CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
CONSEJERA PONENTE: DRA. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil dieciséis (2016)
| Proceso No. | 68001-23-33-000-2013-00901-02(3400-15) |
| Demandante: | Bernardo Riaño Suárez |
| Demandado: | Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. |
| Medio de Control: | Nulidad y Restablecimiento del Derecho |
| Trámite: | Ley 1437 de 2011 |
| Asunto: | Resuelve recurso de queja contra la decisión adoptada en la audiencia inicial mediante la cual se rechazó por improcedente el recurso de apelación contra el auto que no decretó las pruebas de la entidad. Se declara mal denegado el recurso. |
La Sala[1] decide el Recurso de Queja presentado por la parte demandada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. contra la decisión adoptada en la Audiencia Inicial llevada a cabo el 30 de julio de 2015 mediante la cual se rechazó por improcedente el recurso de apelación contra la decisión de no decretar las pruebas solicitadas.
A N T E C E D E N T E S
El señor BERNARDO RIAÑO SUÁREZ, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección con la finalidad de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos:
1. Resolución No 33343 de 13 de julio de 2006 mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación.
2. Resolución No RDP 012803 de 15 de marzo de 2013 por la que se resolvió negativamente la solicitud de reliquidación de la pensión.
3. Resolución No RDP 021667 de 14 de marzo de 2013 que resolvió el recurso de apelación presentado contra la Resolución No. RDP 012803 de 2013.
A título de restablecimiento del derecho solicita que se condene a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación en el 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último año de servicio y las indexaciones a que haya lugar[2].
LA DECISIÓN OBJETO DEL RECURSO DE QUEJA
El Tribunal Administrativo de Santander negó el decreto de la prueba documental solicitada por la apoderada de la entidad, en el sentido de oficiar a la Secretaría de Educación de Santander para que certificara los factores salariales que percibió el demandante, al considerar que es innecesaria, ya que de accederse a las pretensiones se ordenará a la entidad que realice los descuentos sobre los que no se haya efectuado la deducción legal correspondiente[3].
La decisión anterior se puso en conocimiento de las partes y la representante judicial de la U.G.P.P. presentó recurso de apelación quien señaló que la prueba solicitada es necesaria, pertinente y conducente. Para el efecto argumento que los documentos son necesarios en virtud de lo señalado por la Corte Constitucional[4] en la sentencia SU-230 de 2015.
EL RECURSO DE QUEJA
La U.G.P.P. a través de la apoderada presentó recurso de reposición contra la decisión de no conceder el recurso de apelación y en subsidio la expedición de copias para el recurso de queja.
Insiste la demandada que la certificación es necesaria para establecer cuáles fueron los factores sobre los cuales el demandante hizo aportes para efectos de reliquidar la pensión.
Manifestó que el recurso de apelación es procedente contra el auto que niega pruebas y que en este caso el proceso es de primera instancia, por tanto, se debe conceder el recurso de apelación[5].
C O N S I D E R A C I O N E S
COMPETENCIA
El Consejo de Estado es competente para conocer el Recurso de Queja, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 que dice: "...El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda..." (Se subrayó)
PROCEDENCIA DEL RECURSO DE QUEJA
El artículo 245 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el recurso de queja procede ante el superior cuando se niegue la apelación o ésta se conceda en un efecto diferente.
OBJETO DEL RECURSO DE QUEJA
El recurso de queja tiene por finalidad que el superior resuelva si el recurso de apelación es procedente o no contra la decisión del A quo que lo negó, es decir, el superior declarará bien o mal denegado el recurso de apelación.
El Consejo de Estado[6] ha dicho lo siguiente, en relación con el recurso de queja:
"[...] En primer lugar, debe señalarse que el recurso de queja se ha instituido como una figura jurídica para corregir los errores en que puede incurrir el funcionario de inferior jerarquía cuando niega indebidamente la concesión de los recursos de apelación o casación. De aquí que su objeto sea determinar si estuvo bien o mal denegado el recurso. Lo anterior se infiere de la lectura de los artículos 182 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, y 377 del C. de P.C...."
Se ha señalado por la jurisprudencia que el recurso de queja se instituyó como una figura jurídica para corregir los errores en que pueda incurrir el funcionario de inferior jerarquía cuando niega indebidamente la concesión de los recursos de apelación o casación. Por tanto su objeto es determinar si estuvo bien o mal denegado el recurso.
EL CASO CONCRETO
La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P., presentó recurso de queja contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual se negó la prueba documental consistente en oficiar a la Secretaría de Educación de Santander para que certifique los factores salariales percibidos por actor y sobre los cuales la Caja Nacional de Previsión Social reconoció la pensión del demandante.
El Tribunal Administrativo de Santander dentro de la Audiencia Inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 negó la prueba documental solicitada por la demandada al considerarla innecesaria, pues, en el caso de que se acceda a las pretensiones del actor se ordenará a la entidad que realice los descuentos correspondientes a los factores salariales sobre los cuales no se haya hecho la deducción legal correspondiente.
La decisión anterior fue impugnada en ejercicio del recurso de apelación el cual fue negado por improcedente en virtud de lo establecido por el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, esto es, que solo los autos señalados en los numerales 1, 2, 3 y 4 son susceptibles de apelación y dentro de esa lista no se encuentra el auto que niega pruebas, por tanto, en sentir del A quo, el recurso procedente es el de reposición.
EL PROBLEMA JURÍDICO
Consiste en determinar si es procedente el recurso de apelación contra el auto mediante el cual se niega el decreto de pruebas en un proceso de primera instancia.
Para la resolución del problema jurídico se abordará al estudio de la normativa que regula el recurso de apelación de conformidad con la Ley 1437 de 2011.
La Normatividad que regula el recurso de apelación en la Ley 1437 de 2011
La Ley 1437 de 2011, en el artículo 125, señala cómo se deben expedir las providencias en el trámite de los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y al efecto dispone:
"ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica".
La norma regula expresamente la competencia del ponente y de la sala en relación con la expedición de las providencias y dispone que el juez o Magistrado Ponente profiere los autos interlocutorios y de trámite, pero en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia.
Los numerales a los cuales alude el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 y que hacen parte del artículo 243 ibídem tienen que ver con el auto que: 1) rechaza la demanda, 2) el que decreta una medida cautelar y el que resuelve los incidentes de responsabilidad y desacato en el mismo trámite, 3) el que pone fin al proceso y 4) el que aprueba conciliaciones extrajudiciales o judiciales que es un recurso que solo puede interponerse por el Ministerio Público.
El artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 consagró el recurso de apelación contra las sentencias y autos proferidos por los Tribunales Administrativos en primera instancia, así:
"ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
1. El que rechace la demanda.
2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
3. El que ponga fin al proceso.
4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.
5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.
6. El que decreta las nulidades procesales.
7. El que niega la intervención de terceros.
8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.
9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.
Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.
El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil (Se subrayó).
Esta disposición señala cuáles son los autos objeto del recurso de apelación y entre ellos se encuentra el que deniegue el decreto o practica de una prueba pedida oportunamente, de conformidad con el numeral 9º "El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente".
La misma disposición aclara que el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 del mismo, que se concederán en el efecto devolutivo.
Dentro de la excepción está contenido el auto que niega pruebas, es decir, el del numeral 9º contra el cual cabe el recurso de apelación si el proceso es de primera instancia o el de súplica en el evento de que sea de única. El recurso de apelación contra el auto que niega pruebas se concede en el efecto devolutivo conforme lo dispone la norma.
Frente al caso en estudio se observa que conforme a la cuantía, el proceso es de primera instancia, según lo regulado por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011. Por tanto, la decisión de negar la prueba pedida oportunamente se debió proferir por la Sala y es susceptible del recurso de apelación en el efecto devolutivo.
De acuerdo con lo anterior, se concluye que el recurso de apelación que la parte demandada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. presentó contra la decisión del A quo que negó el decreto de la prueba solicitada para que se oficiara a la Secretaría de Educación de Santander y se certificara los factores salariales percibidos por el actor estuvo mal denegado por cuanto contra esa decisión sí procede el recurso de apelación teniendo en cuenta que el proceso es de primera instancia y que el mismo se concede en el efecto devolutivo, de acuerdo con lo previsto por el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, se declarará mal denegado el recurso de apelación, se concederá el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la decisión que negó el decreto de la prueba oportunamente solicitada, en el efecto devolutivo y se ordenará que por la Secretaría de la Sección se solicite el proceso al Tribunal Administrativo de Santander
Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección "B",
R E S U E L V E
PRIMERO: Declarar mal denegado el recurso de apelación que la parte demandada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. presentó contra la decisión del A quo que negó el decreto de la prueba solicitada para que se oficiara a la Secretaría de Educación de Santander y se certificara los factores salariales percibidos por el actor, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Conceder, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la decisión del Tribunal Administrativo de Santander que negó el decreto de la prueba oportunamente solicitada por la entidad demandada.
TERCERO: Por la Secretaría de la Sección Segunda solicítese el Expediente del señor BERNARDO RIAÑO SUÁREZ al Tribunal Administrativo de Santander para que en el término de la distancia lo envíe a esta Corporación para resolver el recurso de apelación.
Aprobado en la sesión de la fecha
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Consejera
[1] El proceso ingreso al Despacho el 4 de diciembre de 2015 (fl. 42).
[3] Folio 26. CD minuto 30 y siguientes.
[4] 3.3.1. Si bien existía un precedente reiterado por las distintas Salas de Revisión en cuanto a la aplicación del principio de integralidad del régimen especial, en el sentido de que el monto de la pensión incluía el IBL como un aspecto a tener en cuenta en el régimen de transición, también lo es que esta Corporación no se había pronunciado en sede de constitucionalidad acerca de la interpretación que debe otorgarse al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, señalando que el IBL no es un elemento del régimen de transición.
[5] Folio 26; CD minuto 41:00 en adelante.
[6] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A" Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil diez (2010). Radicación número: 25000-23-25-000-2006-08470-03(1460-08) Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS Demandado: ALICIA REY DE ALONSO
