Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72584 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero dos mil veintiséis (2026)

Expediente: 680012333000-2019-00928-01 (72584)

Demandante: Luís Emilio Cobos Mantilla

Demandado: Fondo Adaptación y otros

Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos

Asunto: Sentencia de segunda instancia

TEMAS: FACULTADES OFICIOSAS Y FLEXIBILIZACIÓN DE LA CONGRUENCIA EN LA

ACCIÓN POPULAR – Aunque el juez popular cuenta con potestades reforzadas para proteger los derechos colectivos, ello no convierte la alzada en una revisión oficiosa ilimitada ni releva al apelante de estructurar su inconformidad; las potestades del juez y la flexibilización del principio de consonancia se predican de la protección del interés colectivo y de la efectividad del remedio, no de reemplazar la carga del apelante para oficiosamente deshacer la vulneración y protección que el a quo declaró y no fue objeto de disenso. / IMPUTACIÓN EN LA LESIÓN DE INTERESES COLECTIVOS POR OBRAS PÚBLICAS INCONCLUSAS – El examen de responsabilidad no se circunscribe a identificar quién ejecutó materialmente la obra o la titularidad de los recursos, sino a establecer si, dentro de su órbita competencial, los sujetos involucrados desplegaron las actividades que les eran exigibles para evitar la amenaza o vulneración y su prolongación indefinida en el tiempo.

/  INOPONIBILIDAD  DE  LAS  CONTROVERSIAS  CONTRACTUALES  –  La  existencia  de

controversias con su contratista, no extingue el deber de la entidad encargada de culminar o reconducir la intervención pública y de evitar que el proyecto quede supeditado a la suerte de ese vínculo contractual. El juicio frente a la vulneración en este escenario no recae en la asignación de riesgos contractuales, sino en verificar si la entidad ejerció oportunamente sus competencias para impedir que la obra quedara inconclusa y abandonada. / RESTRICCIÓN PRESUPUESTAL Y CONTINUIDAD DEL FIN PÚBLICO – La eventual limitación presupuestal no legitima mantener indefinidamente paralizado un proyecto ya iniciado ni diferir por años la satisfacción de las necesidades básicas de la población damnificada, sino que impone desplegar medidas de gestión dirigidas a asegurar la continuidad del fin público. / VINCULACIÓN DE PARTICULARES EN LA ACCIÓN POPULAR – En el marco de la protección de derechos colectivos, es procedente vincular y responsabilizar a particulares cuando su conducta, en actividades que comprometen el interés general y recursos públicos, incide en la generación, conservación o prolongación del daño colectivo, especialmente cuando actúan como colaboradores de la administración en programas estatales. / DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES

TÉCNICAMENTE – Su vulneración no se presume por el solo abandono o deterioro de una obra; exige evidencia objetiva de un riesgo concreto y verificable. / DERECHO COLECTIVO A LOS DESARROLLOS URBANOS ORDENADOS Y RESPETO DE DISPOSICIONES LAS JURÍDICAS –

Se configura su vulneración cuando un proyecto de vivienda permanece inconcluso, sin legalizar y prestación irregular o no autorizada de servicios públicos.

Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por el Fondo Adaptación y Comfenalco Santander, contra la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda.

El actor popular aduce la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la prevención de desastres previsibles técnicamente, con ocasión de las presuntas deficiencias en la ejecución y culminación de un proyecto de vivienda adelantado en el marco del programa de atención de hogares damnificados por el fenómeno de La Niña 2010–2011.

1. LA SENTENCIA IMPUGNADA

^1. Corresponde a la decisión adoptada el 28 de noviembre de 2024¹, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander resolvió la demanda² presentada³ por el ciudadano Luís Emilio Cobos Mantilla (el actor popular o el demandante), en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos⁴, en contra del Fondo Adaptación (el Fondo), con posterior vinculación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Santander (Comfenalco Santander), la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) y el municipio de San Vicente de Chucurí.

Hechos y derechos colectivos presuntamente vulnerados

^2. El demandante relató que durante los años 2010 y 2011, en los municipios de San Vicente de Chucurí y Betulia (Santander) se presentaron afectaciones a centenares de familias con ocasión del fenómeno de La Niña. En ese contexto, sostuvo que el Estado, por intermedio del Fondo Adaptación, habría asumido la tarea de mitigar y solucionar la situación habitacional de los afectados.

^3. A partir de lo anterior, el Fondo contrató la construcción de un proyecto de vivienda con Comfenalco Santander en el municipio de San Vicente de Chucurí, denominado "Urbanización Yariguíes III", compuesto por cuarenta y cinco (45) viviendas, destinadas a ser entregadas a los damnificados.

^4. Indicó que la obra únicamente habría alcanzado un avance aproximado del cincuenta y tres por ciento (53%), pese a que se le habrían invertido cerca de tres mil millones de pesos. En esa misma línea, manifestó que las cuarenta y cinco (45) viviendas se encontrarían abandonadas en condiciones tales que "están a punto de derrumbarse"; atribuyó dicha situación a la negligencia e inoperancia del Fondo en la gestión, culminación y conservación del proyecto.

^5. En concepto del actor, la omisión en la culminación y entrega de las obras de la Urbanización Yariguíes III, destinadas a la reubicación de familias damnificadas por la ola invernal, y su abandono, configura una vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, contemplados en los literales b), e) y l) del artículo 4 de la ley 472 de 1998.

1 Expediente digital, archivo "256Sentencia de primera instancia".

2 Expediente digital, archivo "(01) 2019-928-00 DEMANDA + ANEXOS + PRESENTACIÓN".

3 El 10 de diciembre de 2019.

4Este mecanismo judicial en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 472 de 1998 se denomina acción popular. Aunque en el CPACA se aluda al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sala utilizará ambas terminologías, comoquiera que la distinción es semántica, no sustancial.

Pretensiones

^6. El actor popular solicitó⁵: ⁽ⁱ⁾ ordenar al Fondo garantizar el respeto de los derechos colectivos presuntamente vulnerados; ⁽ⁱⁱ⁾ como consecuencia de lo anterior, ordenar a su Director culminar la construcción de la Urbanización Yariguíes III en el municipio de San Vicente de Chucurí; y, ⁽ⁱⁱⁱ⁾ ordenar las demás acciones que se estimaran necesarias para la defensa y protección de los intereses colectivos, fijando un término perentorio.

Vinculaciones

^7. El Fondo solicitó la vinculación de Comfenalco Santander, del municipio de San Vicente de Chucurí y de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS), sosteniendo que la culminación y eventual entrega de la urbanización no dependía exclusivamente de su gestión, sino también de actuaciones a cargo del municipio (en particular, las asociadas a la garantía/viabilidad de servicios públicos y trámites administrativos), de la autoridad ambiental (especialmente, lo relativo a permisos y autorizaciones, como el de vertimientos) y de la caja de compensación familiar (como operador zonal encargado de la ejecución). En atención a esa petición, con el objeto de determinar eventuales responsabilidades y adoptar órdenes eficaces frente al objeto del litigio, mediante auto del 9 de julio de 2020⁶ el Tribunal dispuso la vinculación de estas entidades como demandados y el correspondiente traslado para que ejercieran su derecho de defensa.

Las contestaciones de la demanda

^8. El Fondo⁷ propuso excepciones de mérito encaminadas a descartar la procedencia de la acción popular y su responsabilidad. Sostuvo que la demanda no concreta ni sustenta la amenaza o vulneración de derechos colectivos, sino que busca satisfacer un interés particular –la terminación y entrega de viviendas del proyecto a un grupo determinado de beneficiarios–; además, afirmó que no existe prueba que le atribuya la afectación alegada ni nexo causal, en asuntos que exceden su competencia funcional. Precisó que el proyecto se enmarcó en el Programa Nacional de Reubicación y Reconstrucción de Viviendas asociado al fenómeno de La Niña 2010–2011 y que la atención se define por el Registro Único de Damnificados (REUNIDOS), diligenciado por el DANE y administrado por la UNGRD, de modo que el Fondo solo provee soluciones a quienes allí figuren con vivienda destruida, aspecto no acreditado por el actor.

^9. También indicó que el plan de intervención fue presentado y ejecutado "por cuenta y riesgo" de Comfenalco Santander como operador zonal, bajo el contrato

5 El actor popular pidió textualmente: ""PRIMERO: Que se ordene al FONDO NACIONAL DE ADAPTACIÓN, garantizar el ejercicio de los derechos e intereses colectivos establecidos en los numerales B, E y L del artículo 4 de la ley 472 de 1.998. SEGUNDO: que como consecuencia de la declaración anterior se ordene al director del FONDO NACIONAL DE ADAPTACIÓN, la terminación de la construcción de la URBANIZACIÓN YARIGUIES 111 del municipio de SAN VICENTE DE CHUCURI, de tal manera que garantice el ejercicio de los derechos e intereses colectivos aquí demandados. TERCERO: Ordenar el cumplimiento inmediato de las acciones que se consideren necesarias para garantizar la defensa y protección de los intereses colectivo aquí violados, otorgando un término perentorio para tal caso. CUARTO: Que se condene en costas a la parte demandada.".

6 Expediente digital, archivo "(03) 2019-00928-00 Auto".

7 Expediente digital, archivo "(02) 2019-928-00 AUTO ADMITE + NOTIFICACIÓN + CONSTANCIA + CONTESTACIÓN + PODER".

003 de 2013, y que venía adelantando mesas de trabajo con dicho operador para ejecutar las obras faltantes en seis meses contados desde la suscripción del acta de liquidación; no obstante, advirtió que la terminación y entrega dependían de que el municipio gestionara ante la CAS el permiso de vertimiento y demás autorizaciones necesarias para garantizar la adecuada prestación de servicios públicos (RAS 2000). Finalmente, reiteró que lo pretendido se ubica en el derecho a la vivienda digna –no catalogado como derecho colectivo en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998– y que, si se tratara de amparar derechos fundamentales individuales de los beneficiarios, el mecanismo idóneo sería la acción de tutela, por lo que pidió declarar improcedente la acción popular y exonerarlo de responsabilidad.

^10. Comfenalco Santander⁸ se opuso a las pretensiones exponiendo que su intervención se limitó a ejercer –durante la vigencia del contrato 003 de 2013– las funciones de operador zonal del Fondo (verificación de elegibilidad de hogares damnificados, estructuración y trámite de aprobación del plan de intervención, acompañamiento social y gestión contractual para contratar la obra), pero que no construyó directamente las viviendas ni administra recursos públicos, pues la aprobación técnica dependía de la interventoría del Fondo y los giros se realizaban por este como ordenador del gasto. Por ello, propuso las excepciones de inexistencia de vulneración de derechos colectivos y falta de legitimación en la causa por pasiva, enfatizando que el contrato terminó el 30 de diciembre de 2017 y, sin vínculo contractual vigente ni directrices del Fondo, carece de facultades para reactivar, culminar o legalizar entregas de las viviendas. Explicó que el proyecto presentó avances de obra superiores a la ejecución financiera (aprox. 61% de obra frente a 52,64% desembolsado) y atribuyó los retrasos a imprevistos constructivos (rocas de gran tamaño, lluvias e interrupciones logísticas) y, especialmente, a demoras del Fondo en expedir el certificado de disponibilidad presupuestal (CDP) y desembolsar anticipos y pagos, lo que habría impactado el cronograma. Finalmente, alegó carencia de objeto e improcedencia del medio de control porque se pretende la satisfacción del derecho a la vivienda digna de hogares determinados –de naturaleza subjetiva– y, si se tratara de derechos fundamentales individuales, el mecanismo idóneo sería la tutela.

^11. La CAS⁹ propuso como defensa central la falta de legitimación en la causa por pasiva al considerar que no integra la relación jurídica sustancial discutida, y que su intervención se limita a decidir –previa verificación de requisitos– sobre el permiso de vertimientos y el seguimiento ambiental correspondiente, por lo que solicitó su desvinculación del proceso al no tener incidencia en el contrato o el programa relacionados con la construcción de la urbanización. Afirmó, haber cumplido sus deberes constitucionales y legales, pues el municipio de San Vicente de Chucurí radicó la solicitud de vertimientos, la CAS requirió información faltante, abrió el expediente, ordenó el trámite y la visita técnica, y finalmente otorgó el permiso mediante resolución, imponiendo condiciones técnicas y de control10,

8 Expediente digital, archivo "(73_RECEPCIONDEMEMORIAL_CONTESTACIONACCION".

9 Expediente digital, archivo "CONTESTACIÓN ACCIÓN POPULAR LUIS EMILIO COBOS".

10 Refirió al plan de gestión del riesgo, evaluación ambiental, caracterizaciones y monitoreos, exigencia de operación conforme a la normativa aplicable –incluida la metodología RAS 2000–, mantenimiento del sistema y visitas de seguimiento.

advirtiendo consecuencias sancionatorias por incumplimiento. Añadió que tras la notificación del acto, el alcalde solicitó aplazar algunas obligaciones por no estar operativa la planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR), circunstancia vinculada a la ocupación efectiva de las viviendas, lo que reafirmaría que cualquier situación de entrega o puesta en funcionamiento del sistema no es imputable a la autoridad ambiental.

^12. El municipio de San Vicente de Chucurí no contestó la demanda.

Coadyuvancias

^13. Los señores Teófilo Gómez Ortiz, Ovidio Osorio Carreño y Raúl Gómez Ardila, como integrantes de La Veeduría Ciudadana "Damnificados Avalancha 18 de mayo de 2011 – San Vicente de Chucurí", solicitaron su reconocimiento como terceros intervinientes y coadyuvaron la acción popular afirmando que, pese a haberse definido beneficiarios y alcanzado un avance cercano al 40,15% en 2017, las obras quedaron suspendidas y en abandono, con deterioro progresivo y sin una decisión clara sobre su continuidad. Señalaron que promovieron actuaciones previas (derechos de petición) y que la respuesta del Fondo habría sido evasiva, remitiéndose a controversias contractuales con el operador zonal. Con base en ello, sostuvieron que el Fondo y el operador Comfenalco Santander incumplieron el objeto y finalidad fijados en el Decreto 4819 de 2010¹¹ y los compromisos derivados del contrato 003 de 2013, lo que –a su juicio– compromete la moralidad administrativa (por la desidia de las autoridades involucradas), la defensa del patrimonio público (por la ineficiente ejecución de recursos) y la realización ordenada de construcciones y desarrollos urbanos conforme a las disposiciones aplicables.

^14. En consecuencia, solicitaron impartir órdenes para reanudar y culminar el proyecto preservando lo construido, incluso con medidas extra o ultrapetita en favor del interés general, la conformación de un comité de verificación, la concesión de amparo de pobreza, y la práctica de pruebas como inspección judicial y un peritaje técnico para determinar el estado estructural y la viabilidad de la continuación o intervención de la obra.

Alegatos de conclusión

^15. El actor¹² insistió en los argumentos de la demanda y sostuvo que, a partir de la valoración conjunta de las pruebas practicadas y de la documentación remitida por las entidades, quedó demostrado el sustento fáctico y la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, por lo que solicitó proferir sentencia condenatoria conforme a las pretensiones.

^16. El Fondo¹³, reiteró su defensa sobre la improcedencia del medio de control para lo pretendido, resaltó los presupuestos de procedencia (acción u omisión,

11 "Por el cual se crea el Fondo Adaptación".

12 Expediente digital, archivo "173_MemorialWeb_Alegatos".

13 Expediente digital, archivo "176_MemorialWeb_Alegatos".

afectación real de derechos colectivos y nexo causal) y alegó que no se acreditaron en el expediente. Insistió en que el litigio encubre un interés particular de terminación/entrega de viviendas, recordó la existencia de "miles de hogares" en situación similar sin recursos asignados, y afirmó que no existe afectación a la moralidad administrativa ni al patrimonio público, destacando que la entidad actuó conforme a lineamientos del programa y que, ante el incumplimiento del operador, promovió acciones judiciales contractuales. Pidió relevarlo de responsabilidad y declarar improcedentes o negar las pretensiones.

^17. La CAS¹⁴ reiteró que por su competencia funcional, no le corresponde actuación alguna relacionada con la culminación o recibo de las obras. Enfatizó que su intervención se circunscribe al trámite ambiental y que, en ese marco, agotó el procedimiento y otorgó el permiso de vertimientos mediante acto administrativo que no está siendo controvertido en este proceso, describiendo las obligaciones impuestas y el seguimiento previsto.

^18. Comfenalco Santander¹⁵ insistió en su contestación, junto con una exposición del alcance operativo del rol de operador zonal y de las fases del programa¹⁶, para sostener que el caso no evidencia afectación de derechos colectivos sino la búsqueda de un resultado material a favor de beneficiarios determinados. Reiteró que no se probó vulneración de la moralidad administrativa o el patrimonio público atribuible a Comfenalco –entre otras razones, por no administrar recursos– y que, además, carece de competencia actual para adoptar medidas de ejecución, responsabilidad que recaería exclusivamente en el Fondo como entidad ordenadora y ejecutora del programa.

^19. Los coadyuvantes¹⁷ centraron su intervención en pedir un enfoque de especial protección constitucional (pobreza, presencia de adultos mayores, niños, personas con discapacidad y énfasis en perspectiva de género), afirmando que la prolongada falta de solución los condujo incluso a procesos de "autoconstrucción" en la zona tras ocupaciones irregulares, y que, pese a gestiones ante la autoridades locales, los servicios públicos no estarían plenamente garantizados.

Fundamentos de la sentencia impugnada

^20. Analizadas y valoradas las pruebas decretadas¹⁸, el Tribunal: ⁽ⁱ⁾ declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por

14 Expediente digital, archivo "171_MemorialWeb_Alegatos_Indice_154".

15 Expediente digital, archivo "180_MemorialWeb_Alegatos".

16 Precisó que su rol de operador zonal (bajo el Contrato 003 de 2013) fue eminentemente operativo y de gestión, subordinado a los lineamientos y aprobaciones del Fondo e interventoría, y que se desarrollaba en cuatro fases del programa: (i) verificación de elegibilidad de hogares (con base en registros oficiales y análisis de riesgo para definir reubicación o reconstrucción); (ii) estructuración del plan de intervención y remisión para aprobación, etapa tras la cual el Fondo debía expedir la disponibilidad de recursos para contratar; (iii) acompañamiento social y caracterización de los núcleos familiares; y

(iv) ejecución, entendida como coordinación de las acciones para materializar la solución habitacional en la zona asignada, sin sustituir las competencias del Fondo ni del ejecutor de obra.

17 Expediente digital, archivo "185_MemorialWeb_Alegatos".

18 En auto del 12 de abril de 2023, el Tribunal decretó: (i) como documentales, las aportadas con la demanda; (ii) oficio al Fondo Adaptación para remitir copia del expediente administrativo completo del proyecto "Urbanización Yariguíes III"; (iii) como documentales, las allegadas por los coadyuvantes; (iv) negó la inspección judicial solicitada y, en su lugar, ordenó al Municipio de San Vicente de Chucurí (con apoyo de Planeación) realizar visita al proyecto y rendir informe técnico sobre estado físico, salubridad/seguridad, abandono y titularidad del predio, con soportes; (v) negó la prueba pericial pedida y, en su lugar, ofició al Departamento de Santander – Secretaría de Planeación para visita e informe técnico sobre el estado de la obra y la viabilidad de continuar la construcción; (vi) tuvo como pruebas las documentales aportadas con las contestaciones del Fondo, la CAS y Comfenalco; (vii) negó los testimonios solicitados por el Fondo y ordenó, en sustitución, que este allegara

la CAS; ⁽ⁱⁱ⁾ declaró vulnerados –con ocasión de la falta de culminación del proyecto de vivienda Urbanización Yariguíes III– los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas; ⁽ⁱⁱ⁾ ordenó al Fondo y a Comfenalco Santander (como operador zonal) presentar, en un plazo de tres (3) meses, un plan con presupuesto, cronograma y actividades para culminar y entregar las 45 viviendas, y ejecutar efectivamente la terminación y entrega en un plazo máximo de doce (12) meses; y, ⁽ⁱⁱⁱ⁾ ordenó al municipio de San Vicente de Chucurí efectuar la escrituración de cada una de las soluciones habitacionales adjudicadas a los beneficiarios, una vez culminada y entregada la obra. Además, dispuso la conformación del comité de verificación con participación del actor popular, la gobernación, el municipio demandado y órganos de control, con informes periódicos de avance. Condenó en costas al Fondo y a Comfenalco Santander¹⁹.

^21. Luego de determinar la procedencia y alcance del medio de control, así como que, en el caso concreto, el actor popular no pretende un derecho para sí, ni se decide una litis subjetiva, precisó que el asunto comporta la vulneración de principios y derechos que trascienden la sola situación de los beneficiarios, porque la existencia de una obra pública inconclusa, abandonada y financiada con recursos del erario compromete bienes como la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la prevención de desastres previsibles, lo que habilita el control judicial propio de la acción popular para ordenar su culminación y restablecer el interés general afectado.

informe sobre la regulación y ejecución del programa, gestiones de recursos y gestiones para entregar Yariguíes III; y (viii) decretó prueba de oficio: oficio a la Contraloría General para informar si el contrato 003 de 2013 fue objeto de control fiscal, remitir el expediente respectivo y precisar si hubo detrimento del erario. Expediente digital, archivo "87_AUTOQUEDECRETAPRUEBAS".

19 Textualmente dispuso: "Primero: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Corporación Autónoma Regional CAS (...). Segundo: Declarar la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitante de la comunidad del municipio de San Vicente de Chucurí con ocasión a la falta de culminación del proyecto de construcción de la urbanización Yariguies III (...) Tercero: Ordenar al Fondo de Adaptación y Comfenalco Santander a la terminación y entrega del proyecto de construcción de la urbanización (...) razón por la cual la entidad pública demandada deberá realizar las actuaciones administrativas y presupuestales necesarias ante las autoridades nacionales que correspondan, para obtener los recursos para la definición y adecuada ejecución de la obra. De igual forma, el operador Comfenalco deberá adelantar las gestiones necesarias para la consecución de los recursos necesarios para el cumplimiento de lo pactado en el contrato de prestación de servicios 003 de 2013. Cuarto: Ordenar al Fondo de Adaptación y Comfenalco Santander que dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, determinen todos los componentes relativos a la planificación y estructuración del proyecto, necesarios para su correcta ejecución, en especial (...) respecto de presupuesto, monto de cofinanciación, actualización de la información del contrato 003 de 2013, viabilidad del proyecto, diseños, entidad(es) a cargo de la contratación de la obra e interventoría, y dar cumplimiento total a las cláusulas contractuales, realizando la entrega de las viviendas debidamente terminadas. Quinto: Ordenar al Fondo de Adaptación y Comfenalco Santander presentar al comité de verificación el respectivo acuerdo con un cronograma en el que se detallen las actividades necesarias para la ejecución del proyecto y el plazo para su culminación, el cual no será superior a doce meses contados a partir de la ejecutoria del presente fallo. Sexto: Ordenar para el control de cumplimiento del fallo la integración de un comité de verificación con el Gobernador de Santander, el alcalde del municipio de San Vicente de Chucurí, el representante legal del Fondo de Adaptación, el representante legal de Comfenalco Santander, el personero municipal (...) un representante de los beneficiarios del proyecto, los secretarios de planeación e infraestructura de los entes territoriales, el Procurador General de la Nación o su delegado, el procurador 47 Judicial II para Asuntos Administrativos, el Contralor General de la República o su delegado quienes coordinarán el lugar y fechas de las reuniones. De igual forma, deberán rendir informes trimestrales y constatar fácticamente los hechos u omisiones relativos al cumplimiento de la sentencia y si fuere el caso emitir su dictamen con las sugerencias pertinentes. Séptimo: Ordenar al municipio de San Vicente, que una vez culminada y entregada la obra, deberá efectuar la escrituración de cada una de las soluciones habitacionales adjudicadas a los beneficiarios que resultaren elegidos de conformidad con los criterios establecidos por el Fondo de Adaptación en coordinación con Comfenalco Santander, así como las correspondientes cesiones que debe realizar al municipio de conformidad con los plazos definidos en los contratos derivados de ejecución de obra que suscriba el asociado Comfenalco Santander con el respectivo contratista. Igualmente, solicitar el respectivo permiso de vertimiento de aguas ante la CAS en el evento que para la fecha en que se vaya a dar continuidad a la ejecución de la obra el permiso de 5 años haya caducado. Octavo. Condenar en costas al Fondo de Adaptación y a Comfenalco Santander y en favor de la parte demandante de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia (...)".

^22. Sobre la vulneración de los derechos colectivos, sostuvo que el acervo probatorio mostraba un proyecto público inconcluso –con 45 viviendas sin entrega, obras de urbanismo pendientes y un estado de abandono que propició deterioro, ocupaciones irregulares y actos de vandalismo–, panorama que no podía leerse como un simple desacuerdo contractual o de interés particular, sino como una situación con efectos sobre bienes jurídicos colectivos. A partir de ello, explicó, que:

⁽ⁱ⁾ conforme a lo determinado en una decisión anterior de esta Corporación, la moralidad administrativa se veía comprometida porque la prolongada inacción para conducir el proyecto a su finalidad pública revelaba una gestión contraria a los deberes de eficacia, diligencia y realización del interés general²⁰; ⁽ⁱⁱ⁾ la defensa del patrimonio público resultaba afectada en la medida en que la inversión estatal quedaba inmovilizada en infraestructura improductiva y expuesta a pérdida de valor, con riesgo de detrimento derivado del paso del tiempo, deterioro de lo ejecutado y pérdida de lo invertido, lo que no denota un manejo responsable y adecuado de los recursos públicos.

^23. Respecto del Fondo, le atribuyó responsabilidad por su posición de dirección y garantía dentro del programa y del contrato 003 de 2013, puesto que debía impartir directrices, asegurar información y soportes para la ejecución, y aprobar/improbar el plan de intervención y cronogramas, sin que la falta de apropiación presupuestal pudiera justificar la inacción frente a la culminación. En esa medida, concluyó que el Fondo no desplegó un seguimiento y control eficaces para evitar que el proyecto quedara inconcluso y en estado de abandono, aun con conocimiento de las dificultades del operador, lo que soportó la declaratoria de vulneración y la imposición de órdenes concretas de planeación, financiación y ejecución para la terminación y entrega.

^24. En cuanto a Comfenalco Santander, resaltó su rol contractual como operador zonal y ejecutor del proceso de intervención "por su cuenta y riesgo" y bajo su exclusiva responsabilidad, lo cual comprendía estructurar y ejecutar el proyecto, adelantar el proceso constructivo y desplegar las gestiones necesarias para su terminación. A partir de ese alcance operativo, concluyó que la omisión en concretar la culminación y entrega –reflejada en el estado de abandono y en los riesgos asociados– también le era imputable, motivo por el cual lo vinculó a las mismas órdenes principales (plan, presupuesto, cronograma y culminación efectiva) y al esquema de verificación y reportes, en coordinación con el Fondo y bajo vigilancia de los órganos de control.

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de octubre de 2020, Rad. 85001-23-33-000-2017-00030-01 (AP), C. P. Martín Bermúdez Muñoz. "En un estado con recurso limitados, para realizar obras de infraestructura (particularmente dedicadas a la cultura) la ciudadanía percibe como un atentado contra la moralidad administrativa que las obras en las que se han invertido recursos públicos no se terminen, como consecuencia de la ausencia de planificación, de control, y particularmente de la desidia de las autoridades públicas. Las autoridades no solo deben velar por el cumplimiento de las normas legales relativas a la celebración y ejecución de los contratos (lo celebramos conforme con la ley, lo liquidamos, devolvimos los recursos del convenio...). Deben velar por terminar las obras y ponerlas en servicio de los ciudadanos, pues ese es el objeto perseguido con ellos (...) La vulneración de la moralidad administrativa puede también concluirse cuando al margen de que no se obre de manera dolosa o mal intencionada, sí se constate que la actuación pública atenta contra los postulados contenidos en los principios, valores y derechos constitucionales, e inclusive contra la ética objetiva que reflejan esos preceptos axiológicos o mandatos de optimización. La vulneración de la moralidad administrativa no solo se concreta en actuaciones positivas por extralimitación o desviación de funciones, sino también por conductas pasivas -omisiones- que reflejen el completo desinterés en el cumplimiento de las funciones administrativas, en especial, de la satisfacción del interés general".

^25. Frente a la CAS, declaró probada la falta de legitimación pasiva al constatar que su competencia se circunscribía al permiso de vertimientos (ya otorgado) y que no era ejecutora ni responsable de la culminación del proyecto, por lo que no se le podían imponer órdenes de intervención sobre la urbanización. En relación con el municipio de San Vicente de Chucurí, precisó que su actuación se vinculaba principalmente a la solicitud del permiso ambiental y a gestiones posteriores de titulación y cesión de bienes una vez el proyecto esté culminado y recibido; por eso, mantuvo la coordinación institucional en fase de cierre/entrega, pero sin atribuirle la omisión principal que estructuró la vulneración declarada.

1. LOS RECURSOS DE APELACIÓN

^26. El Fondo y Comfenalco Santander interpusieron recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia. El Fondo fundamentó su disenso en la imposibilidad jurídica y técnica de cumplir la orden y en la ausencia de una conducta activa u omisiva de su parte que generara la vulneración de algún derecho colectivo. Por su parte, Comfenalco Santander sustentó su disenso en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales como operador zonal, en la existencia de circunstancias eximentes de responsabilidad y en la ausencia de pronunciamiento del a quo respecto de los derechos colectivos previstos en los literales l) y m) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, pese haberlos declarado como vulnerados.

Impugnación del Fondo²¹

^27. Sostuvo que el a quo omitió valorar que la terminación de las obras dependía de factores externos que escapaban a su control directo, específicamente, la falta de disponibilidad de servicios públicos (agua potable y saneamiento básico) en el predio aportado por el municipio, la situación jurídica del contrato con el operador zonal, el cual se encuentra vencido y en proceso de liquidación, así como la falta de recursos asignados por el Ministerio de Hacienda, mencionando la existencia de más de 14.000 familias afectadas por el mismo fenómeno sin solución entregada.

^28. Alegó que no existe vulneración de derechos colectivos imputable a su responsabilidad, toda vez que no se acreditó una acción u omisión que tenga relación de causalidad con la afectación alegada. Explicó que la entidad ha actuado dentro del marco de sus competencias legales y contractuales, y que la parálisis de la obra obedece a incumplimientos de Comfenalco Santander, por lo que no es procedente atribuirle responsabilidad por hechos ajenos a su voluntad y gestión. Indicó que conforme al contrato 003 de 2013, la caja de compensación familiar en su calidad de operador zonal, era responsable de la ejecución, entrega y legalización de las soluciones de vivienda "con total autonomía e independencia, por su cuenta y riesgo y bajo su exclusiva responsabilidad", por lo que consideró impropio que la sentencia lo trate como sujeto obligado principal a culminar/entregar una obra que no ejecutaba materialmente.

21 Expediente digital, archivo "187_MemorialWeb_Alegatos-apelacionsentencia".

^29. Finalmente, indicó que el fallo desconoce el principio de planeación y la realidad presupuestal, al ordenarle adelantar gestiones contractuales y financieras para terminar un proyecto que carece de viabilidad técnica. Señaló que obligar al Fondo a invertir nuevos recursos en estas condiciones constituiría un riesgo mayor para el patrimonio público, pues no es posible garantizar la funcionalidad de las viviendas sin el concurso previo y efectivo de la administración municipal.

^30. En consecuencia, solicitó revocar "la sentencia de primera instancia y en su lugar releve al Fondo Adaptación de cualquier tipo de responsabilidad con relación a la orden impartida por el a-quo".

Impugnación de Comfenalco Santander²²

^31. Alegó la imposibilidad de atender las pretensiones y de cumplir lo ordenado por el Tribunal porque nunca actuó como administrador u ordenador del gasto del proyecto. Afirmó que los recursos provenían del Fondo y que su intervención no fue "para sí", sino como ejecutor de las obligaciones derivadas del contrato 003 de 2013 suscrito con la entidad pública, por lo que no es jurídicamente imputable a su gestión el manejo o la destinación de recursos públicos, ni puede imponérsele una obligación de financiación/ejecución como si fuera el titular del presupuesto. Agregó que el contrato 003 finalizó el 30 de diciembre de 2017, de manera que no existe vínculo contractual vigente que lo habilite para actuar "en representación y a favor" del Fondo en una ejecución posterior.

^32. Sostuvo que su actuación como operador zonal se ajustó estrictamente a lo pactado en el contrato 003 de 2013 y que la suspensión de las obras no obedeció a su capricho o negligencia, sino a una medida formalizada en actas con la interventoría y sustentada en problemas técnicos y financieros que impedían la normal ejecución y que eran ajenos a su responsabilidad. En esa línea, afirmó que el Tribunal erró al atribuirle responsabilidad por la no culminación, pues actuó con diligencia e informó oportunamente al Fondo las dificultades, recalcando que la decisión de no continuar, no prorrogar o reactivar las obras, no dependía de su voluntad, sino de las directrices del Fondo y de la disponibilidad presupuestal, por lo que no puede ser condenada por circunstancias que exceden su ámbito de control y decisión. Explicó que si bien el Fondo inició una acción contractual en su contra por el supuesto incumplimiento del contrato 003 de 2013, presentó demanda de reconvención en el mismo proceso solicitando declarar que el negocio jurídico fue incumplido por la entidad contratante.

^33. Cuestionó la valoración probatoria del a quo, al estimar que no ponderó adecuadamente el porcentaje real de ejecución de la obra ni la inversión efectiva de los recursos girados, omitiendo que los dineros recibidos se utilizaron conforme al avance físico reportado y avalado por la interventoría, de manera que no habría detrimento patrimonial atribuible a su gestión. En el mismo sentido, reprochó que el Tribunal concluyera que el contrato 003 de 2013 presentó inconvenientes por "falta de recursos de Comfenalco", dado que ella no proveía los recursos y desconoció que las adiciones y prórrogas del primero se explican por falencias de planeación

22 Expediente digital, archivo "188_MemorialWeb_Recurso-RecursoApelacionRa".

del Fondo, lo que alteró las condiciones iniciales y afectó el desarrollo secuencial de las fases del programa. Además, señaló que el fallo impugnado se apoyó indebidamente en información de la Contraloría General de la República sobre el proceso de responsabilidad fiscal PRF 2019-00676, que se refería a otro proyecto de vivienda y a circunstancias contractuales distintas, por lo que no era un soporte idóneo para inferir incumplimientos o afectaciones imputables en el proyecto Yariguíes III objeto de la acción.

^34. Finalmente, indicó que el Tribunal omitió exponer las razones por las cuales consideró vulnerados los derechos colectivos a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en los literales l) y m) del artículo 4 de la ley 472 de 1998.

^35. Con fundamento en lo expuesto, solicitó revocar la sentencia de primera instancia "en consideración a que como se encuentra demostrado en el proceso, Comfenalco Santander no es la entidad en cargada de destinar, administrar y girar los recursos para la construcción de las viviendas".

Concepto del Ministerio Público

^36. El Ministerio Público pidió modificar la sentencia apelada para confirmarla parcialmente, en cuanto declaró la vulneración imputable al Fondo y le impuso el deber de adoptar medidas efectivas para superar la inejecución del proyecto, y revocarla en lo que concierne a la atribución de responsabilidad a Comfenalco Santander. Expuso que la no culminación y no entrega del proyecto evidenciaba una afectación de intereses públicos cuya corrección compete primariamente al Fondo por su rol misional y de dirección del programa, de modo que no puede excusarse en controversias contractuales ni en restricciones presupuestales para sustraerse de gestionar soluciones que aseguren la culminación y puesta en servicio del proyecto. Respecto de Comfenalco Santander, estimó que su vinculación se dio como operador zonal bajo un contrato que finalizó en 2017, que su naturaleza es privada y que carece hoy de control jurídico y presupuestal para ejecutar por sí misma la finalización del proyecto; por ello, sostuvo que los debates sobre su eventual incumplimiento y manejo de recursos deben ventilarse en los escenarios contractuales y fiscales correspondientes, y no justifican mantener, en sede de acción popular, una declaración de responsabilidad en su contra.

2. CONSIDERACIONES

Cuestión previa

^37. Los apelantes no discuten los hallazgos fácticos medulares establecidos por el a quo relativos a que el proyecto habitacional denominado Urbanización Yariguíes III no fue ejecutado en su totalidad y se encuentra en un estado de abandono físico evidente. Tampoco se controvierte que una parte considerable de los beneficiarios damnificados por el fenómeno de La Niña de los años 2010 y 2011 se encuentran

ocupando las estructuras en condiciones de precariedad e insalubridad, ni que existe un estancamiento de recursos públicos que no han cumplido la finalidad social para la cual fueron destinados. Los demandados aceptan la realidad del fracaso del proyecto y no cuestionan los fundamentos jurídicos que llevaron al Tribunal a determinar que dicha situación constituye una vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.

^38. En la acción popular, el juez cuenta con facultades oficiosas reforzadas y el principio de congruencia opera con un grado mayor de flexibilidad, en tanto el fin del proceso es la protección de intereses de naturaleza pública y la adopción de medidas idóneas para precaver, hacer cesar o remediar la amenaza o vulneración de derechos colectivos, incluso cuando, a partir de los hechos probados, se advierta la afectación de derechos colectivos distintos a los invocados por el actor, amplitud funcional que permite al juzgador ajustar, modular o incluso disponer órdenes distintas a las pedidas, siempre que guarden conexión con los hechos probados y con el derecho colectivo comprometido, con respeto del debido proceso y el derecho de contradicción²³. Sin embargo, esta facultad y flexibilidad no transforma la alzada en una revisión oficiosa ilimitada, ni releva al apelante de la carga de estructurar su disenso, pues las amplias potestades del juez popular se proyectan sobre la efectividad del remedio y la protección del interés colectivo, no sobre la sustitución de la argumentación que corresponde a quien pretende la revocatoria o modificación del fallo, para con ello, oficiosamente deshacer la vulneración y protección que el a quo declaró y no fue objeto de disenso.

Problema jurídico

^39. Atendiendo lo resuelto en la sentencia de primera instancia y los cargos de las impugnaciones, la controversia en esta instancia se contrae a establecer si procede confirmar la sentencia de primera instancia, o si debe modificarse o revocarse, por: ⁽ⁱ⁾ la aducida inexistencia de una actuación u omisión imputable a los apelantes que guarde nexo causal con la afectación; y ⁽ⁱⁱ⁾ la ausencia de viabilidad jurídica y presupuestal para cumplir lo ordenado. Adicionalmente, deberá abordarse el examen de ⁽ⁱⁱⁱ⁾ la alegada omisión de motivación y de juicio específico de configuración respecto de los derechos colectivos previstos en los literales l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

Los cargos de apelación del Fondo Adaptación

^40. El recurso de apelación del Fondo parte de la inaceptable manifestación acerca de que, aunque el proyecto de vivienda no fue culminado y ello generó un detrimento para la comunidad damnificada, no puede imputársele la vulneración de derechos colectivos porque la ejecución material dependía de un operador zonal y

23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia de unificación del 5 de junio de 2018, Rad. 15001-33-31-001-2004-01647-01 (SU) (REV-AP), C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. "...si bien es cierto que el juez popular cuenta con amplias facultades para adoptar las decisiones e impartir las órdenes que considere necesarias para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos que encuentre amenazados o lesionados, tal potestad no puede entenderse de manera absoluta por cuanto, con ocasión de esa atribución no puede llegar al extremo de desconocer las características propias de la acción popular y, en especial, las disposiciones que respecto de su trámite ha establecido el propio legislador".

dado que incidieron factores externos, como la ausencia de servicios públicos, el estado litigioso del negocio jurídico con Comfenalco Santander y la falta de disponibilidad presupuestal. Estos planteamientos se soportan en una indolente defensa de irresponsabilidad por parte de quien tiene a su cargo el proyecto, con obligaciones de dirección, coordinación, estructuración, supervisión y gestión que no podían ser soslayadas, en tanto sus competencias misionales le imponían la carga de llevar a buen éxito el programa de construcción de las viviendas, lo que a criterio de esta judicatura confirma la lesión colectiva constatada en primera instancia.

^41. El Fondo Adaptación fue creado por el Decreto 4819 de 2010 como una entidad del orden nacional adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica y autonomía presupuestal y financiera, concebida para responder a la emergencia derivada del fenómeno de La Niña 2010-2011 y para conducir una respuesta estatal organizada orientada a la recuperación y reconstrucción de las zonas afectadas²⁴. Esta configuración normativa no lo perfila como un simple colector o canalizador de recursos, menos como un mandatario sujeto a los límites de la instrucción de un mandante, pues se trata de obrar como un instrumento de gestión pública con capacidad decisoria, deberes funcionales y acciones gerenciales que se midan por sus resultados. En particular, el Decreto previó que el Fondo cumple finalidades de identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales y disposición o transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de infraestructura en múltiples sectores, entre ellos, vivienda y servicios públicos. Adicionalmente, consagró el propósito de impedir la prolongación de los efectos del fenómeno y de orientar acciones de mitigación, prevención y protección futura de la población frente a riesgos económicos, sociales y ambientales²⁵.

^42. Las funciones y actividades del Fondo se rigen por los principios de la función administrativa, especialmente los de eficacia, coordinación, economía, responsabilidad y prevalencia del interés general²⁶. Estos imponen que la ejecución de los programas asociados a la atención de la calamidad no se agote en la estructuración contractual inicial, sino que comprenda el seguimiento efectivo, la adopción de correctivos y la activación de mecanismos alternos cuando la intervención se frustra o se paraliza, en especial cuando la finalidad pública se orienta a la satisfacción de necesidades básicas de una población damnificada por un desastre natural. La finalidad del Fondo se concreta en la gestión integral de proyectos de reconstrucción y reubicación, lo que incluye diseñar, coordinar y ejecutar actuaciones que permitan que las soluciones habitacionales sean entregadas con condiciones de habitabilidad y funcionalidad, en armonía con el

24 En su artículo 1 dispuso "Créase el Fondo Adaptación, cuyo objeto será la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de "La Niña", con personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público".

25 El artículo 1 del citado decreto establece que el Fondo "tendrá como finalidad la identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, disposición y transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y demás acciones que se requieran con ocasión del fenómeno de "La Niña", así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo".

26 Constitución Política, artículos 1, 2 y 209.

propósito de rehabilitación social y económica de los territorios afectados. Por ello, para la Sala el examen de su responsabilidad misional en la presente acción popular no puede limitarse a identificar quién ejecutó materialmente la obra, sino a establecer si dentro de su órbita competencial, desplegó o no la actividad que le es exigible para evitar la prolongación de la afectación colectiva.

^43. La sala no puede dejar de patrocinar la idea de que la intervención estatal posterior a una calamidad pública constituye un ámbito en el cual la administración está llamada a actuar con especial diligencia, pues se trata de restablecer bienes y condiciones esenciales de vida que no pueden quedar sometidos a inercias administrativas, a bloqueos indefinidos por controversias contractuales, o a una comprensión fragmentada de las competencias, dado que el modelo constitucional exige que el Estado actúe como una unidad coordinada²⁷. En consonancia con ello, aunque el Fondo se vale legítimamente de instrumentos contractuales para ejecutar sus programas, tal circunstancia no implica la transferencia íntegra de su deber funcional de asegurar la materialización del fin público, dado que la contratación estatal opera como medio de gestión y no como un mecanismo para desligarse de la responsabilidad institucional, máxime cuando el programa se dirige a población focalizada por su condición de damnificada y, por tanto, con mayores niveles de vulnerabilidad y dependencia de la respuesta estatal.

^44. En ese orden, la intervención del Fondo en las actividades de reconstrucción no se limita a la etapa precontractual o a la suscripción del negocio, sino que comprende un deber de conducción, control y corrección, lo cual se expresa en la exigencia de adoptar medidas oportunas frente a incumplimientos graves, asegurar la articulación con entidades territoriales y ambientales y procurar alternativas efectivas para evitar que la inejecución o el abandono del proyecto mantenga, por años, el estado de vulneración o amenaza de los intereses colectivos comprometidos. En suma, la caracterización institucional del Fondo –por su finalidad, por el origen excepcional de los recursos y por el carácter público de la misión encomendada– conduce a entender que su responsabilidad, en clave de la acción popular, se examina desde la óptica de su capacidad de dirección, coordinación y adopción de decisiones para restablecer la legalidad material y la satisfacción del interés general, y no desde una lectura de la distribución interna de riesgos contractuales, toda vez que independientemente del modelo de contratación que elija –sea mediante operadores zonales, gerencias integrales o contratos de obra directa–, el Fondo conserva la posición jurídica de dueño del proyecto y, por ende, es el primer llamado a responder por la materialización de los fines estatales que justificaron su creación.

^45. Descendiendo al caso concreto, la intervención del Fondo en el municipio de

San Vicente de Chucurí se enmarcó en el "Programa Nacional de Reubicación y

27 El modelo constitucional y orgánico colombiano no concibe la distribución de competencias como esferas excluyentes, sino como ámbitos funcionales que deben ejercerse de manera simultánea y complementaria bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. La concurrencia supone acciones sincronizadas en busca de un fin público común; la complementariedad exige que cada nivel aporte lo que le es propio para perfeccionar el servicio y el proyecto; y, la subsidiariedad, que se intervenga oportunamente cuando otro nivel no puede hacerlo solo o requiere apoyo para lograr el resultado. Ver Ley 1454 de 2011.

Reconstrucción de Viviendas"²⁸, estrategia diseñada para atender a los hogares que perdieron sus techos o quedaron en zonas de alto riesgo no mitigable tras la ola invernal en 2011, el cual fue estructurado sobre la base de un censo y registro de damnificados y se orientó a proveer soluciones habitacionales a quienes fueron identificados como destinatarios de la intervención pública, de modo que el proyecto "Urbanización Yariguíes III" constituye una concreción del deber estatal de respuesta a la emergencia. Para operativizar esta labor, el Fondo diseñó un esquema de gestión tercerizada mediante la figura de los "Operadores Zonales", entidades que, bajo la directriz y vigilancia del Fondo, se encargarían de la contratación derivada y la supervisión en terreno de las obras²⁹. Fue bajo este modelo que se suscribió el contrato de prestación de servicios 003 de 2013 con Comfenalco Santander, instrumento jurídico que tenía por objeto la gerencia integral para la adquisición, construcción, reconstrucción y/o rehabilitación de las soluciones de vivienda en el departamento de Santander.

^46. La suscripción de este contrato de operación zonal no implicó una transferencia absoluta de la responsabilidad estatal ni un desprendimiento de las funciones del Fondo. Si bien Comfenalco Santander asumió obligaciones operativas y contractuales frente a la entidad contratante y los constructores –como la Unión Temporal San Vicente Social–, el Fondo mantuvo las facultades decisorias sobre la viabilidad técnica de los proyectos, la aprobación de los presupuestos y, crucialmente, el desembolso de los recursos. El "Instructivo General del Programa Nacional de Vivienda"³⁰ y las cláusulas del contrato 003³¹ establecían un sistema de frenos y contrapesos donde el Fondo debía validar las etapas críticas del proceso constructivo, reservándose la potestad de suspender giros³² o exigir correcciones cuando se detectaran anomalías³³, y además, dejan ver que, aún dentro del esquema de operador zonal, el desarrollo integral del proyecto exigía coordinación con el municipio y el cumplimiento de requisitos asociados a servicios públicos y permisos, al punto que se resaltó como condición necesaria que la administración municipal adelantase trámites como el permiso de vertimiento –requerido para la

28 El Consejo Directivo del Fondo aprobó y priorizó en noviembre de 2011 el programa nacional de reubicación y reconstrucción de viviendas para la atención de hogares, damnificados o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011. A través de este programa, el Fondo provee soluciones de vivienda a: población afectada (registrada en el Registro Único de Damnificados REUNIDOS), a propietarios poseedores de viviendas destruidas o mejoramiento de baldíos con viviendas afectadas y a aquellas comunidades localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable. Puede consultarse: https://www.fondoadaptacion.gov.co/index.php/programas-y- proyectos/sectores/vivienda#:~:text=El%20Consejo%20Directivo%20del%20FONDO,de%20alto%20riesgo%20no%20mitiga ble.

29 El "Instructivo General del Programa Nacional de Vivienda" estableció: "1.3. ESQUEMA DE OPERACIÓN. 11. La operación del Programa Nacional de Vivienda, está conformada por los siguientes actores: El Fondo Adaptación, los Operadores Zonales  y la Interventoría Contractual, y se desarrolla bajo un esquema en el que la gestión de los Operadores Zonales cuenta con el seguimiento y control por parte de la Interventoría Contractual, así mismo, la gestión de la Interventoría es monitoreada por el Fondo Adaptación y éste a su vez será regulado por una Auditoría externa que se contratará  para tal fin, quien rinde informe a la Gerencia del Fondo.

30 Expediente digital, archivo "Instructivo General Programa Nacional de Vivienda parte general".

31 Expediente digital, archivo "CONTRATO N° 003 DE 2013 comfenalco santander FA".

32 En la cláusula tercera, bajo la "Definición del Plan de Intervención", numerales 1 a 3, se exigió presentar para aprobación del Fondo el Plan de Intervención, el plan de inversiones correspondiente a la periodicidad de los giros (transferencias) y el cronograma general de ejecución. Así mismo, la Cláusula Novena (Forma de pago), condicionó los desembolsos (p. ej., pagos de verificación) a la aprobación del cronograma y al "previo visto bueno del Interventor". Por su parte, el instructivo General del Programa Nacional de Vivienda (numerales 76-77), exige la entrega de informes "como requisito previo para la aprobación de pagos" y dispone que tales informes "serán aprobados por el Interventor" dentro de plazos definidos por el Fondo.

33 La Cláusula Vigésima Cuarta (Supervisión) del contrato, atribuye al Fondo –a través del Interventor Contractual– funciones de supervisión técnica, legal y financiera, incluyendo exigir "la ejecución idónea y oportuna" del objeto, lo que incorpora la potestad de formular requerimientos y correctivos en la ejecución.

adecuada prestación del servicio de saneamiento–, lo cual ratifica que el proyecto, por su naturaleza, demandaba una gestión interadministrativa activa y sostenida³⁴.

^47. Precisado lo anterior, se abordan los cargos del recurso del Fondo, reiterando que éstos no controvierten el hecho principal constatado por el a quo, esto es, la inejecución, paralización y abandono prolongado del proyecto y sus efectos sobre la comunidad, sino que pretenden desplazar la imputación hacia factores externos o hacia la conducta del operador zonal, oponiendo, además, consideraciones presupuestales y de planeación para cuestionar el alcance de las órdenes impartidas en el fallo impugnado.

La alegada dependencia de factores externos para culminar el proyecto

^48. En cuanto al primer cargo, relativo a que la terminación dependía de factores externos como la disponibilidad de servicios públicos, la situación jurídica del contrato 003 y la asignación de recursos por el Ministerio de Hacienda, la Sala considera que dicho planteamiento no rompe el nexo de imputación por violación de derechos colectivos en el caso concreto.

^49. En primera medida, la ausencia o insuficiencia de servicios públicos y de permisos asociados no aparece como un hecho sobreviniente y sorpresivo que imposibilitara la ejecución de las viviendas, sino como un riesgo de implementación identificable y gestionable, inherente a la estructuración misma del proyecto y, por consiguiente, comprendido dentro del estándar de planeación y diligencia exigible al Fondo. La entidad afirma en su recurso que, al ser competencia del ente territorial garantizar el agua y el saneamiento básico, la parálisis del proyecto escapaba a su órbita de control y responsabilidad; este planteamiento desconoce el principio de planeación, el cual obliga a las entidades estatales a verificar la viabilidad técnica, jurídica y financiera del proyecto antes de comprometer recursos públicos y de activar una cadena contractual orientada a producir un resultado específico.

^50. No es aceptable que una entidad especializada como el Fondo pretenda excusarse en la falta de servicios públicos varios años después de iniciada la obra, cuando la verificación de tales condiciones constituía un presupuesto crítico de habitabilidad y, por ende, un elemento estructural de la fase de prefactibilidad, que de hecho fue previsto en el contrato celebrado con Comfenalco Santander y en el instructivo del programa como se ha expuesto. Iniciar la construcción de viviendas y permitir el avance del programa sin contar con garantías técnicas y administrativas sobre redes, permisos y soluciones sanitarias no describe un obstáculo imprevisible, sino una omisión de debida diligencia en la etapa de estructuración y de conducción del proyecto. En otros términos, no se está ante un hecho irresistible, sino ante una

34 El Instructivo General del Programa Nacional de Vivienda prevé expresamente (numeral 24) que el Fondo Adaptación adelantará su gestión "conjuntamente con las autoridades locales", en atención a que estas tienen a su cargo acciones para la atención de necesidades y el desarrollo regional; en el apartado relativo al marco normativo (numeral 28), advierte que, si para el proyecto resulta necesario el vertimiento de aguas residuales a cuerpos de agua, "se debe obtener permiso de vertimiento (...) y concesión para la captación de aguas", exigencias a cargo de la autoridad competente. A su turno, el contrato 003 de 2013, al regular la Definición del Plan de Intervención, impone al Operador identificar los predios para construcción "incluidas todas las actividades pertinentes para determinar su uso y habitabilidad", y contempla que, "previa aprobación del Interventor Contractual", el valor de la solución puede incrementarse para cubrir "costos asociados a la provisión de servicios públicos básicos" cuando estos no existan, lo que evidencia que la ejecución integral del proyecto demandaba coordinación interadministrativa y la obtención o aseguramiento de permisos y redes como condición de habitabilidad.

contingencia o riesgo que debió ser incorporada en el plan de intervención, así como monitoreada y gestionada por quien lideraba el programa de reconstrucción.

^51. Aun aceptando que el predio fue aportado por el municipio y que, en principio, la provisión de servicios públicos involucra cargas locales, ello no habilita al Fondo a sostener que su deber sobre el particular desapareció, toda vez que su finalidad legal se orienta, precisamente, a gestionar proyectos que exigen articulación de múltiples sectores y entidades –entre ellos vivienda y servicios públicos–, lo cual impone un deber reforzado de coordinación interadministrativa. Por tanto, si la habitabilidad de las viviendas dependía de condiciones previas, el Fondo debía asegurar que el diseño del plan de intervención incorporara esas variables y, frente a su incumplimiento, activar mecanismos de coordinación, y promover rutas de solución para que el proyecto no se transformara en una infraestructura abandonada e incapaz de satisfacer la finalidad pública propuesta.

^52. Además, el propio expediente permite advertir que los pendientes de servicios públicos se relacionaban principalmente con la planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR) y con permisos y trámites asociados, sin que se hubiese acreditado la existencia de un impedimento normativo o técnico insuperable para su consecución³⁵. Esta circunstancia desvirtúa la tesis de una imposibilidad absoluta, pero, al mismo tiempo pone en evidencia que la parálisis obedeció a un déficit de gestión y coordinación interinstitucional, esto es, a la ausencia de una conducción efectiva del proyecto para encauzar en tiempos razonables las actuaciones que eran previsibles y exigibles dentro de su ciclo normal de implementación. Si el obstáculo radicaba en licencias, autorizaciones ambientales y en la definición o ejecución de la solución de saneamiento, ello no configuraba un factor externo extraño e irresistible³⁶, sino un frente de trabajo identificable desde la estructuración del proyecto y controlable mediante decisiones de gestión, como la programación de hitos y responsabilidades, la exigencia de soportes materiales de avance, la articulación con el municipio y la autoridad ambiental, y la adopción de medidas correctivas frente a retrasos o incumplimientos.

^53. Sin perjuicio de lo anterior, se encuentra probado que el municipio ejecutó posteriormente obras encaminadas a dotar el proyecto de redes de acueducto y alcantarillado entre septiembre y diciembre de 2023, con lo cual, el argumento de una imposibilidad estructural e insuperable por ausencia de redes básicas pierde fuerza, al evidenciarse que con gestión administrativa y presupuestal territorial,

35 En el informe del proyecto Urbanización Yariguíes, aportado al expediente, se dejó consignado que, frente al componente de servicios, el municipio debía reportar el avance de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) y que dichas actividades se proyectaban como asuntos de ejecución/gestión en curso, no como una barrera insalvable para la terminación y habitabilidad del proyecto. En el mismo informe se indicó expresamente que, a la terminación del contrato marco, persistían "trámites pendientes asociados a la legalización de los servicios públicos (permisos de vertimiento por parte del municipio)", junto con actividades de ejecución y legalización, lo que muestra que el rezago no se explicaba por la inexistencia abstracta de servicios, sino por gestiones administrativas específicas (permisos/vertimientos) y su cierre formal. Expediente digital, archivos "INFORME TECNICO_SAN VICENTE[8204]" y "166_MemorialWeb_Respuesta_Indice_146".

36 El Acta de Mesa de Trabajo (9 de agosto de 2019) registra que el obstáculo se concentraba en el permiso de vertimientos ante la CAS para la PTAR y que, una vez obtenido, "quedaría pendiente todo el proceso de la legalización", precisando además que sin ese permiso no se podían expedir actas de habitabilidad. En esa misma línea, el expediente destaca que, para el desarrollo integral del proyecto, se requería que la administración municipal adelantara ante la CAS los trámites del permiso de vertimiento, como requisito asociado a la adecuada prestación del servicio de saneamiento; en ninguno de esos soportes se alude a una negativa definitiva o a un impedimento técnico insalvable, sino a un trámite exigible y gestionable dentro del ciclo de implementación. Expediente digital, archivo "Pruebas documentales AP 2012019-00928-00".

dichas redes podían implementarse³⁷. En consecuencia, lejos de operar como eximente, la referencia a la ausencia de servicios públicos confirma que el Fondo tenía un deber reforzado de dirección para remover obstáculos previsibles, activar alternativas (técnicas, contractuales o de articulación interadministrativa) y evitar que el proyecto terminara en un estado de indefinición prolongada, como finalmente ocurrió.

^54. De otro lado, la invocación del estado jurídico del contrato 003 de 2013 como razón de inacción del Fondo tampoco resulta de recibo. La expiración del plazo, la etapa de liquidación o la existencia de controversias con el operador zonal no extinguen el deber misional del Fondo culminar la intervención pública ni convierten el programa de vivienda en una obligación condicionada a la suerte del vínculo contractual. Lo relevante en este asunto no es la asignación interna de riesgos entre contratante y contratista, sino si la entidad que lidera el programa adoptó las decisiones de dirección, control y corrección necesarias para evitar que la ejecución quedara atrapada en una indefinición, trasladando a la comunidad damnificada las consecuencias de una disputa administrativa o contractual.

^55. En esa medida, aun aceptando que existe un conflicto contractual y dificultades para liquidar el negocio, ello imponía al Fondo –por su posición de garante del programa y por las facultades de supervisión y decisión que conservaba– orientar su actuación hacia la reconfiguración del esquema de ejecución. Esto comprendía, entre otras alternativas razonables, activar los mecanismos contractuales disponibles frente a incumplimientos graves, estructurar una estrategia de continuidad de la obra mediante ajustes al plan de intervención, gestionar una sustitución del ejecutor o un nuevo proceso de selección, asegurar la reasignación de responsabilidades operativas y coordinar con el municipio y las autoridades sectoriales los componentes necesarios. En otras palabras, la controversia contractual no habilitaba la inercia del Fondo durante años, sino que le exigía una respuesta de contingencia para preservar la finalidad pública del proyecto.

^56. Además, la liquidación contractual, por definición, es un instrumento de cierre y depuración de cuentas y obligaciones, no un pretexto para suspender la ejecución de una solución habitacional ya activada para una población damnificada, ni una vía para congelarla hasta que se resuelva un debate patrimonial o de responsabilidad entre las partes del contrato. En un programa de reconstrucción y reubicación posterior a un desastre natural, el vencimiento del plazo contractual con el ejecutor es un hito jurídico relevante, pero no una justificación para perpetuar una obra inconclusa. Por lo tanto, el argumento del "estado jurídico del contrato" no rompe el nexo conforme se pretende en el recurso, antes bien, revela que el Fondo pese a conocer el agotamiento del plazo y la existencia de pendientes sustanciales, no

37 En el expediente obran la comunicación e informe del Municipio de San Vicente de Chucurí según la cual el Contrato de Obra No. COP-375-2023 (suscrito el 4 de septiembre de 2023) tuvo por objeto la "CONSTRUCCIÓN DE REDES DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO SANITARIO EN EL BARRIO YARIGUÍES III", con fecha de inicio 14 de septiembre de 2023 y ejecución "para el periodo del 14 de septiembre al 20 de diciembre de 2023", reportándose "la totalidad de la obra... en un acumulado del 100% de lo contratado"; el mismo soporte consigna que, a partir de dicha intervención, el proyecto cuenta con redes de agua potable y alcantarillado (y medidores de agua instalados por la administración municipal), y contrasta que hasta abril de 2022 se encontraba "sin redes de servicios públicos", lo que permite inferir que la ausencia de redes no era un obstáculo estructural insuperable sino un déficit susceptible de superación mediante gestión territorial.

desplegó oportunamente las medidas de reconducción que eran exigibles para evitar que el proyecto quedara abandonado por años.

^57. Finalmente, la alegada falta de recursos asignados por el Ministerio de Hacienda tampoco configura una causal exonerativa. En primer lugar, porque el Fondo cuenta con un diseño institucional y un objeto funcional que lo obligan a programar, priorizar y gestionar financieramente la intervención, de modo que su actuación no se reduce a una posición pasiva a la espera de apropiaciones adicionales. En esa medida, una eventual restricción presupuestal –que, por lo demás, no está acreditada en el proceso como absoluta e insuperable– no habilita a mantener indefinidamente paralizado un proyecto ya iniciado, ni a dejar en suspenso por años la satisfacción de necesidades básicas de la población damnificada, sino que imponía al Fondo desplegar medidas de gestión orientadas a asegurar la continuidad del fin público, como la reprogramación de desembolsos, la redefinición de fases, la activación de fuentes y mecanismos disponibles dentro del esquema de financiación del programa, o, cuando menos, la adopción de decisiones explícitas de reconducción que evitaran el abandono material de la obra. En segundo término, admitir que la insuficiencia de recursos basta para excluir la responsabilidad de la entidad en este escenario conduciría a un resultado incompatible con los principios de eficacia, responsabilidad y prevalencia del interés general, pues permitiría que la administración inicie proyectos de alto impacto social sin asegurar su cierre y luego traslade a la comunidad afectada las consecuencias de su propia falta de planificación financiera.

^58. Adicionalmente, la referencia a un universo amplio de damnificados en situación similar tampoco neutraliza el caso concreto. La acción popular tutela derechos colectivos frente a una lesión real y persistente, y el hecho de que existan otras necesidades o déficits no autoriza a prolongar el incumplimiento de los compromisos ya asumidos. Si el Estado decidió intervenir, aprobó el proyecto, inició las obras y generó expectativas legítimas de entrega de unas viviendas habitables, no puede luego justificar la indefinición alegando la existencia de múltiples frentes de atención; esa circunstancia, por el contrario, refuerza el deber de priorización y de gestión efectiva para cerrar los proyectos en curso, evitando la pérdida de la inversión realizada y que la comunidad damnificada soporte indefinidamente el costo de una respuesta inconclusa.

^59. En esa línea, se advierte además que el Fondo se limitó a invocar la falta de recursos como explicación de la parálisis, pero no acreditó haber desplegado gestiones efectivas, concretas y verificables orientadas a su consecución. En particular, no hay soporte que permita constatar actuaciones de programación y priorización financiera para asegurar la continuidad del proyecto o, cuando menos, evitar su abandono material. En consecuencia, la restricción presupuestal se presenta en el recurso como una afirmación general y abstracta, desprovista de respaldo probatorio sobre diligencias reales y suficientes de gestión, lo cual impide tenerla como causa ajena determinante y refuerza la conclusión de que la prolongación del incumplimiento obedeció, en lo sustancial, a un déficit de dirección y conducción del programa.

^60. En consecuencia, el primer cargo será desestimado. La falta de servicios públicos, el estado jurídico del contrato 003 de 2013 y la invocada insuficiencia de recursos, no aparecen como factores o variables irresistibles que rompan el nexo causal con los derechos colectivos vulnerados, sino como contingencias previsibles que exigían del Fondo una actuación de conducción, corrección y coordinación para evitar que la construcción de las viviendas finalizara en un escenario de paralización y abandono permanente. Por consiguiente, el argumento de factores externos no desvirtúa la conclusión del a quo sobre la incidencia del Fondo en la afectación colectiva.

La aducida inexistencia de conducta imputable al Fondo y la culpa exclusiva del operador

^61. El Fondo sostiene que no existió acción u omisión imputable a su conducta y que la parálisis del proyecto obedeció exclusivamente al incumplimiento de Comfenalco Santander en su condición de operador zonal, de modo que toda responsabilidad debería radicarse en ese tercero. La Sala no comparte ese planteamiento, porque desconoce la posición institucional de garante que el ordenamiento le asigna al Fondo en los programas de reconstrucción y reubicación, así como la lógica propia del juicio de imputación en sede de acción popular. En este escenario, la determinación de responsabilidad no se construye a partir de quién ejecutó materialmente la obra, sino de si el sujeto obligado, dentro de su órbita funcional, debía prevenir, evitar o corregir la afectación colectiva y, pese a ello, desplegó una conducta insuficiente o tardía que contribuyó a que la lesión se consolidara o se prolongara.

^62. Como se ha expuesto, la contratación de un operador zonal no comporta una delegación total del deber público del Fondo de conducción del programa ni le convierte en un mero observador. Además, el esquema contractual y operativo evidencia que el Fondo conservaba competencias decisorias y de control sobre hitos críticos del proyecto, como la aprobación de planes, cronogramas y presupuestos y, de manera especialmente relevante, la validación de condiciones para el giro de recursos y la verificación del avance para habilitar desembolsos. De ahí que el argumento según el cual el operador actuaba "por su cuenta y riesgo" no sea suficiente para excluir la imputación, pues aun cuando Comfenalco Santander asumía obligaciones de resultado, ello no eliminaba el deber del Fondo de dirigir, supervisar y corregir oportunamente la ejecución.

^63. Bajo esa perspectiva, para que prospere la ruptura del nexo causal en este caso no basta con señalar el incumplimiento contractual del operador, sino que se requiere demostrar que el Fondo actuó con la diligencia debida, activó de manera oportuna sus facultades de conducción y control, y que, a pesar de ello, el resultado lesivo fue determinado por un evento ajeno, carga que no se satisface en el presente caso. La pregunta relevante no es únicamente si Comfenalco Santander incumplió, sino qué hizo el Fondo, como titular del programa y responsable de su conducción, para impedir que ese incumplimiento derivara en el abandono y deterioro de la obra, así como en la prolongación indefinida de la afectación colectiva. En el expediente no se aprecia que, frente a los incumplimientos y a la acumulación de problemas, el

Fondo hubiera desplegado con la oportunidad y eficacia exigibles un conjunto consistente de decisiones de corrección, como la reestructuración del esquema de ejecución, la sustitución del ejecutor, la adopción de un plan de contingencia, o la articulación interinstitucional necesaria para asegurar la culminación o una salida efectiva para la comunidad.

^64. De hecho, la tesis de ausencia de conducta imputable termina por vaciar de contenido la responsabilidad propia del Fondo en el modelo de gestión pública que él mismo lidera. Si se admitiera que la "autonomía" del operador zonal basta para exonerar a la entidad nacional, la tercerización se convertiría en un mecanismo para desactivar la exigibilidad de los deberes de dirección y vigilancia, lo cual es incompatible con la naturaleza del programa y con la finalidad constitucional de protección a los damnificados con la ola invernal. La responsabilidad del Fondo no es vicaria ni subsidiaria, sino directa, porque se anuda a la omisión en el ejercicio oportuno de las potestades que le eran propias para evitar que el proyecto quedara abandonado y cumplir la utilidad social propuesta. En otras palabras, aun cuando el operador haya sido un factor causal relevante, ello no excluye que el Fondo concurriera causalmente por su falta de conducción efectiva en el cierre del proyecto, al permitir que la inejecución se prolongara sin una respuesta adecuada.

^65. A lo anterior se suma que el propio Fondo reconoce que, ante el incumplimiento del operador, promovió una demanda de controversias contractuales contra Comfenalco el 11 de abril de 2019³⁸, admitida en julio de ese año. Ese hecho muestra que existió una reacción jurídica, pero también evidencia que, durante un periodo prolongado posterior al vencimiento del contrato, la problemática permaneció sin solución material, lo que refuerza el juicio de insuficiencia en la conducción del proyecto. Además, la vía judicial orientada a discutir incumplimientos o a recuperar recursos derivados del contrato celebrado no sustituye, por sí sola, el deber de gestionar una salida efectiva para la comunidad afectada ni neutraliza la obligación de adoptar medidas de reconducción que impidan la persistencia de la vulneración colectiva.

^66. En consecuencia, se desestima el cargo propuesto, pues el incumplimiento del operador zonal, aun si se acredita, no opera como eximente automático ni rompe el nexo de imputación, porque el Fondo conservaba facultades decisorias y de control sobre las etapas críticas del proceso, debía activar oportunamente correctivos y alternativas, y, sin embargo, no demostró haber desplegado una gestión suficientemente eficaz para evitar que el proyecto se transformara en una urbanización inconclusa y abandonada.

La presunta imposibilidad jurídica y presupuestal de cumplir lo ordenado por el a quo

^67. El Fondo sostiene que las órdenes impartidas por el Tribunal a quo serían de imposible cumplimiento por razones jurídicas y presupuestales, pues no existirían recursos disponibles para "revivir" un proyecto liquidado ni mecanismos contractuales vigentes para ejecutar las obras faltantes, lo que, a su juicio,

38 Radicado 68001233300020190028500.

desconocería el principio de legalidad del gasto y la realidad fiscal. La Sala desestimará este cargo porque parte de una premisa equivocada, toda vez que confunde la obligación de gestionar la superación de una vulneración colectiva, con una orden de ejecutar gasto inmediato y sin soporte, y pretende que la ausencia de apropiación específica opere como un veto absoluto frente a la adopción de medidas destinadas a cesar una afectación prolongada.

^68. En primer lugar, la providencia apelada no ordena al Fondo comprometer recursos inexistentes ni ejecutar erogaciones al margen del marco presupuestal. Lo que dispone es que el Fondo adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para definir una salida institucional que permita culminar o reconducir el proyecto, precisamente dentro de la legalidad³⁹. En esa medida, la orden del Tribunal no sustituye la competencia del ordenador del gasto ni desconoce las reglas de ejecución presupuestal, sino que activa el deber de programar, priorizar, estructurar y coordinar las decisiones que debieron adoptarse oportunamente para que la inversión pública no quedara reducida a una infraestructura abandonada y en constante deterioro.

^69. En segundo término, la invocación del principio de legalidad del gasto no respalda la postura del apelante, sino que la debilita. Ese principio no autoriza a mantener indefinidamente un estado de vulneración con el argumento de que "no hay rubro", sino que exige que la administración encauce sus actuaciones por las vías institucionales disponibles para atender el interés general comprometido. Por ello, aun en contextos de restricción fiscal, lo exigible no es la ejecución irreflexiva de recursos, sino la adopción de decisiones de planeación y gestión que permitan:

⁽ⁱ⁾ precisar técnicamente el alcance pendiente; ⁽ⁱⁱ⁾ actualizar presupuestos y diseños;

⁽ⁱⁱⁱ⁾ estructurar el esquema de ejecución, y; ^(iv) tramitar, de manera motivada, las herramientas presupuestales y de coordinación interadministrativa que resulten procedentes⁴⁰.

^70. Tampoco es atendible el argumento según el cual la falta de "mecanismos contractuales vigentes" impediría cualquier actuación. La liquidación o vencimiento del contrato con Comfenalco Santander no extingue la finalidad pública ni convierte el cierre del proyecto en un asunto opcional. Si el esquema contractual inicial se agotó o se tornó ineficaz, lo que se impone es reconfigurar la ejecución dentro del

39 Textualmente dispuso: "(...) Tercero: Ordenar al Fondo de Adaptación y Comfenalco Santander a la terminación y entrega del proyecto de construcción de la urbanización (...) razón por la cual la entidad pública demandada deberá realizar las actuaciones administrativas y presupuestales necesarias ante las autoridades nacionales que correspondan, para obtener los recursos para la definición y adecuada ejecución de la obra. De igual forma, el operador Comfenalco deberá adelantar las gestiones necesarias para la consecución de los recursos necesarios para el cumplimiento de lo pactado en el contrato de prestación de servicios 003 de 2013. Cuarto: Ordenar al Fondo de Adaptación y Comfenalco Santander que dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, determinen todos los componentes relativos a la planificación y estructuración del proyecto, necesarios para su correcta ejecución, en especial (...) respecto de presupuesto, monto de cofinanciación, actualización de la información del contrato 003 de 2013, viabilidad del proyecto, diseños, entidad(es) a cargo de la contratación de la obra e interventoría, y dar cumplimiento total a las cláusulas contractuales, realizando la entrega de las viviendas debidamente terminadas. Quinto: Ordenar al Fondo de Adaptación y Comfenalco Santander presentar al comité de verificación el respectivo acuerdo con un cronograma en el que se detallen las actividades necesarias para la ejecución del proyecto y el plazo para su culminación, el cual no será superior a doce meses contados a partir de la ejecutoria del presente fallo. a dar continuidad a la ejecución de la obra el permiso de 5 años haya caducado. (...)

40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 16 de mayo de 2019, Rad. 17001-23-33-000-2017-00452-01 (AP), C. P. Hernando Sánchez Sánchez: "(...) la falta de recursos públicos no es óbice para [no] proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida".

marco jurídico, lo cual puede implicar la estructuración de nuevos instrumentos contractuales, la contratación por fases o componentes, la adopción de medidas de estabilización y aseguramiento mínimo mientras se reencauza la obra, y la articulación con el municipio y demás actores. En consecuencia, la inexistencia de un contrato vigente no denota una imposibilidad jurídica para terminar las viviendas, sino la necesidad de que la entidad ejerza sus competencias de planeación y dirección para definir, con criterios técnicos, el vehículo idóneo para culminar lo pendiente o, cuando menos, para cesar la afectación colectiva derivada del abandono del proyecto.

^71. Aunque el apelante invoca el principio de planeación y la sostenibilidad fiscal como límites para descartar la orden judicial, lo cierto es que esos principios no operan como una cláusula de exoneración frente a la lesión acreditada, sino como parámetros de corrección para superar precisamente la falla evidenciada. La sentencia apelada no impone un gasto carente de soporte, sino que obliga a adoptar una ruta de planeación, ajustando el proyecto a su realidad técnica y financiera, explorando cofinanciación o concurrencia interadministrativa cuando sea necesario, y priorizando decisiones que permitan recuperar la utilidad social de lo ya invertido. En ese contexto, resulta contradictorio afirmar que la sentencia recurrida "desconoce" la planeación, cuando lo que busca es que la administración haga efectiva la planeación que faltó o fue insuficiente, evitando que el proyecto se perpetúe como un pasivo social y patrimonial.

^72. Por las razones expuestas, la Sala desestima los cargos de apelación del Fondo, en tanto no desvirtúan la conclusión del a quo sobre la necesidad de adoptar medidas efectivas para superar la afectación colectiva derivada de la inejecución y abandono del proyecto, ni acreditan que la entidad, dentro de su posición institucional de dirección del programa, haya desplegado la actividad oportuna e idónea para impedir que una intervención destinada a hogares damnificados permaneciera inconclusa durante años.

Los cargos de ausencia de responsabilidad de Comfenalco Santander

^73. Comfenalco Santander estructura su defensa sobre la idea de que su intervención se redujo a ejecutar instrucciones del Fondo, sin autonomía decisoria y sin titularidad sobre recursos, de modo que no podría atribuírsele responsabilidad por la destinación de dineros públicos ni imponérsele obligaciones propias del ente contratante, sin embargo, esa lectura resulta incompleta frente al modelo de operación que rigió el programa nacional de vivienda y frente a las obligaciones expresas asumidas por la caja de compensación en su condición de operador zonal, figura contractual que no corresponde a un simple contratista de obra, sino a un gestor integral de la intervención que asumió obligaciones de resultado⁴¹.

41 El "Instructivo General del Programa Nacional de Vivienda" establecía lo siguiente: "18. El Operador Zonal rige su actuación en el marco de los contratos para provisión de vivienda suscritos con el Fondo Adaptación. Cuenta con autonomía técnica, administrativa y gerencial para adelantar su gestión, en tanto ha sido contratado para proveer viviendas y no para obrar como mandatario del Fondo Adaptación, en tal sentido no actúa como gerente en la región que le ha sido asignada y su gestión es de resultado y no de medio".

^74. El contrato de prestación de servicios 003 de 2013 configuró un esquema de ejecución en el cual el operador zonal asume tareas de gerencia y administración del proyecto⁴², con responsabilidades que exceden la intermediación contractual para contratar la obra, pues el operador debía desplegar actividades de adquisición, distribución y control de materiales, contratación de mano de obra y gestión contractual, incluidas pólizas, supervisión, interventorías y pago de intervenciones orientadas a proveer soluciones de vivienda para los beneficiarios del Fondo, lo cual revela un rol de administración técnica, administrativa y financiera que presupone capacidad de gestión y deberes de resultado funcional en términos de materialización de la solución habitacional43.

^75. Ese mismo clausulado muestra que, en materia de supervisión y control, Comfenalco Santander asumió obligaciones de suministrar información requerida por el Fondo para el seguimiento, de llevar contabilidad del proyecto con el nivel de detalle definido por la entidad, y de atender requerimientos vinculados incluso con acciones populares y de grupo relacionadas con las actividades y funciones derivadas del contrato⁴⁴, elementos que, valorados en conjunto, descartan que su participación fuese neutra o meramente accesoria, pues el propio contrato lo ubica como un actor llamado a responder por la gestión y trazabilidad de la ejecución y por su interacción con autoridades, beneficiarios y órganos de control.

^76. Desde esta óptica, no se desconoce que Comfenalco Santander no es una entidad estatal con potestades presupuestales para apropiar o reasignar recursos públicos en los términos del régimen orgánico del presupuesto, pero advierte que de tal circunstancia no deriva, ni lógica ni jurídicamente, que carezca de imputabilidad en el presente asunto, dado que el régimen de protección de derechos colectivos admite la vinculación de particulares cuando su conducta, en el marco de una actividad que compromete el interés general y recursos públicos, incide en la generación, conservación o prolongación del daño colectivo, y ello es especialmente verificable cuando el particular actúa como colaborador de la administración en un programa estatal de reconstrucción.

^77. En consecuencia, el argumento según el cual "los recursos eran del Fondo" no opera como eximente automático, porque la responsabilidad que interesa en este juicio no deriva de la titularidad abstracta del dinero, sino de la condición de garante de su correcta inversión y de la efectiva provisión de la solución pública comprometida, de manera que la administración de recursos ajenos bajo un esquema de gerencia contractual intensifica, y no reduce, el estándar de diligencia exigible, en tanto el operador se obligó a gestionar integralmente el proyecto y a informar, controlar y documentar la ejecución con arreglo a las directrices del Fondo.

42 La Cláusula Tercera (Obligaciones de Comfenalco Santander), en el componente de "Ejecución", prevé que el operador zonal debe proveer soluciones de vivienda y que ello comprende –sin limitarse– actividades propias de gerencia y administración del proyecto, tales como la gestión de materiales, la contratación de mano de obra y la gestión contractual (incluidas pólizas, supervisión, interventorías y el pago de intervenciones asociadas a la provisión de soluciones habitacionales para los beneficiarios del Fondo.

43 El contrato también asignó al Operador Zonal un deber de ejecución y entrega de las soluciones con la calidad esperada y en el tiempo acordado, así como la obligación de gestionar y coordinar a los subcontratistas e interventores y de desplegar mecanismos de planificación, gestión de riesgos y toma de decisiones pertinentes.

44 En el capítulo de "Supervisión y control" de la Cláusula Tercera, el contrato impone al operador zonal: (i) suministrar la información requerida por el Fondo para el seguimiento, en los formatos e instrumentos definidos por este; (ii) atender derechos de petición, tutelas, demandas, acciones populares y de grupo, así como requerimientos de órganos de control y auditoría externa, cuando tengan relación con las funciones derivadas del contrato; y (iii) llevar la contabilidad general del proyecto conforme a los lineamientos y al nivel de detalle definido por el Fondo.

El caso concreto refuerza esa conclusión, por cuanto el proyecto Yariguíes III se ejecutó mediante un contrato de obra⁴⁵ suscrito por Comfenalco Santander como operador zonal con la Unión Temporal San Vicente Social, por un valor superior a

$2.388 millones, con un plazo inicial de seis meses y una suspensión del 29 de diciembre de 2017 por término indefinido, sin que se registren modificaciones posteriores que hubiesen restablecido el curso normal de la ejecución, lo cual ubica al recurrente como parte contractual directa de la cadena de ejecución que condujo al estado de parálisis.

^78. A la terminación del contrato 003 de 2013, el proyecto presentaba un avance de ejecución inferior al 50% frente a un avance real programado del 100%, según informe enviado a la entidad y radicado el 10 de enero de 2018, junto con trámites pendientes asociados a la legalización de servicios públicos, permisos de vertimiento por parte del municipio, ejecución de obra y legalización⁴⁶, lo cual evidencia una brecha objetiva entre el resultado esperado y el alcanzado, y demuestra que el proyecto quedó en un estadio que no permitía su funcionalidad, circunstancia que no puede explicarse únicamente como un evento externo, sino como una falla de cierre en la que el operador zonal tenía deberes de seguimiento y gestión. Lo anterior es particularmente significativo para resolver el núcleo del alegato del recurrente, porque se consigna que, aunque los servicios públicos domiciliarios involucran deberes del ente territorial, era Comfenalco Santander quien ostentaba "responsabilidad ante el Fondo Adaptación" de adelantar el seguimiento, control y ejecución de los trámites que adelantaban el contratista y el municipio, precisión que impide sostener que el operador zonal carecía de obligaciones propias frente a ese frente crítico, o que se trataba de un asunto completamente ajeno a su esfera de gestión⁴⁷.

^79. En esa línea, el expediente también denota que la interventoría solicitó al contratista iniciar obras de servicios básicos teniendo en cuenta un nuevo trazado solicitado por el municipio, lo que pone de presente que el componente de redes y servicios no era una variable extraña a la dinámica contractual ni un obstáculo imprevisible, sino un frente de trabajo incorporado al seguimiento técnico y sujeto a coordinación, de modo que la tesis de causa ajena absoluta se debilita cuando se constata que existían actuaciones de interventoría y necesidades técnicas concretas frente a las cuales el operador debía gestionar y dar trazabilidad.

^80. Por ello, cuando Comfenalco Santander sostiene que nunca actuó como administrador u ordenador del gasto, esa afirmación aún aceptada en su sentido estrictamente presupuestal, no excluye la existencia de deberes de administración

45 BAR-001 de 2017.

46 Según informó el Ministerio de Hacienda en oficio E-2021-002881, a la fecha de terminación del contrato marco suscrito entre Comfenalco Santander y el Fondo Adaptación, el proyecto Urbanización Yariguíes presentaba un avance de ejecución de 40.15% contra un avance real programado del 100%, según informe enviado a la entidad con radicado R-2018-000316 de fecha 10 de enero de 2018. Adicionalmente se encuentran trámites pendientes asociados a la legalización de los servicios públicos (permisos de vertimiento por parte del municipio), ejecución de abra y legalización. Expediente digital, archivo "PRUEBAS DOCUMENTALES 45 VIVIENDAS SAN VICENTE DE CHUCURI".

47 El "Instructivo General del Programa Nacional de Vivienda" establecía en relación con los CRITERIOS TÉCNICOS SECTORIALES (numeral 33, literal c), que "Para garantizar que las viviendas entregadas por el Fondo cumplan con los estándares de calidad, se exige a los Operadores, el cumplimiento de las siguientes condiciones: (...) Que cuenten con servicios públicos en aquellos casos, en donde se disponga de la prestación del servicio de manera convencional o no convencional, o en su defecto que cuenten con las redes internas dispuestas y funcionales para la recepción de los servicios públicos, en aquellos casos en donde proveer el mismo, no sea posible de manera inmediata".

contractual y de manejo operativo de recursos orientados a un fin público, pues el propio contrato le atribuyó responsabilidades de contabilidad, adquisición y control de materiales, interventorías y pago de intervenciones, que constituyen manifestaciones típicas de gestión de recursos con obligaciones de trazabilidad y reporte⁴⁸. En el mismo sentido, el régimen interno del programa evidencia un esquema de seguimiento y control en el que el Fondo, los operadores zonales y las interventorías actúan bajo un arreglo de monitoreo y auditoría, lo cual reafirma que el operador zonal no es un simple ejecutor material, sino un actor con responsabilidades dentro de un circuito formal de control, reporte y supervisión del desempeño y del cumplimiento misional, de suerte que su conducta es jurídicamente relevante cuando el resultado final es una urbanización inconclusa, abandonada y en continuo deterioro.

^81. En ese marco, dado que el cargo pretende reducir el juicio de responsabilidad a la discusión sobre porcentajes de ejecución y a la inexistencia de detrimento patrimonial probado, debe ser desestimado, porque la vulneración de los derechos colectivos en este proceso no depende de la suerte de un expediente de responsabilidad fiscal ni de la exactitud contable de cada acta, sino de la constatación objetiva de que la inversión pública no se tradujo en una solución funcional y que la obra quedó inconclusa, abandonada y sin prestar servicio a la comunidad, por lo que el análisis popular se concentra en la protección del interés general y en la cesación del daño colectivo, sin sustituir al juez contractual o al órgano de control en la determinación de responsabilidades resarcitorias individuales.

^82. Con la anterior precisión, la Sala reconoce que Comfenalco Santander plantea un reparo atendible respecto del uso acrítico de información de la Contraloría General de la República cuando se pretende trasladar sin matices sus conclusiones a Yariguíes III, en la medida en que la actuación fiscal PRF 2019- 00676 se originó en el proyecto "Enraizar II" en San Pablo, Bolívar, y por ello no puede utilizarse como prueba directa del detrimento o incumplimiento específicamente atribuible al primer proyecto. No obstante, ese mismo conjunto documental sí tiene un valor probatorio contextual que no debe desconocerse, pues evidencia que Comfenalco Santander, en ejecución del contrato 003 de 2013, fue objeto de control fiscal por el manejo y ejecución de recursos del Fondo, lo cual corrobora que el operador zonal no actuaba al margen del circuito de recursos públicos ni como un tercero desvinculado del deber de custodia y buena administración.

^83. En todo caso, aun prescindiendo del debate fiscal, el expediente contiene evidencia suficiente para afirmar la afectación evidenciada por el a quo en Yariguíes III, pues el municipio informó⁴⁹ que hasta abril de 2022 el proyecto se encontraba

48 En la cláusula tercera se estableció como obligación a cargo de Comfenalco Santander, "Proveer soluciones de vivienda para los beneficiarios que corresponden a la zona asignada a COMFENALCO SANTANDER, a través de, entre otras, las siguientes modalidades: reconstrucción de vivienda en sitio, reconstrucción asistida; reconstrucción convencional o no convencional; mitigación del riesgo a través de adaptaciones en la estructura de la vivienda; adquisición de vivienda nueva o usada y construcción de vivienda nueva. Lo anterior incluye, sin limitarse a ello, los siguientes aspectos: (i) Adquisición, distribución y control de materiales; (ii) Contratación de mano de obra; (iii) Gestión contractual, pólizas, supervisión, interventorías y pago de las intervenciones que realice COMFENALCO SANTANDER para proveer soluciones de vivienda a los beneficiarios del FONDO ADAPTACIÓN".

49 Expediente digital, archivos "INFORME TECNICO_SAN VICENTE[8204]" y "166_MemorialWeb_Respuesta_Indice_146".

en estado de abandono, en obra negra, sin redes de servicios públicos, sin urbanismo y sin cerramiento, y que las estructuras estuvieron expuestas por años a las inclemencias del clima, con recomendación expresa de realizar estudios para verificar integridad estructural y condiciones de seguridad sísmica, lo que demuestra un escenario de precariedad que excede la discusión contractual y se proyecta al ámbito propio de los derechos colectivos protegidos por el Tribunal.

^84. Esa constatación permite responder la defensa de Comfenalco Santander basada en que "los dineros recibidos se ejecutaron conforme al avance físico reportado", porque en términos de protección del patrimonio público, en este caso la inversión no se mide únicamente por porcentajes, sino por la obtención de una solución habitable y legalizable, de modo que gastar una porción sustancial del presupuesto para dejar una obra incompleta y luego permitir su abandono prolongado configura, al menos, una gestión antieconómica y contraria a la finalidad del gasto, en tanto el valor de lo construido se deteriora y se vuelve inservible, trasladando a la comunidad el costo de la ineficiencia.

^85. Así mismo, la tesis exonerativa según la cual la suspensión no obedeció a capricho o negligencia, sino a problemas técnicos y financieros ajenos, tampoco es suficiente para enervar la imputación, porque la acción popular no exige acreditar una culpa civil o contractual en sentido estricto, sino verificar que la amenaza o vulneración se mantuvo por ausencia de una gestión eficaz de los actores intervinientes, y en este caso, la parálisis prolongada se apoya en datos verificables, particularmente el bajo avance al cierre del contrato y la persistencia de trámites esenciales de habitabilidad y legalización, justamente, en un escenario en el que Comfenalco Santander debía adelantar su seguimiento, control y ejecución.

^86. Por lo demás, la alegación de que el contrato 003 finalizó el 30 de diciembre de 2017 y que no existe vínculo vigente, si bien incide en el diseño de órdenes judiciales factibles a cargo de Comfenalco Santander, no borra la relevancia de las conductas y omisiones desplegadas durante la vigencia contractual ni elimina el efecto colectivo producido por la paralización, de manera que la terminación del contrato no actúa como una especie de "amnistía" frente al daño causado o prolongado bajo su gerencia, aunque sí obliga a que la respuesta judicial se construya con criterio de idoneidad, evitando imponer cargas imposibles o ajenas a ese marco jurídico actual.

^87. En ese punto, la Sala considera jurídicamente necesario modular el entendimiento de las órdenes del a quo, de tal forma que Comfenalco Santander no sea tratada como titular del presupuesto ni como obligada a financiar con recursos propios la terminación de las viviendas, pero sí como sujeto con deberes de cooperación reforzada, orientados a suministrar toda la documentación y soportes de ejecución, y a efectuar las gestiones que aún se encuentren dentro de su capacidad real, para facilitar la culminación legal y material por parte de las entidades competentes. Esta modulación no implica acoger la ausencia de legitimación o de responsabilidad como es pretendido en el recurso, sino ajustar la respuesta judicial a lo exigible, manteniendo incólume la conclusión de que Comfenalco Santander, por su calidad de operador zonal y gestor de la intervención,

no puede sustraerse de la imputación derivada de una obra inconclusa que, al vencimiento del contrato, presentaba un avance sustancialmente inferior al programado y mantenía pendientes críticos de legalización y servicios, frente a los cuales conservaba claras y expresas responsabilidades.

^88. En síntesis, los cargos de ausencia de responsabilidad no prosperan, porque Comfenalco Santander no fue un simple ejecutor, sino un operador zonal con obligaciones amplias de administración y control, con deberes específicos de seguimiento frente a trámites de servicios y legalización, y con participación directa en la cadena contractual que desembocó en la suspensión indefinida del proyecto, sin perjuicio de que las órdenes del juez popular deban adecuarse a su capacidad actual.

^89. En atención a que la orden impartida en primera instancia a Comfenalco Santander se estructuró como un mandato de terminación material y, además, de "gestión para la consecución de recursos" y actualización de componentes propios del Contrato 003 de 2013, la Sala la modulará para reconducirla a prestaciones idóneas, proporcionales y materialmente factibles dentro del marco jurídico actual del operador, sin desnaturalizar la protección de los derechos colectivos declarados como vulnerados. Ello, por cuanto el expediente evidencia que el vínculo contractual invocado por el a quo se encuentra terminado y sus controversias, incluida la liquidación y la determinación de eventuales incumplimientos y consecuencias patrimoniales, están siendo ventiladas en sede judicial, de manera que mantener una orden de financiación o ejecución directa a cargo de Comfenalco Santander no solo comprometería su viabilidad práctica, sino que podría traducirse en una indebida interferencia con la competencia del juez natural del contrato, al imponer por vía popular cargas que presuponen definir quién debe asumir costos, saldos, prestaciones pendientes o efectos propios de la liquidación.

^90. En ese contexto, la medida judicial se ajustará para exigir a Comfenalco, no la reactivación o financiación de la obra como si fuera titular del presupuesto o representante vigente del Fondo, sino deberes de cooperación y cierre institucional estrictamente instrumentales para hacer cesar la afectación colectiva, tales como la entrega completa y organizada del expediente del proyecto, la información técnica y financiera necesaria para reconstruir el estado real de la obra, el inventario de bienes y materiales, la concurrencia a mesas de empalme y verificación, y la facilitación de trámites relacionados con garantías y soportes de interventoría, todo ello bajo una cláusula expresa de "sin perjuicio" respecto de lo que se decida en el proceso contractual. De este modo, la Sala preserva la efectividad del fallo popular

–porque asegura insumos indispensables para que la entidad pública responsable estructure y ejecute la culminación– y, simultáneamente, evita convertir la acción popular en un mecanismo sustitutivo para resolver la controversia contractual o anticipar decisiones sobre incumplimientos, saldos o liquidación, materias ajenas al objeto de este proceso y reservadas al juez competente.

La falta de motivación respecto de los derechos colectivos de los literales l) y

m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998

^91. En su recurso de apelación Comfenalco Santander reprocha que la sentencia de primera instancia declaró la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 sin exponer un juicio de configuración propio, esto es, sin identificar su contenido normativo y jurisprudencial, ni explicar por qué las circunstancias acreditadas en el expediente satisfacen los presupuestos para tenerlos por amenazados o vulnerados, reproche que compromete el deber de motivación que gobierna las decisiones judiciales, en cuanto ésta exige construir la regla del caso a partir de sus elementos definitorios y de la prueba disponible, de modo que el destinatario pueda comprender la relación entre los hechos constatados y la consecuencia jurídica adoptada.

^92. La Sala constata que, aunque el Tribunal a quo incluyó en la parte resolutiva la declaratoria de vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, no efectuó un pronunciamiento de fondo sobre ellos, en tanto la providencia carece de un desarrollo argumentativo que delimite su contenido, precise sus presupuestos de configuración y explique su correspondencia con los hechos acreditados. En consecuencia, corresponde abordar su estudio de manera directa, a partir del acervo probatorio, para establecer si tales derechos fueron efectivamente amenazados o vulnerados y, con ello, definir si procede mantener o revocar la declaratoria adoptada en primera instancia.

^93. La Ley 472 de 1998 en su artículo 4 consagra el derecho colectivo a la "seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente" en el literal l), y el relativo a la "realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes" en el literal m), de suerte que el examen debe efectuarse separadamente, atendiendo a que protegen bienes jurídicos distintos y reclaman presupuestos probatorios diferenciados.

La seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente

^94. El Estado se encuentra obligado a prever y aminorar las condiciones que puedan constituir un daño, amenaza o alteración grave a las condiciones de vida, provenientes de fenómenos naturales o como consecuencia accidental de los actos humanos, de ahí que el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente tenga un contenido preventivo⁵⁰, encaminado a evitar que la comunidad quede expuesta a peligros que exceden el riesgo ordinario de convivencia social y que, por su entidad, pueden desencadenar eventos catastróficos o ruinosos. Lo anterior supone no solo la existencia abstracta de un "riesgo", sino la constatación de un peligro real que por sus características, demanda medidas de prevención técnicamente recomendadas, de manera que la configuración de su amenaza o vulneración no se desprende de impresiones

50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de marzo de 2004, Rad. 25000-23-25-000-2002-02922-01 (AP-02922), C. P. Ligia López Díaz; Sección Primera, sentencia del 26 de marzo de 2015, Rad. 15001-23-31-000-2011-00031-01, C. P. Guillermo Vargas Ayala; Sección Primera, sentencia del 16 de mayo de 2019, Rad. 17001-23-33-000-2017-00452-01 (AP), C. P. Hernando Sánchez Sánchez.

genéricas⁵¹, sino de elementos objetivos que permitan afirmar que la integridad de las personas o de los bienes se encuentra en un escenario de posible afectación grave y verificable⁵².

^95. En línea con esa comprensión, la declaración vulneración de este derecho colectivo no está soportada en la sola percepción de deterioro, abandono o afectación estética de una obra, sino en la acreditación de un riesgo que, por su naturaleza, sea técnicamente previsible y que, en consecuencia, pueda ser evaluado mediante insumos idóneos como diagnósticos técnicos, conceptos especializados, informes de autoridad competente o pruebas periciales, pues solo así se evita confundir el daño derivado de una obra pública inconclusa con el "desastre" como categoría de riesgo colectivo que exige acciones preventivas de protección⁵³.

^96. Trasladados esos parámetros al caso de la urbanización Yariguíes III, el acervo probatorio acredita un prolongado estado de parálisis y abandono, con exposición a la intemperie, pérdida de funcionalidad de lo construido y afectación del fin social del proyecto, circunstancias que aunque no son discutidas por los recurrentes, por sí mismas, no permiten afirmar la configuración del literal l) si no van acompañadas de una evidencia suficiente y que muestre un escenario de ruina inminente, colapso estructural, deslizamiento o amenaza grave para la vida o la integridad de las personas.

^97. En el expediente obra un informe de visita técnica realizada por el municipio en el que se consignó que no se evidenciaban fisuras ni agrietamientos en elementos estructurales, y que la estructura metálica instalada presentaba buen estado, lo cual constituye un indicio objetivo en sentido contrario a la tesis de una amenaza inminente de colapso, al menos para la fecha de esa verificación. A su turno, el informe técnico municipal de 2023 reconoce la exposición prolongada de las edificaciones a la intemperie y advierte que, por ese solo hecho, podría derivarse afectación a su seguridad sismo resistente, razón por la cual, recomendó estudios patológicos y estructurales de los elementos constructivos, observación que, aunque relevante como alerta de gestión, no equivale a un dictamen que concluya amenaza de ruina, ni certifica una probabilidad concreta y actual de desastre.

51 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, Rad. 25000-23-15- 000-2002-02704-01 (SU), C. P. William Hernández Gómez: "la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo".

52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de junio de 2011, Rad. 50001- 23-31-000-2004-00640-01 (AP), C. P. Marco Antonio Velilla Moreno: "La procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos. (...) La obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por el actor, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y la normalización de una situación que pueda ser protegida con la expedición de la sentencia producto de la acción popular".

53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de marzo de 2015, Rad. 15001-23-31-000-2011-00031-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala: "De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad", ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v. gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

^98. En el mismo sentido, dicho informe registra que, al momento de la inspección, no fueron identificadas patologías estructurales manifiestas en las viviendas construidas, lo cual refuerza la idea de que existe una necesidad de diagnóstico técnico para descartar o confirmar riesgos, pero no un soporte para sostener que la comunidad se encuentra expuesta a un desastre técnicamente previsible por colapso u otra contingencia estructural, máxime cuando la recomendación central consiste en realizar estudios de verificación, no en adoptar medidas urgentes de evacuación o de intervención por inminencia.

^99. Con base en lo anterior, la Sala concluye que el derecho colectivo del literal

l) no puede tenerse por vulnerado con el material probatorio actualmente obrante, pues la situación acreditada describe un deterioro y una afectación funcional del proyecto, pero no demuestra, un riesgo concreto y verificable de desastre, razón por la cual el fallo de primera instancia carece de motivación suficiente en este punto y, correlativamente, la decisión debe ajustarse para evitar que la declaratoria del literal

l) repose en conjeturas o en generalidades no corroboradas.

^100.  Lo anterior no implica desconocer que el abandono prolongado puede generar riesgos progresivos, ni que la eventual ocupación informal de las viviendas incremente escenarios de exposición, sino que, precisamente por tratarse de un derecho preventivo, las medidas judiciales deben anclarse en la evidencia y en la gestión institucional, de manera que, aun cuando se revoque la declaratoria de vulneración del literal l), resulte procedente integrar dentro de las actuaciones de planificación y estructuración del proyecto la práctica de un diagnóstico técnico de estabilidad y de condiciones de seguridad, como requisito de idoneidad para cualquier reactivación o entrega, sin necesidad de mantener una declaratoria de vulneración que el expediente no soporta.

La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes

^101. Este derecho colectivo se orienta a asegurar que los procesos de construcción y desarrollo urbano se realicen con sujeción al ordenamiento jurídico aplicable, de forma ordenada y con prevalencia del interés general asociado a la calidad de vida, lo cual supone un contenido compuesto que involucra, al menos, el respeto de disposiciones urbanísticas y técnicas, la ejecución conforme a estándares de orden y planificación, y la evitación de escenarios de urbanización incompleta o irregular que terminen trasladando a la comunidad cargas de informalidad, inseguridad o deterioro del entorno⁵⁴.

54 La Corporación ha explicado que este derecho colectivo involucra "el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros (...) Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística; es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población". Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 5 de septiembre de 2024, Rad. 250002341000201500032-01, C. P. Hernando Sánchez Sánchez.

^102.  Bajo esa perspectiva, el literal m) no se reduce a la existencia formal de licencias o de actos administrativos habilitantes, ni se agota con la ejecución parcial de obras, dado que su finalidad es impedir que las construcciones se conviertan en focos de urbanismo inconcluso y de ocupación precaria, con desconocimiento de condiciones mínimas de habitabilidad y de integración urbana, pues una urbanización que no culmina sus componentes esenciales, no legaliza sus servicios y permanece abandonada, compromete la dimensión colectiva de la calidad de vida y el uso ordenado del territorio, aun cuando su origen sea un programa social y su gestión se despliegue a través de diversos esquemas contractuales.

^103. En el sub lite, existen elementos objetivos que permiten afirmar que la urbanización Yariguíes III no alcanzó un cierre urbanístico ni jurídico compatible con el literal m), comoquiera que, al vencimiento del contrato, el avance reportado era significativamente inferior al programado y persistían trámites pendientes de legalización y habilitación para la prestación de servicios, en especial aquellos asociados a redes, permisos y componentes de obra indispensables para su habitabilidad y entrega.

^104.   Se advierte que el punto de los servicios públicos no es estático y, conforme al informe municipal de 2023, se registran actuaciones orientadas a superar parte de ese déficit, en cuanto se reporta la ejecución de las redes de acueducto y alcantarillado, así como la culminación de redes de gas y el trámite de desenglobe del predio, lo que muestra avances institucionales sobre la materia, pero que no permiten afirmar que el problema se encuentre completamente superado, dado que persisten aspectos críticos de legalización y de habilitación. En particular, dicho informe advierte que, pese a la instalación física de redes, la conexión de energía no estaba autorizada por la empresa prestadora y que se evidenciaban instalaciones informales sin permisos, de lo cual se sigue que la urbanización no operaba bajo condiciones de prestación regular de servicios, ni bajo un esquema de orden urbano compatible con los parámetros de legalidad, situación que revela un escenario de ocupación y funcionamiento al margen de requisitos y controles, con impacto inmediato en la calidad de vida de los potenciales beneficiarios y del entorno.

^105.   Adicionalmente, el mismo documento describe un estado de deterioro urbano y ambiental del entorno inmediato, con crecimiento de maleza, afectación de obras por falta de mantenimiento y presencia de procesos erosivos en áreas aledañas, lo que robustece la constatación de que el desarrollo urbano no se materializó de forma ordenada ni culminó sus componentes esenciales, tratándose de una urbanización inconclusa e irregular que es precisamente la que el literal m) analizados busca evitar.

^106.  En consecuencia, a diferencia de lo que ocurre con el literal l), la Sala encuentra que el material probatorio sí permite sostener, con suficiencia, la vulneración del derecho colectivo del literal m), en tanto el proyecto, pese a su finalidad social, permanece sin culminación integral, sin cierre urbanístico y con déficits de legalización y prestación regular de servicios, lo que revela un desconocimiento del deber realizar los desarrollos urbanos de forma ordenada y

respetuosa del marco jurídico con prevalencia del beneficio colectivo asociado a la calidad de vida

^107.  Con todo, la Sala reconoce que la sentencia de primera instancia no desarrolló un juicio específico y diferenciado para estos dos derechos colectivos, razón por la cual el defecto de motivación alegado se configura parcialmente, dado que no existió una justificación probatoria y conceptual suficiente para el literal l), mientras que, respecto del literal m), aunque la conclusión del a quo puede sostenerse con base en el expediente, resulta necesario precisarla y fundamentarla en los elementos propios de este derecho, evitando confundirla con otras categorías como la moralidad administrativa o el patrimonio público, y explicando su autonomía.

^108.  Por lo expuesto, la Sala dispondrá ajustar la decisión apelada en este aspecto, revocando la declaratoria de vulneración del derecho colectivo del literal l) por ausencia de soporte técnico concluyente, y confirmando la vulneración del derecho del literal m) con base en la evidencia de una urbanización inconclusa, con legalización incompleta y la prestación irregular o no autorizada de servicios, sin perjuicio de que, en la estructuración y planificación del proyecto, se incorpore un componente obligatorio de evaluación técnica de estabilidad y patología constructiva que permita asegurar que cualquier reactivación o entrega se realice en condiciones de seguridad, legalidad y habitabilidad. Esta decisión se acompasa con el entendimiento de que no toda afectación derivada de una obra inconclusa habilita, automáticamente, la declaratoria de todos los derechos colectivos invocados, pues cada uno exige un juicio propio y una prueba congruente con su contenido.

Conclusiones

^109.  Con fundamento en los argumentos expuestos, se desestimarán los cargos del Fondo Adaptación encaminados a excluir su vinculación por supuestos factores externos y por la alegada culpa exclusiva del operador zonal, al concluir que tales planteamientos no desvirtúan su posición institucional de dirección, coordinación y gestión del programa ni acreditan una causa extraña que rompa el nexo de imputación frente a los derechos colectivos vulnerados, en tanto el material probatorio evidencia una parálisis prolongada frente a la cual eran exigibles decisiones oportunas de corrección y reconducción.

^110.  También se rechazará el argumento de imposibilidad jurídica y presupuestal de cumplir lo ordenado aducido por el Fondo Adaptación por cuanto parte de una lectura equivocada del fallo de primera instancia: las órdenes no imponen erogaciones inmediatas por fuera del marco de legalidad del gasto ni exigen "revivir" un contrato extinguido, sino adelantar gestiones administrativas, técnicas y presupuestales para estructurar y ejecutar una salida institucional verificable; además, el Fondo no expuso ni acreditó algún supuesto insuperable que le impida desplegar esa gestión dentro de los instrumentos ordinarios de planeación, coordinación y programación. En ese marco, la Sala mantendrá y ajustará las medidas impartidas, precisando que la salida institucional debe formalizarse

mediante un plan con diagnóstico, presupuesto, cronograma y esquema de ejecución, y dispondrá que dicho plan incorpore obligatoriamente un componente de evaluación técnica de estabilidad y patología constructiva, de modo que cualquier reactivación, intervención o eventual entrega se adelante en condiciones de seguridad, legalidad y habitabilidad.

^111.   De otro lado, se acogerá parcialmente la apelación de Comfenalco Santander y se revocará la declaratoria de vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al no estar acreditada su configuración en el caso concreto. Los argumentos de exoneración de responsabilidad de Comfenalco Santander se desestimarán, porque en su calidad de operador zonal, asumió obligaciones de gestión y conducción operativa del proyecto dentro del programa público, intervino en la ejecución y administración de actuaciones indispensables para su culminación y, según el acervo probatorio valorado en la parte motiva, su desempeño contractual concurrió en la persistencia de la parálisis, sin que la simple afirmación de actuar por cuenta del Fondo elimine su deber frente al interés colectivo comprometido. En coherencia con ello, la Sala precisará las cargas impuestas a Comfenalco, de modo que no se le ordenará financiar la terminación del proyecto con recursos propios, pero sí cumplir deberes concretos de entrega integral de información y soportes y de participación en el empalme, indispensables para reconstruir el estado del proyecto y ejecutar las medidas correctivas.

Costas

^43. La Sala se abstendrá de condenar en costas conforme a lo prescrito en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998⁵⁵ y acorde con las reglas fijadas en la sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019⁵⁶.

1. PARTE RESOLUTIVA

^112.  En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: Modificar la sentencia del 28 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la cual quedará en los siguientes términos:

55 "El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar".

56 "[...] Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra" (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, expediente No. 15001-33-33-007-2017-00036-01 [AP] REV-SU, C.P. Rocío Araújo Oñate).

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) y, en consecuencia, DESVINCULARLA del presente trámite.

SEGUNDO: DECLARAR vulnerados, con ocasión de la inejecución, paralización y abandono prolongado del proyecto "Urbanización Yariguíes III" en el municipio de San Vicente de Chucurí, los derechos e intereses colectivos a: (i) la moralidad administrativa (art. 4, lit. b, Ley 472 de 1998), (ii) la defensa del patrimonio público (art. 4, lit. e, ibídem) y (iii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (art. 4, lit. m, ibídem).

TERCERO: NEGAR el amparo del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (art. 4, lit. l, Ley 472 de 1998).

CUARTO: ORDENAR al Fondo Adaptación que, dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, adelante y formalice las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para definir una salida institucional que permita culminar o reconducir el proyecto, para lo cual deberá formular y adoptar un plan que contenga, como mínimo: (i) diagnóstico actualizado del estado real de la obra y de los componentes pendientes; (ii) definición técnica del alcance de intervención; (iii) presupuesto actualizado, fuentes y estrategia de financiación; (iv) cronograma; (v) esquema jurídico y contractual idóneo para ejecutar lo faltante; y (vi) ruta de coordinación interinstitucional orientada a la legalización y a la puesta en servicio regular de los componentes requeridos para la habitabilidad. DISPONER que el plan anterior incorpore, de manera obligatoria, un componente de evaluación técnica de estabilidad y patología constructiva, a fin de que cualquier reactivación, intervención o entrega se adelante en condiciones de seguridad, legalidad y habitabilidad.

QUINTO: ORDENAR al Fondo Adaptación que, con base en el plan adoptado, ejecute de manera efectiva las actuaciones definidas para superar la afectación colectiva y materializar la salida institucional prevista (culminación/entrega o reconducción), dentro de un plazo máximo de doce (12) meses, contado a partir del vencimiento del término previsto en el numeral cuarto de esta parte resolutiva, sin perjuicio de las actuaciones de coordinación y control que deban adelantarse durante todo el periodo.

SEXTO: Ordenar a la Caja de Compensación Comfenalco Santander que, dentro del término de treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, entregue al Fondo Adaptación, de manera completa, organizada y verificable, el expediente integral del proyecto y todos los soportes técnicos, administrativos, contractuales y financieros relacionados con su estructuración, ejecución, interventoría, actas, informes, correspondencia, pólizas y garantías, así como el inventario de bienes, materiales y elementos asociados a la obra; además, deberá asistir y concurrir a las mesas de empalme, verificación y seguimiento que programe el Fondo para la estructuración y ejecución del plan de salida institucional. Lo anterior, sin perjuicio de lo que se decida en las actuaciones administrativas o judiciales derivadas del contrato 003 de 2013.

SÉPTIMO: ORDENAR al municipio de San Vicente de Chucurí que, una vez culminada y entregada la obra (o adoptada y materializada la salida institucional que corresponda, según el plan), adelante la escrituración de cada una de las soluciones habitacionales adjudicadas a los beneficiarios, en el marco de sus competencias.

OCTAVO: DISPONER la conformación y funcionamiento del comité de verificación, con participación del actor popular, la Gobernación de Santander, el municipio de San Vicente de Chucurí y los órganos de control, con informes periódicos sobre el avance de las gestiones y del plan de intervención, en los términos fijados por el a quo y con las adecuaciones derivadas de esta providencia.

NOVENO: Condenar en costas al Fondo de Adaptación y a Comfenalco Santander y en favor de la parte demandante de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

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