CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Bogotá D.C., catorce (14) de agosto del dos mil veintiséis (2026)
Radicado: 68 001 23 33 000 2015 00294 02
Demandante: Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS
Demandado: Municipio de Barrancabermeja
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Tema: Compensación de la obligación de transferir la sobretasa ambiental a las corporaciones autónomas regionales
Decisión: Modifica sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de las Resoluciones núm. 0016 de 2014 y núm. 0138 de 2014 expedidas por el Municipio de Barrancabermeja. Sin condena en costas en esta instancia
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia proferida el 26 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones núm. 0016 de 2014 y núm. 0138 de 2014 expedidas por el municipio de Barrancabermeja.
- ANTECEDENTES
La demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la Corporación Autónoma Regional de Santander (en adelante CAS), a través de apoderado judicial, demandó al municipio de Barrancabermeja, con el objeto de que se accediera a las siguientes1:
Pretensiones
PRIMERO. Que se declare la nulidad de Resolución No. 0016 de 1 de abril de 2014 “Por medio de la cual se ordena efectuar una compensación de obligaciones” emitido (sic) por la Secretaría de Hacienda y del Tesoro Municipal del Municipio de Barrancabermeja.
1El expediente digitalizado se encuentra en el índice 02 del SAMAI.
SEGUNDO. Que se declare la nulidad de la Resolución No 0016 de 1 de abril de 2014 “Por medio de la cual se ordena efectuar una compensación de obligaciones' emitido (sic) por la Secretaría de Hacienda y del Tesoro Municipal del Municipio de Barrancabermeja.
TERCERO. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0126 de fecha 3 de julio de 2014 “Por medio del cual se admite un recurso de reconsideración”” emitido (sic) por la Secretaría de Hacienda y del Tesoro Municipal del Municipio de Barrancabermeja.
CUARTO. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0138 de fecha 5 de septiembre de 2014 y notificado el día 6 de octubre de 2014 “Por medio del cual se resuelve un recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No 0016 de fecha 1 de abril de 2014” emitido por la Secretaría de Hacienda y del Tesoro Municipal del Municipio de Barrancabermeja.
QUINTO. Como consecuencia de lo anterior a título de restablecimiento del derecho, el Municipio de Barrancabermeja proceda a devolver a la CAS los recursos indebidamente “determinados” y compensados en virtud de los actos administrativos demandados, sumas que deberán ser devueltas con sus intereses y debidamente indexados, partiendo de la suma compensadas que fue DOS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS PESOS ($2.483.784. 200.oo).
SEXTO. Que se condene en costas y agencias en derecho al Municipio de Barrancabermeja.
Los actos acusados
Resolución núm. 0016 de 1 de abril de 2014 “Por medio de la cual se ordena efectuar una compensación de obligaciones”
RESOLUCIÓN No. 0016
POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA EFECTUAR COMPENSACIÓN DE OBLIGACIONES
LA SUSCRITA SECRETARIA DE HACIENDA Y DEL TESORO MUNICIPAL DE BARRANCABERMEJA EN USO DE SUS ATRIBUCIONES LEGALES Y EN ESPECIAL LAS CONFERIDAS EN EL ACUERDO 029 DE 2005, DECRETO MUNICIPAL 030 DE 2007, ACUERDO 021 DE 2011, LEY 1450 DE 2011 Y LAS NORMAS DEL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL Y
CONSIDERANDO:
[…]
Que conforme lo establece el artículo 1714 del Código Civil se puede producir la COMPENSACIÓN DE DEUDAS cuando dos personas son deudoras una de otra.
De igual forma se estable [sic] por la norma que la figura de la compensación opera por el solo ministerio de la ley, siempre y cuando se cumplan requisitos contemplados en la norma como
Que las obligaciones sean en dinero o de cosas fungibles o indeterminadas de igual género y calidad.
Que ambas deudas sean líquidas.
Que ambas sean actualmente exigibles.
Si se examina, en el presente caso, se dan todas las condiciones para que opere la COMPENSACIÓN DEFINIDA POR LA LEY
Existe la obligación legal del Municipio de Barrancabermeja de girar lo recaudado por el concepto de SOBRETASA A FAVOR DE LA CAS.
SE HA RECONOCIDO POR LA CAS que se giró por el Municipio de Barrancabermeja a su favor un pago de lo no debido por la suma de
$2,483,784,200
Las deudas son líquidas y actualmente exigibles.
De otra parte, en el estatuto tributario del orden nacional en su artículo 815 también se ha determinado que es viable que opere la COMPENSACIÓN, cuando los obligados son deudores y existen a su favor dineros cancelados de más.
[…]
EN CONSECUENCIA, SE RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Determinar que LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE
SANTANDER CAS adeuda al Municipio de Barrancabermeja la suma de DOS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y
CUATRO MIL DOSCIENTOS PESOS ($2.483.784.200) por concepto de pago de lo no debido mediante un mayor valor girado por el Municipio de Barrancabermeja en relación con la sobretasa ambiental respecto del periodo enero de 2010 a abril de 2010.
ARTÍCULO SEGUNDO: Proceder a realizar la compensación de deudas existentes entre la Corporación Autónoma de Santander CAS y el Municipio de Barrancabermeja, por valor de $2.483.784.200 por concepto de capital más los intereses de mora establecidos en el código civil, es decir a la tasa del 12% anual y los que se generen hasta la fecha de su cancelación. Dineros que se compensan con lo que el MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA deba girar por el concepto de sobretasa respecto del recaudo de enero a marzo de 2014 y los periodos siguientes según el recaudo dentro del periodo fiscal 2014 y siguientes si a ello hubiere lugar.
ARTÍCULO TERCERO: Proceder a autorizar al TESORERO MUNICIPAL a realizar la liquidación correspondiente de los dineros adeudados por la CAS, incluidos los intereses de mora, los que se liquidan hasta la fecha en que se dé la cancelación total de lo adeudado al Municipio de Barrancabermeja.
ARTÍCULO CUARTO: Autorícese al Tesorero Municipal a realizar la respectiva compensación de obligaciones mediante los trámites contables pertinentes.
ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente Resolución procede el Recurso de Reconsideración dentro de los dos meses siguientes a la notificación del presente Acto Administrativo.
[…]
Resolución núm. 0126 de fecha 3 de julio de 2014 “Por medio del cual se admite un recurso de reconsideración”
RESOLUCIÓN No. 0126 QUE ADMITE RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONTRA LA RESOLUCIÓN No. 0016 DE 1 DE ABRIL DE 2014
LA SUSCRITA SECRETARIA DE HACIENDA Y DEL TESORO MUNICIPAL DE
BARRANCABERMEJA en uso de las atribuciones y facultades legales conferidas en el Artículo 721 del Estatuto Tributario Nacional, en el artículo 307 del Acuerdo Municipal 029 de 2005,
Recurrente: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER CAS con NIT 8040002920
Contra: Resolución No. 0016 de 1 de abril de 2014
Ref Auto Admisorio del Recurso de Reconsideración con radicado en la Secretaría de Hacienda y del Tesoro 1277 de 02 de julio de 2014
CONSIDERACIONES
Habiéndose allegado los documentos pertinentes de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER con NIT 8040002920, por la doctora
FLOR MARIA RÁNGEL GUERRERO en calidad de directora de la misma, se procederá a admitir recurso de Reconsideración con radicado de la referencia, contra Resolución No. 0016 de 1 de abril de 2014, tal y como se dirá en la Parte resolutiva
En virtud de lo brevemente expuesto, La Secretaría de Hacienda y el Tesoro Municipal de Barrancabermeja,
RESUELVE
PRIMERO Admitir el escrito de recurso de Reconsideración interpuesto por la parte recurrente, la doctora FLOR MARIA RÁNGEL GUERRERO en calidad de directora de la misma
SEGUNDO Notificar conforme al inciso primero del artículo 565 del Estatuto Tributario Nacional, a la dirección de correo electrónico direccion@cas.gov.co y a la Carrera 12 N°9-06 en el municipio de San Gil, departamento de Santander
TERCERO Se procede al fallo de fondo, con respecto a la petición instaurada que fundamenta el presente recurso de Reconsideración con la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER CAS con NIT 8040002920.
[…]
Resolución núm. 0138 de fecha 5 de septiembre de 2014, notificada el 6 de octubre de 2014, “Por medio del cual se resuelve un recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No 0016 de fecha 1 de abril de 2014”
RESOLUCIÓN No. 0138
Por medio del cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución No 0016 de fecha 1 de abril de 2014, expedida por la Secretaría de Hacienda y del Tesoro Municipal
La Secretaría de Hacienda y del tesoro Municipal en uso de las atribuciones legales conferidas en el artículo 307 del Acuerdo Municipal 029 de 2005
CONSIDERANDO.
[…]
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO. Confirmar en todas sus partes la Resolución No 0016 de fecha 1 de abril de 2014, proferida por este despacho.
ARTÍCULO SEGUNDO. Notificar al interesado de conformidad con el artículo 565 del Estatuto Tributario, personalmente dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación y al correo electrónico.
ARTÍCULO TERCERO. Se advierte que contra la presente Resolución no procede Recurso alguno
[…]
Fundamentos de hecho
La CAS señaló que, en mayo de 2010, "al parecer", el Municipio de Barrancabermeja, giró la suma de dos mil cuatrocientos ochenta y tres millones setecientos ochenta y cuatro mil doscientos pesos ($2.483.784.200) en exceso de lo que le correspondía por concepto de sobretasa ambiental. Añadió que, durante los cuatro años siguientes al supuesto giro irregular, el municipio no inició proceso judicial alguno para demostrar el pago de lo no debido como forma de enriquecimiento sin causa, con lo cual dejó caducar la acción de reparación directa con que contaba para obtener el reintegro de los dineros supuestamente girados en exceso.
La parte actora expuso que, en 2013, el secretario de Hacienda y del Tesoro del municipio profirió el acto administrativo núm. 0010 de marzo de 2013, que ordenó a la CAS reintegrar $2.471.952.300. Contra esa providencia, la directora general de la CAS interpuso recurso de reconsideración, y el acto fue revocado por falta de competencia mediante la Resolución núm. 1098 del 28 de noviembre de 2013.
Según la demanda, esa resolución consignó, entre otros fundamentos, que el asunto correspondía al trámite de una actuación administrativa derivada del pago que el municipio hizo a la CAS por transferencias de participación ambiental de enero a abril de 2010, girado en mayo de 2010 según el comprobante de egreso 4888; que el municipio no podía abrogarse una competencia impositiva por ese hecho, del que, según lo indicado por la propia CAS, no se derivaba un procedimiento sancionatorio ni tributario; y que la vía para reintegrar el mayor valor pagado no era la del cobro coactivo, por no existir una obligación clara, expresa y exigible que la sustentara.
De allí dedujo la actora que el propio municipio reconoció expresamente, mediante la Resolución núm. 1098 de 2013, que el secretario de Hacienda no tenía competencia para determinar el valor de obligaciones derivadas de un pago de lo no debido.
Sostuvo que, pese a ese reconocimiento, habiendo transcurrido cuatro años desde el supuesto enriquecimiento sin causa y caducado el término para promover la reparación directa, el secretario de Hacienda emitió de manera ilegal la Resolución núm. 0016 del 1 de abril de 2014, "Por medio de la cual se ordena efectuar una compensación de obligaciones", que determinó la deuda a cargo de la CAS por el periodo de enero a abril de 2010 y ordenó compensarla.
La CAS afirmó que el contenido de la Resolución núm. 0016 de 2014 era, "palabras más, palabras menos", igual al de la Resolución núm. 0010 de 2013, revocada por el propio municipio al aceptar, mediante la Resolución núm. 1098 de 2013, que el secretario de Hacienda carecía de competencia para determinar obligaciones a favor del municipio y en contra de la CAS.
Para respaldar esa identidad, la demanda reprodujo el artículo primero de la Resolución núm. 0010 de 2013. Concluyó que, tanto en la Resolución núm. 0010 de 2013 como en la Resolución núm. 0016 de 2014, el secretario determinaba a favor del municipio y en contra de la CAS una obligación derivada de un supuesto pago de lo no debido, sin competencia para hacer tal declaración.
Agregó que en los actos administrativos demandados también se ordenó una compensación de obligaciones a favor del municipio, con cargo a los recursos que por sobretasa ambiental correspondían a la CAS, los cuales tienen destinación específica.
A juicio de la demandante, el acto concedió erróneamente el recurso de reconsideración, como si se tratara de la determinación de un tributo, con lo que negó la posibilidad de una segunda instancia ante el alcalde municipal. Contra esa decisión se interpuso el recurso de reconsideración, por ser el único concedido, y, mediante la Resolución núm. 0138 del 5 de septiembre de 2014, se resolvió el recurso y se confirmó la decisión en todas sus partes.
Finalmente, indicó que, a la fecha de la demanda, el municipio no había girado a la CAS los recursos de la sobretasa ambiental por valor de $2.471.952.300, de destinación específica, por haberlos compensado con la obligación que determinó en contra de la autoridad ambiental a partir del pago de lo no debido realizado en 2010.
Normas violadas y concepto de violación
La demandante desarrolló el concepto de la violación a partir de cinco fundamentos.
Con el primer fundamento, "falta de competencia para ordenar la devolución de los dineros de la sobretasa ambiental e inexistencia de título ejecutivo sobre el cual compensar", sostuvo que la Secretaría de Hacienda carece de competencia para crear obligaciones a favor del municipio y en contra de la CAS mediante un simple comparativo documental entre lo girado y lo recibido por sobretasa ambiental del primer trimestre de
2010, con lo que se violó el derecho de defensa de la Corporación Autónoma Regional, a la que nunca se citó formalmente a un proceso administrativo. Afirmó que ordenar la devolución de lo "pagado sin justa causa" corresponde a una pretensión propia de la acción de reparación directa, que debía ventilarse en sede judicial y que, por negligencia de la administración, caducó.
Adujo que el acto no contiene una obligación clara, expresa y exigible que preste mérito ejecutivo, en los términos de los artículos 98 y 99 de la Ley 1437 de 2011, pues no existe liquidación oficial de la sobretasa del primer trimestre de 2010 que la CAS hubiera podido controvertir, no hay norma que faculte a la Secretaría para imponer administrativamente esa devolución, y el comprobante de egreso 4888 se encuentra en firme sin haber sido revocado. Agregó que el pago de lo no debido debe declararse en acción judicial y no por vía administrativa, conforme a los artículos 2313 y 2316 del Código Civil, y que la CAS recibió los recursos de buena fe y los ejecutó en favor del medio ambiente, por lo que resulta aplicable el artículo 2319 del mismo código.
Con el segundo fundamento, "el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 remite al Estatuto Tributario para el cobro y recaudo de impuestos municipales y se está desconociendo su trámite", expuso que esa norma remite al Estatuto Tributario para las declaraciones, la fiscalización, la liquidación oficial, las sanciones, la discusión y el cobro de los impuestos administrados por los municipios, de modo que, si el municipio pretendía actuar en ejercicio de tales funciones, debía aplicar el artículo 828 de ese estatuto, que enumera los títulos que prestan mérito ejecutivo. Concluyó que el acto no encaja en ninguna de las hipótesis de esa norma, por lo que debe ser anulado y el municipio iniciar el proceso judicial que corresponda, si la acción no ha caducado.
Con el tercer fundamento, "no se pueden compensar obligaciones civiles con rentas que tienen destinación específica", sostuvo que los recursos de la sobretasa ambiental son de destinación específica, fijada por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 en desarrollo del artículo 317 de la Constitución, para la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
Con apoyo en un concepto de la Contraloría General de la República2, que a su vez recogía jurisprudencia del Consejo de Estado, adujo que la relación jurídica entre los municipios y las Corporaciones Autónomas Regionales sobre las transferencias no es de carácter tributario, que esos recursos no pertenecen a las entidades territoriales, sino que estas los perciben en calidad de recaudadoras, y que forman parte del patrimonio de las corporaciones. De allí concluyó que los dineros de la sobretasa no pueden emplearse para compensar obligaciones civiles y que a su determinación no cabe aplicar normas de derecho tributario, como, a su juicio, lo hizo el municipio.
Con el cuarto fundamento, "teoría de los actos propios", adujo que la Secretaría de Hacienda no puede ir en contra de sus propios actos: de un lado, su propio error al girar presuntamente recursos en exceso; y de otro, el haber dejado caducar la acción de reparación directa y pretender ahora, por vía administrativa, recuperar esos dineros. Sostuvo que el municipio no puede enmendar su negligencia determinando cargas dinerarias a su favor y en contra de terceros, pues no existe norma que se lo permita.
2 Concepto 2012-IE8356 de la Contraloría General de la República.
Con el quinto fundamento, "la entidad ya había reconocido su falta de competencia para proferir actos como los demandados", sostuvo que, habiendo revocado el propio municipio la Resolución núm. 0010 de 2013 por su falta de competencia, no podía después, sin la debida fundamentación, considerar que sí la tenía respecto de un acto casi idéntico.
La contestación de la demanda
Frente a esos cargos, el Municipio de Barrancabermeja, por conducto de apoderada, contestó la demanda y se opuso a todas las pretensiones por carecer, a su juicio, de fundamento fáctico o jurídico.
Aceptó que la suma girada en exceso, $2.483.784.200, era cierta, y sostuvo que había sido reconocida por la autoridad ambiental en comunicación del 20 de diciembre de 2013. Según transcribió la contestación, en esa comunicación la CAS afirmó que el municipio hizo un pago de lo no debido por concepto de sobretasa ambiental por ese valor; que el municipio, a su vez, le adeudaba a la CAS el mayor valor causado, no cobrado y no recaudado, con base en una tarifa establecida en un acuerdo municipal que la propia comunicación calificó de ilegal; y que el Código Civil prevé la compensación como forma de extinguir las obligaciones, con cita de sus artículos 1714, 1715 y 1716. Sobre esa base, el municipio adujo que la comunicación reconocía un saldo a su favor y que de ella se seguía la procedencia de la compensación.
Frente a la afirmación de que el municipio no habría gestionado la devolución, expuso una cronología de comunicaciones entre 2010 y 2013, con oficios de la tesorería, respuestas de la CAS, visitas de verificación y las actas de 2012 y 2013, para sostener que el municipio sí adelantó las gestiones de devolución y que fue la CAS la que dilató injustificadamente la respuesta por más de tres años, hasta aceptar el saldo el 20 de diciembre de 2013.
El municipio aceptó la existencia del Acto núm. 0010 de 2013 y de su revocatoria por la Resolución núm. 1098 de 2013, pero rechazó la motivación que el demandante les atribuía, y reservó para las consideraciones la naturaleza de la sobretasa y la viabilidad de la compensación. Negó que el valor lo hubiera determinado el tesorero, y afirmó que resultó de la simple aplicación de la norma que fija la sobretasa frente a lo realmente liquidado.
Añadió que la Resolución núm. 1098 de 2013 omitió señalar que el municipio no podía iniciar cobro coactivo para recuperar los recursos transferidos por error, "dada la naturaleza del tributo".
En línea con ello, sostuvo que la Resolución núm. 0016 realizó una compensación de obligaciones, mientras que el Acto núm. 0010 había pretendido declarar una obligación y ordenar su reposición por la vía coactiva; que, "dada la naturaleza jurídica de la sobretasa ambiental, no era factible iniciar el trámite de cobro coactivo sino la compensación"; y que las dos situaciones son jurídica y fácticamente diferentes.
Admitió únicamente la existencia de la Resolución núm. 0016 y calificó de elucubraciones las demás afirmaciones asociadas a ella; tuvo por meras apreciaciones, y no por hechos, las que reiteraban la equiparación entre los dos actos. Sostuvo, por lo demás, que los actos demandados contienen una compensación permitida por el ordenamiento y que fue la única vía posible para lograr la devolución, que el recurso concedido era el que procedía legalmente y que se dio estricto cumplimiento a los actos que dispusieron la compensación.
En cuanto a los fundamentos jurídicos, planteó como problema si era competente y legalmente válido que el municipio hubiera compensado obligaciones recíprocas de periodos diferentes derivadas de la sobretasa ambiental de la Ley 99 de 1993 con la CAS.
Con apoyo en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado3, distinguió dos relaciones jurídicas entre las corporaciones autónomas y los municipios: la relativa al porcentaje ambiental o sobretasa del impuesto predial, que calificó de coordinación interorgánica en situación de igualdad, y la del pago de tasas retributivas, de subordinación.
Sostuvo que, en la relación interorgánica, ninguno de los sujetos tiene potestad sobre el otro ni puede imponer obligaciones por acto administrativo unilateral, y que las transferencias son bienes fiscales imprescriptibles de las corporaciones. Añadió que el exceso girado por error es, a su vez, de propiedad del municipio, de modo que uno y otro constituyen bienes fiscales equivalentes. De allí dedujo que no eran aplicables las reglas del cobro coactivo del Estatuto Tributario, que regula solo los tributos y no las transferencias.
Sobre esa base construyó su tesis central: que procedía la compensación del Código Civil. Distinguió el cobro coactivo de las Resoluciones núm. 0010 y núm. 1098 de la compensación de los actos demandados, y desarrolló los artículos 1714, 1715 y 1716 del Código Civil para afirmar que se cumplían sus requisitos, esto es, que ambas deudas eran de dinero, líquidas y actualmente exigibles, y que las partes eran recíprocamente deudoras, pues tanto los recursos objeto de transferencia, de propiedad de la CAS, como el exceso girado por error, de propiedad del municipio, eran bienes fiscales equivalentes. Concluyó que procedía aplicar la compensación civil y ratificó la legalidad de los actos demandados.
Finalmente, propuso una excepción genérica, rogando decretar de oficio las que resultaran probadas a favor del municipio, y solicitó como pruebas la documentación de las comunicaciones cruzadas entre 2010 y 2013, las actas de visita y las Resoluciones núm. 0010 y núm. 1098 de 2013.
- LA SENTENCIA APELADA
- RECURSO DE APELACIÓN
- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
- DECISIÓN
- CONSIDERACIONES
El Tribunal Administrativo de Santander resolvió el litigio en sentencia del 26 de octubre de 2021, en los siguientes términos:
3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 12 de mayo de 2005, rad. 1637, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo.
PRIMERO. DECLÁRESE la nulidad de la Resolución N° 0016 de 2014 por medio de la cual se ordena efectuar compensación de obligaciones y de la Resolución N° 0138 de 2014 que se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior decisión, expedidas por el MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA, de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA la devolver a la CAS los recursos cuya compensación se ordenó mediante la Resolución Nº 0016 de 2014, por medio de la cual se ordenó efectuar compensación de obligaciones y se determinó que la CORPORACION AUTÓNOMA DE SANTANDER CAS adeudaba al Municipio de Barrancabermeja la suma de DOS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS PESOS
($2.483.784.200) por concepto de pago de lo no debido mediante un mayor valor girado por el Municipio de Barrancabermeja en relación con la sobretasa ambiental respecto del periodo enero de 2010 a abril de 2010, más los intereses de mora que se generen hasta la fecha de su cancelación, por concepto de sobretasa ambiental del primer trimestre del año 2014, incluidos los intereses de mora que se hayan cobrado.
Parágrafo. La suma a reconocer deberá ser indexada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y la entidad deberá dar cumplimiento esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 ibídem.
TERCERO. CONDENAR EN COSTAS en esta instancia procesal a la parte demandada las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación.
CUARTO: Una vez en firme esta providencia sin que las partes promuevan recurso alguno, por secretaría de la Corporación y previas las constancias de rigor en el Sistema Justicia Siglo XXI, archívese el expediente.
El a quo condujo los planteamientos de la demanda a dos problemas jurídicos. El primero, si había lugar a declarar la nulidad de las Resoluciones núm. 0016, núm. 0126 y núm. 0138 de 2014 por haber sido expedidas, de un lado, sin competencia, en tanto el secretario de Hacienda no tenía facultad para determinar o fijar obligaciones en favor del municipio y a cargo de la CAS, relacionadas con imponer en sede administrativa la devolución de lo pagado "sin justa causa"; y, de otro, con infracción de los artículos 44 de la Ley 99 de 1993 y 66 de la Ley 383 de 1997, porque los recursos de la sobretasa ambiental tienen destinación específica y se desconoció el trámite para el cobro y recaudo de los impuestos municipales.
Como tesis sostuvo que las Resoluciones núm. 0016 y núm. 0138 eran nulas porque el municipio no podía legitimar el incumplimiento de su obligación legal de transferencia de las sumas recaudadas por sobretasa ambiental bajo la figura de la compensación, ya que de esa manera se apropiaría de recursos que percibe en calidad de recaudador y que no le pertenecen.
El segundo problema jurídico consistió en determinar si, en caso afirmativo, el demandante tenía derecho, a título de restablecimiento del derecho, a la devolución de los recursos indebidamente determinados y compensados en virtud de los actos demandados. Como tesis sostuvo que sí, que el demandante tiene derecho a la devolución de los recursos cuya compensación se ordenó mediante la Resolución núm. 0016 de 2014 y se confirmó mediante la Resolución núm. 0138.
Para resolver, el a quo precisó que el trámite de las Resoluciones núm. 0010 y núm. 1098 de 2013 era distinto del de la Resolución núm. 0016 de 2014: en aquellas se pretendió la devolución por la vía del cobro coactivo, mientras que en esta se aplicó la norma que fija la sobretasa frente a lo liquidado y se dispuso una compensación, de modo que no era dable afirmar que el municipio hubiera actuado contra sus propios actos. Añadió que en el expediente obraba documentación de las actuaciones administrativas cumplidas en torno a la devolución, en las que participaron tanto el municipio como la CAS, por lo que sí existió un procedimiento administrativo en el que ambas ejercieron su derecho de defensa y contradicción.
Sobre el fondo transcribió en extenso el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el cual el porcentaje ambiental de que tratan los artículos 317 de la Constitución y 44 y 46 de la Ley 99 de 1993 constituye una transferencia que los municipios hacen a las Corporaciones Autónomas Regionales, y no un tributo a su cargo: esos recursos no les pertenecen, pues los perciben en calidad de meros recaudadores, y forman parte del patrimonio y las rentas de las corporaciones.
De acuerdo con el mismo concepto, el juez de primera instancia sostuvo que la relación jurídica que surge sobre las transferencias no es de carácter tributario y que, por lo mismo, no cabe aplicarle esa normativa; y que se trata de una relación de coordinación interorgánica en situación de igualdad, en la que ninguna de las dos entidades tiene preeminencia administrativa ni la exclusividad de potestades públicas, por lo que no resulta procedente expedir actos administrativos unilaterales que impongan la obligación de pago de las transferencias ni, a falta de pago voluntario, acudir al procedimiento coactivo.
Con ese fundamento el a quo descartó la procedencia de la compensación. Recordó que, en los términos de los artículos 1714 y siguientes del Código Civil, la figura procede cuando dos personas son deudoras una de otra, lo que implica que ambas partes sean recíprocamente deudoras; y sostuvo que en el caso no podía establecerse una relación de codeudores entre el municipio y la CAS, porque la autoridad ambiental es la única propietaria de los dineros recaudados por sobretasa ambiental y, en esa medida, no cabe advertir que el municipio pueda adeudarle suma alguna por ese concepto.
Concluyó que el municipio no puede compensar sumas de las que no es propietario ni disponer de ellas en detrimento del derecho de las corporaciones a percibir sus ingresos patrimoniales, y que, con la expedición de la Resolución núm. 0016 de 2014, vulneró los artículos 317 de la Constitución y 44 de la Ley 99 de 1993, al incumplir su obligación legal de transferencia de la sobretasa ambiental.
Inconforme con la anterior decisión, el Municipio de Barrancabermeja interpuso recurso de apelación. Tras reproducir la parte resolutiva y un pasaje de la motiva del fallo de primera instancia, formuló su reproche de la siguiente forma:
Sostuvo que la sentencia incurrió en un yerro al considerar que en el caso concreto la compensación no aplicaba. Adujo que "independientemente de que lo recaudado por la sobretasa ambiental deba ser transferido a la CAS, ello no supone un cambio en la naturaleza jurídica que tiene la tasa, que la hace parte de una obligación tributaria, susceptible de ser compensada". De ese modo, planteó que la sobretasa conserva naturaleza tributaria pese a su destino de transferencia y que, por serlo, puede compensarse.
Sobre esa base, afirmó que las resoluciones demandadas no estaban llamadas a ser declaradas nulas, pues no se configuraba ninguna causal de nulidad, en tanto "se expidieron con competencia para hacerlo y se ajustaron al proceso, cumpliendo los requisitos para efectuar la compensación".
En respaldo de la naturaleza tributaria y de la procedencia de la compensación, invocó jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual la compensación es una forma de extinción de la obligación fiscal que permite al contribuyente saldar su deuda con un crédito tributario a su favor, y el artículo 815 del Estatuto Tributario, conforme al cual los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias pueden imputarlos o solicitar su compensación con deudas por impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones.
Concluyó que era viable que el municipio compensara lo pagado en exceso con los recursos que debía girar a la CAS por sobretasa, conforme a la Ley 99 de 1993 y al Decreto 1076 de 2015.
Mediante auto del 17 de agosto de 20224 este Despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. En dicha providencia se dispuso prescindir del traslado para alegar de conclusión en segunda instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 247.5 del CPACA, en tanto en el recurso no se solicitaron pruebas.
Dentro de la oportunidad prevista en el artículo 247.4 del CPACA, la parte demandante presentó “escrito de oposición frente al recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia de primera instancia”.
4 Visto en el índice 04 del SAMAI.
5 Visto en el índice 08 del SAMAI.
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes
Competencia
De conformidad con los artículos 150 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024), expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander.
Hechos probados
Los siguientes hechos, relevantes para la decisión, se encuentran acreditados con las pruebas que obran en el expediente y no fueron objeto de controversia en esta instancia.
El Municipio de Barrancabermeja recaudó, con cargo al impuesto predial, la sobretasa ambiental destinada a la Corporación Autónoma Regional de Santander.
El municipio consideró haber girado a la CAS, por ese concepto, una suma superior a la debida durante el período de enero a abril de 2010. Entre 2010 y 2013 le dirigió sucesivas solicitudes de devolución.
Mediante la Resolución núm. 0010 de 19 de marzo de 2013, el municipio ordenó a la CAS reintegrar $2.471.952.300 por concepto de pago sin justa causa, y dispuso que el acto prestaría mérito ejecutivo para el cobro coactivo.
Mediante la Resolución núm. 1098 de 28 de noviembre de 2013, el municipio revocó la Resolución núm. 0010 de 2013.
Mediante la Resolución núm. 0016 de 1.º de abril de 2014, el municipio: (i) determinó que la CAS le adeudaba $2.483.784.200 “por concepto de pago de lo no debido mediante un mayor valor girado […] en relación con la sobretasa ambiental respecto del periodo enero de 2010 a abril de 2010”; (ii) dispuso compensar esa suma, más intereses de mora del Código Civil, con lo que el municipio debía girar a la Corporación por sobretasa ambiental del recaudo de enero a marzo de 2014 y períodos siguientes; y (iii) autorizó al tesorero municipal a practicar la liquidación y la compensación. El acto se fundó en el pago de lo no debido, en la compensación prevista en el artículo 1714 del Código Civil y en el artículo 815 del Estatuto Tributario.
Mediante la Resolución núm. 0126 de 3 de julio de 2014, el municipio admitió el recurso de reconsideración interpuesto por la autoridad ambiental contra la Resolución núm. 0016 de 2014.
Mediante la Resolución núm. 0138 de 5 de septiembre de 2014, el municipio resolvió el recurso de reconsideración y confirmó la Resolución núm. 0016 de 2014.
Cuestión previa respecto de la procedencia de control judicial sobre la Resolución núm. 0126 de 3 de julio de 2014
En las pretensiones de la demanda se solicitó declarar la nulidad de tres actos: la Resolución núm. 0016 de 1.º de abril de 2014, que ordenó la compensación; la Resolución núm. 0126 de 3 de julio de 2014, que admitió el recurso de reconsideración interpuesto contra aquella; y la Resolución núm. 0138 de 5 de septiembre de 2014, que resolvió ese recurso.
Antes de examinar el fondo, la Sala observa que la Resolución núm. 0126 de 2014 no es un acto susceptible de control judicial. El artículo 138 del CPACA circunscribe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a los actos administrativos, y esta jurisdicción ha precisado de manera constante que solo los actos definitivos son susceptibles de control, no los de simple trámite. Este alcance guarda plena consistencia con el artículo 43 del CPACA, según el cual “son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
La Resolución núm. 0126 de 2014 no reúne esa condición. Se limitó a admitir el recurso de reconsideración interpuesto por la CAS contra la Resolución núm. 0016; no decidió el fondo del asunto ni hizo imposible continuar la actuación, la cual, por el contrario, prosiguió hasta la Resolución núm. 0138 de 2014, que resolvió el recurso. Fue, entonces, un acto de trámite, no susceptible de control judicial.
En consecuencia, de oficio, la Sala declarará probada la excepción de acto no susceptible de control judicial y se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la Resolución núm. 0126 de 2014 y, sobre esa base, modificará la sentencia apelada para adicionar esa decisión.
Planteamiento
El debate en esta instancia se concentra en un solo reproche del apelante: que la sentencia erró al descartar la compensación, pues la sobretasa ambiental conserva naturaleza tributaria y, por ello, es susceptible de ser compensada.
No se discute que los recursos recaudados por concepto de sobretasa ambiental deban transferirse a la CAS; el propio recurrente parte de que ello ocurre "independientemente" de la naturaleza que atribuye a la sobretasa, y el mismo acto demandado lo reconoce al enunciar, como presupuesto de la compensación, “la obligación legal del Municipio de Barrancabermeja de girar lo recaudado por el concepto de sobretasa a favor de la CAS”.
Así, la discrepancia recae sobre la naturaleza jurídica de los recursos que el municipio debe transferir por concepto de sobretasa ambiental y sobre las consecuencias que de ella se siguen. El Tribunal sostuvo que se está ante una transferencia y no ante un tributo a cargo del municipio, pues tales recursos no le pertenecen –los percibe en calidad de
recaudador y forman parte del patrimonio de la autoridad ambiental–, y que, por lo mismo, la relación que surge entre los municipios y las Corporaciones Autónomas Regionales no es de carácter tributario; de allí concluyó que no podía establecerse entre ellos una relación de codeudores y que el municipio no podía compensar sumas de las que no es propietario.
El Municipio de Barrancabermeja, por su parte, sostiene que el hecho de que lo recaudado deba transferirse no supone un cambio en la naturaleza jurídica de la tasa, que la hace parte de una obligación tributaria y, por ello, susceptible de ser compensada, conforme al artículo 815 del Estatuto Tributario. El apelante agregó que los actos se expidieron con competencia y con observancia del procedimiento.
El argumento del recurrente enlaza dos proposiciones: la naturaleza tributaria de la sobretasa y la posibilidad de compensarla. La controversia exige entonces a la Sala establecer, en primer término, la naturaleza jurídica de esos recursos; y, en segundo término, si de esa naturaleza se sigue que el municipio pudiera compensar, esto es, si concurrían los presupuestos de la figura invocada en los actos acusados. Deberá pronunciarse, además, sobre la afirmación del recurrente relativa a la competencia con que fueron expedidos.
Análisis de la Sala
La titularidad de los recursos de la sobretasa ambiental
El porcentaje o sobretasa ambiental es uno de los mecanismos con los que el ordenamiento dispuso financiar a las autoridades encargadas del manejo y la conservación del ambiente. No constituye un impuesto nuevo: es un porcentaje del impuesto predial con destinación a la protección del medio ambiente6, que el municipio recauda y entrega periódicamente a la Corporación Autónoma Regional de su jurisdicción.
La anterior precisión resulta relevante porque el debate planteado en la apelación exige distinguir dos relaciones jurídicas diferentes. Una es la relación tributaria que surge entre el municipio y los contribuyentes del impuesto predial. Otra, distinta, es la relación legal que nace entre el municipio, en su condición de recaudador, y la Corporación Autónoma Regional como destinataria de los recursos recaudados. Es esta última la que interesa para resolver el presente asunto, pues la compensación ordenada en los actos demandados recayó sobre la obligación legal de transferencia prevista en los artículos 44 y 46 de la Ley 99 de 1993.
6 Corte Constitucional, sentencia C-305 de 13 de julio de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Se examinó la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, entre otros cargos por desconocer el artículo 362 de la Constitución; la Corte lo declaró exequible en la parte demandada, esto es, los incisos 1, 2, 3, 5 y 6 y sus parágrafos. Allí precisó que “tampoco puede decirse que se trata de un nuevo impuesto” y que “es, se repite, un porcentaje del impuesto predial para protección del medio ambiente”. En igual sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 17 de febrero de 2023, rad. 08001-23-33-000-2017-01047-01, C.P. Oswaldo Giraldo López, según el cual “el porcentaje ambiental no es un nuevo impuesto, sino una porción que es extraída del gravamen a la propiedad inmueble para dar cumplimiento a una orden Constitucional, que busca conformar el patrimonio y las rentas de las mencionadas Corporaciones”.
Veamos el marco normativo de la materia objeto de análisis. El artículo 317 de la Constitución Política dispone:
ARTICULO 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
En desarrollo de ese mandato constitucional, el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 estableció:
ARTÍCULO 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
[…]
Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.
[…]
La norma prevé así dos modalidades alternativas, y no acumulativas, para hacer efectivo el porcentaje ambiental. Los actos demandados y la sentencia apelada emplean la denominación “sobretasa ambiental”, que en lo sucesivo se conserva, sin que la modalidad adoptada incida en lo que se decide, pues cualquiera sea la modalidad escogida, los recursos se transfieren en los términos del numeral 1 del artículo 46.
Dicha disposición, al definir el patrimonio de las corporaciones, señala que:
7 El artículo 44 de la Ley 99 de 1993 prevé: un porcentaje del total del recaudo del impuesto predial, entre el 15 % y el 25.9 %, o una sobretasa entre el 1.5 y el 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidarlo. Corresponde al respectivo concejo, a iniciativa del alcalde, optar por una u otra y fijar su cuantía.
ARTÍCULO 46. Patrimonio y Rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales. Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales:
1. El producto de las sumas que, por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente Ley.
[…]
De la lectura conjunta de estas disposiciones se desprende que la potestad de gravar la propiedad inmueble corresponde exclusivamente al municipio, pero que el destino de la fracción que el legislador reservó a las autoridades ambientales no depende de su voluntad: el artículo 46 la incorpora al patrimonio de las corporaciones y el artículo 44 le impone entregarla en plazos determinados. Tales recursos pertenecen, entonces, a la autoridad ambiental y no al municipio.
Al declarar exequible el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, la Corte Constitucional despachó el cargo por violación del artículo 362 de la Constitución, conforme al cual los bienes y rentas tributarias de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Al respecto sostuvo8:
[…] no puede decirse que se viola el artículo 362 C.P. de la descentralización fiscal, porque ya se ha dicho en esta sentencia que el porcentaje no "pertenece" al Municipio, sino que es el Municipio quien lo recauda y lo transfiere, siendo parte "de las rentas de las Corporaciones autónomas regionales" como lo dice el título VII de la Ley 99 de 1993, en el encabezamiento respectivo.
Sobre esa base, esta Corporación ha precisado la posición que ocupa el municipio frente a los recursos que recauda. La Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto que el Tribunal transcribió y en el que apoyó su decisión, señaló que9:
[…] se está en presencia de una "transferencia" que los municipios hacen a las corporaciones autónomas regionales, y no de un tributo u obligación fiscal a su cargo, y que por lo mismo éstos recursos no les pertenecen sino que son ingresos propios de las corporaciones autónomas regionales, sobre los cuales las entidades territoriales son meros recaudadores.
De igual modo, al examinar si una Corporación Autónoma Regional podía liquidar y cobrar los intereses causados por el giro tardío del porcentaje ambiental, la Sección Cuarta del Consejo de Estado señaló que la transferencia10:
8 Corte Constitucional, sentencia C-305 de 13 de julio de 1995, ya citada.
9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 12 de mayo de 2005, rad. 1637, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo.
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 24 de junio de 2021, rad. 08001-23-33-000-2018-01048-01, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, reiterada en sentencia de 11 de octubre de 2023, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Se examinaba si una corporación autónoma regional podía liquidar mediante acto administrativo los intereses moratorios causados por la transferencia extemporánea del porcentaje ambiental por parte de un distrito y cobrarlos por jurisdicción coactiva; la Sala precisó que las razones que impiden exigir la transferencia por esa vía no se extienden a los intereses, y negó las pretensiones del distrito demandante.
[…] no corresponde a un gasto presupuestal de los municipios, ni a una obligación de dar, sino a una obligación de hacer en virtud de la calidad de recaudadores del porcentaje ambiental con destino al patrimonio de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Esta Sección, en un asunto análogo, precisó que esa obligación:11
[…] configura un deber de hacer, en el que el municipio actúa como recaudador y no como deudor directo de una suma dineraria, de modo que esos dineros no ingresan a su patrimonio.
Esta Sala comparte ese criterio, que se ha mantenido uniforme durante dos décadas, en lo que concierne a la titularidad de los recursos y a la distinción entre la relación tributaria y la de transferencia. Así, conviene precisar que no se trata solo de una posición reiterada que encuentra sustento directo en el artículo 46 de la Ley 99 de 1993, pues si la ley incorpora esas sumas al patrimonio de la autoridad ambiental, el municipio que las recauda no puede tenerlas por propias.
Ahora bien, es cierto que estos recursos tienen origen tributario: provienen del impuesto predial y, en la modalidad de sobretasa, se liquidan sobre la misma base gravable de ese impuesto. Pero ese origen no determina la naturaleza de la obligación de transferir. La relación tributaria vincula al contribuyente, como sujeto pasivo, con el municipio, como sujeto activo, y se agota con el pago del impuesto. La obligación de transferir surge después, tiene fuente distinta –la ley que destina esos recursos a la autoridad ambiental– y vincula a dos entidades públicas entre sí.
De ahí que la obligación que el artículo 44 impone al municipio no consista en pagar un tributo, sino en entregar lo recaudado. Como lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto ya citado, “los municipios no son sujetos pasivos del impuesto, sino recaudadores del que pagan los propietarios de los predios ubicados en la jurisdicción municipal”.
En relación con el caso sub examine, el Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados tras concluir que el municipio “no podía legitimar el incumplimiento de su obligación legal de transferencia de las sumas recaudadas por sobretasa ambiental bajo la figura de la compensación, ya que de esa manera se apropiaría de recursos que percibe en calidad de recaudador y que no le pertenecen”. Para ello se apoyó en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, ya citado, que transcribió en extenso, y añadió que no cabía establecer una relación de codeudores entre las dos entidades, porque la autoridad ambiental es la única propietaria de los dineros recaudados por ese concepto.
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de junio de 2025, rad. 08001-23-33-000-2017-01047-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. Se discutía si eran nulos los actos con los que una corporación autónoma regional liquidó los intereses moratorios causados por la transferencia extemporánea del porcentaje ambiental por parte de un distrito, y si podía dárseles mérito ejecutivo; la Sección confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
El municipio reprocha ese razonamiento. Sostiene que “independientemente de que lo recaudado por la sobretasa ambiental deba ser transferido a la CAS, ello no supone un cambio en la naturaleza jurídica que tiene la tasa, que la hace parte de una obligación tributaria, susceptible de ser compensada”. De allí deriva que las resoluciones demandadas no debían anularse, pues cumplían los requisitos para efectuar la compensación.
La Sala encuentra que el reproche encierra una contradicción. El municipio admite que lo recaudado por sobretasa ambiental “deba ser transferido a la CAS” y, al mismo tiempo, pretende disponer de ello para saldar una acreencia que alega tener. Pero si debe transferirse es porque no le pertenece, y sobre lo ajeno no cabe la disposición que el acto demandado supone. La naturaleza tributaria que el recurso invoca describe el origen de esas sumas, no la posición de quien las recauda.
No se trata únicamente de que el municipio actúe como recaudador de recursos ajenos. La destinación específica prevista por el legislador implica, además, que la administración municipal carece de poder de disposición sobre esos recursos, de manera que no puede afectarlos para satisfacer créditos propios, aun cuando estime que estos existen.
Admitir lo contrario equivaldría a reconocer a la entidad recaudadora la posibilidad de alterar unilateralmente la destinación legal de unos recursos que el ordenamiento reservó exclusivamente para el cumplimiento de los fines ambientales asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales.
La compensación dispuesta en los actos demandados
Según se expuso, la Resolución núm. 0016 de 2014 afirmó que la CAS adeudaba al municipio una suma por pago de lo no debido y dispuso extinguir con ella, por vía de compensación, la obligación de transferir la sobretasa ambiental. Para sustentar la compensación invocó el artículo 1714 del Código Civil y, de manera complementaria, el artículo 815 del Estatuto Tributario.
Conviene distinguir dos actuaciones jurídicas completamente diferentes: de una parte, la determinación de la existencia de un crédito derivado del supuesto pago de lo no debido y, de otra, la extinción de obligaciones mediante compensación. La primera presupone la existencia de un título jurídico que establezca de manera cierta la obligación cuya satisfacción se pretende; la segunda exige, además, la concurrencia de los presupuestos legales propios de la compensación.
En el presente asunto, el municipio asumió simultáneamente la facultad de declarar la existencia del crédito y la de extinguirlo mediante compensación. Corresponde, por tanto, establecer si existía un título jurídico cierto que sustentara la primera determinación y si el ordenamiento le atribuía competencia para adoptar ambas decisiones, además de verificar si concurrían los presupuestos tributarios o civiles de la compensación.
Como ya se anotó, el reproche del recurso se dirige únicamente contra la procedencia de la compensación; por lo que a ella se contrae el examen de la Sala. En primer lugar, se abordará el régimen tributario –sobre el que el apelante edifica su reproche– y luego el civil.
El artículo 815 del Estatuto Tributario dispone:
ARTÍCULO 815. COMPENSACIÓN CON SALDOS A FAVOR. Los contribuyentes
o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán:
Imputarlos dentro de su liquidación privada del mismo impuesto, correspondiente al siguiente período gravable.
Solicitar su compensación con deudas por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones que figuren a su cargo.
[…]
La norma somete la compensación a cuatro exigencias. Una subjetiva: la facultad se reconoce a quien tenga la calidad de contribuyente o responsable. Otra relativa al crédito: debe consistir en un saldo a favor liquidado por el propio interesado en una declaración tributaria. Otra relativa a la deuda: la norma la circunscribe a los conceptos que enumera y exige que figuren a cargo de quien invoca la figura. Y una última, procedimental: el literal b) no autoriza a aplicar la compensación, sino a solicitarla.
La Sala encuentra que ninguna de las anteriores exigencias concurría en este caso.
El municipio no ostentaba la calidad de contribuyente ni la de responsable frente a la CAS. Quedó establecido que la obligación que el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 le impone no consiste en pagar un tributo, sino en entregar lo recaudado, y que en la relación tributaria de la que provienen esos recursos su posición es la de sujeto activo, no la de obligado.
Tampoco existía un saldo a favor liquidado en una declaración tributaria. El crédito que el municipio se atribuyó no surgió de declaración alguna, sino de un mayor valor que, según sostuvo, habría girado a la CAS por sobretasa ambiental entre enero y abril de 2010. La norma exige que el saldo lo liquide el propio interesado en su declaración tributaria, de modo que un giro que se estima excesivo, cualquiera sea su origen, queda fuera de su supuesto.
La deuda que se pretendió extinguir tampoco figura entre las que la norma enumera. El literal b) se refiere a deudas “por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones”, y la obligación de transferir el porcentaje ambiental no es ninguna de ellas.
Por último, el municipio no solicitó la compensación: la dispuso. El literal b) faculta al interesado para pedirla a la administración tributaria, no para aplicarla por sí mismo mediante acto propio. Así lo ha precisado la Corte Constitucional en la providencia que el propio recurso invoca12:
12 Corte Constitucional, sentencia C-393 de 28 de julio de 2016, M.P. Alberto Rojas Ríos. Se demandó el aparte del artículo 20 de la Ley 1739 de 2014 que prohibía compensar los saldos a favor liquidados en las declaraciones del impuesto sobre la renta para la equidad CREE con deudas por otros impuestos; la Corte lo declaró inexequible por desconocer el principio de equidad tributaria.
El único autorizado para aplicar esta forma de extinción de la obligación es la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN y, por tanto, a diferencia de la imputación, no puede ser el contribuyente quien realice la operación, sino que deberá solicitarlo formalmente a la autoridad tributaria.
Cada una de estas circunstancias bastaría por sí sola para descartar la aplicación del artículo 815. Concurriendo todas, la conclusión es que el municipio no se encontraba en ninguno de los supuestos que la norma contempla.
De lo anterior, la Sala encuentra que la transferencia del porcentaje ambiental no es un impuesto administrado por el municipio: es la obligación de entregar a la autoridad ambiental una parte de lo recaudado por el impuesto predial.
Descartada la vía tributaria, resta el régimen civil, en el que el acto fundó principalmente la compensación, con fundamento en el artículo 1714 del Código Civil, conforme al cual:
ARTÍCULO 1714. <COMPENSACIÓN>. Cuando dos personas son deudoras una de otra, se opera entre ellas una compensación que extingue ambas deudas, del modo y en los casos que van a explicarse.
Por su parte, el artículo 1715 ibidem precisa cómo opera y qué condiciones deben reunir las deudas:
ARTÍCULO 1715. <OPERANCIA DE LA COMPENSACIÓN>. La compensación
se opera por el solo ministerio de la ley y aún sin conocimiento de los deudores; y ambas deudas se extinguen recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores, desde el momento que una y otra reúnen las calidades siguientes:
Que sean ambas de dinero o de cosas fungibles o indeterminadas de igual género y calidad.
Que ambas deudas sean líquidas; y
Que ambas sean actualmente exigibles.
[…]
El presupuesto de la figura es que dos personas sean deudoras una de otra. Los demás requisitos que el artículo 1715 exige presuponen esa reciprocidad, de modo que, si no existe, resulta innecesario examinarlos.
Esa reciprocidad no podía configurarse en este caso. La obligación del municipio consistía en entregar recursos que pertenecen a la CAS, y retenerlos no la extingue: quien retiene lo ajeno no paga con lo suyo.
Así lo advirtió el Tribunal al señalar que no cabía establecer una relación de codeudores entre las dos entidades, porque la CAS es la única propietaria de los dineros recaudados por ese concepto. La Sala comparte esa apreciación.
El recurso invocó además el Decreto 1076 de 2015. Ese decreto compiló el Decreto 1339 de 1994, vigente para la época de los actos demandados, que reglamentó el porcentaje del impuesto predial a favor de las corporaciones autónomas regionales. Sus disposiciones fijan el plazo dentro del cual debe hacerse la transferencia y las consecuencias de su incumplimiento: la no transferencia oportuna “causa a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible los intereses moratorios establecidos en el Código Civil”13. La reglamentación invocada sitúa así al municipio como obligado a la transferencia y a la CAS como acreedora, sin prever a favor de aquel crédito alguno por ese concepto.
Resta señalar que el recurrente afirmó que las resoluciones demandadas fueron expedidas “con competencia para hacerlo y se ajustaron al proceso, cumpliendo los requisitos para efectuar la compensación”.
La Sala no comparte esa afirmación. La competencia de una autoridad administrativa no se deriva del cumplimiento de los presupuestos sustanciales de la figura jurídica que pretende aplicar, sino de una atribución constitucional, legal o reglamentaria previa que la habilite para adoptar la correspondiente decisión. Por ello, la eventual concurrencia de los requisitos de la compensación que, como quedó expuesto, tampoco se presentó en este asunto, no podía conferir al municipio una potestad que el ordenamiento jurídico no le había atribuido.
La anterior conclusión encuentra fundamento, además, en el principio de legalidad que rige el ejercicio de la función administrativa. En efecto, las autoridades únicamente pueden ejercer las competencias que el ordenamiento jurídico les atribuya.
En esa medida, aun si se admitiera, en gracia de discusión, la existencia de un mayor valor girado por el municipio a favor de la Corporación Autónoma Regional, tal circunstancia no le confería competencia para declarar unilateralmente la existencia de esa obligación, cuantificarla y disponer su extinción mediante compensación, pues ninguna disposición constitucional o legal le atribuía dicha potestad.
En síntesis, el municipio no podía extinguir por compensación su obligación de transferir la sobretasa ambiental: ni concurrían los presupuestos del artículo 815 del Estatuto Tributario, ni existía entre las dos entidades la reciprocidad que exige el artículo 1714 del Código Civil. Los actos demandados, en consecuencia, desconocieron los artículos 44 y 46 de la Ley 99 de 1993.
Por lo anterior, la Sala modificará la parte resolutiva de la sentencia de 26 de octubre de 2021, con el fin de incorporar la decisión inhibitoria respecto de la Resolución núm. 0126 de 2014, y la confirmará en lo demás, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
13 Artículo 5 del Decreto 1339 de 1994, “por el cual se reglamenta el porcentaje del impuesto predial a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, en desarrollo de lo previsto por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993”, vigente para la época de los actos demandados, hoy compilado en el artículo 2.2.9.1.1.5 del Decreto 1076 de 2015: “la no transferencia oportuna de la sobretasa o del porcentaje ambiental en cualesquiera de sus modalidades, por parte de los municipios y distritos a través de sus tesoreros o quienes hagan sus veces, causa a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible los intereses moratorios establecidos en el Código Civil”.
Condena en costas
La Sala no condenará en costas en la presente instancia comoquiera que las mismas no aparecen causadas ni probadas, lo anterior de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 306 de la mencionada ley.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO. MODIFICAR la sentencia de 26 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la cual quedará de la siguiente forma:
PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de acto no susceptible de control judicial y, en consecuencia, INHIBIRSE para pronunciarse de fondo respecto de la Resolución núm. 0126 de 3 de julio de 2014, expedida por la Secretaría de Hacienda y Tesoro Municipal del Municipio de Barrancabermeja, por medio de la cual se admitió el recurso de reconsideración, conforme con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. DECLÁRESE la nulidad de la Resolución N° 0016 de 2014 por medio de la cual se ordena efectuar compensación de obligaciones y de la Resolución N° 0138 de 2014 que se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior decisión, expedidas por el MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
TERCERO. A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA la devolver a la CAS los recursos cuya compensación se ordenó mediante la Resolución Nº 0016 de 2014, por medio de la cual se ordenó efectuar compensación de obligaciones y se determinó que la CORPORACION AUTÓNOMA DE SANTANDER CAS adeudaba al Municipio de Barrancabermeja la suma de DOS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS PESOS
($2.483.784.200) por concepto de pago de lo no debido mediante un mayor valor girado por el Municipio de Barrancabermeja en relación con la sobretasa ambiental respecto del periodo enero de 2010 a abril de 2010, más los intereses de mora que se generen hasta la fecha de su cancelación, por concepto de sobretasa ambiental del primer trimestre del año 2014, incluidos los intereses de mora que se hayan cobrado.
Parágrafo. La suma a reconocer deberá ser indexada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y la entidad deberá dar cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 ibidem.
TERCERO. CONDENAR EN COSTAS en esta instancia procesal a la parte demandada las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación.
CUARTO: Una vez en firme esta providencia sin que las partes promuevan recurso alguno, por secretaría de la Corporación y previas las constancias de rigor en el Sistema Justicia Siglo XXI, archívese el expediente.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Una vez en firme esta decisión, la Secretaría procederá al archivo del expediente, con las constancias de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 14 de agosto de 2026.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado Presidente
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado Aclara voto
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON
Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
