluntad no regresar. Entonces, el Despacho encuentra razonable que el cómputo del término de caducidad de la presente demanda se realice a partir de que la señora Shirley Henao Amaya fue incluida en el Registro Único de Víctimas por el hecho del desplazamiento forzado, lo cual, según las pruebas obrantes en el expediente, ocurrió el 19 de septiembre de 2014, fecha en la cual el Director Técnico de Registro y Gestión de la Información (E) de la Unidad para la Atención y Reparación integral a las Víctimas expidió la Resolución No. 2013-228408RO.(...) Sobre el particular, (...) el Despacho estimó que la demanda de reparación directa en la que se pretende el reconocimiento de la indemnización por los perjuicios causados a la mencionada señora, como víctima del conflicto armado, se presentó oportunamente. Dicho lo anterior, se revocará el auto objeto de apelación y se devolverá el expediente para que el A quo, una vez verificados los presupuestos procesales y formales exigidos por la Ley 1437 de 2012, disponga lo relacionado con la admisión de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 70001-23-33-000-2016-00288-01(58822)
Actor: SHIRLEY HENAO AMAYA
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO Y POLICÍA
Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA
Tema: CADUCIDAD DE LA DEMANDA DE CUANDO SE PRETENDE LA INDEMNIZACIÓN POR LOS PERJUICIOS CAUSADOS POR EL DESPLAZAMIENTO FORZADO/ cómputo del término cuando se trata de delitos continuados – en el sub judice debe contarse desde la fecha en la cual la demandante fue inscrita en el Registro Único de Víctimas.
Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia del 30 de noviembre de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Sucre rechazó de plano la demanda de reparación directa, porque consideró que operó la figura jurídica de la caducidad.
I. A N T E C E D E N T E S
1. Demanda
El 5 de octubre de 2016, la señora Shirley Henao Amaya, a través de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional, con el fin de que se declararan patrimonialmente responsables por los perjuicios causados por "... la FALLA DEL SERVICIO en la OMISIÓN DEL ESTADO por incumplimiento o cumplimiento defectuoso de las obligaciones constitucionales y legales en virtud de las cuales debió (sic) preservarse sus derechos a no ser desplazada, desarraigada y despojada de sus bienes como consecuencia del conflicto armado interno, o de violaciones sistemáticas de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, en hechos ocurridos entre los años 1999 y 2002, en los cuales fue víctima la señora SHIRLEY HENAO AMAYA de desplazamiento forzado, amenazas, secuestros y lesiones psicológicas, reconocidas en las resoluciones No. 2013-228408RO de 19 de septiembre de 2014 y No. 2012-30162_1 del 29 de octubre de 2015".
2. Hechos
Se narró que, entre 1997 y 2000, la señora Shirley Henao Amaya, quien era propietaria y representante legal del establecimiento de comercio CONSTRUIR LTDA., fue víctima de la violencia generalizada que atravesaba la ciudad de Sincelejo durante esa época.
Según la demanda, inicialmente, en 1998, la señora Henao Amaya recibió amenazas directas de un grupo ilegal, por lo cual se vio obligada a desplazarse durante dos años "... entre las ciudades de Barranquilla, Sincelejo y Medellín, con el fin de no dar aviso en donde estaba viviendo, para que los extorsionistas no la ubicaran fácilmente".
Luego, el 18 de abril de 2000, el Frente 35 de las FARC secuestró a la señora Shirley Henao Amaya y la liberó 90 días después, cuando sus familiares pagaron la suma exigida para su rescate. Adujo la demandante que durante el tiempo que estuvo en cautiverio fue víctima de múltiples vejámenes contra su dignidad y su integridad como mujer.
Posteriormente, en el 2002, estando en la ciudad de Barranquilla, la señora Henao Amaya recibió una corona fúnebre, razón por la cual tuvo que salir del país. Se expuso en la demanda que la mencionada señora "... durante 10 años estuvo desplazada en REPUBLICA DOMINICANA, lejos de su familia y seres queridos, producto de la violencia generalizada y directa que padeció...".
Manifestó la parte actora que, mediante Resolución No. FUDBD000008276 del 23 de octubre de 2012, la señora Shirley Henao Amaya fue incluida en el Registro Único de Víctimas, por "amenaza y secuestro". Por Resolución No. FUNF000066815 del 19 de septiembre de 2014, se adicionó en el Registro Único de Víctimas como hecho victimizante el "desplazamiento forzado" y, finalmente, el 29 de octubre de 2015, por Resolución No. FUDBD0000808276, se adicionó a dicho registro como hecho victimizante las "lesiones psicológicas padecidas (...) producto de la violencia de la que fue objeto y a los padecimientos sufridos".
Por último, se señaló que "... la señora SHIRLEY HENAO AMAYA actualmente se encuentra desplazada en el país de REPÚBLICA DOMINICANA, y se encuentra en Colombia recibiendo atención médica, siquiátrica y el reconocimiento del Estado, como una víctima más de este conflicto armado"[1].
3. Decisión apelada
Mediante providencia del 30 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Sucre rechazó de plano la demanda de reparación directa.
Como fundamento de esa decisión, el Tribunal A quo expuso que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, pues el hecho dañoso alegado en la demanda tuvo ocurrencia dentro del periodo comprendido entre 1996 y el 2002 y la solicitud de conciliación se presentó el 23 de agosto de 2016, es decir, por fuera del término de dos años previstos en el artículo 164 del CPACA.
Por otra parte, precisó el Tribunal Administrativo de primera instancia que en el caso de considerar que en este proceso se ventila un asunto de desplazamiento forzado por el conflicto armado, también tendría que concluirse que operó la caducidad, por las siguientes razones:
Mediante sentencia SU-254 de 2013 la Corte Constitucional consagró una regla excepcional para la contabilización del término de caducidad en los casos que se pretendiera promover una demanda de reparación directa por la población desplazada. Puntualmente, dicho pronunciamiento estableció que "... los términos de caducidad para la población desplazada, en cuando hace referencia a futuros proceso judiciales que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se pueden tener en cuenta transcursos de tiempo anteriores, en atención a su condición de sujetos de especial protección constitucional".
La sentencia SU-254 de 2013, según lo expuesto por el A quo, quedó ejecutoriada el 23 de mayo de 2013 y, por ende, en atención a las directrices fijadas por la Corte Constitucional, desde esa fecha debía contabilizarse el término de caducidad de la demanda de reparación directa.
Entonces, la parte actora tenía solo hasta el 24 de mayo de 2015 para interponer la correspondiente demanda, pero como la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 23 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de primera instancia estimó que era evidente la configuración de la caducidad.
Por último, aclaró que este asunto se encuentra excluido de los procesos en los que no opera la figura jurídica de la caducidad, habida cuenta de que si bien los hechos de la demanda dan cuenta de conductas que vulneraron flagrantemente la dignidad de la señora Henao Amaya, lo cierto es que no se estructuraron los elementos necesarios para entender que se trató de un delito de lesa humanidad, esto es, que el acto se ejecutó o llevó a cabo en contra de la población civil y que ello ocurrió en el marco de un ataque que revistió las condiciones de generalizado o sistemático[2].
4. Recurso de apelación
Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso el recurso de apelación.
En primer lugar, aclaró que el hecho dañoso por el que se reclama, "... no debe acomodarse al tema de crimen de lesa humanidad, pues no tiene nada que ver con lo solicitado en el presente medio de control...".
Por otra parte, alegó que es cierto que la Corte Constitucional estableció unos parámetros para contabilizar el término de caducidad de las demandas de reparación directa promovidas por la población desplazada. Sin embargo, para la parte apelante, esos parámetros no resultan aplicables al caso de la señora Henao Amaya, por cuanto, para la fecha de expedición de la sentencia de unificación, la mencionada señora aún no era reconocida como víctima del desplazamiento forzado.
Señaló la parte actora que el término de caducidad del medio de control de reparación directa debía contabilizarse a partir de la fecha en que quedó en firme la Resolución No. 2013-228408RO del 19 de septiembre de 2014, por cuanto fue mediante ese acto administrativo que la señora Shirley Henao Amaya quedó incluida en el Registro Único de Víctimas como víctima del desplazamiento forzado.
Puntualmente, se expuso en el recurso de apelación: "... mi poderdante solo adquirió la condición de desplazada el 19 de septiembre de 2014 y desde ese momento solo puede considerarse como población desplazada y, desde ese mismo momento, empiezan a correr los términos de caducidad de la acción, ya que, la sentencia de unificación no puede establecer términos fuera de los establecidos en el artículo 164 literal i); al hacerlo se estaría comportando como legislador, competencia que no se le está dada"[3].
Refirió que no es procedente que la Corte Constitucional establezca nuevos términos de caducidad que menoscaben y contraríen las normas especiales del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por lo anterior, la apelante solicitó que se revocara el auto del 30 de noviembre de 2016 y, en su lugar, se admitiera la demanda de reparación directa interpuesta por la señora Henao Amaya.
II. C O N S I D E R A C I O N E S
1. Normativa aplicable
Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación la demanda -5 de octubre de 2016-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), tal como se deduce del régimen de transición adoptado en el inciso primero del artículo 308 ejusdem[4].
Por otra parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar su jurisprudencia en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012 "Código General del Proceso", mediante auto del 25 de junio de 2014[5], precisó que para los asuntos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y para la jurisdicción arbitral la norma entró a regir el 1º de enero de 2014, "salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (...) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (...)".
Entonces, en lo no contemplado por el CPACA, se aplicará el Código General del Proceso, toda vez que, se reitera, la demanda se presentó el 5 de octubre de 2016.
2. Competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corporación
De conformidad con lo previsto en el artículo 150[6] de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conoce, en segunda instancia, entre otros asuntos, de los recursos de apelación interpuestos contra los autos susceptibles de este medio de impugnación.
Lo anterior, de acuerdo con las reglas de distribución de trabajo entre las Secciones de la Corporación establecidas en el reglamento -Acuerdo 58 de 1999[7]-, entre las cuales, corresponde a esta Sección el trámite de las controversias relativas a las pretensiones de reparación directa.
2.1. De la procedencia del recurso de apelación y la competencia para conocerlo
El artículo 243[9] del CPACA establece que son apelables las sentencias dictadas en primera instancia y los autos proferidos en esa misma instancia que: a) rechacen la demanda; b) decreten medidas cautelares; c) pongan fin al proceso y d) aprueben conciliaciones.
Como en el sub lite se apeló la providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo de primera instancia rechazó la demanda, se concluye que el recurso resulta procedente.
Ahora bien, respecto de la competencia del Despacho para conocer asuntos como el presente, la Sala Plena del Consejo de Estado[10] sostuvo:
"Así las cosas, no acertó el Tribunal en la decisión de no conceder el recurso de apelación contra la decisión que no declaró probada una excepción previa, toda vez que en los términos del artículo 180 del CPACA –norma especial– esa decisión es pasible o susceptible del recurso de apelación. Y, para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado el proceso –por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 de la misma codificación– tendrá que ser proferida por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara probada la excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia"[11] (se destaca).
En esas condiciones, en el sub lite, el recurso de apelación debe ser decidido por la magistrada ponente, habida cuenta de que la decisión apelada (mediante la cual se rechazó de plano la demanda de reparación directa por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad) será revocada y, por ende, no se pondrá fin al proceso.
3. De la oportunidad para presentar la demanda de reparación directa
Sobre el término para interponer la demanda de reparación directa, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164, dispone:
"Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
"1. En cualquier tiempo, cuando:
"(...).
"2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:
"(...).
"i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia (...)".
Para efectos de contabilizar el término de caducidad, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha distinguido el concepto de daño permanente y daño continuado para señalar que respecto de este último, aquel debe contarse desde el momento en que se verifica la cesación de la conducta causante del daño[12].
Además, se ha establecido que en casos en los cuales el daño alegado es producto de delitos de carácter continuado, como ocurre con el desplazamiento forzado, el término de dos (2) años previsto en la ley solo podrá computarse teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, pues se trata de eventos en los que el daño se prolonga en el tiempo[13].
Puntualmente, respecto de la oportunidad para presentar la demanda, cuando el daño alegado es producto del desplazamiento forzado, la Sección Tercera de esta Corporación sostuvo lo siguiente:
"... cualquier tipo de desplazamiento forzoso presupone un abandono involuntario e intempestivo del lugar de residencia y de la actividad económica a la que se dedicaban los afectados, por ende, implica un desarraigo cultural de quien se ve forzado a migrar a un punto geográfico diferente. Esta situación se agrava, cuando el desplazamiento no se produce al interior del país, sino que rebasa las fronteras nacionales, donde el desarraigo es aun mayor en virtud de las marcadas diferencias culturales que existen entre un país y otro.
"Así las cosas, el desplazamiento forzado también infringe un daño que es continuado y se extiende en el tiempo, como quiera que dicha conducta no se agota en el primer acto de desplazamiento, por el contrario, el estado de desplazado continua hasta que las personas no puedan retornar a su lugar de origen, es decir, que las causas violentas que originaron el éxodo todavía existen, y por tanto, es imposible volver.
"5. Respecto de la forma para computar el plazo de caducidad en los eventos de daño continuado, la jurisprudencia de la Sección ha sido reiterativa, en el sentido de que cuando se demanda la reparación de un daño continuado en el tiempo, como sería la hipótesis del desplazamiento forzado, el término para intentar la acción, sólo inicia su conteo a partir del momento en que se verifique la cesación de la conducta o hecho que dio lugar al mismo, el razonamiento discurre así:
'...en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto. No obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con la ley, para establecer el término de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u ocupación generadores del perjuicio. Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios sólo surge a partir del momento en que éstos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria. Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquéllos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no se niegue la reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen'[14] (destaca la Sala).
"(...).
"Hechas estas consideraciones, la Sala estima necesario aplicar una excepción a la norma de caducidad, en los casos en los que las pretensiones se fundamentan en un daño de carácter continuado, así pues, frente al desplazamiento forzado se impone un tratamiento igual al de la desaparición forzada, pues el criterio conceptual determinante para que ésta no opere en la forma tradicional es equivalente en ambos casos, y por ende, no podría predicarse su existencia en el sub lite, porque la conducta vulnerante no ha cesado, por el contrario, se ha extendido en el tiempo"[15].
Teniendo en cuenta la jurisprudencia transcrita, es claro que, en los casos en los que se alega un daño por desplazamiento forzado, por ser un daño continuado, el término de caducidad debe contabilizarse desde la cesación del daño, esto es, cuando se verifique que se dan todas las condiciones de seguridad para que las personas desplazadas retornen al lugar de origen[16].
3. Caso concreto
De conformidad con las consideraciones que se han dejado expuestas, el Despacho procederá a decidir de fondo sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la providencia del 30 de noviembre de 2016, que rechazó de plano la demanda por haber operado la caducidad.
Como quedó expuesto en el acápite de antecedentes, la señora Shirley Henao Amaya pretende que se declare patrimonialmente responsables a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional por los perjuicios causados por la falla en el servicio en el que habrían incurrido al no cumplir con sus obligaciones constitucionales y legales para evitar que la mencionada señora fuera víctima "... de desplazamiento forzado, amenazas, secuestros y lesiones psicológicas, reconocidas en las resoluciones No. 2013-228408RO de 19 de septiembre de 2014 y No. 2012-30162_1 del 29 de octubre de 2015".
El Despacho examinará las pruebas relacionadas con el hecho dañoso que alega la demandante, no con el ánimo de hacer un estudio de la responsabilidad endilgada, lo cual no corresponde a esta instancia ni a esta etapa procesal, sino con el fin de verificar los tiempos en que ocurrieron los hechos y así establecer si la presente demanda de reparación directa se presentó o no oportunamente.
Dicho lo anterior, el Despacho considera necesario referir las siguientes pruebas relevantes –para el estudio de la caducidad– que obran en el expediente:
- "Informe médico de urgencias" suscrito por la institución médica "Hospiten Santo Domingo" en el que consta que la señora Shirley Henao Amaya ingresó a esa entidad el 12 de septiembre de 2010 por presentar "estrés post traumático"[17].
- Documentos médicos en los cuales se lee que la señora Shirley Henao Amaya recibió atención siquiátrica en Santo Domingo, República Dominicana, durante el año 2011[18].
- Resolución No. 2012-30162 del 23 de octubre de 2012, mediante la cual la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas resolvió: "incluir en el Registro Único de Víctimas a la señora SHIRLEY ISABEL HENAO AMAYA (...) y RECONOCER los hechos victimizantes de amenaza y secuestro"[19].
- Formula médica suscrita por "SAMEIN – Salud Mental Integral S.A.", ubicada en la ciudad de Medellín, en la cual consta que la señora Henao Amaya fue medicada por un "trastorno de pánico (ansiedad paroxística episodica)", el 6 de noviembre de 2012[20].
- Denuncio penal del 10 de abril de 2013, por la cual la señora Henao Amaya le manifestó a la Fiscalía General de la Nación (se transcribe literalmente):
- Oficio del 10 de abril de 2013, mediante el cual un funcionario de la Fiscalía General de la Nación le solicitó al Comandante de la Policía Nacional que "... se realicen actividades pertinentes para proceder de protección policiva y evitar afectaciones futuras a SHIRLEY ISABEL HENAO AMAYA (...) al igual que su grupo familiar. DENUNCIO por el delito de DESPLAZAMIENTO FORZADO Y AMENAZAS en contra de N.N"[22].
- Resolución No. 2013-228408RO del 19 de septiembre de 2014, por la cual la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas incluyó en el Registro único de Víctimas a la señora Henao Amaya, por "... el hecho victimizante de desplazamiento forzado"[23].
- Resolución No. 2012-30162_1 del 29 de octubre de 2015, mediante la cual la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas adicionó la Resolución No. 2012-30162 del 23 de octubre de 2012, en el sentido de incluir "el reconocimiento de las lesiones sicológicas a la señora SHIRLEY ISABEL HENAO AMAYA (...)"[24].
- Constancia del 3 de octubre de 2016, en la cual la Procuraduría 44 Judicial II para Asuntos Administrativos certificó que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 23 de agosto de 2016 y se declaró fallida en audiencia celebrada el 27 de septiembre de 2016[25].
"... vengo a denunciar un desplazamiento forzado y unas amenazas a principios de diciembre del año 2012, me encontraba pasando unos días en Colombia ya que resido en República Dominicana [porque] me tuve que desplazar, vine a Colombia para enfrentar los hechos y tratar de recuperar mis bienes pero al recibir una amenaza de que nada tenía que hacer acá en Colombia, que me fuera, me dieron ataques de pánico por estrés postraumático y me tocó regresarme a República Dominicana. Ahora que estoy mejor pienso que puedo enfrentar los hechos y solicito se investiguen las amenazas y el desplazamiento forzado. El desplazamiento fue en el año 2001 en Sincelejo..."[21].
En primer lugar, conviene precisar que es cierto que en sentencia de unificación SU-254 del 27 de abril de 2013 la Corte Constitucional resolvió, entre otras cosas, "DETERMINAR que para efectos de la caducidad de futuros procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta".
Sin embargo, a juicio del Despacho, en el sub lite no es procedente contabilizar el término de caducidad según lo establecido en ese pronunciamiento, como lo hizo el Tribunal A quo, por cuanto lo resuelto en sede constitucional únicamente generaba efectos frente a las personas que, para esa época, estuvieran reconocidas por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas como población desplazada.
Entonces, como la señora Shirley Henao Amaya, según las pruebas relacionadas con anterioridad, solo fue incluida en el Registro Único de Víctimas por el hecho victimizante del desplazamiento forzado hasta el 19 de septiembre de 2014, es claro que para la fecha en que se profirió y quedó en firme esa decisión no formaba parte de la población desplazada a la que se refirió la sentencia SU-254 de 2013 y, por tanto, no la cobijaban sus determinaciones.
Es de mencionar que al tener como fecha de inicio para el cómputo del término de caducidad la ejecutoria de la mencionada sentencia de unificación, se desconocería que la intención de la Corte Constitucional al adoptar esa determinación fue la de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los sujetos de especial protección (población desplazada), que para la época no habían podido reclamar, por vía judicial, las indemnizaciones a las que consideraban tener derecho, y no afectar a quienes ni siquiera habían sido reconocidos como personas desplazadas.
Dicho lo anterior, se realizará el estudio de caducidad en aplicación de las pautas jurisprudenciales a las que se hizo referencia en el acápite anterior, esto es, que en casos de desplazamiento forzado, al ser un daño continuado, la oportunidad para presentar la demanda de reparación directa se debe contabilizar a partir de la fecha en la que cesó el daño, es decir, desde que se dieron todas las condiciones para que la persona desplazada retornara al lugar de origen.
No obstante, el Despacho advierte que no es posible establecer si el daño cesó o si por el contrario se ha mantenido en el tiempo, debido a que los escasos elementos probatorios que obran en el expediente no dan cuenta de que el retorno al lugar de origen de la señora Henao Amaya no ha sido posible porque subsisten las situaciones de peligro o amenaza que la obligaron a desplazarse a República Dominicana o si, por el contrario, es su voluntad no regresar.
Entonces, el Despacho encuentra razonable que el cómputo del término de caducidad de la presente demanda se realice a partir de que la señora Shirley Henao Amaya fue incluida en el Registro Único de Víctimas por el hecho del desplazamiento forzado, lo cual, según las pruebas obrantes en el expediente, ocurrió el 19 de septiembre de 2014, fecha en la cual el Director Técnico de Registro y Gestión de la Información (E) de la Unidad para la Atención y Reparación integral a las Víctimas expidió la Resolución No. 2013-228408RO.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que a partir de esa fecha la demandante no solo fue visibilizada como víctima del desplazamiento forzado sino que también se le anexó la información relativa a "la ruta establecida para que las víctimas accedan al conjunto de medidas adoptadas en su beneficio, que posibilitaran hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral con garantía de no repetición, las cuales contribuirán a dignificar su condición a través de la materialización de sus derechos constitucionales"[26], tal y como consta en el artículo tercero de dicho acto administrativo.
Según el artículo 28[27] de la Ley 1448 de 2011 "Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones", uno de esos derechos de las víctimas consiste en la posibilidad de retornar al lugar de origen o reubicarse. Por tanto, se entiende que desde el registro de la demandante como víctima del desplazamiento forzado (19 de septiembre de 2014) ha surgido para el Estado la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar su retorno al país y con ello lograr que, de no haberse dado con anterioridad, cese el daño alegado en la demanda de reparación directa.
En otras palabras, a juicio del Despacho, es procedente y justificado considerar que a partir de la fecha de reconocimiento como víctima del desplazamiento forzado, el Estado puso a su disposición las medidas que la Ley 1448 de 2011 confiere a las víctimas del conflicto armado interno[28].
Por tales motivos, se repite, se tendrá como momento para iniciar el cómputo del término de caducidad de la demanda de reparación directa, la fecha en la cual la señora Shirley Henao Amaya fue reconocida por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas como víctima del desplazamiento forzado.
Siendo así, como la Resolución mediante la cual la mencionada unidad incluyó a la señora Henao Amaya en el Registro Único de Víctimas, por el hecho victimizante del desplazamiento forzado se expidió el 19 de septiembre de 2014 (tal y como se evidencia de las pruebas relacionadas con anterioridad), el término de dos años, en principio, vencería el 20 de septiembre de 2016.
Con todo, el artículo 3º[29] del Decreto 1716 de 2009 "Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001", establece que la presentación de conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad hasta que se logre el acuerdo conciliatorio, se expidan las constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001 o se venza el término de 3 meses contados a partir de la presentación de la solicitud, lo primero que ocurra.
Como la parte actora presentó solicitud de conciliación el 23 de agosto de 2016, según certificado de la Procuraduría 44 Judicial II para Asuntos Administrativos[30], el término de caducidad se suspendió faltando veintisiete (27) días para su vencimiento. Dicho término, en aplicación de la norma en comento, se reanudó el 3 de octubre de 2016, fecha en la que se expidió la constancia de que la diligencia de conciliación fue declarada fallida.
Así las cosas, en esa fecha se debía retomar el conteo de los 27 días que restaban para el vencimiento del término de caducidad, lo que implica que dicho término fenecía el 30 de octubre de 2016. Como la demanda de reparación directa se presentó el 5 de octubre de 2016[31], es evidente que se hizo dentro de la oportunidad que consagra el artículo 164, numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011.
Sin perjuicio de estas consideraciones, el Despacho estima pertinente indicar que esta decisión no impide que la figura jurídica de la caducidad sea nuevamente objeto de estudio y, de ser procedente, se declare su configuración, siempre y cuando durante el trámite del proceso se aporten nuevos elementos de juicio con los que se pueda establecer que la oportunidad para presentar la demanda de reparación directa se debía contabilizar desde una fecha anterior a la que la señora Henao Amaya fue incluida en el Registro Único de Víctimas, por el hecho victimizante del desplazamiento forzado.
Finalmente, se tiene que la señora Henao Amaya presentó un escrito ante el Presidente de la Corte Constitucional (remitido por esa corporación al Consejo de Estado), solicitando "... el recurso de amparo o protección de esta Honorable Corte para garantizar el derecho de no repetición y reparación con justicia a los múltiples delitos de lesa humanidad y violaciones al derecho humanitario a los que fui sometida como fueron desplazamiento forzado, secuestro, amenazas en forma hostigante que me llevaron a la pérdida de mis bienes por unos 2000 millones de pesos colombianos..."[32] (se transcribe con errores incluidos).
Sobre el particular, conviene precisar que la competencia de esta Corporación se encuentra limitada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 30 de noviembre de 2016, los que, se debe decir, fueron debidamente estudiados y despachados a lo largo de esta providencia, tan es así que, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de la señora Henao Amaya, el Despacho estimó que la demanda de reparación directa en la que se pretende el reconocimiento de la indemnización por los perjuicios causados a la mencionada señora, como víctima del conflicto armado, se presentó oportunamente.
Siendo así, será cuando el a quo estudie de fondo el asunto que se determine si hay lugar o no de pronunciarse sobre los planteamientos hechos por la señora Henao Amaya en el referido escrito.
Dicho lo anterior, se revocará el auto objeto de apelación y se devolverá el expediente para que el A quo, una vez verificados los presupuestos procesales y formales exigidos por la Ley 1437 de 2012, disponga lo relacionado con la admisión de la demanda.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 30 de noviembre de 2016, por el cual el Tribunal Administrativo de Sucre rechazó de plano la demanda de reparación directa interpuesta por la señora Shirley Henao Amaya, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada la decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para que disponga lo relacionado con la admisión de la demanda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
[2] Fls. 93 – 97 del cuaderno de segunda instancia.
[3] Fls. 100 – 103 del cuaderno de segunda instancia.
[4] "ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
"Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia (...)".
[5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, radicación 49299, M.P.: Enrique Gil Botero.
[6] "Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (...)".
[7] Modificado por los siguientes acuerdos: i) 45 del 2000; ii) 35 de 2001; iii) 55 de 2003; iv) 117 de 2010; v) 140 de 2010; vi) 15 de 2011; vii) 148 de 2014; viii) 110 de 2015 y ix) 306 de 2015.
[8] "Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
"(...)
"Sección Tercera
"(...)
"5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C. C. A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988.(...)".
[9] "Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
"1. El que rechace la demanda.
"2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
"3. El que ponga fin al proceso.
"4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público (...)".
[10] Consejo de Estado, Sala Plena, C.P.: Enrique Gil Botero, sentencia del 25 de junio de 2014, número de radicación 250002336000201200395 01 (49299).
[11] Reiterado en providencia del 12 de julio de 2016, radicado número: 250002336000201500513 01 (56.806), proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P.: Hernán Andrade Rincón.
[12] Consejo de Estado, Sección Tercera, CP: Enrique Gil Botero, auto de 19 de julio de 2007, exp. 31.135.
[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de diciembre de 2013, exp. 50001233100020120019601 (48152), CP: Mauricio Fajardo Gómez.
[14] Original de la cita: "En sentencia de 16 de agosto de 2001, expediente radicado al No. 13.772".
[15] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P.: Enrique Gil Botero, auto del 26 de julio de 2011, radicación número: 08001-23-31-000-2010-00762-01(41037).
[16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P.: Hernán Andrade Rincón, en sentencia del 9 de septiembre de 2015, radicación número: 20001-23-31-000-2004-01512-01(35574).
[27] "Artículo 28. DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente Ley, tendrán entre otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente:
"1. Derecho a la verdad, justicia y reparación.
"2. Derecho a acudir a escenarios de diálogo institucional y comunitario.
"3. Derecho a ser beneficiario de las acciones afirmativas adelantadas por el Estado para proteger y garantizar el derecho a la vida en condiciones de dignidad.
"4. Derecho a solicitar y recibir atención humanitaria.
"5. Derecho a participar en la formulación, implementación y seguimiento de la política pública de prevención, atención y reparación integral.
"6. Derecho a que la política pública de que trata la presente ley, tenga enfoque diferencial.
"7. Derecho a la reunificación familiar cuando por razón de su tipo de victimización se haya dividido el núcleo familiar.
"8. Derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional.
"9. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido despojado de ella, en los términos establecidos en la presente Ley.
"10. Derecho a la información sobre las rutas y los medios de acceso a las medidas que se establecen en la presente Ley.
"11. Derecho a conocer el estado de procesos judiciales y administrativos que se estén adelantando, en los que tengan un interés como parte o intervinientes.
"12. Derecho de las mujeres a vivir libres de violencia" (se destaca).
[28] "Ley 1448 de 2011, artículo 9. Carácter de las medidas transicionales. El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley, tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que trata el artículo 3 de la presente ley, no se vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el responsable de los delitos.
"Las medidas de atención, asistencia y reparación adoptadas por el Estado, tendrán la finalidad de contribuir a que las víctimas sobrelleven su sufrimiento y, en la medida de lo posible, al restablecimiento de los derechos que les han sido vulnerados. Estas medidas se entenderán como herramientas transicionales para responder y superar las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente Ley (...)".
[29] "Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:
"a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o
"b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o
"c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.
"En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.
"Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción".
[32] Fl. 114 del cuaderno principal.
