Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 73033 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 68001-23-33-000-2020-00972-01 (73033)

Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB

Demandado: Municipio de Bucaramanga

Proceso: Reparación directa

MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE POR DAÑOS CAUSADOS CON POSTERIORIDAD A LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL-Si las pretensiones se

enmarcan en acciones y omisiones posteriores a la sentencia de nulidad, y no se cuestiona la legalidad del acto, el medio de control procedente es el de reparación directa. DAÑO-Lesión a un interés protegido por el ordenamiento. DAÑO-Concepto. CERTEZA DEL DAÑO-Demostración indispensable para la responsabilidad. CARGA DE LA PRUEBA-Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen (artículo 167 del CGP). COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 27 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO

El 31 de agosto de 2012, la Junta del Área Metropolitana de Bucaramanga expidió el Acuerdo n°. 016, por medio del cual asignó funciones ambientales al Área Metropolitana y estableció el porcentaje que recibiría –por concepto de sobretasa ambiental– en razón a esas funciones. Al respecto, estableció que un 50% de lo recaudado por sobretasa sería transferido al área metropolitana, y que el encargado de girarlo sería el municipio de Bucaramanga. Posteriormente, el 21 de junio de 2018, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad el Acuerdo referido por “falsa motivación”.

La demanda alega una falla del servicio, porque el municipio omitió transferir, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga- CDMB, –desde la ejecutoria de la sentencia de nulidad y hasta octubre de 2019– el 100% de la sobretasa ambiental, que le correspondía y corresponde a la corporación autónoma “como única autoridad ambiental” en el municipio de Bucaramanga.

ANTECEDENTES

Demanda

El 14 de agosto de 2020, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga presentó demanda de reparación directa contra el municipio de Bucaramanga, en la que solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

«PRIMERA: Que se DECLARE administrativamente responsable al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA por los perjuicios materiales ocasionados a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA

DE BUCARAMANGA (CDMB) por haber omitido transferirle los recursos de la sobretasa ambiental a la que está obligado en los términos del artículo 44 de la ley 99 de 1993, durante el tiempo que más adelante se precisa.

SEGUNDA: Que se DECLARE que MUNICIPIO DE BUCARAMANGA es la entidad encargada de recaudar la sobretasa con destino a la protección del medio ambiente, recaudo que debe transferir a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB)

de conformidad con lo establecido en el mismo artículo 44 de la Ley 99 de 1993.

TERCERA: Que se DECLARE que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB) es la

beneficiaria de la sobretasa ambiental que debe recaudar el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, en los términos de la ley.

CUARTA: Que se DECLARE que el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA debe

transferir los recursos recaudados por concepto de la sobretasa ambiental de la que es beneficiaria la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB), desde la ejecutoría de la sentencia de 21 de junio de 2018, que declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 de 31 de agosto de 2012, expedido por el Área Metropolitana de Bucaramanga.

QUINTA: Que se DECLARE que el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA no ha transferido a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA

DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB) los recursos de la sobretasa ambiental correspondientes al tercero y cuarto trimestres del año 2018, primero, segundo y tercer trimestres del año 2019.

SEXTA: Que se DECLARE que los recursos correspondientes a la sobretasa ambiental desde el tercero y cuarto trimestres del año 2018, primero, segundo y tercer trimestres del año 2019 que debe transferir el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA

DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA ascienden a la suma de cuarenta y tres mil ciento veintisiete millones ochocientos diecinueve mil doscientos dos pesos ($43.127.819.202).

SÉPTIMA: Que se DECLARE que el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA debe pagar los intereses moratorios de la suma de dinero que debe transferir el municipio desde que se hizo exigible la obligación y que hasta fecha de radicación de la demanda ascienden a la suma de tres mil novecientos treinta y dos millones trescientos cuarenta y tres mil setecientos nueve pesos ($3.932.343.709). 2. Pretensiones de Condena

OCTAVA : Que se CONDENE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a transferir a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA

DE BUCARAMANGA por concepto de la sobretasa ambiental de que trata el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, la suma de cuarenta y tres mil ciento veintisiete millones ochocientos diecinueve mil doscientos dos pesos ($43.127.819.202), que corresponden al tercero y cuarto trimestres de 2018 y al primero, segundo y tercer trimestres del año 2019 (…)»¹. (resaltado de la Sala).

Hechos

Como fundamentos fácticos de las pretensiones², la demanda afirmó que, conforme a la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1339 de 1994, las Corporaciones Autónomas Ambientales son entes que fungen como autoridad ambiental en su respectiva jurisdicción. Una de las fuentes de financiación de estas entidades la constituye la sobretasa ambiental (porcentaje que se calcula del impuesto predial). Este tributo –recaudado por el municipio respectivo– debía y debe ser transferido a la corporación autónoma con competencia en el lugar en el que se haga el cobro del impuesto predial.

Agregó que, con fundamento en esas normas, el municipio de Bucaramanga trasladaba, de manera ininterrumpida, el tributo a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB. Sin embargo, el 31 de agosto de 2012, la Junta del Área Metropolitana de Bucaramanga expidió el Acuerdo n°. 016, por medio del cual (i) asignó funciones de autoridad ambiental al Área Metropolitana de Bucaramanga-AMB, (ii) “despojó irregularmente a la CDMB de esas funciones”, y (iii) estableció el porcentaje que correspondía a la AMB –por sobretasa ambiental–. Al respecto, definió que un 50% de lo recaudado por ese concepto debía ser transferido a la AMB por el municipio de Bucaramanga.

¹ F. 10-11 índices 06 y 09 Samai del Tribunal Administrativo de Santander.

² F. 2-14 C. 1.

Expuso que el 21 de junio de 2018, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad del Acuerdo referido por “falsa motivación”. Y, desde la ejecutoria de esa sentencia, el municipio retomó el deber de trasladar el total de la sobretasa ambiental a la CDMB.

La demanda alega una falla del servicio, porque el municipio omitió transferir, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga- CDMB, –desde la ejecutoria de la sentencia de nulidad del 18 de junio de 2018 hasta octubre de 2019– el 100% de la sobretasa ambiental, que le correspondía y corresponde a la corporación autónoma, al retomar sus funciones como única autoridad ambiental en el municipio de Bucaramanga.

Contestación de la demanda

Al oponerse a las pretensiones, el municipio de Bucaramanga argumentó que la función de transferir la sobretasa ambiental no fue omitida, puesto que la entidad tenía el deber normativo y territorial de trasladar parte de esa suma a la AMB, en su calidad de autoridad ambiental metropolitana.

Una vez se expidió el Acuerdo Metropolitano n.° 016 del 31 de agosto de 2012 –que constituyó, organizó y reglamentó la Autoridad Ambiental Metropolitana– el municipio de Bucaramanga giró los recursos de la sobretasa ambiental, en los términos del art. 44 de la Ley 99 de 1993 así: a la CDMB, respecto de lo rural; y, a la AMB, en lo urbano.

Sostuvo que, aun cuando se declaró la nulidad del Acuerdo 016, antes de la fecha de esa sentencia, se expidieron leyes, decretos y otro acuerdo que regularon las funciones ambientales de las Áreas Metropolitanas. En ese marco, la competencia de autoridad ambiental la siguió ostentando el Área Metropolitana de Bucaramanga, con fundamento en el literal j) del artículo 7° y el literal d) del artículo 20 de la Ley 1625 de 2013, y el Acuerdo 031 del 29 de diciembre de 2014 (normas vigentes al momento de proferirse la sentencia).

Precisó que el Acuerdo 031 2014 siguió ejerciendo efectos hasta el 10 de octubre de 2019, cuando se decretó la suspensión provisional del mismo. Sólo en ese

último momento, la CDMB retomó la calidad de autoridad ambiental en el área metropolitana de Bucaramanga.

Bajo este contexto, indicó que, en virtud del principio de legalidad, mientras estuvieron vigentes los Acuerdos Metropolitanos 016 del 31 de agosto de 2012 y 031 de 2014, la entidad beneficiaria de los recursos derivados de la sobretasa ambiental recaudada en el área metropolitana de Bucaramanga era, precisamente, la AMB, y no la CDMB, como erróneamente se afirmaba en la demanda. Al respecto, adujo que la Corporación Autónoma-CDMB retomó la competencia y funciones como autoridad ambiental en el municipio de Bucaramanga (beneficiaria de la sobretasa ambiental establecida en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993) sólo a partir del 17 de octubre de 2019, fecha en que quedó ejecutoriado el auto que decretó la suspensión provisional del Acuerdo 031 de 2014. Por ello, con posterioridad a esa fecha, el municipio celebró un contrato de transacción con la CDMB para pagarle las sumas causadas desde el cuarto trimestre de 2019 y los intereses de mora.

Planteó la inexistencia del daño antijurídico, en tanto el detrimento patrimonial alegado por la CDMB no tuvo lugar. Indicó que, aunque el ente territorial tenía la carga de recaudar la sobretasa ambiental, la transferencia de esos recursos –en lo que al municipio correspondía– debía hacerse a la entidad que tuviera la competencia de autoridad ambiental en esa jurisdicción, la cual, desde 2012 y hasta octubre de 2019 la ostentó el Área Metropolitana de Bucaramanga³.

El 27 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la demanda. Estimó que el medio de control de reparación directa era procedente, en tanto no se cuestionaba la legalidad de actos administrativos, y, además, alegó el daño derivado de una omisión.

El tribunal, luego de una reseña al marco normativo en materia ambiental, se refirió a los efectos de las sentencias de nulidad de actos generales, y concluyó que estas tenían eficacia hacia futuro frente a situaciones jurídicas consolidadas. Sostuvo que la CDMB sufrió un daño patrimonial al no recibir el total del recaudo por concepto de sobretasa ambiental entre junio de 2018 hasta el tercer trimestre

³ F. 6-15 archivo “contestación demanda”, índices 12 y 15, Samai Tribunal Administrativo de Santander.

de 2019. Sin embargo, esa “lesión” no era antijurídica, porque no obedeció a una falla del servicio por omisión. Conforme estimó el tribunal, los efectos de la sentencia de nulidad del Acuerdo 031 de 2014 (norma vigente hasta octubre de 2019) eran hacia futuro, de manera que las situaciones consolidadas mientras el Acuerdo 031 generó efectos eran inmodificables.

La sentencia de primera instancia hizo, puntualmente, estas precisiones: (i) La nulidad declarada en junio de 2018 –frente al Acuerdo Metropolitano 016 de 2012– no implicaba, automáticamente, la existencia de una falla del servicio; (ii) La falsa motivación –que fundamentó esa decisión– tuvo lugar porque no se cumplió con el límite de población para asignar competencias ambientales al Área metropolitana. Y (iii) La nulidad del Acuerdo 031 de 2014 (vigente en 2018 y 2019) no afectó las transferencias realizadas mientras surtió efectos, en tanto gozaba de presunción de legalidad.

Finalmente, aun cuando descartó la imputación y antijuridicidad del daño, el tribunal estimó que la demanda debió ser ejercida en contra del Área Metropolitana de Bucaramanga y no contra el municipio, porque fue esta quien incurrió en la alegada “irregularidad” al expedir el Acuerdo 016 de 2012⁴.

Recurso de apelación

La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En su criterio, el Tribunal incurrió en un error de apreciación de la antijuridicidad del daño, pues desconoció que el no recibir una transferencia tributaria –ordenada por la Ley– era un daño patrimonial que la entidad no estaba en el deber jurídico de soportar.

Sostuvo que el municipio demandado actuó en deliberado desconocimiento de la Ley y vulneró los principios de legalidad, buena fe y transparencia, porque justificó la omisión de transferencia en un acto administrativo que replicó el contenido material de una norma declarada nula. La nulidad de los Acuerdos 016 (en 2018) y 031 (en 2019) puso en evidencia la actuación irregular de la administración. El municipio conocía las demandas judiciales en curso y aun así continuó transfiriendo –a la AMB– el porcentaje que correspondía a la CDMB. La existencia

⁴ F 6-27 Índice 02 archivo “sentencia”. índice 27 Samai del Tribunal Administrativo de Santander.

de estos procesos, además, mostraban que la AMB no tenía una situación jurídicamente consolidada, de manera que, con más razón, los efectos de la sentencia de nulidad del último Acuerdo (el 031 de 2014) eran retroactivos (hasta junio de 2018 –fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del primer acuerdo metropolitano–).

En ese orden, según la entidad apelante, se deben retrotraer las cosas hasta esa fecha y ordenar el pago de las sumas de dinero que, por Ley, le correspondían en su totalidad a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB entre junio de 2018 y octubre de 2019⁵.

Trámite de segunda instancia

El 8 de mayo de 2025, el Tribunal concedió el recurso de apelación⁶ y, el 12 de diciembre siguiente, el Despacho lo admitió⁷.

Ejecutoriado ese auto, el Ministerio Público presentó concepto en el que solicitó desestimar lo reclamado por la Corporación Autónoma Regional, porque la no transferencia del total de la sobretasa ambiental no significó un daño en cabeza de la entidad demandante. Explicó que, mientras surtieron efectos los acuerdos metropolitanos 016 y 031, la CDMB no tenía a su cargo funciones de autoridad ambiental en el municipio de Bucaramanga, de manera que no era acreedora de la transferencia del tributo. Fue a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 031 de 2014 (octubre de 2019), que la CDMB recobró plenamente las funciones como autoridad ambiental beneficiaria íntegra de los recursos de la sobretasa ambiental.

Sobre los efectos de una sentencia de nulidad de actos de carácter general, el Ministerio conceptuó que estos eran hacia futuro, con fundamento en el principio de confianza legítima, la salvaguarda del interés general y la ejecutividad de los actos generales. Sólo de manera excepcional y si la misma sentencia de nulidad lo establecía, podría reconocerse un efecto retroactivo. Asunto que no ocurrió frente a los acuerdos metropolitanos declarados nulos. En efecto, según el Ministerio Público, la nulidad del Acuerdo 016 no implicó automáticamente que la CDMB

⁵ F 7-27 Índice 02 archivo “recurso de apelación”. índice 31 Samai del Tribunal Administrativo de Santander.

⁶ Índice 32 Samai del Tribunal Administrativo de Santander.

⁷ Índice 04 Samai.

retomara la competencia ambiental y que el municipio de Bucaramanga estuviere obligado a transferir toda la sobretasa ambiental a la corporación, en tanto el deber legal solo se retomó desde octubre de 2019. Por lo tanto, concluyó que la entidad demandante no sufrió un daño por la no transferencia de sobretasa ambiental entre junio de 2018 y octubre de 2019 y debían negarse las pretensiones⁸.

Posteriormente, el expediente ingresó al despacho del Consejero sustanciador para proferir sentencia, conforme al trámite previsto en el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021⁹.

CONSIDERACIONES

La demanda se presentó el 14 de agosto de 2020, por ello, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA¹⁰, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código¹¹, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u

⁸ Índice 11 Samai.

⁹ Índice 12 Samai.

¹⁰ «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior».

¹¹ «Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».

omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA¹². El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA¹³, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $ 438.901.500¹⁴.

Medio de control procedente

La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo¹⁵.

En este caso, el medio de control propuesto es el procedente para estudiar las pretensiones de la demanda, enfiladas a que se declare la responsabilidad del Estado –en cabeza del municipio de Bucaramanga– por el presunto daño causado por la omisión de transferir –a la CDMB– el total de lo recaudado por concepto de sobretasa ambiental entre junio de 2018 y octubre de 2019.

Es importante, precisar, sin embargo, que aun cuando en los hechos se hace mención a un acto administrativo y a su posterior declaratoria de nulidad, las pretensiones no surgen de ese acto ni se enmarcan temporalmente desde su expedición¹⁶.

¹² «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]».

¹³ «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]».

¹⁴ Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2020, $877.803 por 500.

¹⁵ Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421.

¹⁶ Esta claridad se estima pertinente, porque, en un proceso anterior de este despacho, con fundamento en hechos similares, contra el municipio de Barrancabermeja, y en el que el demandante fue la misma coporación autónoma (CDMB), se concluyó que el medio de control interpuesto era improcedente. En aquella oportunidad, a diferencia del caso objeto de estudio, el daño alegado se originó en un acuerdo municipal –posteriormente declarado nulo– y las pretensiones se enmarcaron desde la expedición de ese acto administrativo. Al respecto, confrontar con el proceso n°. 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235), sentencia de 11 de diciembre de 2024.

Como bien se sabe, la acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo (artículo 90 CN y artículo 140 CPACA). Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se repare el daño causado con el acto (art. 138 CPACA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general¹⁷, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa¹⁸.

De manera excepcional, la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos en los que no se cuestiona su legalidad, puesto que el daño no se origina en vicios de nulidad sino en los efectos del acto mismo. También ha sostenido que la acción de reparación directa procede en eventos en los que se expiden actos administrativos –que inicialmente son favorables a los demandantes– pero, por razones jurídicas posteriores, son declarados nulos en sede judicial. En este segundo supuesto el daño alegado –y el consecuente interés de la parte para demandar– no se origina en el acto favorable, sino que nace con motivo de la sentencia de nulidad y la pérdida de los efectos del acto. Al respecto, ha sostenido la Sección Tercera:

En este orden de ideas, resulta clara la postura de la Corporación, según la cual se ha considerado que el ordenamiento jurídico distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando así la acción de nulidad y

¹⁷ Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421.

¹⁸ Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846.

restablecimiento del derecho a aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y la acción de reparación directa para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa; sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo¹⁹.

En cuanto a la primera hipótesis, en los que la fuente del daño es un acto legal, la Sala ha afirmado:

(…) la jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de que un acto legalmente expedido pudiera causar daños y que tales daños pudieran ser objeto de reparación por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.

Por lo que hace a la violación de éste principio, es necesario entender, ante todo, que el mismo es un resultado colateral, residual de una actuación de la Administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la Administración debe indemnizar²⁰.

Ha dicho la Corporación, que responde el Estado a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado²¹.

(…) “En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico - cultural de una ciudad como lo es Popayán. “En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora MARIA DEL ROSARIO ARIAS es la procedente en estos casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la Administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal, como lo sostiene la misma demanda, que en su criterio, está integrado por un certificado de urbanismo y un acuerdo

¹⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Consultar también la sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade.

²⁰ Cita textual del fallo: LIBARDO RODRIGUEZ R. “Derecho Administrativo General y Colombiano”. Décimo Tercera Edición. Edt. Temis. Bogotá. 2002.

²¹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482.

municipal”²².

Al seguir la línea de la jurisprudencia antes descrita, la Subsección A concluyó:

“Así, la Sala ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discuta en el curso del proceso, puesto que se reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos; como es evidente, en esta hipótesis la procedencia de la acción de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora”²³.

Como se expuso, la Sección Tercera de la Corporación también ha contemplado una segunda hipótesis en la cual procede la acción de reparación directa relativa a actos administrativos (en los que no se discute su legalidad). En este segundo supuesto, esta acción o medio de control resulta procedente para demandar por daños causados con ocasión de la entrada en vigor de un acto administrativo (favorable al demandante) que a la postre sería anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular, dijo la Subsección A:

En la hipótesis a la que se ha venido haciendo referencia, es decir en los eventos en que la acción de reparación directa cuya pretensión resarcitoria la constituyan los perjuicios generados por la vigencia del acto administrativo que a la postre sería declarado ilegal o revocado por la propia Administración Pública, los casos respecto de los cuales se ha pronunciado la Sala tienen que ver principalmente con perjuicios derivados de la entrada en vigencia y ejecución del acto administrativo ilegal sufridos por quien vio mermado su patrimonio por la existencia misma del acto.

(…) “Así las cosas, tres son las hipótesis que hasta este momento se han identificado para concluir acerca de la procedencia de la acción de reparación directa cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: i) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por los actos administrativos ajustados al ordenamiento jurídico, siempre y cuando no se cuestione en sede judicial la legalidad del acto administrativo en cuestión; ii) Cuando se pretenda la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa; y, iii) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública²⁴.

²² Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16.079, C.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

²³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

²⁴ Esta Sala, sin embargo, aclara que si la circunstancia de la revocatoria directa del acto favorable constituye el origen del daño. En otras palabras, si se ataca la legalidad del acto de revocatoria o los fundamentos de la misma, como el daño sí surge de la expedición de un acto alegado como “ilegal”, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto consultar la sentencia del 24 de enero de 2024 rad 64210 C.P. Wiliam Barrera Muñoz.

En las dos primeras hipótesis la legitimación en la causa por activa se configurará mediante la prueba idónea del carácter de perjudicado por la entrada en vigencia del acto administrativo –frente a ello resulta irrelevante que el acto sea legal o ilegal–, mientras que en la tercera, para acreditar la legitimación en la causa por activa será suficiente probar el carácter de beneficiario del acto administrativo declarado ilegal o revocado directamente”²⁵.

En el caso sometido a estudio, se reitera, aunque los hechos de la demanda están enmarcados en la existencia de un acto administrativo general –posteriormente declarado nulo–, ello no implica que el daño patrimonial tenga su origen, precisamente, en el acto general que pierde vigencia y ejecutividad. El daño concreto alegado en la demanda, esto es, el no pago de la sobretasa ambiental a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga en un rango de tiempo determinado, tuvo ocurrencia con posterioridad a la sentencia de nulidad del acto general y se fundamenta en una omisión –temporal– posterior a esa fecha; no en el acto mismo ni en la decisión de nulidad.

En efecto, en la reforma a la demanda, puntualmente, se dijo:

A partir de la sentencia de 21 de junio de 2018, en la que la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 de 31 de agosto de 2012, expedido por el Área Metropolitana de Bucaramanga, la CDMB tiene plenas competencias y funciones como autoridad ambiental y, por lo tanto, es beneficiaria de la sobretasa ambiental establecida en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993.

(…)

De esta manera, desde que quedó ejecutoriada la sentencia de segunda instancia antes referida, esto es, el 25 de agosto de 2018, el municipio de Bucaramanga ha debido recaudar la sobretasa ambiental y transferirla a la CDMB, en calidad de beneficiaria de dichos recursos, cosa que hasta la fecha de radicación de la presente solicitud no ha sucedido, al contrario de los demás municipios integrantes de AMB que han venido cumpliendo, a partir de esa fecha, con la obligación legal.

19. Al respecto es preciso resaltar que la omisión en que ha incurrido el municipio de Bucaramanga consiste en no transferir los recursos que percibe en virtud de la relación tributaria que ostenta, en calidad de recaudador del impuesto predial, con los contribuyentes, propietarios de los inmuebles. 20. En ese sentido, el municipio de Bucaramanga le adeuda a la CDMB la suma cuarenta y tres mil ciento veintisiete millones ochocientos diecinueve mil doscientos dos pesos ($43.127.819.202), que corresponden al tercer y cuarto trimestres de 2018, y al primer, segundo y tercer trimestres del año 2019, teniendo en cuenta la transacción parcial que suscribieron las partes en el año 2020 por el resto del tiempo adeudado (…) ²⁶

²⁵ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Y sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade.

²⁶ F. 23 y 24, archivo “reforma de la demanda”, índices 6 y 9 Samai Tribunal Administrativo de Santander.

En ese marco fáctico, en virtud de (i) la omisión atribuida, (ii) la ocurrencia temporal de esa omisión, (iii) el daño alegado, y (iv) ante la ausencia de reproches de ilegalidad frente a actos administrativos, el medio de control interpuesto, se reitera, es el procedente.

Demanda en tiempo

El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el literal i) del artículo 164.2 del CPACA es de dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

La demanda se interpuso en tiempo –14 de agosto de 2020– porque el daño tuvo ocurrencia entre junio de 2018 y octubre de 2019, fechas en las que, según la demanda, el municipio de Bucaramanga tenía el deber de girar el total de la sobretasa ambiental a la Corporación Autónoma Regional Para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

Legitimación en la causa

La Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga es la persona jurídica sobre la que recae el interés jurídico que se debate en el proceso, puesto que es la beneficiaria de la sobretasa ambiental²⁷, tributo cuya base gravable se estableció en la Ley 99 de 1993²⁸. Además, porque, según la demanda, al no recibirlo en un periodo determinado afectó patrimonialmente a la referida corporación.

El municipio de Bucaramanga está legitimado en la causa por pasiva, porque tiene a su cargo el recaudo de la sobretasa ambiental y el traslado del mismo a la entidad que funja como autoridad ambiental en la jurisdicción municipal (Ley 99 de

²⁷ Artículo 46 de la Ley 99 de 1993. Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales: 1. El producto de las sumas que, por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente Ley.

²⁸ Artículo 44. Establéese con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal.

1993) ²⁹.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si el no recibir la totalidad del recaudo por sobretasa ambiental –durante los periodos de junio de 2018 y octubre de 2019– constituye un daño en cabeza de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

Análisis de la Sala

Responsabilidad del Estado por omisión

La falla del servicio se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado o, en términos generales, por la violación de la ley. Bajo este régimen de responsabilidad subjetiva, al demandante le corresponde demostrar (i) un daño, (ii) una conducta activa u omisiva de la Administración y (iii) la relación de causalidad entre esta y aquel. La conducta constitutiva de falla del servicio debe ser tardía, irregular, ineficiente o inexistente.

Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño. La falla del servicio surge, entonces, a partir de la comparación entre los deberes del Estado frente a una función determinada –marco normativo– y la conducta –por acción u omisión– asumida en cada evento. Sin embargo, el Estado no puede considerarse un «asegurador universal» de modo que, de presentarse una omisión, se configura la responsabilidad extracontractual de manera automática. El deber de intervención del Estado no es absoluto, pues está condicionado a (i) la disponibilidad de recursos económicos y humanos, (ii) a la capacidad institucional y (iii) al complejo funcionamiento del aparato estatal.

²⁹ Artículo 44. Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales (…) deberán ser pagados a éstas por trimestres, (…) y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.

La doctrina jurídica, consciente de que el análisis de la falla del servicio no se reduce a la sola discordancia entre el contenido normativo y el comportamiento estatal, plantea que el estudio de conducta –en cada caso concreto– debe hacerse desde una perspectiva relativa en la que se tenga en cuenta la dificultad del deber normativo, circunstancias del momento (periodos de paz o de guerra), y la capacidad institucional (recursos jurídicos, humanos, de tiempo y económicos disponibles).

Tratándose de la responsabilidad del Estado por omisión, la jurisprudencia ha establecido que el juez debe determinar si están acreditados los siguientes elementos: (i) un daño, (ii) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada; (iii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de los que disponía la entidad para el adecuado cumplimiento del deber legal –conforme a las circunstancias del caso–; y (iv) la relación causal entre la omisión y el daño³⁰. Frente a este último elemento, esta Sección ha indicado que lo decisivo no es la existencia efectiva de la relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que, de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal, impidiendo la producción del daño³¹. Por ello, el juez debe establecer el daño, la causa del mismo, si el Estado estaba en posibilidad de interrumpir ese proceso causal y si tenía el deber jurídico de hacerlo.

De la sobretasa ambiental

En el marco de las competencias atribuidas al legislador, relativas a la creación, modificación y supresión de tributos (art. 338 de la C. Política), y conforme a lo dispuesto en el artículo 317 de la C. Política³² en materia de manejo y conservación del medio ambiente y los recursos naturales, el Congreso de la República estableció la sobretasa ambiental, una destinación parcial de un tributo

³⁰ Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de enero de 2006, Rad. 2001-00213-01 (AG) [fundamento jurídico página 34].

³¹ Ibídem y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2002, Rad. 12.789.

³² Artículo 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.

La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.

que constituye una fuente de financiación significativa para las corporaciones autónomas regionales y para quienes ejerzan actividades de autoridad ambiental.

Consiste en un porcentaje sobre los gravámenes a la propiedad inmueble. Concretamente, es un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. La porción de los aportes de cada municipio o distrito –con cargo al recaudo del impuesto predial– sería fijado anualmente por el respectivo Concejo, a iniciativa del alcalde municipal.

Los recursos por concepto de dichos porcentajes ambientales serían transferidos, por parte de los municipios y distritos, a las Corporaciones Autónomas Regionales (numeral 1 del artículo 46 de la Ley 99 de 1993). Y pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectuara el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades, antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.

Ahora bien, en materia de competencias ambientales de las “grandes ciudades”, los municipios, distritos y áreas metropolitanas –cuya población urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes– serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente (artículo 55 de la Ley 99 de 1993). En razón a estas funciones ambientales territoriales, estos recibirán una porción equivalente al 50% de lo recaudado por sobretasa ambiental en el respectivo perímetro urbano o área metropolitana (parágrafo 2 del artículo 44 de la misma ley).

Esta última disposición implica que, en determinados perímetros urbanos (municipios, distritos y áreas metropolitanas que superen el millón de habitantes) la autoridad ambiental será el mismo ente territorial. De manera que, en razón a esas funciones y a la finalidad de la sobretasa, serán, al igual que las corporaciones autónomas, beneficiarios de un porcentaje de la misma.

Sobre la naturaleza de la sobretasa ambiental, la Corte Constitucional³³, con fundamento en el inciso 217 de la C. Política, estimó que la ley podía y puede definir y destinar recursos a las entidades encargadas del manejo del medio

³³ Sentencia C-013 de 1994.

ambiente y de los recursos naturales renovables. Y esa destinación de porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De allí que, de acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite –excepcionalmente– es la existencia de participaciones o recargos en favor de las entidades mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello iría contra la justicia tributaria³⁴.

Entonces, según la Corte, al establecerse la sobretasa ambiental no se creó un nuevo impuesto, sino que de la expresión constitucional "destinará un porcentaje de estos tributos" debía entenderse que el gravamen no se incrementaba para el propietario del bien inmueble, sino que un porcentaje de ese monto –que no podía ni puede exceder del promedio de las sobretasas existentes– sería destinado a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, bajo la orientación trazada por los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción (en desarrollo de los principios de concurrencia, coordinación y planeación municipal). En ese sentido, no es una renta  nacional  de  destinación  específica,  sino,  en  estricto  sentido, una sobretasa que favorece la protección del medio ambiente de los municipios³⁵.

Al interpretar, puntualmente, el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, la Corte precisó que «el porcentaje no “pertenece” al Municipio», sino que es el Municipio o Distrito quien lo recauda y lo transfiere, siendo parte «de las rentas de las Corporaciones autónomas regionales», tal y como dispone el título VII de la Ley 99 de 1993, en el encabezamiento respectivo».

Ahora bien, en cuanto a los beneficiarios de la sobretasa ambiental, el Consejo de Estado, con fundamento en la misma Ley, ha precisado que esta porción no solo corresponde a las corporaciones autónomas regionales, sino que, en algunos lugares y bajo algunos presupuestos, un porcentaje de esa sobretasa debe girarse al Municipio, Distrito o Área metropolitana con competencias de autoridad ambiental, siempre y cuando el área urbana cuente con más de un millón de habitantes. En otros términos, el 50% del recaudo del porcentaje o sobretasa ambiental, se destina, exclusivamente, a la gestión ambiental del perímetro urbano

³⁴ Ibídem.

³⁵ Ibídem.

del municipio, distrito o área metropolitana cuando su población sea mayor de

1.000.000 de habitantes³⁶.

Las Áreas Metropolitanas

Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.

La ley 1625 de 2013 adoptó, para las áreas metropolitanas, un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; con órganos de administración, adecuada participación de las respectivas autoridades municipales; y definió la forma de convocar y realizar las consultas populares para la vinculación de los municipios (art. 319 de la C. Política16)³⁷.

Las Áreas Metropolitanas, entonces, son entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas, y requieren de una administración para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada (art 2 de la Ley 1625 de 2013).

Están dotadas de personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial. Su jurisdicción corresponde a la totalidad del territorio de los municipios que la conforman; el domicilio y la sede de la Entidad será el municipio núcleo (artículos 4 y 5). Y, les corresponde, entre otras funciones, (i) emprender las acciones a que haya lugar para disponer de los

³⁶ 2.3.1. La definición del número de habitantes -1.000.000- del municipio, distrito o área metropolitana es importante para efectos de la asignación de las competencias ambientales dispuestas en la Ley 99 de 1993 – artículos 55 y 66 -, así como las fiscales consagrada en el artículo 44, parágrafo 2º-, entre otras. (…) 2.3.2. Como la ley omitió señalar la entidad encargada de certificar la existencia de dicha población, el Gobierno Nacional, mediante el decreto reglamentario, precisó que es el DANE. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Auto de 27 de febrero de 2019, número interno 19845.

³⁷ Consultar, además, el Decreto Ley 1333 de 1986.

predios necesarios para la ejecución de obras de interés metropolitano. (ii) Ejecutar las obras de carácter metropolitano de conformidad con lo establecido en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial, y los planes y programas que lo desarrollen o complementen. Y (iii) ejercer las funciones y competencias de autoridad ambiental en el perímetro urbano de conformidad a lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 (artículos 6 y 7).

Caso concreto

Según el recurso de apelación, el no recibir una transferencia tributaria –ordenada por la Ley– es un daño patrimonial que la Corporación Autónoma Regional Para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB no estaba en el deber jurídico de soportar.

Sostuvo que el municipio demandado vulneró los principios de legalidad, buena fe, lealtad administrativa y transparencia, porque no transfirió la totalidad de la sobretasa fundamentado en un acto administrativo (Acuerdo 031 de 2014), que replicó el contenido material de una norma declarada nula en 2018 (Acuerdo 16 de 2012). El municipio conocía las demandas judiciales en curso contra los acuerdos metropolitanos, y, aun así, continuó transfiriendo –al Área Metropolitana de Bucaramanga– el porcentaje que correspondía a la CDMB, circunstancia que, según la entidad recurrente, mostró un deliberado y arbitrario desconocimiento de la Ley.

Conforme a las pruebas allegadas al proceso, están demostrados los siguientes hechos probados:

El 31 de agosto de 2012, la Junta Metropolitana de Bucaramanga –con fundamento en los artículos 55 y 56 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 632 de 1994– expidió el Acuerdo 016 de 2012, por medio del cual organizó y reglamentó la autoridad ambiental metropolitana; aprobó su estructura, funciones y asignaciones salariales para su funcionamiento.

En su artículo primero, dispuso:

ARTÍCULO 1. Facultar al Área Metropolitana de Bucaramanga, constituida como Autoridad Ambiental Metropolitana, para asumir las funciones ambientales atribuidas por la ley a los grandes centros urbanos, en especial: 1. Otorgar licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción. 2. Efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos.

3. Dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales (…).

Y, en los artículos 6 y 7 estableció:

ARTÍCULO 6. La Autoridad Ambiental Metropolitana, funcionará con el cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes que sobre la propiedad inmueble tengan los predios ubicados en el Área Metropolitana de Bucaramanga.

ARTÍCULO 7 TRANSITORIO. El AMB, asumirá las funciones de las que se habla en el presente acuerdo, de forma gradual, dando prioridad a los temas de residuos sólidos; mantenimiento y mejoramiento de parques y zonas verdes y ordenamiento territorial. Concédase un término de dos (2) años, contados a partir de la vigencia del presente acto, para asumir integralmente las funciones asignadas por la ley 99 de 1993. ³⁸

1. El 31 de agosto de 2014, la Junta Metropolitana de Bucaramanga –con fundamento en la Ley 1625 de 2013 y en la Ley 99 de 1993– expidió el Acuerdo 031 de 2014, por medio del cual dispuso que el Área Metropolitana de Bucaramanga –AMB– ejercería de manera integral las funciones y competencias de autoridad ambiental. Sobre sus recursos, estableció que un porcentaje de la sobretasa recaudada en el área urbana sería destinada a su financiamiento y que los entes territoriales miembros efectuarían el giro directo³⁹.
2. El 21 de junio de 2018, la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de varios expedientes acumulados, dictó sentencia mediante la cual declaró la nulidad del Acuerdo 016 de 2012. Estimó que el requisito de las áreas metropolitanas –para ser autoridad ambiental– era que su población fuera igual o superior al millón de habitantes. Sin embargo, la Junta de la AMB, para asignar las funciones, se fundamentó en una certificación de marzo de 2012, expedida por el DANE que hizo una proyección a junio de 2012.

La certificación empleada, consideró la Sección Primera, no era un factor objetivo de tasación; desconoció los artículos 54 Transitorio de la Constitución Política; 7º,

³⁸ F. 1-4 archivo “pruebas municipio de Bucaramanga”, expediente digital Samai.

³⁹ F. 6-8 archivo “pruebas municipio de Bucaramanga”, expediente digital Samai.

de la Ley 79; 12, de la Ley 67⁴⁰. En consecuencia, se incurrió en una falsa motivación. Ahora bien, aun cuando la sentencia declaró la nulidad, reconoció, en sus consideraciones, que la Ley 99 de 1993 no estableció parámetros ni criterios para determinar o calcular el censo poblacional⁴¹.

3. El 10 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander ordenó la suspensión provisional del Acuerdo Metropolitano 031 de 2014⁴².
4. Con motivo de la suspensión provisional del Acto 031 de 2014, el municipio de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional Para La Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB celebraron un contrato de transacción en el que pactaron el pago de una suma por sobretasa ambiental total desde el cuarto trimestre de 2019 (octubre de 2019 en adelante) y primer y segundo trimestre de 2020 por un valor total de $46.781.206.512⁴³.
5. El 20 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del Acuerdo 031 de 2014⁴⁴, y el 3 de noviembre siguiente, quedó ejecutoriada esa decisión⁴⁵. Se extrae lo pertinente de la sentencia:

(…) el Municipio de Bucaramanga argumenta que el censo realizado por el 15 de agosto de 1985 no es el único para establecer la competencia ambiental, pues la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 27 de junio de 2019 dentro del medio de control de nulidad determinó que el DANE es la autoridad competente para fijar el censo poblacional para el caso del porcentaje de la sobretasa ambiental dispuesta en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993. Al respecto, la Sección primera en la citada providencia judicial descartó tal tesis al verificar que se trata de un asunto de naturaleza distinta al reglamentado en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993.

(…)

Al respecto, debe recordarse que esta disposición determinó que el ejercicio de las funciones y competencias ambientales con observancia en lo dispuesto en la Ley

99 de 1993; de modo que, resulta procedente la aplicación del requisito poblacional de que trata el artículo 66 para determinar la autoridad competente en la materia en cuestión en los términos definidos por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 21 de junio de 2018, esto es,

⁴⁰ El Consejo de Estado sostuvo que debió emplearse el resultado del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985, el cual fue adoptado por el Congreso de la República, a través del artículo 54 Transitorio de la Constitución Política mencionado.

⁴¹ F. 1 y ss, archivo “anexos de la demanda”, expediente digital Samai.

⁴² F. 11-14 archivo “pruebas municipio de Bucaramanga”, expediente digital Samai.

⁴³ 36-43 archivo “pruebas municipio de Bucaramanga”, expediente digital Samai

⁴⁴ El fundamento de la nulidad fue, al igual que la sentencia de junio de 2018 de la Sección Tercera, la ausencia de requisito poblacional y el empleo de una certificación que hizo una proyección de habitantes.

⁴⁵ Proceso de Nulidad n°. 680012333000-2019-00299-00, índices 148 y 181, SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander.

acreditar que el área metropolitana tiene una población urbana igual o superior a un millón de habitantes teniendo en cuenta el único censo oficial que fue realizado en el año 1985.

El Tribunal advierte que en el caso concreto no se cumplió con el anterior requisito, como quiera que el censo realizado en el año 1985 da cuenta que el Área Metropolitana de Bucaramanga cuenta con una población aproximada de 553.6701 ; es decir, no se supera el millón de habitantes exigido por la ley para que la autoridad accionada se constituyera como autoridad ambiental, desconociendo en este caso lo dispuesto en el citado artículo 66, encontrándose configurado el cargo de nulidad de infracción de las normas en que debería fundarse. En consecuencia, la Sala declarara la nulidad del Acuerdo Metropolitano 031 del 29 de diciembre de 2019, expedido por la Junta del Área Metropolitana de Bucaramanga (…)⁴⁶.

De los principios de legalidad, buena fe y transparencia como pilares de las actuaciones del Estado.

En un Estado de Derecho, como está constituido el nuestro por principio fundante, la actividad de la administración tiene que estar enmarcada dentro de los límites que le señale la constitución y ley, y su comportamiento tiene que ejercitarse con las formalidades que las normas prescriben. El Estado, a través de sus ramas del poder, no actúa de forma aislada; y la administración, que lo ponen en funcionamiento, mucho menos. La arbitrariedad está proscrita en este modelo de Estado. Si esta fuera la fuente de las conductas y actuaciones, la vida en sociedad se convertiría en una serie caótica de actos, en la cual ni la administración sabría cómo operar y cumplir sus fines ni los administrados cómo hacer valer sus derechos o cómo llenar sus obligaciones⁴⁷.

El principio de legalidad administrativa constituye el fundamento y límite del ejercicio de la función pública. Conforme a este postulado, toda actuación de la Administración debe encontrar sustento previo en la Constitución y en la ley, que determinan la competencia, los fines y los procedimientos que debe observar. La

⁴⁶ Proceso de Nulidad n°. 680012333000-2019-00299-00, índices 148, SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander.

⁴⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de mayo de 1989, Rad 5347, C.P. Gustavo De Greiff Restrepo.

autoridad administrativa no dispone de potestades implícitas o tácitas, ni puede actuar por fuera del marco normativo que la habilita⁴⁸.

La sujeción estricta al ordenamiento jurídico, no solo garantiza la protección de los derechos de los administrados, sino que materializa el principio de “supremacía constitucional” y el sometimiento del poder público al Derecho (artículo 3 del CPACA). En consecuencia, cualquier actuación que no se enmarque en los límites legales, o desconozca el procedimiento establecido deviene viciada, y puede llegar a ser susceptible de control y eventual anulación por parte de esta Jurisdicción, en salvaguarda del interés general y del Estado de Derecho.

El principio de buena fe, por su parte, como parámetro rector de las actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares, impone a la Administración el deber de ajustar su comportamiento a postulados de lealtad, honestidad, coherencia y rectitud. No se trata de una simple regla de conducta ética, es un verdadero mandato jurídico que irradia el ordenamiento administrativo. Este, a su vez, implica que las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes (art 3 del CPACA).

Por último, el principio de transparencia constituye un eje estructural de la función administrativa en un Estado de Derecho. La transparencia comporta la obligación de las autoridades de actuar de manera abierta, clara y verificable, lo que permite el acceso efectivo a la información pública y garantiza que las decisiones administrativas sean debidamente motivadas. La actividad administrativa es del dominio público, por consiguiente, toda persona puede conocer las actuaciones de la administración, salvo reserva legal (artículo 3 del CPACA).

La motivación de los actos administrativos no es una formalidad sin contenido, es una exigencia sustancial que permite que los asociados conozcan las razones de hecho y de derecho que sustentan las decisiones de la administración. Solo a

⁴⁸ La administración está sometida al derecho. La Ley, encarnación de la voluntad popular, se impone a la administración como ella se impone a los individuos. “Nadie puede ignorar la Ley”. La sumisión de la administración al derecho es una garantía de los ciudadanos contra la arbitrariedad, la incoherencia o la ineficacia de la acción administrativa. “Derecho Administrativo. Curso. Temas de reflexión. Comentarios y análisis de fallos”. Morand Deviller Jacqueline. Traducido por Zoraida Rincón Ardila y Juan C Peláez Gutiérrez.

través de una exposición clara de los fundamentos puede asegurarse el ejercicio pleno del derecho de defensa y el control judicial de la actividad administrativa.

Del daño: primer elemento de la responsabilidad del Estado

Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado, corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que, estando debidamente demostrado, determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado. En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial de Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño, sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P.

De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito^49-50 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado –en tanto no es posible presumirlo–, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria. En este sentido la doctrina nacional expone:

“[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las

⁴⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de junio de 2023. Exp 61.340.

⁵⁰ Por su parte, el doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como “(…) toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”. En: Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l'État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, Universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva La responsabilidad extracontractual del Estado. XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de daño fue adoptada, además, por la Corte Constitucional en sentencia SU-080 de 2020.

partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”⁵¹.

El daño –para que sea indemnizable– debe ser cierto⁵², es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación⁵³. Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características.

Además, el daño debe ser probado, teniendo en cuenta que es el actor quien tiene la carga de demostrarlo. De esta manera, tratándose de la prueba del daño, el artículo 167 del Código General del Proceso, prescribe: “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de ahí que no es suficiente que “en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque el demandante no puede limitarse, si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio”⁵⁴.

El daño cuya reparación se pretende consiste en el detrimento patrimonial de la Corporación Autónoma Regional Para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB por no recibir la totalidad de la sobretasa ambiental entre junio de 2018 y octubre de 2019.

No obstante, esta Sala advierte que la existencia de esta lesión no está configurada.

Las pruebas dieron cuenta que, para junio 18 de 2018, fecha en la que se profirió la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 016 de 2012 (momento en el que,

⁵¹ Hinestrosa, F. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998. P. 36.

⁵² Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Exp 13.186: “(…) el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético. Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”. Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de abril de 2000, Exp: 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.”

⁵³ Henao, J.C. El Daño. Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, julio 1998. P. 88 y 104.

⁵⁴ Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2021, Rad. 50802 [fundamento jurídico 4.3].

según el recurso, el municipio de Bucaramanga retomó el deber de girar la sobretasa ambiental –en tu totalidad– a la CDMB), estaba vigente la Ley 1625 de 2013, y, a nivel territorial, surtía efectos el Acuerdo Metropolitano 031 de 2014 (expedido con fundamento en la primera).

La Ley 1625 de 2013, como se expuso en acápites anteriores, definió el régimen administrativo y fiscal de carácter especial de las áreas metropolitanas. Sus órganos de administración, la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales y le asignó, expresamente, las competencias de autoridad ambiental en su respectiva jurisdicción. Por su parte, el Acuerdo Metropolitano 031 de 2014, con fundamento en esa norma y en la Ley 99 de 1993, dispuso que el Área Metropolitana de Bucaramanga –AMB–, creada con antelación a esa fecha, ejercería de manera integral las funciones y competencias de autoridad ambiental. Estableció, además, que un porcentaje de la sobretasa recaudada en el área urbana sería destinado a su financiamiento y los entes territoriales miembros efectuarían el giro directo de ese porcentaje.

El municipio de Bucaramanga, entonces, debía ajustarse, en virtud del principio de legalidad y buena fe, a esa normativa nacional y territorial. En efecto, en ese momento la ley ambiental no había sido derogada expresa ni tácitamente, y el acto administrativo metropolitano, por motivos de ejecutividad y presunción de legalidad, surtía efectos en esa fecha. Sólo hasta octubre de 2019, cuando el Tribunal Administrativo de Santander lo suspende provisionalmente, es que el ente territorial retoma el deber de transferir –íntegramente– la sobretasa ambiental del predial recaudado en esa jurisdicción a la CDMB.

Ahora bien, las consideraciones que efectuó la Sección Primera frente al Acto 016 de 2012 o los reproches de nulidad “por falsa motivación” no tenían ni tienen el alcance para que el Acuerdo 031 de 2014 –posterior– sufriera un decaimiento o dejara de surtir efectos, porque, se insiste, los fundamentos del Acuerdo de 2014 (Ley 1625 de 2013 y Ley 99 de 1993) seguían vigentes.

Ese era el escenario normativo que rodeaba el actuar del ente territorial para junio de 2018 y para octubre de 2019: una norma legal y un acuerdo territorial que le exigía, por principio de legalidad y buena fe, actuar de conformidad con esas

directrices. De manera que las transferencias que hiciera por sobretasa ambiental debían ajustarse a ese marco.

El Acuerdo 031 de 2014 tuvo validez, eficacia y ejecutividad hasta octubre de 2019, fecha en la que el Tribunal Administrativo de Santander lo suspendió de forma provisional. A partir de ese momento, la CDMB retomo su condición de autoridad ambiental susceptible de ser beneficiaria del total de la sobretasa ambiental. En efecto, quedó demostrado que, con motivo de la suspensión provisional del Acto 031, el municipio de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional Para La Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB celebraron un contrato de transacción en el que pactaron el pago de una suma por sobretasa ambiental total desde el cuarto trimestre de 2019, es decir, desde octubre de 2019 en adelante, y el primer y segundo trimestre de 2020 por un valor total de

$46.781.206.512.

Lo anterior refuerza el hecho de que, el no recibir la totalidad de la transferencia de sobretasa ambiental entre junio de 2018 y octubre de 2019 no constituye un daño. Se reitera, para ese rango de tiempo, la CDMB no ostentaba la función de autoridad ambiental, la tenía el Área Metropolitana de Bucaramanga, de manera que no existía en su cabeza un interés jurídico protegido que diera lugar a una lesión patrimonial.

Por otro lado, en cuanto a los efectos de la sentencia de nulidad del Acuerdo 031 de 2014 (por la forma en la que se calculó el censo poblacional), esta sola circunstancia no generó de forma automática un interés jurídico protegido en cabeza de la CDMB entre junio de 2018 y octubre de 2019, ni el deber –del municipio de Bucaramanga– de girar a la CAR la totalidad de la sobretasa ambiental causada en ese rango de tiempo, porque, se insiste de manera enfática, para esas fechas (junio de 2018 y octubre de 2019) había un escenario normativo válido y vigente que fundamentaba el Acuerdo 031 de 2014, aun cuando estuviere sometido a discusión judicial: las Leyes 1625 de 2013 y Ley 99 de 1993. Además, el referido acto administrativo tenía ejecutividad y estaba revestido de presunción de legalidad.

El análisis de responsabilidad (aún en el primer elemento –daño–) se hace enmarcado en “el deber ser” al momento de los hechos, es decir, al momento de

la configuración del daño alegado y de cara al principio de legalidad que rige las actuaciones administrativas. Es un principio básico en el derecho sancionatorio y en el derecho de la responsabilidad: se aplican los fundamentos de derecho vigentes al momento de evaluar el daño y la conducta.

En el caso del daño como primer elemento, no se puede hablar de un interés jurídico sin existir el fundamento de derecho que lo proteja o justifique. Tampoco se puede exigir a una entidad pública –en este caso al municipio de Bucaramanga– actuar con proyecciones de validez normativa a futuro, sino con las vigentes al momento de ejecutar sus operaciones.

Según el artículo 167 del CGP, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que prevén el efecto jurídico que persiguen y, por lo tanto, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como conclusión de todo lo expuesto, se tiene que en el proceso no quedó demostrado que la disminución en los ingresos por una sobretasa territorial constituyera una lesión a un interés protegido por el ordenamiento en cabeza de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, por lo que no resulta posible proceder al análisis de los otros elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por los motivos contenidos en esta decisión.

Condena en costas

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso.

El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias

en derecho. Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En relación con las agencias en derecho, el numeral 1 de ese artículo prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. A su turno, el numeral 4 del mismo artículo establece que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.

En atención a lo dispuesto en el Acuerdo No. 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura –vigente para la fecha en que se presentó la demanda– y de cara a la duración y naturaleza del proceso en la segunda instancia, la Sala fijará las agencias en derecho –en segunda instancia– en un salario mínimo legal mensual vigente, que estarán a cargo del demandante (a quien se le resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación), la cual se reconocerá en favor de la demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por los motivos expuestos en esta decisión.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de la segunda instancia a la parte demandante, en favor del municipio de Bucaramanga. FIJAR la suma de un salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho de la segunda instancia. Las costas deberán liquidarse de manera concentrada en el

Tribunal.

TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

Presidente de la Sala Aclaro voto

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Aclaro voto

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.