ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / MUERTE DE CIVIL - Tortura y homicidio a manos de grupo subversivo / OMISIÓN DEL DEBER DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD / CARGA DE LA PRUEBA - Insuficiente actividad / FALLA DEL SERVICIO - No acreditada / ATENCIÓN, ASISTENCIA Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO - Inscripción en registro único de víctimas
El daño entendido como el atentado material contra una cosa o persona, la demandante lo hace consistir en la tortura y posterior muerte de Juan de Jesús Santana Bravo ocurrida el diecisiete (17) de abril de dos mil uno (2001) De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso contencioso administrativo, se tienen como suficientemente probados los siguientes hechos: (...) Que el señor Santana Bravo y su familia huyeron desde La Esperanza de Cantagallo hacia Barrancabermeja, engrosando las cifras de la población desplazada forzosamente por la violencia en este país (...) Que por la forma en la que fue encontrado el cuerpo del señor Santana Bravo, se presume que los autores del homicidio fueron miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia (...) Que las fuerzas armadas y la policía nacional no desfallecieron en su lucha contra las fuerzas ilegales (...) [E]sta Subsección se abstendrá de endilgar responsabilidad a la Nación pues no encontró probada una situación específica de amenaza que se posara sobre la humanidad de Santana Bravo, pues aunque la violencia arreciara durante la época de los hechos en la región del Magdalena Medio, también hay prueba de los esfuerzos realizados por la fuerza pública para contrarrestarla. Y ante la insuficiente actividad probatoria de la parte demandante, no hay elemento de convicción que le permita a la Sala concluir algo distinto a lo dicho por el A quo quien encontró configurado el hecho del tercero como eximente de responsabilidad. Lo anterior no desconoce la brutalidad de la dantesca agresión que sufrió en su humanidad el señor Santana Bravo en el marco del conflicto armado interno, por lo que ordenará a la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas que en caso de no estar ya incluidos, ingrese al Registro Único de Víctimas a su compañera permanente e hijos, de manera que puedan acceder a los programas a los que tengan derecho en los términos de la ley 1448 de 2011.
IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES A CARGO DE LA FUERZA PÚBLICA / DEBER DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD APLICABLE / FALLA DEL SERVICIO - Criterios para su valoración
[S]e tiene que el daño antijurídico puede ser ocasionado por el incumplimiento de normas cuya observancia se exige a los agentes estatales, por lo que el régimen de imputación, en este caso, es subjetivo por falla en el servicio por omisión en el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales. En efecto, "la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía" (subrayado fuera de texto). Por tanto, es necesario contrastar el contenido obligacional que rige la función de la autoridad demandada con el grado de cumplimiento de la misma, para en caso de encontrar una actitud omisiva, proceder a declarar la responsabilidad del Estado (...) Por su parte, esta Subsección planteó cinco criterios para valorar la falla del servicio con base en la cual cabe endilgar la responsabilidad patrimonial al Estado: "i) que con anterioridad y posterioridad a la ocurrencia de los hechos había conocimiento generalizado de la situación de orden público de una zona, que afectaba a organizaciones y a las personas relacionadas con éstas; ii) que se tenía conocimiento de circunstancias particulares respecto de un grupo vulnerable; iii) que existía una situación de riesgo constante; iv) que había conocimiento del peligro al que estaba sometida la víctima debido a la actividad profesional que ejercía, y; v) que no se desplegaron las acciones necesarias para precaver el daño". Dichos criterios, se entiende, deben ser analizados en cada caso particular para establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió la violación del derecho a la seguridad personal del afectado cuya reparación se reclama, pues ni la posición intuito personae de la víctima - condiciones personales y sociales- ni el estado de anormalidad del orden público - violencia generalizada-, son suficientes por sí solas para endilgar responsabilidad en la Nación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita sentencias de 30 de noviembre de 2006, exp. 14880, de 7 de abril de 201, exp. 20750 y de 19 de noviembre de 2012, exp. 25225.
DEBER DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD DE LA POBLACIÓN CIVIL EN EL MARCO DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO / GARANTÍA DE RESPECTO POR LOS DERECHOS HUMANOS
[S]e tiene que a la fuerza pública, en especial la Policía Nacional, se le impone el deber -normativo y reglamentario- de brindar protección (seguridad, vigilancia y cuidado) a todos los residentes en el país, garantizando el ejercicio de sus derechos y libertades públicas a través, entre otras, de la intervención preventiva cuando se considere que una determinada situación puede perturbar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Cuando se incumple dicho deber, los servidores públicos son responsables por omisión en el cumplimiento de la Constitución y las leyes, de acuerdo con lo dicho en el artículo 6º de la Constitución Política (...) Así las cosas, y debido a la especial situación de conflicto armado que vive el país, al Estado colombiano se le asignan las obligaciones de respetar los Derechos Humanos establecidos en los tratados ratificados voluntariamente por el Congreso de la República; garantizar su goce y pleno ejercicio a las personas que se encuentren bajo su jurisdicción; y adoptar las medidas necesarias para hacerlos efectivos. En consecuencia, dado que durante las últimas décadas un gran número de colombianos y colombianas han soportado innumerables violaciones a sus Derechos Humanos, el Estado debe adoptar las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos cuyo respeto se impone, por cuanto dichos actos delictivos han limitado el ejercicio de las libertades constitucionales, restringido la construcción de tejido social y debilitado el Estado Social de Derecho. Ante este escenario, el Estado colombiano se encuentra legitimado para implementar herramientas que permitan profundizar la democracia y superar un pasado de innombrables abusos. Es por eso que se han impulsado iniciativas que supeditadas de manera estricta a la Constitución, buscan garantizar y reparar los derechos afectados que han impactado de manera diferenciada a mujeres, niños, niñas, adolescentes, discapacitados, grupos étnicos, líderes sociales, y organizaciones que asumen la defensa de los Derechos Humanos.
CARGA DE LA PRUEBA / DEBERES DEL JUEZ / DECISIONES JUDICIALES – Principios
[P]or mandato del artículo 1757 del Código Civil, incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta al poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado. En efecto, las cargas con las que deben correr quienes se enfrentan en un litigio, responden a principios y reglas jurídicas que regulan la actividad probatoria a través de las cuales se establecen los procedimientos para incorporar al proceso -de manera regular y oportuna- la prueba de los hechos, y de controvertir su valor con el fin de que incidan en la decisión judicial; en efecto, su intención es convencer al juez sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos dañosos, y la respectivas consecuencias. Es así como al juez se le impone regir sus decisiones de acuerdo con por lo menos, tres principios fundamentales: onus probandi incumbit actori (al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción); reus, in excipiendo, fit actor (el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa); y actore non probante, reus absolvitur (el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción). Estos principios están recogidos tanto en la legislación sustancial (art. 1757 del CC) como en la procesal civil colombiana (art. 177 del CPC), y responden primordialmente a la exigencia de justificar lo afirmado con el fin de persuadir a otros sobre su verdad, salvo cuando se trate de hechos notorios y afirmaciones o negaciones indefinidas por no requerir prueba. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita sentencia de 20 de marzo de 2013, exp. 25953.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 68001-23-31-000-2003-00904-01(39009)
Actor: MARÍA AMPARO PEREZ METAUTE Y OTROS
Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL Y POLICÍA NACIONAL
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Titulación: Acción de reparación directa (D.01/84).
Tema: Falla del servicio.
Subtema 1: Graves violaciones a los Derechos Humanos e Infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
Subtema 2: Tortura y homicidio en persona protegida.
Sentencia.
Sentencia que confirma negativa.
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander el dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010), por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
Miembros de un grupo armado organizado al margen de la ley torturaron y dieron muerte a un maderero. Los demandantes imputan responsabilidad a las demandadas por omisión en el deber de protección.
ANTECEDENTES
Lo que se demanda
El once (11) de abril de dos mil tres (2003), por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, María Amparo Pérez Metaute quien actúa en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad: Carmen Rosa, Yeison Steven, Porfiria Catherine, Astrid Liliana, Juan de Dios, Jesús Ángel, Chabenny y David Santana Pérez; y Sandra Milena Ramírez Pérez y Simón Andrés Ramírez Pérez quienes actúan en su propio nombre, formularon demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander contra la Nación, Ministerio de Defensa (Ejército Nacional y Policía Nacional) con el propósito de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas[1]:
"1. Que la Nación Colombiana (Ministerio de Defensa- Policía Nacional y Ejército Nacional); son responsables administrativamente y comercialmente de todos los daños y perjuicios tanto materiales y/o patrimoniales, como de los daños extra patrimoniales (perjuicios o daños morales subjetivos, y vulneración a los derechos fundamentales de los demandantes, como la vida, familia y la tranquilidad) ocasionados a su compañera permanente e hijos MARÍA AMPARO PEREZ METAUTE, CARMEN ROSA, YEISON STEVEN, PORFIRIA KATHERINE, ASTRID LILIANA, JUAN DE DIOS, JESÚS DE DIOS, JESUS ÁNGEL, CHAVENY [sic] y DAVID SANTANA PEREZ; SANDRA MILENA RAMÍREZ PEREZ y SIMÓN ANDRES RAMÍREZ PÉREZ, en hechos ocurridos el 17 de abril de 2001 en Barrancabermeja, Santander.
2. Como consecuencia de la declaración anterior, condénese a la Nación Colombiana – Ministerio de Defensa – (Policía Nacional y Ejército Nacional) a pagarle a los demandantes por concepto de daños morales subjetivos lo siguiente:
A su compañera permanente
MARÍA AMPARO PEREZ METAUTE, la suma de 100 S.M.M.L.V.
A sus hijos
CARMEN ROSA SANTANA PÉREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
YEISON STEVEN SANTANA PEREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
PROFIRIA CATHERINE SANTANA PEREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
ASTRID LILIANA SANTANA PEREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
JUAN DE DIOS SANTANA PEREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
JESÚS ÁNGEL SANTANA PEREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
CHAVENY [sic] SANTANA PEREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
DAVID SANTANA PEREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
SANDRA MILENA RAMÍREZ PÉREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
SIMÓN ANDRÉS RAMÍREZ PÉREZ la suma de 100 S.M.M.L.V.
PARA UN TOTAL POR PERJUICIO MORAL DE 1.100 S.M.M.L.V.
La liquidación del perjuicio moral se hará con base en el Salario mínimo mensual legal vigente al momento de ejecutoria de la sentencia.
3. Que la Nación Colombiana (Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Ejército Nacional); son responsables administrativamente y comercialmente de todos los daños y perjuicios tanto materiales y/o patrimoniales, como de los daños extra patrimoniales (perjuicios o daños morales subjetivos, y vulneración a los derechos fundamentales de los demandantes, como la vida, la familia y la tranquilidad) ocasionados a la compañera permanente e hijos, MARÍA AMPARO PÉREZ METAUTE, menores hijos CARMEN ROSA, YEISON STEVEN, PORFIRIA KATHERINE, ASTRID LILIANA, JUAN DE DIOS, JESÚS ÁNGEL, CHAVENY [sic] y DAVID SANTANA PÉREZ SANDRA MILENA RAMÍREZ PÉREZ Y SIMÓN ANDRES RAMÍREZ PÉREZ por el homicidio de JUAN DE DIOS SANTANA BRAVO, en hechos ocurridos el 17 de abril de 2001 en Barrancabermeja, Santander.
4. Que como consecuencia de la declaración de responsabilidad de la Nación; Ministerio de Defensa (Policía Nacional y Ejército Nacional) se condene a pagar a favor de los demandantes en su calidad de compañera permanente e hijos, por concepto de daños materiales los que se demuestren en el curso del proceso, padecidos y futuros.
La condena por perjuicios materiales se hará en la cuantía que resultare de las bases demostradas a través del proceso, reajustadas en la fecha de ejecutoria de la sentencia que las imponga. Igualmente pagará los intereses compensatorios de las sumas que por este concepto se impongan, desde el día 17 de abril de 2001, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. Coetáneo a lo anterior, la demandada pagará los intereses moratorios sobre las sumas condenadas desde la ejecutoria de la sentencia hasta el día anterior al que se verifique efectivamente el pago.
5. Como consecuencia de la declaración de responsabilidad, se condene a pagar a favor de los demandantes el resarcimiento del daño o perjuicio extra patrimonial causado como consecuencia del homicidio de JUAN DE DIOS SANTANA BRAVO, en hechos ocurridos el 17 de abril de 2001 en Barrancabermeja, Santander, que como produjo la violación de diversos derechos, entre ellos el derecho a la vida e integridad personal, la familia la tranquilidad, a razón de 100 S.M.M.L.V. por cada derecho conculcado, Es decir:
A su compañera permanente
MARÍA AMPARO PEREZ METAUTE, la suma de 300 S.M.M.L.V.
A sus hijos
CARMEN ROSA SANTANA PÉREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
YEISON STEVEN SANTANA PEREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
PROFIRIA CATHERINE SANTANA PEREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
ASTRID LILIANA SANTANA PEREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
JUAN DE DIOS SANTANA PEREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
JESÚS ÁNGEL SANTANA PEREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
CHAVENY [sic] SANTANA PEREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
DAVID SANTANA PEREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
SANDRA MILENA RAMÍREZ PÉREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
SIMÓN ANDRÉS RAMÍREZ PÉREZ la suma de 300 S.M.M.L.V.
PARA UN TOTAL POR PERJUICIO MORAL DE 3.300 S.M.M.L.V.
La liquidación del perjuicio extra patrimonial se hará con base en el Salario mínimo mensual legal vigente al momento de ejecutoria de la sentencia.
6. Las sumas a que resulte condenada la Nación Colombiana (Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Ejército Nacional), serán actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. y se reconocerán los intereses legales liquidados conforme a la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de la ocurrencia de los hechos hasta cuando se dé cumplimiento de la sentencia, es decir, al pago efectivo de esta suma por parte de las autoridades responsables. Igual tratamiento se dará a las sumas pactadas en caso de acuerdo conciliatorio desde la ocurrencia de los hechos hasta el cumplimiento del mismo.
7. La Nación Colombiana (Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Ejército Nacional) dará cumplimiento a la decisión en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
8. Se condene a las demandadas al pago de los gastos y costas causados a lo largo del proceso".
La parte demandante sostuvo, como fundamento de hecho de sus pretensiones, que el diecisiete (17) de abril de dos mil uno (2001), el señor Santana Bravo -en un retén fluvial ilegal- fue detenido, torturado, muerto y abandonado en el río a manos de miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia cuando se trasladaba desde el Puerto de Las Escalas hacia Puerto Matilde. Era un comerciante y transportador de madera que se había instalado junto con su familia en la ciudad de Barrancabermeja como consecuencia del desplazamiento forzado al que se vieron sometidos por la violencia generalizada en el sur del departamento de Bolívar donde vivían.
Al decir del actor, se configuró una falla en el servicio imputable a las demandadas por desconocer las obligaciones de prevención y protección que se les imponía desarrollar en una zona notoriamente golpeada por la violencia.
El trámite procesal relevante
La demanda así formulada fue admitida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Santander mediante auto de tres (3) de diciembre de dos mil tres (2003)[2], y notificada personalmente a la Policía Nacional el dieciocho (18) de febrero de dos mil cuatro (2004) y al Ejército Nacional el cinco (5) de marzo siguiente.
La demandada (Ejército Nacional) contestó con escrito presentado el doce (12) de abril de dos mil cuatro (2004)[4], en el que se opuso a las pretensiones de los actores y se atuvo a lo que resulte probado en el proceso. Interpuso como excepción, el hecho del tercero y describió las acciones adelantadas por las tropas en el área general del Magdalena Medio durante el dos mil uno (2001) con el fin de demostrar su diligencia y eficacia.
A su vez, la Policía Nacional también interpuso como excepción el hecho del tercero al contestar la demanda, escrito en el que se opuso a la prosperidad de las súplicas en ella presentadas. Explicó que "muy distinta es la situación que se presenta, cuando el citado riesgo, amenaza o peligro, son de conocimiento público y particular, que lógicamente, por razón de sus funciones, corresponden a las autoridades prestar el respectivo servicio"[5].
El proceso se abrió a pruebas mediante proveído de veinticinco (25) de agosto de dos mil cuatro (2004)[6]. El cuatro (4) de diciembre siguiente el Juzgado Primero Civil del Circuito devolvió el despacho comisorio[7] con base en la nota secretarial vista a folio 206 del cuaderno principal en la que se lee "(...) las partes no retiraron las boletas ni suministraron las expensas para el envío de los telegramas".
No obstante lo anterior, y por petición de la apoderada de la demandante, por auto de veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006) el Juez conductor del proceso volvió a comisionar para la recepción de los testimonios decretados en el auto que abrió a pruebas el proceso[8], pero el despacho comisorio fue devuelto sin diligenciar "por cuanto haberse citado los testigos estos no comparecieron [sic]"[9]. Por tanto, la tercera solicitud de la apoderada de la demandante en el mismo sentido fue rechazada mediante auto de diez (10) de julio de dos mil ocho (2008).
Vencido el término probatorio se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, el treinta y uno (31) de julio de dos mil ocho (2008)[11], para alegar de conclusión y emitir concepto respectivamente, oportunidad aprovechada por la demandada (Policía Nacional[12] y Ejército Nacional[13]) para insistir en los argumentos expuestos en otras etapas procesales, mientras que la demandante subrayó la notoria situación de violencia desmedida en Barrancabermeja y sus alrededores, lo que hacía obligatorio para las autoridades ofrecer protección a quienes allí residían aún sin que hubieran solicitado protección por las vías ordinarias[14], pues conocían el peligro latente en la que se encontraban los compatriotas, sabían cómo evitarlo y contaban con la capacidad para impedir el daño.
El diecinueve (19) de febrero de dos mil nueve (2009), el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia y negó las súplicas de la demanda por encontrar probada la excepción alegada por la demandada[15].
No obstante lo anterior, la apoderada de la demandante promovió incidente de nulidad parcial por considerar que el Tribunal desconoció el debido proceso al afirmar que los alegatos de conclusión por ella presentados lo fueron de manera extemporánea[16], solicitud a la que el Tribunal accedió en proveído de veinticuatro (24) de septiembre de dos mil nueve (2009).
La sentencia apelada
El dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010), el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia en la que negó las súplicas de la demanda, así:
"PRIMERO. DENEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con los considerandos del presente fallo.
SEGUNDO. Ejecutoriado el presente fallo archívese el expediente y desanótese de los libros radicadores".
En efecto, el Tribunal consideró insuficientes las pruebas recogidas para demostrar el dicho de los demandantes pues las que reposan en el plenario sólo dan cuenta de la muerte del señor Santana Bravo, pero se desconocen las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produjo. Concluyó que "se trata del [sic] un hecho atribuible a un tercero indeterminado", pues "para la época de los hechos la fuerza pública del Municipio de Barrancabermeja ejercía control tanto terrestre como fluvial. Esto indica que la fuerza pública (Batallón de A.D.A No 2 Nueva Granada y Batallón de Contraguerrillas No 45 Héroes de Majagual), realizaba labores tendientes a contrarrestar la presencia de los grupos armados al margen de la ley en el municipio de Barrancabermeja para la fecha en que ocurrieron los hechos objeto de la demanda, razón por la cual no puede endilgarse responsabilidad al Estado por conducta omisiva".
La sentencia así proferida fue notificada mediante edicto fijado en lugar público de la secretaría del Tribunal el cinco (5) de abril de dos mil diez (2010)[18].
El recurso contra la sentencia
La demandante interpuso, el doce (12) de abril de dos mil diez (2010), recurso de apelación contra la anterior decisión con la pretensión de provocar su revocación para que en su lugar se profiera sentencia sustitutiva en la que se acceda a las súplicas de la demanda por cuanto el fallo de primera instancia se profirió en desconocimiento del principio de la valoración integral de la prueba.
El recurso fue concedido el trece (13) del mayo siguiente[19], y admitido por la Sección Tercera del Consejo de Estado el veintisiete (27) de octubre del mismo año.
Trámite en segunda instancia
A través de providencia del nueve (9) de diciembre de dos mil diez (2010) se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y éste emitiera concepto[21], oportunidad aprovechada únicamente por la demandante para insistir en los argumentos sostenidos en otras etapas procesales.
El proceso entró a esta Corporación para fallo el veinticinco (25) de enero de dos mil once (2011)[23].
CONSIDERACIONES
Sobre los presupuestos materiales de la Sentencia de mérito
La Sala es competente para conocer del asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la demandante en proceso con vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado[24], de acuerdo con el artículo 129 del C.C.A., modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 referido a la competencia de la Corporación[25], que establece que la Sala Contenciosa Administrativa conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales.
La acción de reparación interpuesta estaba vigente de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 136 numeral 8 del Código Contencioso Administrativo según el cual la caducidad de la acción de reparación directa se consolida pasados dos años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que dio origen al daño reclamado.
Al momento de la presentación de la demanda no habían transcurrido los dos años de los que habla la norma para que la acción de reparación directa se encuentre caducada por cuanto los hechos ocurrieron el diecisiete (17) de abril de dos mil uno (2001), y la demanda se interpuso el once (11) de abril de dos mil tres (2003).
En el proceso se encuentra demostrada la legitimación en la causa por activa de Yeison Steven Santana Pérez[26], Porfiria Catherine Santana Pérez[27], Astrid Liliana Santana Pérez[28], Juan de Dios Santana Pérez[29], Jesús Ángel Santana Pérez[30], Chabenny Santana Pérez[31] y David Santana Pérez[32] en su calidad de hijos.
Ahora, con respecto a la legitimación alegada por Carmen Rosa Santana Pérez[33], la Sala la encuentra probada en calidad de hija de crianza con la certificación emitida por la unidad territorial del Magdalena Medio de la Red de Solidaridad Social en la que se indica que hace parte del núcleo familiar del señor Juan de Dios Santana. En efecto, se desestima el registro civil de nacimiento aportado para probar su parentesco con la víctima, por cuanto en el mismo no se especifica quiénes son sus padres.
En dicha certificación también se encuentran relacionados Sandra Milena Ramírez Pérez, Simón Andrés Ramírez Pérez[34] y María Amparo Pérez Metaute, por lo que se les tendrá como legitimados en la causa para actuar en calidad de hijos de crianza (los primeros dos) y de compañera permanente (la última).
De otra parte, La Nación- Ministerio de Defensa (Ejército Nacional y Policía Nacional) está legitimado en la causa por pasiva debido a que la demanda se dirigió contra las omisiones de sus miembros.
Sobre la prueba de los hechos
A partir de la preceptiva del artículo 90 de la Constitución, dos son los elementos constitutivos de la responsabilidad de la administración, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública.
La parte demandante, dentro del relato que ofrece en el libelo introductorio como sustento fáctico de sus pretensiones, hace relación a estos dos elementos, para presentar, el daño sufrido, su extensión, intensidad y modalidades, además de las omisiones que endilga a la demandada. En torno a estos elementos gravita la carga probatoria que soportaba, y por tanto, el estudio de los hechos probados los hará la Sala en dos grandes apartes a saber: hechos relativos al daño, y hechos relativos a la imputación.
3.2.1. Sobre la prueba de los hechos relativos al daño
El daño entendido como el atentado material contra una cosa o persona, la demandante lo hace consistir en la tortura y posterior muerte de Juan de Jesús Santana Bravo ocurrida el diecisiete (17) de abril de dos mil uno (2001) según registro civil de defunción que obra a folio 14 del cuaderno principal.
Adicionalmente obra levantamiento de cadáver[35] en el que se describen las heridas sufridas, así:
"1. Presenta herida abierta en la región parietal lado izquierdo. 2. Presenta orificio de bordes indeterminados en la región parietal línea media. 3 Presenta orificio de bordes irregulares en la región parietal lado derecho. 4. Presenta herida de orden inder [sic] se corrige bordes indeterminados en la región frontal-parietal lado derecho, no se pueden identificar más heridas por su avanzado estado de descomposición".
Así mismo consta protocolo de necropsia realizada el veintitrés (23) de abril de dos mil uno (2001) por el médico forense de la unidad local de medicina legal en Barrancabermeja, en la que se advierte que no se realizó cotejo dactiloscópico debido a la descomposición del cadáver por lo que la identificación se realizó a través de las prendas de vestir, y concluyó que: "(...) se encontró cadáver en avanzado estado de descomposición con heridas y fracturas en cráneo compatibles con heridas ocasionadas por proyectil de arma de fuego, cerebro y cerebelo en licuefacción, heridas en abdomen compatibles con haber sido realizadas post mortem con fines de ocultamiento del cadáver, fracturas y heridas en tórax y abdomen y cuello compatibles con antropofagia cadavérica".
3.2.2. Sobre la prueba de los hechos relativos a la imputación
De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso contencioso administrativo, se tienen como suficientemente probados los siguientes hechos:
3.2.2.1. Que el señor Santana Bravo y su familia huyeron desde La Esperanza de Cantagallo hacia Barrancabermeja, engrosando las cifras de la población desplazada forzosamente por la violencia en este país.
De lo anterior dan cuenta las siguientes pruebas:
Folio 15 del cuaderno principal: constancia emitida el dieciocho (18) de abril de dos mil (2000) por la coordinadora de la unidad Territorial del Magdalena Medio de la Red de Solidaridad Social en la que indica que Juan De Dios Santana, con cédula de ciudadanía Nro. 3'412,246 está inscrito en el Sistema Nacional de Registro de población desplazada por la violencia junto con su grupo familiar.
Folio 181 del cuaderno principal: oficio Nro. 4413 suscrito por el coordinador de la unidad territorial del Magdalena Medio de la Agencia Presidencial para la Acción Social, en el que hace constar que el señor Santana Bravo y su familia salieron desplazados de la vereda La Esperanza de Cantagallo en el departamento de Bolívar.
3.2.2.2. Que Barrancabermeja fue el epicentro de la acción de las autodefensas en busca del control territorial del puerto petrolero durante los años 2000 y 2001.
Folio 425 del cuaderno principal: diagnóstico realizado por el observatorio del programa presidencial de derechos humanos y derecho internacional humanitario de la Vicepresidencia de la República en diciembre de 2001 sobre el panorama de Barrancabermeja, allegado al expediente por el apoderado de la demandante a título ilustrativo[36] en el que se lee: "INTRODUCCIÓN. Entre la segunda mitad de 2000 y el primer trimestre de 2001, las autodefensas llevaron a cabo una ofensiva en Barrancabermeja que les permitió reducir notablemente la influencia de las guerrillas, sobre todo el ELN, y controlar el casco urbano del puerto petrolero, ocupando buena parte de los espacios que antes eran del dominio de la subversión (...). 2. Violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH (...) a) violaciones contra la vida (...) En enero de 2001 los asesinatos se multiplicaron y hubo amenazas a habitantes y líderes populares. Se registraron algunos hechos colectivos y muchos asesinatos selectivos (...). Marzo es el mes pico de 2001 y es identificado por muchos como aquel en el que las autodefensas afianzaron su dominios y las guerrillas fueron expulsadas del puerto: Hubo homicidios entre otros (...) en algunos lugares como el puente elevado del sector nor oriental, la glorieta del nor oriente, la ladrillera del nor oriente, la vía As de Copas-El Retén, el sitio Bambú (...). Es importante destacar que los homicidios se combinaron con amenazas y con importantes prácticas de tortura. (...) la tortura es una práctica corriente en Barrancabermeja y en el Magdalena Media. Muchos cadáveres son encontrados desfigurados en el río Magdalena o abandonados. (...) Esfuerzos del Estado para contrarrestar la situación de violación a los derechos humanos (...) b) La fuerza pública. En lo referente a la fuerza pública es de destacar su labor por desarticular las estructuras de autodefensas y el denominado cartel de la gasolina, que se ha convertido en los últimos años en uno de los principales soportes de las primeras. Hablando solamente de la Policía, en los primeros nueve meses de 2001 capturó no menos de noventa y cuatro integrantes de las estructuras de autodefensas y doscientos setenta y ocho del cartel de la gasolina, estos últimos sorprendidos en flagrancia. De su lado, teniendo en cuenta el batallón de artillería de defensa aérea No. 2, Nueva Granada, se tiene que entre enero de 2000 y agosto de 2001 capturó a setenta y cuatro integrantes de autodefensas y a ciento veintiocho miembros del denominado cartel de la gasolina. De su lado, el batallón 45 de Barrancabermeja, capturó entre enero y julio de 2001 a quince integrantes de las autodefensas y a veintiuno más de dicho cartel (...)".
Folio 182 del cuaderno principal: oficio nro. JEGL/5012-21272004 suscrito por el Defensor del Pueblo de la Regional de Magdalena Medio el veintiuno (21) de septiembre de dos mil cuatro (2004) al que anexa la relación de 57 masacres e incursiones cometidas durante los años 2000 y 2001 en la ciudad de Barrancabermeja.
3.2.2.3. Que por la forma en la que fue encontrado el cuerpo del señor Santana Bravo, se presume que los autores del homicidio fueron miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia.
De lo anterior dan cuenta las siguientes pruebas:
Folio 164 del cuaderno principal: informe Nro. 3472/CTI.UR suscrito el diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001) por el investigador judicial del investigativo iniciado por el homicidio de Juan de Dios Santana Bravo, para lo cual adelantó las siguientes diligencias:
"(...) procedí a trasladarme al barrio San Pedro Claver, más concretamente a la transversal 47 No. 58-42, inmueble en el que me entreviste [sic] con la señorita SANDRA MILENA RAMÍREZ PÉREZ, de 18 años de edad, indocumentada y el joven SIMÓN ANDRÉS RAMÍREZ PÉREZ, de 17 años de edad, los cuales coincidieron en afirmar que el hoy obitado JUAN DE DIOS, fue su padre de crianza. Respecto a la muerte del mentado, argumentaron que su padrasto [sic] trabajaba con una chalupa desde hacía cuatro años, y que el pasado 17 de abril, en el sitio denominado como el BAMBU, cuatro hombres al parecer miembros de las autodefensas, lo bajaron de su chalupa, y posteriormente resultó muerto. Cabe anotar que los entrevistados argumentaron que esta versión la escucharon de personas en ese sector, pero que desconocen los nombres de los mismos. Agregando que ellos desconocen los autores y causas de este homicidio ya que JUAN DE DIOS, no tenía enemigos, ni estaba amenazado" (subrayado fuera de texto).
Folio 177 del cuaderno principal: oficio Nro. 0561/COMAN II DISTRITO suscrito el cuatro (4) de septiembre de dos mil cuatro (2004) por el Comandante Segundo del Distrito de Barrancabermeja en el que se lee: "revisados los archivos para la época, se encontró la siguiente información sobre los hechos ocurridos el día 17 de abril de 2001: El día 22-04-01, a las 17:00 horas, en el cementerio la resurrección de Barrancabermeja, por personal de la SIJIN asocio URI, fue realizada la inspección de cadáver del señor JUAN DE DIOS SANTOS BRAVO, indocumentado, 50 años, unión libre, profesión maderero, estudios primarios, residente transversal 47#58-42 Barrio Versalles de esta ciudad, mencionado se encontraba desaparecido desde el día 17-04-01. Presenta tres (3) impactos producidos por arma de fuego localidzado [sic] a la altura de la cabeza, se desconoce la hora de su muerte. El occiso fue hallado cerca del municipio San Pablo jurisdicción Sur de Bolívar en las aguas del río Magdalena, según informaciones de la ciudadanía mencionado se desplazaba en chalupa los móviles y agresores se desconocen. Así mismo le informo que anterior a la fecha de los hechos, no se presentaron masacres en la ciudad de Barrancabermeja. Para la fecha que se presentaron los hechos se constato [sic] en los libros de minuta de servicio, minuta de guardia y libro de población de la estación de Barrancabermeja el cual no había ninguna unidad de la policía en el parte fluvial. Debido a dicho caso a partir desde [sic] el 28-04-01; se presta un servicio permanente por parte de la Policía Nacional".
3.2.2.4. Que las fuerzas armadas y la policía nacional no desfallecieron en su lucha contra las fuerzas ilegales.
De lo anterior dan cuenta las siguientes pruebas:
Folio 70 del cuaderno principal: oficio Nro. 6405 BR5-CDO-774 suscrito el dos (2) de abril de dos mil cuatro (2004) por el comandante de la Quinta Brigada del Ejército Nacional al que adjuntó el informe de las acciones adelantadas contra los grupos armados al margen de la ley por el batallón de A.D.A. Nro. 2 Nueva Granada y el Batallón de Contraguerrillas Nro. 45 Héroes de Majagual con el diario operacional correspondiente al año dos mil uno (2001), en el que efectivamente se describen los decomisos y hallazgos de material; el hallazgo de insumos, alcaloides y base de coca; la incautación de víveres; las capturas; el decomiso de armas; la recuperación de automotores y semovientes; los contactos armados; la entrega de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley; la liberación de ciudadanos; la destrucción de carros bomba; y las operaciones contra el cartel de la gasolina.
Folio 185 del cuaderno principal: oficio Nro. 115 IGAR-DEJUR-930 suscrito el ocho (8) de noviembre de dos mil cuatro (2004) por el inspector general de la Armada Nacional, en el que informó sobre el número de unidades militares, brigadas y puestos de control que se encontraban entre el año 2000 y 2002 en la ruta fluvial que comprende Barrancabermeja y Yondó-Antioquia, así: "Barrancabermeja: se encontraba el puesto fluvial avanzado No. 61 (hoy puesto fluvial avanzado No. 31), unidad orgánica del Batallón Fluvial de infantería de Marina No. 60 (hoy batallón fluvial de infantería de marina No. 30), unidad sin jurisdicción terrestre, así mismo se encontraba en ese periodo en la guarnición de Barrancabermeja unidades tipo Batallón del Ejército Nacional. Yondó- Antioquia: no hay jurisdicción terrestre de la Armada Nacional. Las unidades orgánicas del Batallón Fluvial No. 60 (hoy batallón Fluvial de Infantería de Marina No. 30) que se encontraban navegando entre Barrancabermeja y Yondó para ese periodo en cumplimiento de diferentes operaciones eran las siguientes (...)".
Folio 185 del cuaderno principal: oficio Nro. 2035 CIMAR-CBRIFILM-375 suscrito el veintidós (22) de septiembre de dos mil cuatro (2004) por el Comandante de Infantería de Marina al cual anexa informe rendido por el comando del Puesto Fluvial Avanzado Nro. 31 con puesto de mando en Barrancabermeja en el que relacionaron veinticinco (25) operaciones desarrolladas por esa unidad durante el año 2001 en contra de los grupos armados organizados al margen de la ley. Advirtió que "con respecto a los hechos ocurridos el 17 de abril de 2001, relacionados con la muerte del ciudadano JUAN DE DIOS SANTANA BRAVO, el comandante del puesto fluvial avanzado No. 31 con sede en Barrancabermeja (Santander), manifiesta que revisados los archivos no se encontró documentación o información sobre este hecho".
El problema a resolver
Procede la Sala a determinar si en el caso bajo análisis la muerte de Juan De Jesús Santana Bravo es imputable a las demandadas.
Análisis de la Sala sobre la responsabilidad
A partir de la expedición de la Constitución de mil novecientos noventa y uno (1991), la responsabilidad del Estado se define de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 en virtud del cual, éste será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes. En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración, "sin que sea posible predicar la existencia y necesidad y/o valoración y análisis de otro tipo de componentes a efectos de configurar la responsabilidad"[37]. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que "la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable".
El daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado, impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas.
En lo relativo a la imputación, se entiende que se trata de la "atribución de la respectiva lesión"[39]; en consecuencia, "la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política".
Al respecto, en recientes pronunciamientos, esta Sección ha reiterado que:
"la imputación fáctica supone un estudio conexo o conjunto entre la causalidad material y las herramientas normativas propias de la imputación objetiva que han sido delineadas precisamente para establecer cuándo un resultado, en el plano material, es atribuible a un sujeto. De otro lado, la concreción de la imputación fáctica no supone por sí misma, el surgimiento de la obligación de reparar, ya que se requiere un estudio de segundo nivel, denominado imputación jurídica, escenario en el que el juez determina si además de la atribución en el plano fáctico existe una obligación jurídica de reparar el daño antijurídico; se trata, por ende, de un estudio estrictamente jurídico en el que se establece si el demandado debe o no resarcir los perjuicios bien a partir de la verificación de una culpa (falla), o por la concreción de un riesgo excepcional al que es sometido el administrado, o de un daño especial que frente a los demás asociados es anormal y que parte del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas"[41].
En este sentido, se tiene que el daño antijurídico puede ser ocasionado por el incumplimiento de normas cuya observancia se exige a los agentes estatales, por lo que el régimen de imputación, en este caso, es subjetivo por falla en el servicio por omisión en el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales. En efecto, "la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía[42]" (subrayado fuera de texto).
Por tanto, es necesario contrastar el contenido obligacional que rige la función de la autoridad demandada con el grado de cumplimiento de la misma, para en caso de encontrar una actitud omisiva, proceder a declarar la responsabilidad del Estado. En palabras de Oriol Mir Puigpelat, "Los problemas fundamentales que se plantean, pues, en sede de omisión (y que son problemas de imputación), son la determinación de cuándo existe el deber jurídico de evitar el resultado (en definitiva, la determinación de cuándo se encuentra la Administración en posición de garante de la víctima)[44] y la concreción del grado de capacidad evitadora del resultado que exigimos a la acción omitida, partiendo de la valoración normativa, para imputar el resultado".
Insiste la Honorable Corte Constitucional en que de acuerdo con lo consignado en el artículo 93 de la Constitución Política, "los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia son pauta obligatoria para la interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta"[46], de manera tal que "La lectura de la Carta para discernir la forma en que el Constituyente reguló la seguridad se debe hacer, entonces, a la luz de los instrumentos internacionales"[47]. Es así como, el artículo 3º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el 7º numeral primero de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José)[48], y el 9º numeral primero del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[49], protegen el derecho a la seguridad personal como derecho humano fundamental, que "adquiere especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su contexto, han recibido especial protección tanto por la Carta como por otras fuentes de derecho internacional vinculantes para Colombia".
Por su parte, de acuerdo con el artículo 2º de la Constitución Política, las autoridades de la República están constituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares[51]. Específicamente, la fuerza pública –integrada por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional-, tiene como fin primordial de un lado, la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional, y del otro, el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, con base en lo preceptuado en los artículos 216º y siguientes del estatuto superior.
En lo que respecta a la Policía Nacional, su misión fue ampliamente reglamentada en el año 1970 a través del decreto 1355 (Código Nacional de Policía[52] vigente para la época de los hechos), en el que se indicó que a la Policía Nacional se le impone proteger a los habitantes del territorio colombiano en su libertad y en los derechos que de ésta se derivan, por los medios y con los límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados internacionales, en el reglamento de policía y en los principios universales del derecho, particularmente a través de la conservación del orden público como resultado de la prevención de las perturbaciones de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moralidad públicas.
A su turno, la Resolución No. 9960 de 1992, por la cual se aprueba el Reglamento de Vigilancia Urbana y Rural para la Policía Nacional, definió la función de policía como el conjunto de normas que permiten a la autoridad de policía intervenir antes que se viole el derecho[54]. Agrega, que la policía como servicio público[55] está encaminada a mantener y garantizar el orden público interno de la Nación, el libre ejercicio de las libertades públicas, y la convivencia pacífica de todos los habitantes del territorio nacional.
De acuerdo con lo anterior[57], se tiene que a la fuerza pública, en especial la Policía Nacional, se le impone el deber -normativo y reglamentario- de brindar protección (seguridad, vigilancia y cuidado) a todos los residentes en el país, garantizando el ejercicio de sus derechos[58] y libertades públicas a través, entre otras, de la intervención preventiva cuando se considere que una determinada situación puede perturbar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Cuando se incumple dicho deber, los servidores públicos son responsables por omisión en el cumplimiento de la Constitución y las leyes, de acuerdo con lo dicho en el artículo 6º de la Constitución Política.
En efecto,
"No tendría sentido afirmar que la única forma en que el Estado protege la seguridad de los asociados es a través del reconocimiento de su responsabilidad por hechos acaecidos; quienes son titulares del derecho a ser resarcidos por los daños antijurídicos sufridos en su persona debido a condiciones de inseguridad, necesariamente deben ser titulares, antes de que se configuren tales daños, del derecho a recibir especial protección de las autoridades. Así lo afirmó esta Corte en la sentencia T-1206 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), al explicar que la obligación de reparación del daño antijurídico causado por el Estado es de naturaleza secundaria, y se deriva de una obligación primaria, preexistente, de prevenir el riesgo de que tal daño se materialice: "...independientemente del criterio de atribución por medio del cual se establezca la responsabilidad patrimonial del Estado, ésta surge como una obligación secundaria, de reparación, cuando el Estado no garantiza los derechos personales y patrimoniales, causando con ello daños antijurídicos a los particulares. Incluso en el caso de la responsabilidad por rompimiento de la equidad frente a las cargas públicas, el Estado –como unidad- tiene las obligaciones constitucionales generales (1) de garantizar la vida y demás derechos de los particulares, y (2) en general, la de mantener una distribución equitativa de las cargas públicas que corresponde asumir a los particulares...."[59].
Así las cosas, y debido a la especial situación de conflicto armado que vive el país, al Estado colombiano se le asignan las obligaciones de respetar los Derechos Humanos establecidos en los tratados ratificados voluntariamente por el Congreso de la República; garantizar su goce y pleno ejercicio a las personas que se encuentren bajo su jurisdicción; y adoptar las medidas necesarias para hacerlos efectivos. En consecuencia, dado que durante las últimas décadas un gran número de colombianos y colombianas han soportado innumerables violaciones a sus Derechos Humanos, el Estado debe adoptar las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos cuyo respeto se impone, por cuanto dichos actos delictivos han limitado el ejercicio de las libertades constitucionales, restringido la construcción de tejido social y debilitado el Estado Social de Derecho.
Ante este escenario, el Estado colombiano se encuentra legitimado para implementar herramientas que permitan profundizar la democracia y superar un pasado de innombrables abusos. Es por eso que se han impulsado iniciativas que supeditadas de manera estricta a la Constitución, buscan garantizar y reparar los derechos afectados que han impactado de manera diferenciada a mujeres, niños, niñas, adolescentes, discapacitados, grupos étnicos, líderes sociales, y organizaciones que asumen la defensa de los Derechos Humanos. En este sentido, se considera pertinente, prudente y legítimo, acudir a las herramientas que gracias al desarrollo progresivo del derecho internacional se han venido diseñando para enfrentar este tipo de situaciones, dentro de las que se encuentran las implementadas en Estados que pretenden superar o han superado situaciones de conflicto armado, desarrolladas como elementos del concepto de justicia transicional.
Estos esfuerzos que en Colombia incluyen la Ley 418 de 1997 (modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010) expedida para resolver procesos iniciados por la comisión de delitos políticos[60], la Ley 975 de 2005 para los delitos de lesa humanidad[61], la ley 1424 de 2010 a través de la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garantizan verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, y la ley 1448 de 2011 para la formulación y adopción de medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, han sido producto de la realidad social y política del país, y se han promulgado con el fin de allanar el camino hacia la paz y la reconciliación nacional a través del diseño de medidas que procuran el goce efectivo de los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas, y de la sociedad en general.
Previo a dicha producción legislativa, ya el artículo 6º[62] de la ley 199 de 1995[63] había creado el sistema de protección de los derechos humanos, en desarrollo de la obligación constitucional del Gobierno Nacional de garantizar la seguridad personal de todos los colombianos[64], el cual fue reformulado, entre otras, por el artículo 81[65] de la ley 418 de 1997[66] que radicó, en el Ministerio del Interior, la competencia de poner en funcionamiento un programa de protección a personas en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno -reconocida su existencia desde entonces-[67], mientras el artículo 122[68] creó el fondo nacional de seguridad y convivencia ciudadana con el fin de sufragar los gastos destinados a garantizar la seguridad ciudadana, la preservación del orden público, las actividades de inteligencia, la protección a personas amenazadas, el desarrollo comunitario y en general, todas aquellas inversiones sociales que promuevan la convivencia.
Dicho entramado normativo, otorga herramientas para que las autoridades competentes logren su cometido de garantizar el goce efectivo del derecho a la seguridad personal. Sin embargo, en aquellas ocasiones en las que se rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas, cuando una persona sufre las consecuencias adversas de riesgos desproporcionados[70] (pues existen riesgos jurídicamente soportables por el hecho mismo de vivir en sociedad), el Estado puede ver comprometida su responsabilidad.
Se advierte que dicho "deber estatal - que no se debe confundir en ningún caso con el deber general de las autoridades de proveer las condiciones de seguridad pública requeridas en el país- consiste en la obligación de identificar el nivel de riesgo que gravita sobre las personas, y adoptar las medidas preventivas y protectivas individuales que sean necesarias y suficientes en cada situación particular, para evitar que el riesgo extraordinario al que la persona está sometida se materialice. Por esta razón, como se vio, las autoridades cuentan con un nivel importante de discrecionalidad para determinar las medidas de seguridad a tomar, dentro de los cauces establecidos por la ley; pero incluso en caso de que no exista una norma legal específica y directamente aplicable, deberán hacer cuanto esté a su alcance, aplicando un grado especial de diligencia, para proveer la seguridad requerida por las personas, como manifestación directa de sus deberes constitucionales más básicos" (Subrayado fuera de texto).
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que:
"las circunstancias en las cuales se puede invocar y hacer aplicable el derecho a la seguridad personal, en tanto derecho a recibir protección estatal frente a riesgos extraordinarios que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar, dependen esencialmente del caso concreto, y deben ser evaluadas como un todo, desde una perspectiva integral, para establecer la naturaleza, alcance, intensidad y continuidad de los riesgos que gravitan sobre cada individuo.
(...)
Dado el rol central que juegan las autoridades competentes en cuanto a (i) la detección del riesgo que gravita sobre una persona, (ii) la determinación de su grado de intensidad, (iii) la identificación del derecho fundamental bajo cuya órbita de protección específica se encuentra el individuo afectado, y (iv) la identificación y puesta en práctica de las medidas a aplicar, la Sala precisa que el derecho a la seguridad personal genera, entre otras, las siguientes obligaciones constitucionales para las autoridades, frente a quien se ve potencialmente afectado por un riesgo extraordinario:
- La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado.
- La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.
- La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice.
- La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.
- La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.
- La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos.
- La prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados.
A fin de que las prestaciones necesarias en cada situación concreta para garantizar el derecho a la seguridad personal sean exigibles al Estado, es preciso invocar o probar sumariamente los hechos que apuntan hacia la existencia de un riesgo extraordinario. Estos se refieren, principalmente, a aspectos o condiciones que deben estar presentes en el caso concreto, que en ese sentido operan como desencadenantes jurídicos de la protección otorgada por el derecho fundamental a la seguridad personal:
(a) el primero es el carácter del riesgo respecto del cual se pide protección, sea ante las autoridades administrativas competentes o, en subsidio, ante las autoridades judiciales. Como se vio, tal riesgo debe ser extraordinario, y caracterizarse por ser específico, individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible, excepcional y desproporcionado; y
(b) el segundo es la situación de vulnerabilidad o especial exposición al riesgo en que se encuentra(n) la(s) persona(s) afectada(s). Tal situación puede surgir de diversas causas, que habrán de ser analizadas caso por caso. Sin embargo, existen ciertas categorías de personas que, por sus condiciones mismas, están expuestas a riesgos de una intensidad tal que es altamente factible que llenen todas o la mayoría de las características arriba señaladas, por lo cual deberán ser objeto de especial atención por las autoridades competentes; tal es el caso, por ejemplo, de quienes se ven expuestos a riesgos extraordinarios en virtud de (i) su cargo o función (como un alto funcionario), (ii) el tipo de tareas o actividades que desarrollan (como defensores de derechos humanos, periodistas, líderes sindicales, docentes o, como se vio en un caso decidido por el Consejo de Estado, conductores de bus en zonas de conflicto armado), (iii) el lugar geográfico en el que se encuentran o viven, (iv) su posición política de disidencia, protesta o reivindicación (tal es el caso de las minorías políticas y sociales), (v) su colaboración con las autoridades policiales o judiciales para el esclarecimiento de delitos, (vi) su distanciamiento o separación de los grupos armados al margen de la ley (como sucede con los "reinsertados" o "desmovilizados"), (vii) su situación de indefensión extraordinaria (como ocurre con las personas en condiciones de indigencia o los desplazados por el conflicto interno), (viii) encontrarse bajo el control físico de las autoridades (tal como sucede con quienes se encuentran privados de su libertad o con los soldados que prestan su servicio militar obligatorio), o (ix) ser niños, titulares de derechos fundamentales prevalecientes y sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación de indefensión"[71] (Subrayado fuera de texto).
Por su parte, esta Subsección planteó cinco criterios para valorar la falla del servicio[72] con base en la cual cabe endilgar la responsabilidad patrimonial al Estado: "i) que con anterioridad y posterioridad a la ocurrencia de los hechos había conocimiento generalizado de la situación de orden público de una zona, que afectaba a organizaciones y a las personas relacionadas con éstas; ii) que se tenía conocimiento de circunstancias particulares respecto de un grupo vulnerable; iii) que existía una situación de riesgo constante; iv) que había conocimiento del peligro al que estaba sometida la víctima debido a la actividad profesional que ejercía, y; v) que no se desplegaron las acciones necesarias para precaver el daño".
Dichos criterios, se entiende, deben ser analizados en cada caso particular para establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió la violación del derecho a la seguridad personal del afectado cuya reparación se reclama, pues ni la posición intuito personae de la víctima[73] - condiciones personales y sociales- ni el estado de anormalidad del orden público - violencia generalizada-, son suficientes por sí solas para endilgar responsabilidad en la Nación.
Al efecto, es preciso recordar que por mandato del artículo 1757 del Código Civil, incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta al poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado. En efecto, las cargas con las que deben correr quienes se enfrentan en un litigio, responden a principios y reglas jurídicas que regulan la actividad probatoria a través de las cuales se establecen los procedimientos para incorporar al proceso -de manera regular y oportuna- la prueba de los hechos, y de controvertir su valor con el fin de que incidan en la decisión judicial; en efecto, su intención es convencer al juez sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos dañosos, y la respectivas consecuencias[74].
Es así como al juez se le impone regir sus decisiones de acuerdo con por lo menos, tres principios fundamentales: onus probandi incumbit actori (al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción); reus, in excipiendo, fit actor (el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa); y actore non probante, reus absolvitur (el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción). Estos principios están recogidos tanto en la legislación sustancial (art. 1757 del CC) como en la procesal civil colombiana (art. 177 del CPC), y responden primordialmente a la exigencia de justificar lo afirmado con el fin de persuadir a otros sobre su verdad, salvo cuando se trate de hechos notorios y afirmaciones o negaciones indefinidas por no requerir prueba.
En consecuencia, esta Subsección se abstendrá de endilgar responsabilidad a la Nación pues no encontró probada una situación específica de amenaza que se posara sobre la humanidad de Santana Bravo[75], pues aunque la violencia arreciara durante la época de los hechos en la región del Magdalena Medio, también hay prueba de los esfuerzos realizados por la fuerza pública para contrarrestarla. Y ante la insuficiente actividad probatoria de la parte demandante, no hay elemento de convicción que le permita a la Sala concluir algo distinto a lo dicho por el A quo quien encontró configurado el hecho del tercero como eximente de responsabilidad.
Lo anterior no desconoce la brutalidad de la dantesca agresión que sufrió en su humanidad el señor Santana Bravo en el marco del conflicto armado interno, por lo que ordenará a la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas que en caso de no estar ya incluidos, ingrese al Registro Único de Víctimas a su compañera permanente e hijos, de manera que puedan acceder a los programas a los que tengan derecho en los términos de la ley 1448 de 2011.
Finalmente advierte la Subsección que la apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación por desconocimiento del principio de la valoración integral de la prueba pues sostuvo que el A quo sólo analizó las aportadas por la demandada. Sin embargo, lo cierto es que la demandante no realizó labor alguna tendiente a obtener las pocas pruebas que solicitó, y lamentablemente se limitó a describir –de manera general- la obligaciones que se impone cumplir a los Estados signatarios de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y las razones históricas del surgimiento de los grupos de autodefensa en el país, descripción que resultó insuficiente para demostrar la responsabilidad del Estado en la muerte de Juan de Jesús Santana Bravo y que estuvo lejos de acreditar la ausencia de valoración integral de la prueba alegada en contra del A quo.
La condena en costas
Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del C.C.A., y dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: Confirmar la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander el dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010).
SEGUNDO: Ordenar a la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas que incluya a María Amparo Pérez Metaute, Carmen Rosa Santana Pérez, Yeison Steven Santana Pérez, Porfiria Catherine Santana Pérez, Astrid Liliana Santana Pérez, Juan de Dios Santana Pérez, Jesús Ángel Santana Pérez, Chabenny Santana Pérez, David Santana Pérez, Sandra Milena Ramírez Pérez y Simón Andrés Ramírez dentro del Registro Único de Víctimas de manera tal que pueda acceder a los programas a los que tengan derecho.
TERCERO: Sin costas.
CUARTO: A este fallo se le deberá dar cumplimiento en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del C.C.A.
QUINTO: Ordenar que por Secretaría se expida a la parte actora copia de esta sentencia con sus constancias de notificación y ejecutoria en los términos del artículo 115 del C.P.C.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
GUILLERMO SANCHEZ LUQUE
[1] Folio 20 del cuaderno principal.
[2] Folio 49 del cuaderno principal.
[3] Folio 51 y 53 del cuaderno principal.
[4] Folio 59 del cuaderno principal.
[5] Folio 114 del cuaderno principal.
[6] Folio 146 del cuaderno principal.
[7] Folio 194 del cuaderno principal.
[8] Folio 215 del cuaderno principal.
[9] Folio 234 del cuaderno principal.
[10] Folio 246 del cuaderno principal.
[11] Folio 248 del cuaderno principal.
[12] Folio 249 del cuaderno principal.
[13] Folio 251 del cuaderno principal.
[14] Folio 255 del cuaderno principal.
[15] Folio 296 del cuaderno principal.
[16] Folio 316 del cuaderno principal.
[17] Folio 393 del cuaderno principal.
[18] Folio 408 del cuaderno principal.
[19] Folio 445 del cuaderno principal.
[20] Folio 457 del cuaderno principal.
[21] Folio 460 del cuaderno principal.
[22] Folio 461 del cuaderno principal.
[23] Folio 486 del cuaderno principal.
[24] De acuerdo con lo consignado en el artículo 40 de la ley 446 de 1998, la cuantía requerida para que un proceso tuviera vocación de doble instancia debía superar los 500 smlmv para la época de la interposición de la demanda. La demanda se interpuso en el año 2003 cuando el Salario mínimo era $ 332,000, y la mayor pretensión superaba los $226 millones de pesos solicitados a título de lucro cesante por cada uno de los demandantes.
[25] Es preciso advertir que el artículo 308 de la ley 1437 de 2011, dice que el nuevo Código "sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior".
[26] Folio 4 del cuaderno principal. Registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 7 de octubre de 1983, hijo de María Amparo Pérez Metaute y Juan de Dios Santana Bravo.
[27] Folio 5 del cuaderno principal. Registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 20 de febrero de 1994, hija de María Amparo Pérez Metaute y Juan de Dios Santana Bravo.
[28] Folio 6 del cuaderno principal. Registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 20 de mayo de 1996, hija de María Amparo Pérez Metaute y Juan de Dios Santana Bravo.
[29] Folio 7 del cuaderno principal. Registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 10 de febrero de 1998, hijo de María Amparo Pérez Metaute y Juan de Dios Santana Bravo.
[30] Folio 9 del cuaderno principal. Registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 10 de febrero de 1998 hijo de María Amparo Pérez Metaute y Juan de Dios Santana Bravo.
[31] Folio 10 del cuaderno principal. Registro civil de nacimiento en el que costa que nació el 13 de junio de 1999 hija de María Amparo Pérez Metaute y Juan de Dios Santana Bravo.
[32] Folio 8 del cuaderno principal. Registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 13 de junio de 1999, hijo de María Amparo Pérez Metaute y Juan de Dios Santana Bravo.
[33] Folio 3 del cuaderno principal. Registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 24 de julio de 1987, pero no indica quiénes son sus padres.
[34] Folio 12 del cuaderno principal. Registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 31 de enero de 1985 hijo de María Amparo Pérez Metaute y Julio Alfonso Ramírez Urrea.
[35] Folio 163 del cuaderno principal.
[36] Folio 460 del cuaderno principal.
[37] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 30 de agosto de 2007; Exp. 15932.
[38] Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996.
[39] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 30 de agosto de 2007; Exp. 15932.
[40] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 12 de julio de 1993; Exp. 7622.
[41] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 9 de junio de 2010; Rad. 1998-0569.
[42] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 30 de noviembre de 2006; Exp. 14880.
[43] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 7 de abril de 201; Exp. 20750.
[44] "En la determinación de cuándo existe posición de garante o no del sujeto responsable no tiene ninguna incidencia que la responsabilidad se configure como objetiva o basada en la culpa. Aquella determinación constituye una cuestión previa: solo cuando se haya verificado que el sujeto estaba obligado a evitar el resultado entrará en juego la circunstancia de que la responsabilidad sea objetiva o no". PUIGPELAT, Oriol Mir. La responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria. Ed. Civitas.
[48] incorporada al ordenamiento colombiano mediante la Ley 16 de 1972
[49] aprobado mediante Ley 74 de 1968
[51] En el mismo sentido lo establece la ley 62 del 12 de agosto de 1993: Artículo 1°: "FINALIDAD. La Policía Nacional, como parte integrante de las autoridades de la República y como cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Así mismo, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La actividad de la Policía está destinada a proteger los derechos fundamentales tal como está contenido en la Constitución Política y en pactos, tratados y convenciones internacionales de Derechos Humanos, suscritos y ratificados por Colombia. La actividad policial está regida por la Constitución Política, la ley y los derechos humanos (...)". Artículo 5°: "DEFINICIÓN. La Policía Nacional es un cuerpo armado, instituido para prestar un servicio público de carácter permanente, de naturaleza civil y a cargo de la Nación. Su fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas para asegurar la paz ciudadana (...)".
[52] Modificado por los decretos 2055 de 1970, 522 de 1971, 2737 de 1989, y las leyes 62 de 1993, 232 de 1995 y 1185 de 2008.
[54] Artículo 15 de la Resolución 9960 de 1992. La función de policía es esencial y exclusivamente preventiva.
[55] Artículo 34. "Definición. Denomínase [sic] servicio de policía a la vigilancia permanente que el Estado presta por intermedio de la Policía Nacional, para conservar el orden público, proteger las libertades, prevenir y controlar la comisión de delitos, de acuerdo con las necesidades y características de cada jurisdicción policial. El servicio de policía lo integra la vigilancia urbana y rural que son la base fundamental de las actividades preventivas y operativas de la Policía Nacional".
[56] En el mismo sentido quedó consignado en el Decreto 2203 del 2 de noviembre de 1993.
[57] Con independencia de todas las demás normas que modifican y adicionan las funciones de la Policía Nacional, tales como los decretos 180 de 1988, 813, 814, 815 y 1194 de 1989.
[58] "Entre tales derechos, los más básicos para la existencia misma de las personas son la vida y la integridad personal, establecidos en los artículos 11 y 12 Superiores; por ello, el énfasis principal de la labor protectiva de las autoridades ha sido ser la provisión efectiva de las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su persona". Sentencia T-719/03
[60] La ley 418 de 1997, con el objetivo de restablecer el orden público ofreciendo beneficios jurídicos y administrativos a quienes cometieron delitos políticos , crea una serie de programas que beneficiaban a las víctimas de ataques terroristas en el sentido de ofrecer la asistencia que permitiera la generación de nuevas capacidades de desarrollo, en el marco del conflicto armado interno.
[61] Con la ley 975 de 2005, creada para ofrecer beneficios políticos y administrativos a quienes cometieron delitos de lesa humanidad, se impusieron nuevos retos relacionados con el reconocimiento de la comisión de éste tipo de delitos en el marco de la violencia generalizada. Gracias a dicha ley, se introdujeron en el discurso tanto gubernamental como social, conceptos relacionados con procesos de justicia transicional tales como los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral. Sin embargo resultaba confusa la utilización misma del término Justicia Transicional por cuanto la experiencia internacional mostraba que se trataba de un conjunto de herramientas a ser utilizadas en condiciones de postconflicto.
[62] Reglamentado por el Decreto Nacional 1592 de 2000 que creó el programa de protección a periodistas y comunicadores sociales que en el ejercicio de su actividad profesional asuman la difusión, defensa, preservación y restablecimiento de los derechos humanos y aplicación del derecho internacional humanitario.
[63] Por la cual se cambia la denominación del Ministerio de Gobierno y se fijan los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional modificará su estructura orgánica y se dictan otras disposiciones
[64] "En desarrollo de la obligación constitucional del Gobierno Nacional de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, el Ministerio del Interior coordinará las actividades de todos los organismos del Ejecutivo, encargados de la promoción, protección y defensa de los derechos humanos. El Ministerio del Interior contará con un sistema de atención a las demandas de protección de los derechos ciudadanos. El desarrollo de este sistema estará a cargo de una Unidad Administrativa Especial dependiente del Ministerio del Interior, la cual deberá actuar previamente en caso de amenaza inminente de los derechos ciudadanos y desarrollar programas orientados a la protección, preservación y restablecimiento de los derechos humanos de los denunciantes. El Ministerio del Interior o la autoridad en la que se delegue esta función, emprenderá, de oficio, las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, sin detrimento de las funciones de las mismas o de las atribuciones del Ministerio Público".
[65] Reglamentado por el Decreto Nacional 1740 de 2010. (Derogado por el art. 53, Decreto Nacional 4912 de 2011). Por el cual se reglamenta el artículo 81 de la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y se dictan otras disposiciones. Artículo 5°. Población objeto del Programa de Protección de la Policía Nacional. El Programa de Protección de la Policía Nacional prestará protección a personas comprendidas dentro de los siguientes grupos: 1. En razón del cargo: Son aquellas personas que en consideración al cargo que ostentan, asumen un riesgo por la condición del mismo. Son objeto de protección en razón al cargo las siguientes personas: a) Presidente de la República de Colombia, cónyuge, hijos, y familiares de acuerdo con la normatividad vigente según estudio de nivel de riesgo; b) Vicepresidente de la República de Colombia cónyuge, hijos, y familiares de acuerdo con la normatividad vigente según estudio de nivel de riesgo; c) Ministros del Despacho. d) Senadores de la República y Representantes a la Cámara; e) Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura; f) Fiscal General de la Nación; g) Procurador General de la Nación; h) Contralor General de la República; i) Defensor del Pueblo en el orden nacional; j) Gobernadores Departamentales; k) Generales de la Policía Nacional en servicio activo; l) Directores especializados, Comandantes de Región, Metropolitanas, Departamentos y de Comandos Operativos Especiales de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional; m) Ex funcionarios que hayan ofrecido o concedido la extradición de una persona condenada o procesada en el exterior. 2. Por el Nivel de Riesgo: Son aquellas personas que en consideración de un riesgo comprobado y previo concepto favorable del Comité de Evaluación del Nivel de Riesgo de la Policía Nacional requieren de medidas especiales de protección. Son ellas: a) Ex presidente y Ex vicepresidente de la República, cónyuge, hijos, y familiares de acuerdo con la normatividad vigente según estudio de nivel de riesgo; b) Embajador y Cónsul extranjero acreditado en Colombia; c) Viceministros, Viceprocurador, Vicecontralor y Vicefiscal; d) Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial, Tribunal Administrativo y Consejo Seccional de la Judicatura; e) Auditor General de la República; f) Contador General de la República; g) Registrador Nacional del Estado Civil; h) Directores de Departamentos Administrativos del Orden Nacional; i) Oficiales Generales en uso de buen retiro de la Policía Nacional; j) Secretario General del Senado de la República y la Cámara de Representantes; k) Jueces de la República; l) Autoridades eclesiásticas; m) Alcaldes distritales y municipales; n) Concejales, diputados y personeros distritales y municipales; o) Dirigentes políticos; p) Funcionarios y ex funcionarios públicos del orden nacional. Parágrafo 1°. Dirigentes políticos. Son aquellos que siendo miembros activos de un partido o movimiento político, hacen parte de sus directivas estatutarias, previa inscripción del partido o movimiento en el Consejo Nacional Electoral, o que participan en elecciones para ocupar un cargo de representación popular, a merced del aval emitido por el Secretario General del respectivo partido o movimiento. Parágrafo 2°. Servicio Extraordinario de Protección. Con el propósito de implementar medidas de protección transitorias a Jefes de Estado, Jefes de Gobierno de visita en el país, representantes de la Misión Diplomática en cumplimiento de funciones propias, la Policía Nacional, a través de la Dirección de Protección y Servicios Especiales, atenderá el servicio policial, previa solicitud que para el efecto tramitará la Presidencia de la República o el Ministerio de Relaciones Exteriores con la información necesaria para el mismo. Parágrafo 3°. Protección de diputados y concejales en zonas rurales. El Comando General de las Fuerzas Militares asignará responsabilidades concretas a los Comandantes de Fuerza en la ejecución de acciones colectivas que garanticen la vida e integridad personal de los diputados y concejales en zonas rurales. Artículo 24. Son criterios para la evaluación del nivel de riesgo, los siguientes: 1. Origen de la amenaza y relación causal. La amenaza debe estar originada en la violencia armada organizada y, en razón, o como consecuencia del ejercicio directo de las funciones, cargo o actividad del solicitante o la calidad que ostenta. 2. Calidad del peticionario. El peticionario debe pertenecer a una de las categorías descritas en los artículos 4° y 5° de este decreto. 3. Circunstancias del riesgo. El riesgo al que está sometido el peticionario de los Programas de Protección debe cumplir con las siguientes características: a) Debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico. b) Debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas. c) Debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual. d) Debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor. e) Debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable. f) Debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso. g) Debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. h) Debe ser desproporcionado, frente a los beneficios de protección que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. 4. Identificación de Zona de Riesgo. La situación de riesgo deberá presentarse en el territorio nacional y la zona de riesgo debe ser identificada y delimitada en cada caso concreto.
[66] Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones. (Prorrogada su vigencia, por el art. 1, Ley 548 de 1999, Modificada Parcialmente por la Ley 782 de 2002, Reglamentada por el Decreto Nacional 128 de 2003, Reglamentada por el Decreto Nacional 2767 de 2004, Reglamentada por el Decreto Nacional 395 de 2007, Reglamentada por el Decreto Nacional 1059 de 2008, Reglamentada por el Decreto Nacional 1980 de 2012).
[67] Artículo 81. "En armonía con lo dispuesto por el Artículo 6º de la Ley 199 de 1995, el Ministerio del Interior pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas que se encuentren en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno que padece el país, y que pertenezcan a las siguientes categorías: Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. Dirigentes y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, gremiales, sindicales, campesinas, y de los grupos étnicos. Dirigentes y activistas de las organizaciones de derechos humanos. Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos procesos penales, disciplinarios y administrativos".
[68] Modificado por el art. 7, Ley 1421 de 2010.
[69] Artículo 122. "Créase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que funcionará como una cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de cuenta. El Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, establecido mediante Decreto número 2134 de 1992 y el Consejo Técnico Nacional de Inteligencia, establecido en el Decreto número 2233 del 21 de diciembre de 1995, coordinarán la ejecución de los recursos de este Fondo. La administración del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana estará a cargo de la Dirección General de Orden Público y Convivencia Ciudadana del Ministerio del Interior. El Gobierno Nacional, dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de esta ley, reglamentará la organización y funcionamiento del Fondo, los objetivos y funciones que le corresponden, el régimen de apropiaciones y operaciones en materia presupuestal y patrimonial necesario para su operación. Los recursos que recaude la Nación por concepto de la contribución especial del 5% consagrada en el presente capítulo, deberán invertirse por el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en la realización de gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana, la preservación del orden público, actividades de inteligencia, la protección a personas amenazadas, el desarrollo comunitario y en general en todas aquellas inversiones sociales que permitan garantizar la convivencia ciudadana. Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo concepto deben invertirse por el Fondo-Cuenta Territorial, en dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de comunicación, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y soldados o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, la preservación del orden público, actividades de inteligencia, el desarrollo comunitario y en general a todas aquellas inversiones sociales que permitan garantizar la convivencia pacífica".
[70] "Nivel de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar. Es este nivel el de los riesgos extraordinarios, que las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos. Para determinar si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un especial deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los demás. Así, el riesgo en cuestión no puede ser de una intensidad lo suficientemente baja como para contarse entre los peligros o contingencias ordinariamente soportados por las personas; pero tampoco puede ser de una intensidad tan alta como para constituir un riesgo extremo, es decir, una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él. En esa medida, los funcionarios estatales ante quienes se ponga de presente la existencia de determinados riesgos, deberán efectuar un importante ejercicio de valoración de la situación concreta, para establecer si dichos riesgos son extraordinarios. Para establecer si un riesgo puesto en conocimiento de las autoridades tiene una intensidad suficiente como para ser extraordinario, el funcionario correspondiente debe analizar si confluyen en él algunas de las siguientes características: (i) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo" (T-719/03).
[72] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 31 de enero de 2011; Exp.17842
[73] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 19 de noviembre de 2012; Exp. 25225
[74] Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 20 de marzo de 2013; Exp. 25953.
[75] No se probó la condición de representante de una organización de población desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo, lo que habría implicado una acción preventiva por parte de las autoridades aún sin que le fuera requerida expresamente.
