CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil diez y seis (2016)
Radicación: 6800123330002013003801 (49820)
Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A.
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL (Ley 1437 de 2011)
Temas: ACTOS DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO – Deben ser objeto de demanda en cuanto contengan la determinación de la declaratoria del siniestro impugnado / PÓLIZA DE SEGURO – actos mediante los cuales se dispone exigir la garantía y se determina su valor – actos administrativos encadenados
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013), mediante la cual se dispuso denegar las pretensiones de la demanda promovida por SEGUROS DEL ESTADO S.A., contra el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS, condenar en costas a la parte demandante y fijar por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente al uno por ciento (1%) del valor de las pretensiones negadas en la sentencia.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el diecisiete (17) de enero de dos mil trece (2013), por Seguros del Estado S.A., en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y en ella se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas contra el Instituto Nacional de Vías - INVÍA:
“PRETENSIONES PRINCIPALES
“1. Que se declaren nulas las Resoluciones: (i) No.03105 del 14 de julio de 2010, por la cual se declaró la ocurrencia del siniestro del amparo de anticipo del contrato de obra No. 3058 de 2006 y ii) No. 04393 del 24 de septiembre de 2010, por la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución No. 03105 del 14 de julio de 2010, toda vez que se encuentran falsamente motivadas, se expidieron con abuso y desviación de poder y adolecen de expedición irregular.
“2. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS –INVÍAS- a realizar la devolución a favor de SEGUROS DEL ESTADO S.A., del valor de la indemnización cancelada involuntariamente por la afectación del amparo de anticipo con cargo a la Póliza 061515879 expedida el 29 de diciembre de 2006, en la suma de Dos Mil Doscientos Millones Cuarenta Mil Novecientos Cuarenta y Seis pesos M/legal ($2.200'040.946) y se le ordene abstenerse de cobrar el valor restante en la suma de Dos Mil Ciento Cuarenta y Nueve Millones Doscientos Veintiséis Mil Ochocientos Dieciséis Pesos Moneda/Legal ($2.149'226.816,00.).
“3. Que así mismo, la entidad pública demanda, le reconozca y pague (…) intereses de mora sobre la suma debida (…).
“4. Que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS- efectúe la indexación (…) de la suma que tuvo que cancelar SEGUROS DEL ESTADO S.A. (…).
“5. Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS no cumplió con la obligación pactada en la CLÁUSULA QUINTA: VIGILANCIA, Y CONTROL DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO, generando así la imposibilidad de amortizar el anticipo otorgado en desarrollo del contrato de obra No. 3058 de 2006 al devolver un mayor valor del anticipo amortizado al Consorcio Contratista en la suma de $196'105.797 y no descontar de las actas mensuales presentadas por el contratista para pago de obra el porcentaje de participación correspondiente a la sociedad consorciada CAJIGÁS DÁVILA-ASOCIADOS LTDA.
“6. Que se condene al INVIAS en los gastos, costas y agencias en derecho que se originen dentro del proceso.
“PRETENSIONES SUBSIDIARIAS A LA PRIMERA Y SEGUNDA PRINCIPALES.
“Que se decrete que son ineficaces las Resoluciones No. 03105 del 14 de julio de 2010 y No. 04393 del 24 de septiembre de 2010, toda vez que el INVIAS violó el debido proceso del consorcio contratista y de la compañía aseguradora, en desarrollo del trámite de declaratoria del siniestro de anticipo y del cobro de la garantía”.
2. Los hechos
Los hechos de este proceso se refieren, en síntesis, a la expedición de los actos administrativos mediante los cuales se declaró “la ocurrencia del siniestro cubierto por el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo del Contrato de Obra No. 3058 de 22 de diciembre de 2006. El citado contrato corresponde al celebrado entre el INVÍAS y el Consorcio INCA integrado por las siguientes sociedades: Ingenieros Constructores Tecnología y Equipos S.A. - Constructora Inecon-te S.A, y Cajigás Dávila Asociados Limitad, cuyo objeto constituyó el “mejoramiento y mantenimiento de la carretera Bucaramanga – Cuestaboba”.
De acuerdo con lo expuesto en la demanda, mediante la Resolución No. 3105 de 14 de julio de 2010, confirmada por la Resolución No. 4393 de 24 de septiembre de 2010, se declaró la ocurrencia del siniestro por amparo de anticipo y se ordenó al Consorcio INCA y/o a sus integrantes pagar la suma de $4.545'373.559. En los aludidos actos administrativos se dispuso que si las partes mencionadas no procedieren de ese modo, el “INVÍAS descontará de los saldos pendientes que el INSTITUTO le adeuda o exigirá su pago a través de la Garantía Única de Cumplimiento No. 06515879 y sus anexos modificatorios, en el amparo de anticipo expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A..
La Compañía de Seguros narró en su demanda que otorgó la póliza de seguro de cumplimiento ante entidades estatales tomada por el Consorcio Inca en cuya cobertura se encontró el anticipo del Contrato de Obra No. 3058, que Constructora Inecon-te S.A., miembro del consorcio contratista, se acogió al trámite del Acuerdo de Reestructuración Empresarial ante la Superintendencia de Sociedades, el cual fue aceptado el 27 de junio de 2007, encontrándose en ejecución el contrato de obra afianzado; que dicho trámite fracasó y, posteriormente, la Superintendencia de Sociedades ordenó la liquidación judicial de la referida sociedad. Igualmente indicó que dentro de dicho trámite de reestructuración empresarial, el INVÍAS presentó las acreencias originadas en el Contrato de Obra No. 3058, posteriormente realizó un reintegro del anticipo inicialmente amortizado y, luego, habiendo terminado el contrato y recibido la obra, INVÍAS declaró el siniestro de anticipo mediante la Resolución 3105 de 14 de julio de 2010, confirmada por la Resolución 4393 de 24 de septiembre de 2010, a través de las cuales ordenó el pago correspondiente al contratista y, en caso de que este no lo realizara, se dispuso que el INVÍAS hiciera exigible la garantía otorgada.
En los hechos de la demanda se indicó que solo hasta el 18 de mayo de 2011, mediante la Resolución 2284, el INVÍAS efectuó la liquidación unilateral del Contrato de Obra No. 305
.
Destacó el demandante, que el dinero concedido a título de anticipo fue invertido en obra pero no amortizado de conformidad con lo pactad, además de que simultáneamente con el cobro en el proceso concursal, el INVÍAS decidió hacer efectiva la póliza de seguro por el valor que determinó como anticipo no amortizado.
La parte demandante concretó los hechos materia de controversia en torno de los siguientes aspectos: i) el INVÍAS realizó un cobro simultáneo dentro del Acuerdo de Reestructuración y en la posterior liquidación judicial a la vez que, fuera de ese trámite, hizo exigible a la Compañía Aseguradora la misma suma por concepto de anticipo no amortizado; ii) el INVÍAS presentó falencias en las comunicaciones previas a la expedición de los actos administrativos impugnados en este proceso, por lo cual incurrió en violación del debido proceso; iii) el referido Instituto exigió a la Compañía Aseguradora el pago de una suma que el mismo INVÍAS por su propia conducta, decidió reintegrar en el trámite del Acuerdo de Restructuración; y iv) finalmente, narró la demandante, ocurrió la prescripción de la acción del contrato seguro, por virtud del paso de un tiempo superior a dos años entre la fecha en que, a su juicio, se conoció o se ha debido conocer del siniestro y aquella en la que se hizo exigible la respectiva Póliza de Seguro.
3. Actuación procesal
3.1. Por auto de 26 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó la notificación y traslado al INVÍAS, a las sociedades, Constructora Inecon-te S.A., y Cajigás Dávila Asociados Limitad.
3.2. Contestación de la demanda
El INVÍAS contestó la demanda, negó algunos hechos y aceptó otros como ciertos, con las aclaraciones respectivas. Presentó como excepciones de fondo, la legalidad de los actos demandados, la inexistencia del derecho reclamado y la excepción genérica, aplicable para aquellos eventos que resulten probados en el proceso.
Las sociedades, Constructora Inecon-te S.A. en liquidación, y Cajigás Dávila Asociados Limitada, vinculadas por el auto admisorio de la demanda, fueron notificadas a través de mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, de conformidad con el artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, sin embargo, no se hicieron presentes en las audiencias ni realizaron actuación alguna en este proceso.
3.3. Audiencia Inicial
El 23 de julio de 2013 se llevó a cabo la Audiencia Inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en la cual tuvo lugar la fijación del litigio y el decreto de las pruebas solicitada, todo ello se surtió sin recurso ni observación por las partes o el Ministerio Público.
En la Audiencia Inicial el Tribunal a quo observó que las excepciones presentadas por la entidad demandada constituían defensas de fondo y que, por tanto, debían resolverse en la sentencia.
3.4. Audiencia de pruebas
El 12 de septiembre de 2013 se llevó a cabo la Audiencia de Pruebas de que trata el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en la cual se incorporó la prueba documental remitida por la Superintendencia de Sociedades, correspondiente al medio magnético contentivo de las actuaciones en el proceso de liquidación judicial de la sociedad Constructora Inecon-te S.A., en liquidación, radicado con el número 28173 prueba que fue incorporada al expediente sin reparo ni observación alguna por las partes o el Ministerio Público.
4. La sentencia impugnada
El Tribunal a quo profirió sentencia el 5 de noviembre de 2013, en la cual denegó las pretensiones de la demanda.
Para apoyar su decisión el Tribunal a quo desarrolló el análisis de acuerdo con los puntos de la fijación del litigio que realizó en la Audiencia Inicial, dentro de los cuales se destacan los siguientes razonamientos:
i) la prohibición establecida en el parágrafo primero del artículo 14 de la Ley 550 de 1999, de iniciar procesos contra terceros garantes, “debe entenderse como prohibición de iniciar proceso de ejecución, mas no el trámite administrativo tendiente a declarar el siniestro (…) pues su crédito sigue siendo respaldado, sólo que el acreedor se sujeta a los términos del acuerdo”; ii) la Ley 550 de 1999 y la Ley 1106 de 2006 mediante las cuales se reguló el trámite del Acuerdo de Reestructuración no contienen prohibición expresa que impida declarar el siniestro, salvo que ello pretenda apoyarse en la iniciación misma del trámite de reorganización empresarial; iii) no ocurrió la prescripción de la acción del contrato de seguro, puesto que el término de dos años establecido en el artículo 1081 del Código de Comercio debe contabilizarse desde el 26 de octubre de 2009, fecha del acta de entrega de la obra en la cual se informó el valor no ejecutado y desde el 9 de diciembre de 2009 fecha en la que fracasó la negociación del Acuerdo de Reestructuración, de manera que los actos de la declaratoria del siniestro por anticipo, acusados en este proceso, se expidieron dentro del citado plazo; iv) la parte actora no probó un actuar ilegítimo por parte de la entidad pública respecto de su decisión de no adicionar y abstenerse de prorrogar el contrato de obra; v) no era dable amortizar el anticipo del contrato de obra respecto de uno solo de los miembros del consorcio contratista, ya que tal forma de amortización parcial no fue pactada y que la orden de no amortización, emanada de la Superintendencia de Sociedades, cobijó el Contrato de Obra No. 3058; vi) no tuvo lugar la falsa motivación de la Resolución No. 3105 mediante la cual se dispuso cobrar el amparo de anticipo, toda vez que “(…) los dineros del anticipo seguían siendo dineros públicos que no fueron retornados al tesoro público, pues la Administración de una parte financió la obra, y de otra, se vio en la obligación de cancelar las actas presentadas por la Contratista sin la posibilidad de amortizar los valores dados como anticipo, por lo que se concluye que tales dineros aún se encuentran en manos del Consorcio INCA”; vii) la entidad contratante garantizó el debido proceso al notificar el inicio del trámite que abrió para declarar la ocurrencia del siniestro de anticipo a la Compañía Aseguradora, pese a que ello no era necesario, toda vez que el Consejo de Estado ha observado que en casos como el del sub-lite, por no tratarse de un procedimiento sancionatorio, sino de un trámite a manera de reclamación de la póliza de seguro, no se requiere el agotamiento de un procedimiento previ
.
En relación con el debido proceso consideró el Tribunal a quo que de acuerdo con el artículo 70 de la Ley 1116 de 2006, la entidad acreedora se encontraba facultada para iniciar procesos ejecutivos contra los garantes de la sociedad en liquidación y a su vez participar dentro del proceso de liquidación correspondiente.
Finalmente, el Tribunal a quo concluyó que la parte actora no probó los supuestos de hecho de las normas que invocó, lo cual lo llevó a negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.
5. El recurso de apelación
Seguros del Estado S.A., obrando como parte actora, interpuso y sustentó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia.
En la sustentación del recurso de apelación: i) en relación con el debido proceso atacó la apreciación que realizó el Tribunal a quo sobre los oficios que el INVÍAS le remitió a la Compañía de Seguros en forma previa a la imposición de la sanción y observó que el acta de entrega de obra, citada en los mismos como de fecha 10 de diciembre de 2009, no existió; ii) en el aspecto de la conducta de la entidad asegurada argumentó que lo ocurrido con el reintegro del anticipo obedeció a la actuación irregular del INVÍAS -en relación con el riesgo amparado- y que no debió tener esas sumas como un incumplimiento del contrato de obra; iii) en igual forma sustentó el recurso insistiendo en que la prescripción debió contarse desde la fecha en que se presentaron las acreencias en el Acuerdo de Reestructuració
. Finalmente, advirtió que “se echa de menos un pronunciamiento puntual del Honorable Tribunal respecto de las excepciones propuestas por la parte demandada
.
Afirmó que el Tribunal a quo ha debido decretar la nulidad de las Resoluciones No. 3105 y No. 4393 de 2010, toda vez que se encuentran falsamente motivadas, se expidieron desconociendo el derecho fundamental al debido proceso y por tanto adolecen de expedición irregular.
En su alegato de conclusión, la demandante argumentó las siguientes razones como fundamento de la solicitud de revocatoria de la sentencia de primera instancia: i) insistió en la violación al debido proceso, la cual debió considerarse toda vez que el inicio del trámite se realizó con unas citaciones a rendir explicaciones sobre un acta de entrega que no existió en la fecha allí identificada y, además, destacó que para dicha actuación no tuvo lugar la audiencia previa a los afectados; ii) alegó que la actuación del INVIAS tendiente a la declaratoria del siniestro de anticipo y orden de pago se realizó en forma simultánea con la reclamación en el procedimiento del Acuerdo de Reestructuración empresarial, en violación del artículo 14 de la Ley 550 de 1999; iii) El Tribunal a quo no tuvo en cuenta las pruebas que demuestran que la reclamación del anticipo restituido se apoyó en una conducta irregular e imputable a una actuación del INVÍAS; iv) insistió en que se probó la ocurrencia de la prescripción de la acción del contrato de seguro, de conformidad con el artículo 1081 del Código de Comercio; v) el actuar ilegítimo de la entidad pública en la expedición de los actos impugnados quedó demostrado con las pruebas obrantes en el medio magnético remitido por la Superintendencia de Sociedades, en particular por la solicitud de facturación del anticipo a restituir, las cuales no consideró el Tribunal a quo; vi) el INVÍAS incumplió las obligaciones contractuales y legales de vigilancia y control al restituir la parte del anticipo correspondiente a la participación de la sociedad Cajigás Dávila Asociados Limitada en el consorcio contratista, sociedad que no se encontraba sometida al trámite de la Ley 550 de 1999; vii) la falsa motivación de la Resolución No. 3105 se encontró probada en cuanto ese acto administrativo se refirió a un cumplimiento del debido proceso que en realidad no existió y, viii) La parte actora sí cumplió con la carga de la prueba en cuanto aportó los documentos que demuestran el actuar ilegal del INVÍAS, los cuales ni siquiera se mencionaron en la sentencia de primera instancia.
El INVÍAS, presentó los alegatos correspondientes, dentro del trámite de la segunda instancia, con fundamento en lo siguiente: i) en cuanto a la simultaneidad de la declaratoria del siniestro y los procesos de reestructuración y de liquidación, observó que la actuación no fue iniciada en forma simultánea y que incluso ya había terminado para la fecha en que se celebró el acta de conciliación de créditos en el proceso de liquidación de la sociedad Constructora Inecon-te S.A; ii) en cuanto a la declaratoria del siniestro y cobro de la garantía, el INVÍAS anotó que obró en aplicación del artículo 70 de la 1116 de 2006, norma que le permitía, a la vez, cobrar a los garantes y hacer valer la acreencia en el proceso de insolvencia del deudor; iii) en cuanto a la supuesta prescripción, reseñó lo observado por el Tribunal a quo en la sentencia de primera instancia; iv) en relación con la modificación de las condiciones contractuales, advirtió que el Contrato de Obra No. 3058 no se adicionó o prorrogó por razones de improcedencia y que este hecho nada tuvo que ver con la motivación de la Resolución No. 3105 de 2010; v) destacó que no resultó cierta la afirmación de la parte demandante acerca de que el Instituto modificó las condiciones de las obligaciones de la Compañía Aseguradora, toda vez que una vez terminó fallido el proceso de reestructuración empresarial, emergió la posibilidad jurídica de hacer efectivas las garantías personales; vi) en lo que se refiere a los embates por razón de la restitución del anticipo, agregó que el Instituto obró de acuerdo con la orden de la Superintendencia de Sociedades; vii) alegó que no procede el ataque por falsa motivación del acto acusado, toda vez que la suma del anticipo no amortizado se quedó en manos del contratista; viii) acerca de la violación al debido proceso, observó que la demandante sí ejerció en su oportunidad su derecho de defensa; ix) finalmente, concluyó que los considerandos de la Resolución No. 3105 de 2010 “resultan claros, pero sobre todo fundamentados.
El Ministerio Público guardó silencio en su oportunidad
6. Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad
Según consta en el expediente, la audiencia de conciliación extrajudicial se realizó y declaró fallida el 19 de diciembre de 2012, de acuerdo con la certificación expedida por el Procurador Judicial II 160 – Procuraduría General de la Nación – Regional Santander.
II. C O N S I D E R A C I O N E S
Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) análisis de la demanda en forma; 3) el caso concreto y 4) costas.
1. Competencia del Consejo de Estado
A continuación la Sala verificará la competencia para conocer del recurso de apelación:
1.1. Jurisdicción
El vínculo obligacional en cuyo seno se generaron los actos administrativos y las controversias planteadas en el presente proceso fue el Contrato de Obra No. 3058 de 22 de diciembre de 2006, celebrado entre el INVÍA
y el Consorcio INCA, en cuya cláusula vigésima se contempló la constitución de la garantía única a favor de entidad contratante, la cual fue otorgada por la Compañía Aseguradora, ahora demandante y aprobada en el mismo mes de diciembre de 2006, todo ello en vigencia de las normas del Estatuto de Contratación Estatal contenido en la Ley 80 expedida en el año de 1993.
La Ley 80 de 1993 dispuso las reglas y principios de los contratos estatales y definió cuáles se han de tener como entidades estatales para efectos de la aplicación de la citada Ley, definición en cuyo contenido se encuentra cobijado el INVÍAS, por disposición de la letra a) del numeral 1º del artículo 2 de la citada Ley 8
, en la medida que se trata de un establecimiento público.
Por otra parte, se tiene presente que el artículo 10
de la Ley 1437 expedida en 2011 (C.P.A.C.A.), vigente a partir de 2 de julio de 2012, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para juzgar las controversias y litigios originados en los contratos “sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas” e igualmente le corresponde conocer de los contratos “cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.”
1.2. Oportunidad para el ejercicio de la acción contractual
El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.) dispuso los siguientes términos para presentar la demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, “so pena de que opere la caducidad”:
“j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
“(…).
“En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:
“(…).
“iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;”.
En el caso concreto se observa que el Contrato de Obra No. 3058 de 22 de diciembre de 2006 era de tracto sucesivo, medida en la cual se encontraba sometido a liquidación en los términos del artículo 60 de la Ley 80 de 199
. En efecto, en el asunto sub lite se observa que dicho Contrato de Obra fue liquidado en forma unilateral por parte del INVÍAS, mediante la Resolución No. 2284 de 18 de mayo de 201, modificada por la Resolución No. 7219 del 21 de diciembre de 2012, en atención al recurso de reposición interpuesto por Seguros del Estado S.A., por manera que el plazo para accionar judicialmente debe comenzar a contarse desde el día siguiente a la ejecutoria del último acto administrativo mencionado.
En el expediente no se encuentra prueba de la fecha en la cual la Resolución No. 7219 fue notificad
, circunstancia que impide determinar la ejecutoria de dicho acto administrativo, no obstante lo cual se puede establecer que la Resolución No. 7219 se expidió el 21 de diciembre de 2012 y la demanda se presentó el 17 de enero de 2013, habiendo transcurrido menos de un mes, por lo cual no tuvo lugar la caducidad del medio de control de controversias contractuales.
1.3. Competencia por razón de la cuantía
En esta instancia, el asunto de la competencia por razón de la cuantía fue definido mediante auto de 14 de enero de 2014 con fundamento en el numeral 5 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que el valor de la pretensión mayo'
resulta superior al monto equivalente a 500 salarios mínimos legales vigente
, a la fecha de presentación de la demand
.
2. Análisis de la demanda en forma
2.1. Precisión sobre los actos demandados en este proceso y sobre el contenido del acto de liquidación unilateral del contrato
Las pretensiones principales de la demandante fueron del siguiente tenor:
“1. Que se declaren nulas las Resoluciones: i) No.3105 del 14 de julio de 2010, por la cual se declaró la ocurrencia del siniestro del amparo de anticipo del contrato de obra No. 3058 de 2006 y ii) No. 04393 del 24 de septiembre de 2010, por la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra la resolución No. 3105 del 14 de julio de 2010, toda vez que se encuentran falsamente motivadas, se expidieron con abuso de poder y adolecen de expedición irregular.
“2. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS- a realizar la devolución a favor de SEGUROS DEL ESTADO S.A., del valor de la indemnización cancelada involuntariamente por afectación del amparo de anticipo con cargo a la póliza 061515879 expedida el 29 de diciembre de 2006, en la suma de Dos Mil Doscientos Millones Cuarenta Mil Novecientos Cuarenta y Seis Pesos m/legal ($2.200´040.946) y se le condene a abstenerse de cobrar el valor restante en la suma de Dos Mil Ciento Cuarenta y Nueve Millones Doscientos Veintiséis Mil Ochocientos Dieciséis Pesos Moneda/Legal ($2.149'226.816)”.
La Resolución No. 3105 de 2010, objeto de la pretensión de nulidad que se indicó en la demand, dispuso en su parte resolutiva:
“ARTÍCULO PRIMERO: Declarar la ocurrencia del siniestro cubierto por el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo del Contrato de Obra No. 3058 del 22 de diciembre de 2006, celebrado con el CONSORCIO INCA, NIT. 900.124.290-7, integrado por INGENIEROS CONSTRUCTORES TECNOLOGÍA Y EQUIPOS S.A. 'CONSTRUCTORA INECON-TE S.A.' - CAJIGÁS DÁVILA ASOCIADOS LIMITADA, representado por EDGAR ALFREDO PORTILLA BURBANO identificado con cédula de ciudadanía número 5'200.946 expedida en Pasto, cuyo objeto fue el 'MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA BUCARAMANGA-CUESTABOBA, SECTOR PR37*0000 AL PR70+0000, RUTA 66 TRAMO 6603' de conformidad con la parte motiva del presente Acto.
“ARTÍCULO SEGUNDO: El contratista Consorcio INCA y/o sus integrantes (INGENIEROS CONSTRUCTORES TECNOLOGÍA Y EQUIPOS S.A. 'CONSTRUCTORA INECON-TE S.A.' - CAJIGÁS DÁVILA ASOCIADOS LIMITADA) deberán pagar el valor de CUATRO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y TRES MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($4.545'373.559,00) MONEDA CORRIENTE, en la cuenta que para tal efecto señale el área de tesorería del Instituto Nacional de Vías, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente Resolución y si no procede de este modo, el INVÍAS descontará de los saldos pendientes que el INSTITUTO le adeude o exigirá su pago a través de la Garantía Única de Cumplimiento No. 061515879 y sus anexos modificatorios, en el amparo de anticipo expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A”. (La negrilla no es del texto.
Por otra parte, según se advierte en la Resolución 2284 de 18 de mayo de 2011 y en su modificatoria contenida en la Resolución 7219 de 21 de diciembre de 2012 –no demandadas en este proceso- el INVÍAS incluyó en la cuenta final de liquidación del contrato el valor que fue pagado por la Compañía Aseguradora por concepto de “anticipo no amortizado” y, además, descontó de la exigibilidad de la garantía de cumplimiento la suma correspondiente a una obra no recibida, según se observa en la liquidación del contrato definida finalmente en las referidas resoluciones, así:
“ARTICULO SEGUNDO:- Modificar el artículo Primero de la Resolución No. 2284 del 18 de mayo de 2011, en lo relativo a la determinación de los saldos a favor de las partes, así:
“A favor del INVÍAS
| “Anticipo por Amortizar | $4.545'373.559,00 |
| “Valor cancelado por la Compañía de Seguros, según documento de Recaudo de Ingresos Presupuestales del 14 de febrero de 2012 por anticipo no amortizado | ($2.200'040.946,00) |
| “Valor descontado por obra ejecutada y no recibida por deterioro, según Acta de Entrega y recibo definitivo | $194'502.978,10 |
“(…).
“ARTÍCULO TERCERO: Modificar el artículo segundo de la Resolución 02284 del 18 de mayo de 2011, en el sentido de excluir de la exigencia de la garantía única de seguro de cumplimiento el cobro por valor de $194'502.978,10 correspondiente a la obra ejecutada y no recibida por deterioro, según acta de entrega y recibo definitivo de la obra de fecha 26 de octubre de 2009” (La negrilla no es del texto).
Ahora bien, de acuerdo con la secuencia de los hechos que se han descrito en esta providencia y con los actos administrativos que obran en el plenario, se establece que la Compañía Aseguradora enfiló la acción contra las resoluciones mediante los cuales se dispuso hacer exigible el amparo de anticipo, empero no demandó los siguientes actos administrativos: i) las Resoluciones 996 y 3536 de 2010, mediante las cuales el INVÍAS dIspuso: “DECLARAR ocurrido el siniestro de incumplimiento definitivo del Contrato 3058” y hacer efectiva la cláusula penal por la suma de $513'292.52
y ii) la Resolución 2284 de 2011, modificada por Resolución 7219 de 201
, mediante las cuales se dispuso la liquidación unilateral del contrato, se determinó el saldo exigible a cargo del contratista y se redujo el monto final a favor del INVÍA, en atención a las actuaciones de la propia Compañía Aseguradora.
2.2. La jurisprudencia acerca de la demanda en forma en relación con un contrato que ha sido objeto del acto de liquidación unilateral
La jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha establecido la ineptitud de la demanda en aquellos casos en que: i) el contratista solicita declarar el incumplimiento de la entidad contratante y reclama los consecuentes perjuicios sin incluir en la demanda la pretensión de nulidad del acto de liquidación del contrato, cuando el mismo ha sido conocido por dicho contratista con anterioridad a la demanda o a la oportunidad procesal para reformarla, o ii) el contratista demanda el acto administrativo que ordena la caducidad del contrato y el consecuente restablecimiento del derecho, sin impugnar el acto de liquidació
–.
La tesis de fondo en los pronunciamientos acerca de la ineptitud de la demanda se ha desplegado tratándose de actos encadenados cuando sus contenidos son secuenciales y unívocos, por manera que no se puede decidir la ilegalidad de uno de los actos dejando intangible el otro.
También se ha impuesto la ineptitud de la demanda frente a los casos en que el contratista demandante pretende escindir la realidad contractual, por ejemplo, cuando reclama perjuicios por el incumplimiento del contrato por parte de la entidad estatal contratante, sin llevar al debate procesal el acto de liquidación del contrato, postura usualmente advertida como mecanismo del contratista para evitar que se apliquen las compensaciones realizadas en el acto de liquidación y eludir el efecto financiero de su propio incumplimiento, por ejemplo en torno del valor de la obra que dejó inconclusa, del anticipo no invertido, no restituido o desviado a otros fine
.
El acto de liquidación unilateral del contrato estatal contiene el balance final que compendia las cifras de ejecución del contrato y que determina, con la fuerza propia del acto administrativo, quién debe a quién, cuánto se debe y los conceptos que originan y componen la obligación resultante, de lo cual se puede concluir que en el caso del incumplimiento, al término del contrato, el contenido del acto de liquidación del mismo se constituye en soporte idóneo para la declaratoria del sinestro y para la definición del monto exigible en relación con los amparos de la garantía única otorgada.
En igual forma, la jurisprudencia de Sección Tercera del Consejo de Estado ha observado que la declaratoria del siniestro puede constituirse a través de varios actos administrativos, los cuales, en su caso, constituyen un título complej
.
Frente a actos constitutivos del título complejo se estima que deben apreciarse de manera integrada y, por tanto, trasladando este aspecto a la acción contractual, se llega a concluir igualmente que dichos actos, en la medida de su estrecha relación y secuencia, deben ser objeto de una misma demanda, en orden a buscar la anulación, en forma íntegra, de los efectos jurídicos producidos por las decisiones adoptadas por la Administración contratante, en sede de la liquidación del contrato.
El supuesto del título complejo se configura, por ejemplo, cuando se producen dos o más actos administrativos que se condensan, finalmente, en el acto de liquidación del contrato, como en el asunto fáctico que ahora se aprecia, por cuanto de la demanda y del plenario se observa que existió un acto de declaratoria de siniestro de anticipo y otro que determinó su valor final, en ejercicio de las potestades de liquidación unilateral del contrato.
Se tiene presente que cuando no es objeto de demandada el acto de liquidación unilateral del contrato, su contenido resulta amparado por la presunción de legalidad y por ello, no puede modificarse a través de un proceso judicial en el que el demandante haya dejado de impugnarlo.
En este orden de ideas, en supuestos fácticos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, el requisito de la demanda en forma no es un capricho de la jurisprudencia, ni una denegación de justicia, sino que se constituye en un mecanismo de protección a la congruencia e integridad de la decisión que debe ser adoptada con fundamento en la real ejecución y liquidación del contrato y, en su caso, se protege la definición y efectividad de la garantía única de cumplimiento que debe ser adoptada en forma consistente con los saldos que se establecen en la etapa de liquidación del contrato.
Bajo la obligatoriedad que impone la naturaleza del acto administrativo, con fundamento en las facultades que se pueden desplegar en dicho acto de liquidación y de conformidad con el contenido descrito en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, tal como fue modificado por el Decreto 019 de 2012, en concordancia con el artículo 61 de la misma ley, la Administración tiene las potestades para establecer unilateralmente las partidas de la liquidación, lo cual supone definir su valor, con las prerrogativas propias del acto administrativo.
Por tanto, el acto de liquidación unilateral del contrato comprende la postura de la Administración –con la fuerza legal del acto administrativo- acerca del valor de aquellos asuntos en los cuales existieron las diferencias que impidieron un acuerdo de liquidación bilateral.
Nótese que las decisiones contenidas en el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato estatal resultarían desconocidas o vulneradas en el supuesto de abrir paso autónomo al juzgamiento del valor de uno solo de los componentes de la cuenta final de liquidación, como por ejemplo, el relativo a la cifra de anticipo por amortizar, toda vez que en caso de anular solamente las decisiones referidas a determinadas partidas, el saldo final que establece la liquidación quedaría incongruente y burlado por la sentencia, debido a la alteración de las sumas sobre las cuales se decidió parcialmente.
Por ello, se cierra aquí la presente reflexión regresando a la exigencia de la demanda en forma como presupuesto obligatorio para entrar a fallar sobre el fondo del acto administrativo que declaró el siniestro, en aquellos casos en que se encuentre acreditado el hecho de haberse expedido el acto de liquidación del contrato estatal, con anterioridad a la presentación de la demanda.
La consecuencia de la inepta demanda se desprende de que el acto de liquidación unilateral no fue demandado y que para que el Juez pueda administrar justicia en torno del valor de la garantía, este último debió ser atacado junto con el acto que declaró el siniestro y estableció su valor inicial, en la medida en que –en el supuesto que se formula- dicho valor se modificó y se estableció en forma definitiva en el acto de liquidación del contrato, toda vez que constituyó uno de los componentes de la cuenta final de liquidación.
3. El caso concreto
Con fundamento en lo que se expone a continuación, la Sala considera que la omisión de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos contentivos de la liquidación unilateral del Contrato de Obra No. 3058 de 2006 configura la ineptitud de la demanda y hace inviable el pronunciamiento sobre el fondo de las pretensiones que fueron planteadas en este proces–'':
3.1. Es útil observar que el criterio acerca de la integración del acto de liquidación del contrato con el de la declaratoria del siniestro, coincide con lo que precisamente alegó la Compañía de Seguros en la oportunidad en que presentó el recurso de reposición contra la Resolución 3105 de 2010, contentiva del acto de declaratoria del siniestro ahora demandado, toda vez que allí observó la variación de la información acerca de las sumas por ejecutar que le habían sido informadas preliminarmente y advirtió -al INVÍAS- acerca del imperativo de la liquidación del contrato, teniendo en cuenta que el mismo había terminado y que debían definirse los saldos finales.
Según consta en los actos administrativos que obran en el plenario, a lo anterior contestó el INVÍAS que –en ese momento- se encontraba en plazo para adelantar la liquidación del contrato y, en efecto, esa entidad procedió a expedir los actos de liquidación unilateral del contrato, en los cuales consolidó las cifras correspondientes al amparo de anticipo dentro del balance de liquidación, las cuales pretendió debatir la Compañía de Seguros en este proceso. Sin embargo, en la demanda, la referida parte actora omitió la pretensión de anulación total o parcial de los actos de liquidación unilateral del contrato.
3.2. Se observa que la Compañía Aseguradora se había pronunciado, en el sentido que se indicó en el punto anterior, el 16 de diciembre de 2010, mediante comunicación radicada bajo el número 10382, en la cual acusó recibo del oficio No. 48915 de 26 de noviembre de 2010, contentivo de la solicitud del INVÍAS para que procediera al pago de la indemnización amparada en la póliza de cumplimiento.
En dicha comunicación la Compañía Aseguradora hizo notar que era necesario proceder a la liquidación del Contrato de Obra, por cuanto el artículo segundo de Resolución 3105 de 2010 dispuso que el monto del anticipo por amortizar se debía descontar de los saldos pendientes que el Instituto le adeudara al contratista. Allí observó la Compañía Aseguradora que la Resolución 3105 requería para su cumplimiento de un acto de liquidación del contrato, en el que se determinara una suma cierta, para hacerla exigible en su contra.
Como consecuencia, el INVÍAS expidió la Resolución No. 2284 de 18 de mayo de 201, modificada por la Resolución No. 7219 del 21 de diciembre de 2012, esta última decisión en atención al recurso de reposición interpuesto por Seguros del Estado S.A., ahora demandante.
Como se observa en la transcripción de la parte resolutiva de los actos de liquidación unilateral que se realizó en esta providenci, mediante las citadas resoluciones se declaró la liquidación unilateral del Contrato de Obra No. 3058 y se estableció la cuenta final de liquidación, en la cual se determinaron las distintas partidas que la compusieron y el saldo definitivo resultante a favor del INVÍAS. Dicho valor se estableció descontando, entre otros, el monto que fue pagado por la Compañía Aseguradora por concepto de anticipo no amortizado, por la suma de $2.200'040.94, monto que se pretende recuperar a través de este proceso, a pesar de que no se solicitó la nulidad del acto de liquidación, en el cual se incluyó su deducción.
En resumen, no obstante que la Compañía Aseguradora solicitó la liquidación del contrato como requisito para honrar en su integridad la garantía por el monto que resultara exigible, en el presente proceso se abstuvo, finalmente, de demandar los actos contentivos de la liquidación unilateral del contrato
y mantuvo separado de este debate el valor no ejecutado de obra y el del consecuente amparo de cumplimiento, por razones que no es del caso establecer en esta litis, pero que sin duda colocan a la Sala frente a un evento de inepta demanda, en la medida en que le impiden fallar sobre los valores por el mismo concepto que se encuentran en el acto de liquidación y que guardan estrecha relación con el asunto sobre el cual versó la demanda.
3.3. Se funda lo anterior en la apreciación consistente en que la declaratoria de siniestro de anticipo se constituyó en forma compleja o secuencial, mediante dos grupos de actos administrativos: i) la resolución contentiva de la declaratoria del siniestro y su confirmatoria y ii) la resolución mediante la cual se determinó la liquidación unilateral del contrato dentro de la cual se incorporó a su vez el valor del anticipo por amortizar y su resolución modificatoria. A través de esta última se estableció el saldo o la cuantía concreta adeudada, por manera que estos actos administrativos – los referidos a la liquidación del contrato- contenían a su vez una nueva disposición concerniente a la orden de hacer valer la garantía única de cumplimiento previa deducción del monto que arrojó la liquidació'
, con fundamento en el balance que allí estableció el valor de anticipo por amortizar y las deducciones sobre el mismo.
De manera precisa, se puede reafirmar que en los actos contentivos de la liquidación del contrato, concretamente en la Resolución 7219 de 2012, se redujo el saldo a favor del INVÍAS, con fundamento en la resta de la suma de $2.200'040.946, monto que fue pagado por la Compañía de Seguros y que pretendió recuperar en forma autónoma a través del presente proceso, pasando por alto los actos administrativos de liquidación unilateral del contrato, en los que el referido valor hizo parte de la cuenta final de liquidación y del saldo exigible a la contratista y, en caso de no pago, a la Compañía de Seguros.
Se puntualiza que a pesar de no haber demandado los actos contentivos de la liquidación del contrato, la demandante pretendió que de la nulidad deprecada en este proceso se desprendiera la condena al INVÍAS para obligarlo a restituir la suma que fue pagada el 14 de febrero de 201
y descontada en el acto de liquidación unilateral del contrato, de acuerdo con la Resolución 2284 de 18 de mayo de 2011, modificada por Resolución 7219 de 21 de diciembre de 2012, las cuales no fueron objeto de la demand–''
.
En resumen, del cotejo entre la demanda y el contenido de los actos administrativos, se establece con claridad que la Compañía de Seguros dejó de impugnar los actos administrativos contentivos de la liquidación unilateral del contrato estatal, en los cuales precisamente se fundaron los valores por concepto del amparo de anticipo de cuyo pago pretendió ser liberada de acuerdo con la demanda que ahora se desata.
Como consecuencia, se tiene que advertir que los actos administrativos mediante los cuales se dispuso la liquidación unilateral del Contrato de Obra No. 3058 se encuentran amparados por la presunción de legalidad y siendo que ellos se refirieron al anticipo por amortizar y al monto del mismo, han debido ser objeto de la demanda en el sub lite, para abrir paso al estudio de la nulidad y al restablecimiento del derecho que pretendió la parte actora.
Se reitera que la liquidación del Contrato de Obra No. 3058 fue solicitada por parte de la Compañía Aseguradora como paso previo para establecer la suma no cubierta por los montos resultantes en la liquidación del contrato, a favor del contratista. Precisamente la Compañía Aseguradora interpuso recurso de reposición en la vía gubernativa contra el acto administrativo de liquidación del contrato estatal y obtuvo una modificación parcial, según consta en la parte resolutiva de la Resolución 7219 de 2012, pese a lo cual continuó en desacuerdo con el balance de liquidación que constituyó el fundamento de los valores que se reclaman en la demanda.
Así las cosas, la Sala considera aplicable la jurisprudencia acerca del requisito de la demanda en forma, el cual no se cumplió en este caso.
3.4. Identificación del apoyo normativo de las consideraciones acerca de la inepta demanda
Resulta improcedente entrar a pronunciarse en relación con los actos administrativos contentivos de la liquidación del contrato, teniendo en cuenta que la parte actora no demandó su nulidad, aunque estaba a su alcance cumplir con esa carga en la oportunidad en que entabló la acción contractual y ello se requería para integrar las pretensiones de la demanda en debida forma.
Se reitera que la presente acción no cumplió con el presupuesto de la demanda en forma, por cuanto para arribar a las pretensiones planteadas era preciso que la demandante atacara la legalidad de los actos contentivos de la liquidación del Contrato de Obra No. 3058, toda vez que dichos actos administrativos están amparados por la presunción de legalidad de acuerdo con los dictados del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011:
“Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar”.
Las pretensiones impetradas en la demanda no pueden ser objeto de estudio dentro del preciso marco que le fijó la demandante mediante el señalamiento de los actos que decidió acusar, teniendo en cuenta que no incluyó la nulidad de los actos administrativos de liquidación del contrato, los cuales, -se repite- contienen el balance financiero que sirvió como base a las sumas que la compañía de seguros reclamó y que, por virtud de la falencia de su demanda, no pueden ser desconocidos y resultan intangibles en este proceso.
Se apoya lo anterior en las siguientes normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.):
“Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:
“(…).
“2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.
“3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados”.
“Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
“Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda”.
“(…)
“Artículo 187. Contenido de la sentencia. (…). // En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”.
3.5 Anotación sobre los actos encadenados en el procedimiento de terminación y liquidación del contrato estatal
Para concluir acerca del fundamento de las consideraciones expuestas, se trae a colación la clasificación realizada por la doctrina, en razón del contenido de los actos administrativos, entre los actos resolutorios y actos confirmatorios sustantivos, los cuales tienen cada uno contenido sustancial y autónomo pero se encuentran relacionados, dando lugar a los denominados actos encadenados, así:
“La sustantividad propia del acto confirmatorio se da cuando se trata de un acto vinculado a otro anterior en el seno de un 'iter procedimental', como ocurre en el caso de los actos de ejecución y los denominados 'actos encadenados'.
“(…).
“En el caso de los 'actos encadenados' también se utiliza como criterio para aplicar o no la excepción de acto confirmatorio, la idea de que tenga o no 'sustantividad impugnatoria propia'. La figura de los actos encadenados se presenta muy singularmente en los procedimientos de expropiación, contratación y selección de persona
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Con apoyo en la evidencia del contenido conexo o relacionado de aquellos actos administrativos que se producen en desarrollo de la terminación y liquidación del contrato estatal, la jurisprudencia de la Sala ha establecido, por ejemplo en el caso del acto de caducidad del contrato y el subsecuente acto de liquidación unilateral, que se trata allí de dos clases de actos resolutorios, esto es, que cada uno contiene una decisión sustancial con efectos jurídicos diversos entre sí, los cuales presentan un contenido diferente pero esencialmente encadenado o secuencial.
Con fundamento en esa relación entre los actos administrativos, la Sala ha aceptado que la caducidad de la acción contractual en el caso de la demanda contra actos encadenados que se complementan entre sí, empieza a correr desde la ejecutoria del último de esos acto
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Sin embargo, una vez establecida la relación entre los actos administrativos en el escenario de la liquidación del contrato estatal, se regresa al análisis del presupuesto de la demanda en forma, con fundamento en el cual se concluye, en este caso concreto, bueno es repetirlo, que no resulta viable escindir la realidad jurídica y económica que configuraron los actos referidos a la exigibilidad de la garantía otorgada para el contrato estatal, de una parte y el valor correspondiente, de la otra.
En efecto, la póliza de seguro se hizo exigible mediante las resoluciones que fueron objeto de demanda, pero el valor correspondiente a la reclamación se concretó con fundamento en las resoluciones contentivas de la liquidación unilateral del contrato, cuya expedición precisamente exigió la Compañía Aseguradora para efectos de definir su postura frente a la póliza de seguro que le fue cobrada; empero en su demanda dejó de enfilar la acción contra tales actos administrativos.
Con las anteriores consideraciones no se desconoce la independencia de los amparos de anticipo y de cumplimiento que hacen parte de la garantía única de cumplimiento dentro del contrato estatal, ni se ignora la situación fáctica que tuvo lugar por la expedición de diferentes actos administrativos mediante los cuales se declaró el sinestro, en cada uno de los citados amparos.
Sin embargo, en este caso particular, se expidieron los actos de liquidación unilateral del contrato, en los cuales se consolidó el saldo a cargo del contratista y por ende de la Compañía Aseguradora y como esta última pretendió discutir las partidas allí consideradas, tenía que presentar las pretensiones individualizadas correspondientes a la nulidad de los actos de liquidación del contrato, en cumplimiento de las exigencias de los artículos 162 y 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), para dar paso al debate sobre el amparo de anticipo.
Por ello, se agotan los análisis para tratar de llegar a un estudio de fondo en el caso en cuestión, toda vez que era imperativo, para alcanzar el pronunciamiento pretendido en la demanda, abrir la litis sobre la exigibilidad de la garantía única de cumplimiento en los aspectos correspondientes, para efectos de que a su vez la entidad demandada pudiera defender su liquidación unilateral y por ende, permitir que el Juzgador, pasando por el análisis y la decisión sobre el acto de liquidación unilateral, llegara a fallar sobre el monto de la garantía que finalmente se había dispuesto como exigible a la Compañía Aseguradora.
Así las cosas, la Sala procederá a emitir el fallo en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia; en su lugar declarará la ineptitud de la demanda y se inhibirá para fallar el fondo del asunto.
4. Costas
El Tribunal a quo condenó en costas a la parte vencida – en este caso la demandante- y fijó las agencias en derecho en un monto equivalente “al uno por ciento 1% del valor de las pretensiones negadas, conforme a la estimación razonada de la cuantí''
, atendiendo lo dispuesto en el artículo 6 numeral 3.1.2. del Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura,” de conformidad con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativ y 392 del Código de Procedimiento Civi
Modificado por el art. 19, Ley 1395 de 2010, este último vigente para la fecha en que se presentó la demanda.
Comoquiera que tal tasación de las agencias en derecho no fue objeto de impugnación en el recurso de apelación y que la parte demandante continúa siendo la vencida –aunque por razones diferentes- la Sala confirmará la condena en costas.
Sin embargo, no fijará agencias en derecho adicionales por la segunda instancia; puesto que en la sentencia de primera instancia se utilizó un criterio porcentual que a juicio de la Sala resulta suficiente para comprender en forma equitativa y razonable, también, las agencias en derecho correspondientes a la gestión de la segunda instancia, teniendo en cuenta que no hubo circunstancias relevantes dentro de esta instancia que ameriten incrementar las referidas agencias en derecho.
La anterior decisión se adopta de acuerdo con lo normado en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 19 de la Ley 1395 de 201
–modificatorio del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil y con la aplicación de las tarifas previstas por el Consejo Superior de la Judicatura - Sala Administrativa - Acuerdo No. 1887 del 26 de junio de 200
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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A
PRIMERO.- REVOCAR la decisión contenida en el punto primero de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013) y, en su lugar, disponer lo siguiente:
Declarar la INEPTITUD DE LA DEMANDA e inhibirse para emitir un fallo de fondo.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la condena en costas de la primera instancia, a cargo de Seguros del Estado S.A., que fue la parte vencida en el presente proceso. SIN condena en costas por la segunda instancia.
TERCERO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO HERNÁN ANDRADE RINCÓN
CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA
