ACCION POPULAR - Sustentación del recurso de apelación / RECURSO DE APELACION - Sustentación. Acción popular / SUSTENTACION DEL RECURSO DE APELACION - Acción popular / SUSTENTACION DEL RECURSO DE APELACION - Forma / RECTIFICACION JURISPRUDENCIAL - Sustentación del recurso de apelación en acción popular
Si bien en otras oportunidades se ha dicho que no resulta necesario sustentar el recurso de apelación cuando se trata de la impugnación de una sentencia proferida en el curso de una Acción Popular, la Sala precisa que para el efecto debe observarse lo previsto en el Código de Procedimiento Civil, por así disponerlo expresamente el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. Por su parte, el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil, con la modificación que al efecto introdujo el artículo 36 de la ley 794 de 2003. De lo anterior se concluye que efectivamente, tratándose de la apelación de sentencias proferidas en primera instancia en el trámite de un Acción Popular, la ley aplicable impone al recurrente la obligación de sustentar el recurso, cuestión que lo obliga a señalar, en forma clara y concreta, las razones de inconformidad para con el fallo. Pero la simple crítica abstracta, el discurso etéreo sobre asuntos que en nada guardan relación para con el contenido de la sentencia impugnada, como ocurre en el presente caso, no sólo resulta insuficiente, sino, ante todo, jurídicamente inadecuado, impertinente y deriva en un recurso carente por completo de fundamento legal, a tal punto que su vaguedad podría implicar la violación del derecho de defensa para con la contraparte, en cuanto ésta última no podrá conocer, con precisión, los cargos que se imputan al fallo atacado para efectos de pronunciarse al respecto. Nota de Relatoría: Ver Radicación número: 25000-23-24-000-2001-0074-01(AP-244), Sección Tercera, 1 de noviembre de 2001; Radicado número: 73001-23-31-000-2001-1345-01(AP) Sección Quinta, 24 de julio de 2003.
ACCION POPULAR - Naturaleza / ACCION POPULAR - Objeto / ACCION POPULAR - Jurisdicción. Competencia / ACCION POPULAR - Características / ACCION POPULAR - Finalidad
La Acción Popular, considerada como una acción constitucional, ha sido instituida como una vía adicional para el ejercicio efectivo del control judicial de la actividad de la Administración Pública y, por tanto, su objeto lejos de resultar extraño al que la Constitución y la ley han señalado de manera general a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, encuadra dentro del mismo. Por tal razón resulta elemental que a esta Jurisdicción especializada se atribuya el conocimiento de aquellas acciones populares que tengan origen en la actividad de las entidades públicas y de los particulares que desempeñen funciones administrativas. Dentro de las características principales de esta acción, destacan las siguientes: Es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y además, para afianzar un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los Personeros y los servidores públicos. Es una acción principal, carácter que, de una parte, la dota de autonomía e identidad propias y resulta especialmente importante en tanto no permite que el juez eluda pronunciamiento de fondo alegando la existencia de otro mecanismo de defensa judicial y, de otra parte, permite su compatibilidad con otras acciones. Tiene como finalidad única la protección de los derechos e intereses colectivos. La acción popular se rige por la prevalencia del derecho sustancial y el principio iura novit curia. La acción popular se puede ejercer tanto para evitar daño contingente, para hacer cesar el peligro o la amenaza a un derecho colectivo, o para hacer cesar la vulneración sobre él. No obstante lo anterior, ha de precisarse que esta acción no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. Nota de Relatoría: Ver Sentencia C-215 de 1999 Corte Constitucional; Sentencia C-215 de 1999 Corte Constitucional; Auto AP-495 del 14 de junio de 2002 Consejo de Estado; Auto del 14 de marzo de 2002 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade, Actor: Dinier Sandoval Cardona, Demandado: Alcaldía municipal de Soledad; Sentencia del 6 de Julio de 2.006 Referencia 250002327000 2005 01725 01 (Ap) Consejo de Estado.
ACCION POPULAR - Derechos individuales. Improcedente
Advierte la Sala que lo expuesto no implica, en absoluto, desconocer el carácter principal y autónomo de la Acción Popular y destaca que las pretensiones contenidas en la demanda se negarán, como se dijo, por improcedencia de la acción, en el caso concreto, dada la finalidad que el actor le imprimió y no por la existencia de otras acciones frente a las cuales se pudiese predicar un inexistente carácter subsidiario de éste mecanismo judicial. De otra parte observa la Sala que si bien la Acción Popular resulta improcedente para la protección exclusiva de derechos individuales, también cabe precisar que jurídicamente es posible que en algunas ocasiones la defensa y protección de los derechos colectivos comporte, de manera eventual y contingente, el amparo de derechos individuales. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 1 de febrero de 2001 Radicación número: AP-151 Consejo de Estado
ACCION POPULAR - Costas / CONDENA EN COSTAS - Acción popular / TEMERIDAD - Carencia de fundamento legal. Recurso / MALA FE - Carencia de fundamento legal. Recurso / RECURSO DE APELACION - Mala fe. Carencia de fundamento legal / JUEZ - Debido respeto
De otro lado, el artículo 38 de la ley 472 de 1998 prevé que el juez ha de aplicar las normas de procedimiento civil relativas a las costas y podrá condenar al demandante “a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe”. Por su parte, el artículo 74 del C. de P. C., establece que se “considera que ha existido temeridad o mala fe … 1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya sustituido a éste”. En consecuencia y por lo anterior, la Sala condenará en costas a la parte recurrente, a favor de los demandados. Finalmente, la Sala no puede dejar pasar por alto los términos desconsiderados e irrespetuosos utilizados por el apoderado de la demandante, contra los magistrados del Tribunal a quo, en el escrito mediante el cual interpuso el recurso de apelación que ahora se decide. Destaca la Sala que de conformidad con lo establecido en el numeral 3° del artículo 71 del C de P. C., constituye deber de las partes y sus apoderados “abstenerse de usar expresiones injuriosas en sus escritos”, así como “guardar el debido respeto al juez”. En consecuencia, se ordenará compulsar copias al Consejo Seccional de la Judicatura para que examine la conducta del apoderado de la recurrente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil siete (2007)
Radicación número: 70001-23-31-000-2004-00267-01(AP)
Actor: PAULINA BAIZ CUELLAR
Demandados: NOTARIO UNICO DEL CIRCULO DE TOLU Y OTROS
Referencia: ACCION POPULAR - APELACION DE SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 1° de marzo de 2006, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
A través de escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Sucre el 24 de marzo de 2.004, (fls. 1-6) la señora PAULINA BAIZ CUELLAR interpuso, mediante apoderado, Acción Popular contra el Notario Unico del círculo de Tolú, el Departamento de Sucre y la Superintendencia de Notariado y Registro, con el fin de obtener la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el cual estima vulnerado por la autorización que aquél le impartió a la escritura pública 280 del 1° de octubre de 2003, otorgada en dicha notaría.
Solicitó la demandante que se accediera a las siguientes pretensiones:
“Ordene la cancelación y nulidad de la escritura pública 280 de 1 de octubre de 2003 otorgada en la Notaría Unica de Tolú la (sic) que intervienen (sic) como vendedor DOLORES BELLO y comprador para menores ROBERTO PEREZ MARTINEZ.
Como consecuencia, la anotación (sic) que de la misma se hizo en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sincelejo.
Que las cosas vuelvan al estado natural como sucedieron antes del otorgamiento del citado documento.
Que obligue al Notario de ese círculo o a quien lo suceda que jamás otorgue una escritura pública en idéntica situación.
Que de aviso a las autoridades penales y disciplinarias competentes para que investiguen y juzguen el ilegal proceder.
Que pague el valor del crédito y las costas judiciales de la obligación burlada por su ilegal proceder.”
2. Hechos
Sostuvo el apoderado de la demandante que “un día de 2003, se presenta a la Notaría de Tolú X y Y personas, con el objeto de otorgar una escritura de compraventa de inmueble (…) X dice que vende a Y, y éste que compra no para sí mismo, sino para los hijos de X, que son menores de edad, y sin que el señor Notario, increpara sobre el certificado de registro civil de nacimiento para que éstos quedaran en el protocolo, es decir que estos registros no aparecen en el protocolo notarial (…) Acontece que el paz y salvo predial que dice el notario, en el cuerpo de la escritura, y que debe estar protocolizado, no aparece, más simple, el Notario con la complacencia de los comparecientes inventaron el paz y salvo y recibo de pago del impuesto predial.”
3. Trámite surtido en la primera instancia.
Mediante auto del 14 de abril de 2004 (fls. 26-28), el Tribunal Administrativo de Sucre ordenó enviar el expediente “a la Justicia Ordinaria Civil – Juzgados Civiles del Circuito de Sincelejo”, por considerar que “las notarías no son entidades públicas”, ni “desempeñan funciones administrativas”.
Mediante auto del 7 de mayo de 2004 (fls. 33-35), el juzgado segundo civil del circuito de Sincelejo propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el asunto al Consejo Superior de la Judicatura, por considerar que “el notario presta el servicio público de fe pública, derivada de la delegación del Estado titular de la obligación y derecho para prestar ese servicio, lo que conlleva a que debe calificársele como persona privada que desempeña una función administrativa”.
Mediante providencia del 27 de agosto de 2004 (FL. 9-13 C. 2), la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura declaró que el conocimiento de la actuación correspondía al Tribunal Administrativo de Sucre, pues, “si bien la demanda se dirigió contra el Notario Unico del círculo de Santiago de Tolú, lo cierto es que la misma también fue dirigida contra otras dos entidades públicas, de aquellas que otorgan competencia a la jurisdicción contencioso administrativa. Una vez demandadas dos entidades públicas el asunto corresponde por fuero de atracción a la jurisdicción contenciosa, siendo ésta, como juez natural, la encargada de desatar la controversia planteada entre las pretensiones y las excepciones de fondo, como así lo indica el artículo 23 de la Ley 472 de 1998, sin que una eventual prosperidad de la falta de jurisdicción impida desatar el litigio, pues en virtud del fuero de atracción conserva la competencia para resolver el asunto aún en contra de una entidad de derecho privado.”
El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante auto del 1° de diciembre de 2004 (fls. 38-39), admitió la demanda y ordenó notificar personalmente al Notario Unico de Tolú. Posteriormente, por auto del 9 de febrero de 2005 (fls. 46-50), ordenó notificar al Gobernador del Departamento de Sucre, al Superintendente de Notariado y Registro y al Defensor del Pueblo. También en esta providencia se abstuvo de decretar la medida cautelar solicitada por la demandante, consistente en la “suspensión del Notario Unico del círculo de Tolú”.
La apoderada de la Superintendencia de Notariado y Registro contestó la demanda (fls. 92-99) y propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “indebida acción”. Manifestó que la Superintendencia “desde hace casi dos décadas ha venido orientando a los señores notarios contra suplantaciones y falsedades en los procesos escriturarios y en todos aquellos que tienen que ver con el otorgamiento de la fe pública”.
Por su parte el apoderado del Departamento de Sucre (fls. 108-109), afirmó que aunque el Gobernador es el nominador del Notario, “tal nombramiento se realiza previo concepto de la Superintendencia de Notariado y Registro, que es la encargada de estudiar la hoja de vida” del aspirante. Agregó que “las inconformidades del actor frente a la actuación del Notario de Santiago de Tolú, en relación a (sic) la escritura pública 280 del 1° de octubre de 2003, deben ser debatidas a través de la acción de nulidad en la justicia ordinaria”.
De otro lado, el notario demandado, Roger de Jesús Cohen Mendoza, contestó la demanda mediante apoderado (fls. 116-126), quien señaló que “el recibo de caja No. 4556 expedido por la Tesorería Municipal de Santiago de Tolú (Sucre) se extravió del protocolo, por lo que mi poderdante una vez se percató del hecho, lo puso en conocimiento del Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI) de la Fiscalía General de la Nación”. Agregó que “las acciones populares no están instituidas para remediar situaciones de carácter particular y concreto, puesto que para éstas existen medios procesales distintos”. También interpuso las siguientes excepciones: “ineptitud de la demanda”, “improcedencia de la acción” y “falta de legitimación en la causa”.
Mediante auto del 22 de julio de 2005 (fls. 144-145) se convocó a las partes a la audiencia de pacto de cumplimiento, diligencia que se realizó el 26 de agosto de 2005 (fls. 161-163) y que se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio.
Mediante providencia del 21 de septiembre de 2005 se abrió el proceso a pruebas (fls. 167-170) y, por auto de 2 de noviembre de 2005, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 188). Presentaron alegatos el apoderado del Departamento de Sucre (fl. 190), el apoderado del Notario de Tolú (fls. 199-202), el apoderado de la parte actora (fl. 203).
4. La providencia impugnada
Mediante sentencia del 1° de marzo de 2006, el Tribunal Administrativo de Sucre, (fls. 211-230), luego de pronunciarse negativamente sobre las excepciones, despachó negativamente las súplicas de la demanda, al concluir que “con la actuación del señor Notario Unico del Círculo de Santiago de Tolú, al expedir la escritura pública No. 280 del 1° de octubre de 2003 no se vulneró el derecho colectivo a la Moralidad Administrativa invocado por el actor en su demanda, por cuanto dicho funcionario al autorizar la firma de la mencionada escritura cumplió con lo requisitos exigidos por las normas que reglamentan la enajenación de bienes inmuebles”.
5. La impugnación
Inconforme con la decisión anterior, el apoderado de la demandante interpuso recuso de apelación (fls. 231-232), con el siguiente fundamento, que se transcribe en su integridad por el significado que el mismo está llamado a tener al momento de desatar el señalado recurso de alzada.
“La inconformidad. Radica en que una vez más se hunde al Departamento de Sucre, con providencias en las cuales se apoya y patrocina la 'apología del delito', y, que este hecho corrobora lo dicho por el magistrado Isaac Nader de la Corte Suprema: 'la justicia está patas p'arriba'.
Mis consideraciones. Parece que las acciones de moralidad y defensa del patrimonio público no son de recibos (sic) en el sufrido Departamento de Sucre, lo que a la postre convierte a cuanto funcionario sea sujeto activo o pasivo, en un 'adalid' o 'cid campeador' de la moral, la ética y las buenas costumbres.
Así como el fallo resalta las buenas acciones y proceder del funcionario en el procedimiento y contubernio para timar la pretensión en un proceso civil de la actora, es bueno traer a colación que parece ser que la Honorable Sala, tuviese presente otras pruebas u otro accionar en el estudio del proyecto sometido a su consideración.
Sin que tal cosa raye en irrespeto, debe también haber congruencia entre lo decidido con lo pedido y probado, para que la justicia, a través de los funcionarios que la administran no se burlen de sus consumidores, que son en lo esencial la base y materia prima para que ella se sostenga.
No entiendo, y no hay excusa legal, de cómo se puede patrocinar a un notario que para el otorgamiento de una escritura pública de venta de inmueble no pida y protocolice el paz y salvo predial, documento que a su vez, conlleva que a (sic) administración municipal ingresen recursos, para bien de la comunidad también.
Demostrado eso y la falsedad ideológica, cuando transcribe en el cuerpo del documento actos ajenos a la verdad, no le queda duda a la Sala en sus pocas conclusiones, de que la conducta del funcionario fue diamantina y pulcra, y por consiguiente ejemplo a seguir en todo el gremio notarial y nacional.
La apología a las malas costumbres y a los hechos delictivos debe cesar y acabar.
ME DA MUCHA PENA, pero ¿Cuánto le reportaría al señor Notario extender una escritura pública de venta sin que le presentaran el comprobante de paz y salvo predial?
De otra parte, los Honorables magistrados SUMOSA y JARAVA integrantes de la Sala, tiene la edad y período para acceder a la pensión de vejez, sin que haya voluntad tanto de la administración judicial como de ellos, en cumplir la norma al respecto.
Cabe preguntar:
Si dos de los integrantes de l (sic) Sala no cumplen voluntariamente con lo que los obliga la ley, es de lógica, que la hagan cumplir para un tercero?”
Mediante auto del 6 de abril de 2006 (fl. 237), el Tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto y, mediante providencia del 7 de julio de 2006 (fls. 242-244), esta Corporación lo admitió.
Mediante auto del 18 de agosto de 2006 (fl. 246), se ordenó correr traslado para la presentación de las alegaciones finales. Dentro del término respectivo, se pronunció el Ministerio Público (fls. 248-253) manifestando que la sentencia recurrida debía confirmarse, pero precisando que en el caso concreto “lo que se persigue es la protección de un derecho particular y concreto, no colectivo, en cuanto el acto acusado por la demandante es una Escritura Pública de venta de inmueble suscrita entre dos terceras personas ajenas a la actora, cuyo fin es declarar su nulidad y volver las cosas a su estado anterior; por tanto, lo que procede es la correspondiente demanda ante la jurisdicción ordinaria civil, conforme a las reglas de competencia fijadas por los artículos 15 y 16 del C. P. C.”
Las partes guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Sea lo primero destacar que si bien en el presente caso, en aras de privilegiar el Derecho Fundamental de acceso a la Administración de Justicia, se admitió el recurso interpuesto, al realizar el estudio detallado y pormenorizado del mismo observa la Sala que la sustentación formulada por el apoderado de la demandante se centra solamente en afirmaciones generales, vagas e infundadas, que no se avienen ni con el decoro profesional, ni con la claridad y precisión que debe revestir la apelación de una sentencia, cuestión que resultaría suficiente, per se, para despacharlo en forma adversa al recurrente.
Si bien en otras oportunidade
se ha dicho que no resulta necesario sustentar el recurso de apelación cuando se trata de la impugnación de una sentencia proferida en el curso de una Acción Popular, la Sala precisa que para el efecto debe observarse lo previsto en el Código de Procedimiento Civil, por así disponerlo expresamente el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en los siguientes términos:
“Recurso de apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente”.
Por su parte, el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil, con la modificación que al efecto introdujo el artículo 36 de la ley 794 de 2003, establece:
“Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación deberá interponerse ante el juez que dictó la providencia, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres días siguientes. Si aquélla se dicta en el curso de una audiencia o diligencia, el recurso deberá proponerse en forma verbal inmediatamente se profiera; el juez resolverá sobre su procedencia al final de la misma.
(...) Parágrafo 1º. El apelante deberá sustentar el recurso ante el juez o tribunal que deba resolverlo, a más tardar dentro de la oportunidad establecida en los artículos 359 y 360, so pena de que se declare desierto. Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”.
De lo anterior se concluye que efectivamente, tratándose de la apelación de sentencias proferidas en primera instancia en el trámite de un Acción Popular, la ley aplicable impone al recurrente la obligación de sustentar el recurso, cuestión que lo obliga a señalar, en forma clara y concreta, las razones de inconformidad para con el fallo.
Pero la simple crítica abstracta, el discurso etéreo sobre asuntos que en nada guardan relación para con el contenido de la sentencia impugnada, como ocurre en el presente caso, no sólo resulta insuficiente, sino, ante todo, jurídicamente inadecuado, impertinente y deriva en un recurso carente por completo de fundamento legal, a tal punto que su vaguedad podría implicar la violación del derecho de defensa para con la contraparte, en cuanto ésta última no podrá conocer, con precisión, los cargos que se imputan al fallo atacado para efectos de pronunciarse al respecto.
2. Naturaleza y características de la Acción Popular.
La Acción Popular, considerada como una acción constituciona, ha sido instituida como una vía adicional para el ejercicio efectivo del control judicial de la actividad de la Administración Pública y, por tanto, su objeto lejos de resultar extraño al que la Constitución y la ley han señalado de manera general a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, encuadra dentro del mismo. Por tal razón resulta elemental que a esta Jurisdicción especializada se atribuya el conocimiento de aquellas acciones populares que tengan origen en la actividad de las entidades públicas y de los particulares que desempeñen funciones administrativas
Dentro de las características principales de esta acción, destacan las siguientes:
Es una acción públic, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativ, puede ser ejercida por “toda persona” y además, para afianzar un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los Personeros y los servidores públicos.
Es una acción principal, carácter que, de una parte, la dota de autonomía e identidad propias y resulta especialmente importante en tanto no permite que el juez eluda pronunciamiento de fondo alegando la existencia de otro mecanismo de defensa judicial y, de otra parte, permite su compatibilidad con otras acciones
Tiene como finalidad única la protección de los derechos e intereses colectivos.
La acción popular se rige por la prevalencia del derecho sustancia y el principio iura novit curia.
La acción popular se puede ejercer tanto para evitar daño contingente, para hacer cesar el peligro o la amenaza a un derecho colectivo, o para hacer cesar la vulneración sobre é. No obstante lo anterior, ha de precisarse que esta acción no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leye
, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
3. Improcedencia de la Acción Popular en el Caso Concreto.
3.1. La Constitución Política, acorde con la concepción según la cual el constitucionalismo moderno no ha de ocuparse solamente de la justificación y consagración de los derechos, sino, ante todo, de su protección efectiv, instituyó una amplia gama de acciones encaminadas a la “protección y aplicación de los derechos, como la acción de tutela, la acción de cumplimiento, la acción popular, la acción de grupo, cada una con un objeto, finalidad, características, alcance e identidad propios.
Pero, a renglón seguido estableció la Carta que “[a]demás de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones y los procedimientos necesarios para que [los particulares] puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, por la protección de sus derechos individuales, ….
El especial diseño constitucional y legal de la Acción Popular -que implica su carácter público, principal, atemporal, preferente- se justifica en tanto ha sido instituida como un mecanismo judicial con una finalidad específica, esto es destinado única y exclusivamente a la protección de los derechos e intereses colectivos.
Dicha finalidad se desvirtúa totalmente al intentar, con lo que fácilmente puede convertirse en un abuso del derecho a acceder a la Administración de Justicia, que mediante el ejercicio de esta acción pública en realidad se obtenga la protección de derechos diferentes a los colectivos, como sería el caso, por ejemplo, cuando se pretende la exclusiva protección de derechos individuales, para cuya defensa –aunque institucionalmente reviste la mayor importancia-, han sido diseñados otros mecanismos judiciales por completo diferentes.
Sobre el particular esta Corporación ha señalado:
“De ahí que no resulta admisible tratar de transformar veladamente pretensiones de naturaleza subjetiva en petitum de carácter colectivo, con el único propósito de forzar un pronunciamiento judicial en sede popular. Al efecto, es preciso reiterar que los derechos colectivos no pueden confundirse en su tutela judicial con los derechos individuales que pueden ser comunes a un grupo determinado de personas. Frente a los intereses subjetivos la ley estableció los recursos, las acciones y los procedimientos necesarios para que puedan pugnar por la integridad del orden jurídico (art. 89 C.P.). No basta entonces con revestir de cierto tinte 'colectivo' cualquier causa petendi para dar lugar para su discusión en sede popular.
Por su parte, en el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido:
“Debe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carácter público de las acciones populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto “... se justifica que se dote a los particulares de una acción pública que sirva de instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio común pueda sufrir”
Ese carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.
Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.
La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo.
(…) Además, ha afirmado la Cort “... su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”.
De igual manera, dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio, que se debe resaltar.
Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.
Se concluye de lo anterior que la Acción Popular no resulta ser el mecanismo judicial procedente en los eventos en los cuales el demandante pretende, única y exclusivamente, la protección de derechos individuales.
3.2. En el caso que mediante esta providencia decide la Sala, se tiene que en ejercicio de la Acción Popular, la demandante pretende que se declare la nulidad de una escritura pública cuya autorización, según afirma, violó sus derechos individuales toda vez que su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria habría comportado la no inscripción, en el mismo, de una medida cautelar dictada a su favor en proceso ejecutivo promovido por ella ante la jurisdicción ordinaria.
Advierte la Sala que las pretensiones de la actora son de carácter exclusivamente particular y subjetivo; que su real interés no lo constituye la protección de la colectividad ni, desde luego, de los derechos e intereses colectivos, aunque de manera inapropiada intenta excusar en estos el hecho de haber acudido a la acción pública que promovió.
Del análisis de los hechos expuestos en el libelo de demanda, así como de las pretensiones que esgrime y del recurso de apelación que interpuso la actora, se concluye fácilmente que solo un interés estrictamente particular la mueve.
En efecto, la demanda contiene afirmaciones como las siguientes:
“(…) y se preguntarán ustedes, que arte y parte tiene la actora en una escritura en la que no tiene interés?
Lo que ocurre es que Paulina Baiz tiene un proceso contra DOLORES BELLO la que vende, y en donde le solicitó el embargo del inmueble un día antes de hacer el notario esta inmoralidad pública, con el único objetivo de que a la vendedora y deudora a la vez de la actora, no se le embargara su inmueble.
(…) la deudora DOLORES BELLO y sus allegados, deben estar gozando de plena felicidad por tamaño golazo propinado no sola (sic) a la fe pública sino a la actora cuando le burlan que se pueda pagar su crédito …”.
De otra parte, como se dijo, las pretensiones de la demanda se orientan, de forma clara y exclusiva, a la protección de los derechos particulares que la actora estima violados, toda vez que solicita se “ordene la cancelación y nulidad” de una escritura pública, la cual, a su parecer, constituye una simulación que le resulta perjudicial a su interés de embargar un predio dentro de un proceso ejecutivo que cursa ante la jurisdicción ordinaria, en el cual obra como demandante; como consecuencia de esa declaración, solicita que se ordene la cancelación de la inscripción de esa escritura, con lo cual a manera de restablecimiento del derecho, persigue también que “las cosas vuelvan al estado natural como sucedieron antes del otorgamiento del citado documento” y que se “pague el valor del crédito y las costas judiciales de la obligación burlada por su ilegal proceder.”
Igualmente en el texto del recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia mediante la cual el Tribunal negó sus pretensiones, la demandante sostuvo que “el fallo resalta las buenas acciones y proceder del funcionario en el procedimiento y contubernio para timar la pretensión en un proceso civil de la actora”. (Se destaca).
Por lo anterior, la Sala habrá de confirmar el fallo impugnado, pero por las razones anotadas, relativas a la improcedencia de la Acción Popular toda vez que, en el caso concreto, la misma se ejerció exclusivamente con la finalidad de proteger derechos individuales de la actora. En consecuencia, no corresponde a la Sala abordar el estudio de la legalidad o ilegalidad de las escritura pública 280 otorgada el 1° de octubre de 2003 ante el notario único del círculo de Tolú, ni de la eventual vulneración de los derechos individuales de la demandante, por ser estos asuntos, por entero, ajenos a la Acción Popular que se decide.
3.3. Advierte la Sala que lo expuesto no implica, en absoluto, desconocer el carácter principal y autónomo de la Acción Popular y destaca que las pretensiones contenidas en la demanda se negarán, como se dijo, por improcedencia de la acción, en el caso concreto, dada la finalidad que el actor le imprimió y no por la existencia de otras acciones frente a las cuales se pudiese predicar un inexistente carácter subsidiario de éste mecanismo judicial.
De otra parte observa la Sala que si bien la Acción Popular resulta improcedente para la protección exclusiva de derechos individuales, también cabe precisar que jurídicamente es posible que en algunas ocasiones la defensa y protección de los derechos colectivos comporte, de manera eventual y contingente, el amparo de derechos individuales.
Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido que:
“(…) la acción popular es procedente aún en el evento de que como consecuencia de una actuación administrativa o del ejercicio de la actividad contractual del Estado simultáneamente puedan surgir discrepancias alrededor de derechos particulares, subjetivos que jurídicamente puedan solucionarse a través de otros mecanismos judiciales, pues mediante la acción popular se busca la protección de derechos e intereses colectivos que también pueden estar amenazados o vulnerados en desarrollo de la actividad estatal. Es decir que no siempre que alrededor de un asunto se vislumbre la posibilidad de que exista controversia respecto de derechos particulares, subjetivos, se puede descartar la posibilidad de que también se encuentren vinculados derechos e intereses colectivos que merecen protección. Ante tal situación, los conflictos jurídicos que versen sobre esos derechos particulares, subjetivos se resolverán mediante el empleo de los correspondientes mecanismos establecidos para el efecto y aquellos que busquen la protección de los derechos e intereses colectivos se dirimirán mediante el ejercicio de la acción popular. Ahora, eso sí, los jueces que resuelvan los conflictos jurídicos originados en derechos particulares, subjetivos, no podrán involucrar en la misma sentencia que los resuelva, la decisión de proteger derechos e intereses colectivos y, a la inversa, el juez de la acción popular, en modo alguno, podrá pronunciarse respecto de pretensiones que resuelven sobre esos derechos particulares, subjetivos.
De otro lado, el artículo 38 de la ley 472 de 1998 prevé que el juez ha de aplicar las normas de procedimiento civil relativas a las costas y podrá condenar al demandante “a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe”.
Por su parte, el artículo 74 del C. de P. C., establece que se “considera que ha existido temeridad o mala fe … 1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya sustituido a éste”. En consecuencia y por lo anterior, la Sala condenará en costas a la parte recurrente, a favor de los demandados.
Finalmente, la Sala no puede dejar pasar por alto los términos desconsiderados e irrespetuosos utilizados por el apoderado de la demandante, contra los magistrados del Tribunal a quo, en el escrito mediante el cual interpuso el recurso de apelación que ahora se decide. Destaca la Sala que de conformidad con lo establecido en el numeral 3° del artículo 71 del C de P. C., constituye deber de las partes y sus apoderados “abstenerse de usar expresiones injuriosas en sus escritos”, así como “guardar el debido respeto al juez”. En consecuencia, se ordenará compulsar copias al Consejo Seccional de la Judicatura para que examine la conducta del apoderado de la recurrente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
Primero: CONFÍRMASE por las razones expuestas, la sentencia apelada, esto es aquella proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 1° de marzo de 2006.
Segundo: REMÍTASE por Secretaría a la Defensoría del Pueblo copia del presente fallo, para que sea incluido en el Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo previsto en el artículo 80 de la ley 472 de 1998.
Tercero: CONDENASE en costas a la parte recurrente. Tásense.
Cuarto. COMPÚLSENSE copias con destino al Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre, para que examine la conducta del apoderado de la recurrente.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUELVASE
MAURICIO FAJARDO GOMEZ Presidente de la Sala | RUTH STELLA CORREA PALACIO |
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ | ENRIQUE GIL BOTERO |
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
