INUNDACION EN MUNICIPIO DE GIRON - Invulneración de los derechos a la seguridad y prevención de desastres / DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA - Derecho prestacional progresivo que no es objeto de la acción popular
En las demandas se invocaron como supuestamente amenazados o vulnerados los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y al goce del espacio público y a la defensa de los bienes de uso público: respecto del primero de estos derechos, no se indica expresamente en la demanda el fundamento fáctico que determine la acción u omisión de la entidad territorial demandada que constituya la causa de dicha amenaza o vulneración, pues nada se dice acerca de que existiera conocimiento por parte de la Administración Municipal sobre la eventual ocurrencia y la magnitud del fenómeno natural presentado ni sobre las graves consecuencias que la ola invernal podría generar en los inmuebles de las familias redisentes en los sectores del Mirador de Carrizal, Altos de Carrizal, y San Alejo, y que pese a ese conocimiento, no hubiera adoptado las medidas de orden administrativo, técnico, presupuestal, etc. pertinentes para prevenir esa situación, por ejemplo ordenando obras civiles de protección de las viviendas o la reubicación de dichas familias en otro lugar, limitándose los demandantes a señalar que una vez ocurrida la inundación que produjo los daños en sus viviendas el Alcalde Municipal les prometió disponer de un lote de terreno para reubicar allí sus viviendas y que, transcurrido el tiempo, no cumplió con dicha promesa. Esa supuesta omisión, en criterio de la Sala, claramente no constituye causa que derive en la violación del derecho colectivo que se invocó en la demanda, o de algún otro derecho de esa naturaleza; al parecer, de acuerdo con la demanda, lo que los actores alegan es el desconocimiento de su derecho a una vivienda digna, derecho éste que se encuentra dentro de los derechos sociales, económicos y culturales reconocidos en la Constitución Política (art. 51), y que hace parte de los llamados derechos prestacionales, cuya satisfacción debe procurar el Estado en forma progresiva a través de un desarrollo programático, no siendo la acción popular el mecanismo judicial procedente para ese propósito, dado que su objeto se circunscribe a la protección de derechos de carácter colectivo. Ahora bien, debe decirse que no existe en la actuación ningún elemento de juicio, distinto a los aducidos en las demandas, del que pueda deducirse válidamente la existencia de una acción u omisión del municipio de Girón que amenace o vulnere el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Por lo anterior, es evidente que se imponía denegar las pretensiones de la demanda, en cuanto se refiere al citado derecho colectivo.
INUNDACION DE VIVIENDAS EN MUNICIPIO DE GIRON - No se vulnera el derecho al espacio público por ubicación temporal de bien de la misma naturaleza / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD - Damnificados por el invierno: ubicación temporal en bien de uso público / DERECHO A VIVIENDA DIGNA - Derecho prestacional; ubicación temporal en el coliseo no viola el derecho al espacio público
Ciertamente, como lo reconocen las partes y quedó probado en el proceso, con ocasión de los sucesos del 23 de febrero de 2003 presentados como consecuencia del invierno, la Administración Municipal de Girón dispuso provisionalmente de un bien de uso público como una solución temporal de vivienda para las personas damnificadas por dichos hechos; en esa circunstancia, es evidente que la entidad territorial se halló frente a una tensión de derechos e intereses igualmente merecedores de protección, como son los de los damnificados por el invierno que se perdieron su vivienda, y el derecho colectivo de los demás miembros de la comunidad a la utilización de un bien de uso para la práctica del deporte y la recreación, siendo razonable y proporcional que se privilegiara en este caso el derecho de los primeros ante la situación apremiante que padecían. En efecto, no podía exigirse a las autoridades locales que so pretexto de proteger el derecho colectivo mencionado dejara a su suerte en la calle a un grupo de personas damnificadas; del mismo modo, no era procedente que sin que se ofreciera a dicha población una alternativa efectiva de solución a su problemática, se dispusiera su desalojo del coliseo deportivo, máxime cuando no está demostrado que dicho escenario constituyera el único espacio con el que contaba la comunidad de Girón para la practica del deporte y la recreación. En ese sentido, la limitación del derecho colectivo estuvo plenamente fundada y además encuentra sustento en el principio de solidaridad social consagrado en la Constitución Política (artículos 1º y 95 num. 2º). Ahora bien, podría argumentarse que la medida adoptada por el municipio de Girón desconoce el derecho colectivo al goce del espacio público en tanto que se prologó en el tiempo y se privó de manera permanente a la comunidad del derecho a disponer del Coliseo 15 de Enero para las actividades a que el mismo está destinado. Frente a lo anterior, es preciso señalar que la solución de la problemática de las familias afectadas en su derecho a la vivienda, no es una solución que pudiera ofrecerse de manera inmediata por parte de la entidad territorial demandada, pues, como antes se dijo, se trata de un derecho de naturaleza prestacional, para cuya satisfacción se requiere de un desarrollo legal y de la existencia de condiciones jurídicas y materiales que debe propiciar el Estado.
DAMNIFICADOS POR EL INVIERNO - Invulneración de derechos a la seguridad, prevención de desastres y goce de un espacio público / INUNDACION DE VIVIENDAS - El subsidio de vivienda y la reubicación en bien de uso público no vulnera derechos colectivos
Por lo tanto, es claro que el municipio demandado, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, debía procurar las condiciones materiales para brindar una solución a las familias damnificadas, como en efecto lo hizo, ofreciendo como primera alternativa un apoyo económico (subsidio de arrendamiento) y luego formulando ante el Gobierno Nacional dos proyectos de vivienda, dentro de los cuales postuló como beneficiarios del subsidio de vivienda familiar a las personas afectadas con las inundaciones ocurridas en el municipio de Girón, de forma tal que realizado ello podrá disponer la protección del derecho colectivo a la utilización y defensa de los bienes de uso público, ordenando las medidas pertinentes para que el Coliseo 15 de Enero sea utilizado para los fines a los que está afecto. De otra parte, debe precisarse que las referidas gestiones, contrario a lo sostenido por el impugnante, no obedecieron a la interposición de las demandas que dieron origen a las acciones populares acumuladas, sino al cumplimiento de las funciones asignadas en esta materia a los municipios en la Constitución Política y en la ley. (Constitución Política, art. 305 y Ley 136 de 1994, art. 3º). En el anterior contexto, se reitera, al no existir amenaza o vulneración a los derechos colectivos invocados en las demandas, no había lugar a que prosperaran sus pretensiones, entre ellas, lógicamente, la del reconocimiento del incentivo económico, el cual, en todo caso, en la acción popular núm. 2004-1249 le hubiera correspondido a los demandantes y no a su apoderado judicial, como equivocadamente lo pretende en la impugnación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 68001-23-15-000-2004-01248-01(AP)
Actor: ROBERTO VILLAMARIN CHAVEZ Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE GIRON
Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR. 68001-23-15-000-2004-01249 ACUMULADO
Se deciden los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y la parte actora contra los numerales primero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 28 de julio de 2006, respectivamente, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante los cuales se dio una orden al municipio de Girón y se negó a los demandantes el incentivo económico de que trata la Ley 472 de 1998.
I.- LA DEMANDA
1.- Las pretensiones
El 19 de mayo de 2004 los ciudadanos Roberto Villamaría Chávez, Cayetano García Chacón, Gustavo Sánchez Valencia, Félix Pinzón y Orlando Medina Uribe, a través de apoderado judicial, promovieron demand en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Girón, en defensa del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con el fin de que el Tribunal Administrativo de Santander adoptara las siguientes disposiciones:
“1. La reubicación rápida y concreta a un terreno o inmueble de propiedad o adquisición del municipio para estas 32 familias, donde tengan su asiento o residencia, así como lo manifestó el alcalde CESAR REYES MANTILLA, en el comunicado de fecha 26 de marzo de 2003, y que se anexa a esta demanda.
2. Que el terreno donde sean reubicadas estas familias, ofrescan (sic) las garantías y exigencias para vivir dignamente, y que no se presenten hechos similares, como los ocurridos el pasado 26 de marzo de 2003.
3. Que se reconozca un INCENTIVO, a favor de la parte demandante, y en contra del Municipio de Girón (S/der), que como abogado litigante, y ajeno (no vivir en este lugar) al problema ocurrido y por enriquecer nuestra democracia, dentro del Estado SOCIAL DE DERECHO, en que vivimos, se manifieste por parte de esta Respetable Corporación, este Derecho Fundamental del art. 40 C.N., interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley. Como persona natural, y ciudadano colombiano en ejercicio de DERECHOS.
4. Que se de aplicación al art. 39 de la ley 472 de 1998, al DERECHO, que tiene el demandante, a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) Salarios Mínimos legales mensuales, $ 53.700.000.oo, por ser una Acción Popular, eminentemente, perjudicial para una comunidad, y por haber actuado el burgomaestre, con negligencia e impericia.” (fl. 18 de este cuaderno – negrillas, subrayado y mayúsculas sostenidas del texto original)”
En esta misma fecha el ciudadano Víctor Rafael Rodríguez Cáceres (apoderado de los demandantes en la A.P. núm. 2004-1249) interpuso demand contra el municipio de Girón, en procura de la protección del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, en la que formularon las siguientes pretensiones:
“1. La desocupación rápida y concreta en el menor tiempo posible, a un terreno o inmueble de propiedad o adquisición del municipio para estas 32 familias, donde tengan su asiento o residencia, así como lo manifestó el alcalde CESAR REYES MANTILLA, en el comunicado de fecha 26 de marzo de 2003, y que se anexa a esta demanda.
2. Que las instalaciones de este lugar queden tal y como estaban para el debido ejercicio del derecho al deporte, como es la recreación y la cultura para una adecuada formación integral del ser humano.
3. Que se reconozca un INCENTIVO, a favor de la parte demandante como es este servidor VÍCTOR RAFAEL RODRÍGUEZ CÁCERES, y en contra del Municipio de Girón (S/der), que como abogado litigante, y ajeno (no vivir en este lugar) al problema ocurrido y por enriquecer nuestra democracia, dentro del Estado SOCIAL DE DERECHO, en que vivimos, se manifieste por parte de esta Respetable Corporación, este Derecho Fundamental del art. 40 C.N., interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley. Como persona natural, y ciudadano colombiano en ejercicio de DERECHOS.
4. Que se de aplicación al art. 39 de la ley 472 de 1998, al DERECHO, que tiene el demandante, a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) Salarios Mínimos legales mensuales; Que este incentivo sea 150 Salarios Mínimos legales mensuales, $ 53.700.000.oo, por ser una Acción Popular” (fl. 63 cuaderno anexo – negrillas, subrayado y mayúsculas sostenidas del texto original)”
Por auto del 19 de noviembre de 2004, proferido dentro del expediente radicado con el núm. 2004-01249, se decretó de oficio la acumulación de la citada acción popular a la núm. 2004-1248. (fls. 68 a 70 de este cuaderno)
2.- Los hechos:
El sustento fáctico de las demandas, en términos generales, es común, y se concreta en los siguientes hechos:
1.- El 26 de marzo de 2003 se presentó una inundación en los sectores del Mirador de Carrizal, Altos de Carrizal, y San Alejo, en el municipio de Girón (Santander), donde fueron victimas 32 familias que quedaron en una situación lamentable, debido a las perdidas humanas y materiales que ocasionó ese siniestro.
2.- El Alcalde Municipal de Girón por resolver el asunto rápido y salir del paso decidió ubicar un grupo de personas en un bien de uso público de esa localidad denominado “Coliseo 15 de Enero” en el Polideportivo Juan Pablo Segundo, en el barrio El Poblado.
3.- El citado funcionario en un comunicado de prensa prometió disponer de un lote de terreno para reubicar la residencia de estas personas, lo cual transcurrido más de un año no ha cumplido.
4.- Ahora “para salirse por la tangente” el alcalde municipal les ha manifestado a esas familias que les va a colaborar pagándoles unos cánones de arrendamiento, lo que es irrisorio, desconociendo la trascendencia y la gravedad de la situación, puesto que están viviendo en un lugar de uso público que se ha convertido en vivienda. (exp. 2004-01249)
5.- El mandatario municipal desconoce que se trata de un escenario deportivo que es un bien de uso público, que no ha podido utilizarse para tal fin, así como para la recreación y la cultura; además, de ser necesario su uso para vivienda, el mismo solo debería ser provisional. (exp. 2004-01248)
II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Aunque en cada una de las acciones populares que se acumularon la entidad territorial demandada presentó escrito de contestación de la demanda, por ser comunes los argumentos de defensa expuestos en tales memoriales, los mismos se resumen, de modo general, en la siguiente forma:
1.- Señaló que si bien es cierto que las familias víctimas de la catástrofe invernal ocurrida en el municipio de Girón el 26 de marzo de 2003 se ubicaron provisionalmente en el Coliseo 15 de Enero del Polideportivo Juan Pablo Segundo del barrio El Poblado de Girón, ello no se hizo “para salir del paso” como se aduce irresponsablemente en la demanda, sino para brindarle una solución provisional, ágil y efectiva a estas familias, ante una situación apremiante e inaplazable.
2.- Precisó que a dicha situación no se le ha podido dar una solución definitiva, debido, no a la falta de voluntad del municipio, sino a la falta de disposición de las personas que hoy se encuentran residiendo en el Coliseo, quienes a pesar de las variadas opciones de ayuda que les ha brindado el ente territorial, no han accedido a ninguna de ellas y mucho menos a desalojar el citado escenario deportivo.
3.- Indicó que tal como consta en las actas de varias reuniones celebradas entre miembros de la comunidad y funcionarios de la administración municipal, se les han propuesto a aquellos distintas alternativas de solución, entre otras: apoyo económico de $150.000 por familia, por el término de tres meses, con el fin de subsidiar el canon de arrendamiento de una vivienda en la que puedan habitar mientras se encuentra una solución permanente a esta situación; formulación de dos proyectos de vivienda (Hacienda La Meseta y Eliécer Fonseca), dentro de los cuales el municipio pretende postular a las familias damnificadas de esta tragedia, con el fin de acceder a los recursos otorgados por el Gobierno Nacional en materia de subsidios, previo cumplimiento de los requisitos pertinentes.
4.- Indicó, en ese mismo orden, que el municipio de encuentra en proceso de formulación de los proyectos de vivienda ante FINDETER, habiéndose ya obtenido las respectivas licencias de construcción a nivel municipal; que en igual sentido, teniendo en cuenta la difícil situación económica del municipio, desde el mismo momento en que ubicó a la comunidad afectada en el coliseo, ha solicitado al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el apoyo financiero con el objeto de solucionar esa problemática, quien ha manifestado que existe voluntad de colaborar a través de subsidios de vivienda, los cuales estarán disponibles una vez abierta la convocatoria, razón por la cual el municipio invitó a la comunidad a participar en la misma, siendo ésta reacia a ello; que igualmente se ha reiterado en diversas oportunidades la invitación a la comunidad para participar en el Proyecto de Vivienda Hacienda La Meseta, el cual se encuentra planeado para un total de 36 familias y que se está llevando a cabo a través de una unión temporal con la Constructora Villa Carolina, al igual que en el Proyecto de Urbanización Eliécer Fonseca, dentro del cual ya se tiene un terreno propio y un convenio con una Organización No Gubernamental, llamamientos frente a los cuales la comunidad ha sido renuente.
5.- Manifestó que si bien el municipio tiene que enmarcar su actuar dentro del Estado Social de Derecho y debe salvaguardar y procurar el cumplimiento de los derechos constitucionales, eso solo puede hacerlo en la medida de sus capacidades económicas, siendo precisamente ello la razón por la cual no ha sido posible la entrega a la comunidad de un terreno específico, como se solicita en la demanda; además, el municipio no puede irresponsablemente ubicar a esta población en un lote cualquiera, sin la garantía que obtengan en el futuro una solución de vivienda digna, motivo por el cual se seguirá adelantando la formulación de los proyectos mencionados.
6.- Advirtió que aunque el municipio tiene deberes sociales, también éstos los tienen los miembros de la comunidad afectada, quienes por lo tanto deben aunar todos sus esfuerzos para encontrar una solución efectiva a esta problemática, y no simplemente limitarse a endilgar responsabilidades al municipio de Girón y esperar a que las cosas lleguen sin colaborar o, al menos, facilitar la búsqueda de dicha solución, procediendo a desalojar el Coliseo 15 de Enero y tener la posibilidad de acceder a una vivienda digna.
7.- Precisó que el hecho que las personas afectadas aun se encuentren en las instalaciones del Coliseo en cuestión y no lo hayan desalojado y, por ende, estén vulnerando derechos colectivos tales como el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, es responsabilidad exclusiva de aquellos, pues la opción de brindarles ese lugar como sitio donde habitar fue provisional, debido a la difícil y urgente situación por la que estaban atravesando, e inspirados en el principio de solidaridad social; además, es claro que se les han dado distintas opciones para que se acojan a un proyecto de vivienda de interés social a través de su postulación a subsidios del orden nacional, en orden a que así sea posible a desocupación del bien en comento, condición a la que no han accedido.
8.- Apuntó que 31 de las 32 familias que hoy se encuentran en el Coliseo 15 de Enero no poseían título alguno de propiedad de las viviendas en las que habitaban antes de ocurrida la tragedia, ubicándose éstos allí en calidad de invasores, según lo informado por ellos mismos en el acta del 16 de diciembre de 2003; igualmente, que una vez ocurrida la tragedia en cuestión, fueron más de 50 familias las que resultaron perjudicadas, muchas de las cuales, como se vislumbra con la disminución del número de familias que hoy habitan el Coliseo, han procedido a buscar y a acoger soluciones efectivas a esta problemática, estando concientes de que éstas no eran propietarias de los predios afectados y que por lo tanto no se encontraban legitimadas para acceder a una reubicación definitiva por cuenta exclusivamente del municipio.
9.- Señaló, conforme a lo anterior, que acoge la pretensión de la demanda consistente en que se proceda a la desocupación en el menor tiempo posible, por parte de las 32 familias, del Coliseo 15 de Enero, oponiéndose, no obstante, al hecho de que ésta quede condicionada a la adjudicación por parte del municipio de un terreno a nombre de aquellos, en razón a que éstos no poseían la calidad de propietarios de los predios y viviendas que resultaron afectadas con la catástrofe invernal ocurrida; igualmente, manifestó que se acoge a la segunda pretensión de la demanda -en el expediente núm. 2004-1249-, quedando a juicio del Tribunal la mención de la persona o personas a las que corresponderá realizar los arreglos y mejoras a que haya lugar, una vez el Coliseo haya sido desocupado.
III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Acumulados los procesos, y atendiendo a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 13 de junio de 2005, la cual se declaró fallida debido a que no se logró ninguna formula de acuerdo.
IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte actora:
Reiteró los argumentos expuestos en las respectivas demandas y agregó que el material probatorio que obra en el expediente es bastante visible para seguir manifestando la necesidad que tienen las personas afectadas de tener una vivienda digna.
La parte demandada:
Reiteró los argumentos de defensa esgrimidos en los escritos de contestación de las demandas, y precisó que como la acción popular no fue instituida para solventar una necesidad (en esta caso la necesidad de vivienda de 32 familias), sino para salvaguardar derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados, no hay lugar a que prospere la acción; de otro lado, afirmó que no hay lugar a predicar la violación del espacio público o del sano esparcimiento de las personas residentes en el municipio de Girón, pues en él existen innumerables parques y zonas recreativas para ello.
El Ministerio Público:
La Procuradora Judicial 16 para Asuntos Administrativos emitió concepto en el cual señaló que en este caso no existe violación del derecho colectivo al goce del espacio público, puesto que si bien se privó a la comunidad del uso de un bien de esa naturaleza, ello ocurrió con fundamento en el principio de solidaridad, con miras a facilitar una vivienda provisional a miembros de la comunidad afectados por una tragedia natural.
De otro lado, precisó que “en lo que hace relación al derecho a tener una vivienda digna, de igual manera se observa la gestión del ente territorial, que debe concretarse definitivamente en una propuesta concreta, que no puede en nuestro concepto ser otra, que incluir a los damnificados ubicados en el coliseo, entre los beneficiarios de subsidios. En consecuencia, podría a través de esta acción popular ordenarse su inclusión, en un programa específico de vivienda del municipio, que en caso de no haberse concretado a la fecha, debe hacerse dentro del término que el H. Tribunal estime pertinente señalar, y una vez construidas las viviendas, y entregados a los damnificados de la inundación que ocupan el coliseo, debe igualmente el H. Tribunal señalar que su desalojo debe ser inmediatamente se reciba dicha vivienda por estas personas.” (fls. 249 y 250 de este cuaderno)
V.- LA PROVIDENCIA APELADA
En providencia judicial impugnada el a quo luego de reseñar la actuación procesal adelantada, así como las pruebas allegadas en cada uno de los expedientes, concluyó que no existe vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en las demandas, pero consideró pertinente ordenar al municipio de Girón terminar en un plazo no mayor de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, el proyecto denominado Vivienda de Interés Social Urbanización Hacienda La Meseta, debiendo paralelamente, en ese mismo plazo, adoptar las medidas administrativas necesarias con el objeto de ubicar en dicha urbanización a las familias censadas como habitantes provisionales del Coliseo Juan Pablo II de esa localidad, e igualmente que, una vez desocupado el referido inmueble, efectúe las gestiones administrativas necesarias hasta lograr en un periodo no inferior a seis (6) meses a partir de la desocupación, la ejecución de las reparaciones localitas que se requieran para el uso normal del escenario deportivo.
De otro lado, negó el incentivo económico a los actores populares.
Señaló que en la demanda los hechos en que se sustenta la presunta violación del derecho a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, se circunscribe a enrostrar la omisión del Alcalde Municipal de Girón al no adjudicar una porción de terreno a cada una de las familias damnificadas por la ola invernal ocurrida el 23 de febrero de 2003, confundiendo aquel derecho con el individual de cada una de esas familias a tener una vivienda digna y demás derechos que de ello se derivan.
Precisó que los actores soportan la carga de la prueba de los hechos u omisiones en que consista la vulneración al derecho colectivo, de modo que para la prosperidad de la acción popular es necesario que la “acción u omisión” en relación con la vulneración del derecho colectivo que se enrostra, sea probada por el actor o que se infiera del expediente.
Anotó que en el presente caso, vistas las pruebas que obran en el proceso, no resultó probado el elemento “omisión” de la autoridad pública en efectuar gestiones para prevenir el desastre ocurrido el 23 de febrero de 2003, ni el elemento “a sabiendas” de su eventual ocurrencia, para imputarle violación del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de modo que no existen fundamentos para la prosperidad de la acción popular en este sentido.
Indicó que el Tribunal es conciente de que el objeto de la acción popular es la efectividad de los derechos colectivos, haciendo cesar su lesión o amenaza o que las cosas vuelvan a su estado anterior, si fuere posible, pero, la prueba que obra en el expediente no permite demostrar que la inundación referida hubiese sido previsible técnicamente y que la autoridad pública hubiere omitido las gestiones necesarias para evitarla pues la pretensión del actor se centra respecto de esta materia en la omisión del alcalde en adjudicar una porción de terreno a cada una de las familias damnificadas para destinarlo a la construcción de las respectivas viviendas.
Apunto que el derecho a la vivienda digna, consagrado en el artículo 51 de {}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}la Constitución Política, constituye el presupuesto sin el cual no resultan efectivos los demás derechos y que ella es indispensable para el proceso de integración social Estrado y sociedad, y que siendo un derecho de contenido social, en él subyace un derecho fundamental-individual, cuya satisfacción está condicionada a la previa obtención de las condiciones materiales que lo hacen posible, esto es, a un desarrollo progresivo o programático por parte del Estado.
Señaló, en ese sentido, que en este caso la Administración Municipal de Girón ha puesto en ejecución un programa de vivienda para los damnificados de la ola invernal que origina las acciones aquí acumuladas, denominado VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANIZACIÓN HACIENDA LA MESETA en el municipio de Girón, de donde se han configurado derechos subjetivos que pueden ser reclamados y protegidos, en orden a que la administración termine, en un término perentorio, las obras de adecuación de las viviendas que dice haber iniciado, sin que tal circunstancia afecte lo antes dicho en relación con la no afectación del derecho a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, dada la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda.
De otro lado, al referirse a la presunta violación del otro derecho colectivo cuya protección se reclama, precisó que la Administración Municipal de Girón, con ocasión de los sucesos del 23 de febrero de 2003, como consecuencia del invierno, se halla frente a una tensión de intereses igualmente merecedores de protección: los de los damnificados por el invierno que se quedaron sin vivienda y demás derechos que de ello se derivan, y el derecho colectivo al espacio público afecto al deporte y a la recreación de la comunidad.
Advirtió que ante esa antinomia (obligación de actuar, ordenando el desalojo del Coliseo, pero también de abstenerse, no ordenado dicho desalojo hasta tanto garantice la reubicación de quines ocupan ese escenario), se impone una ponderación de los derechos en conflicto, en la que el Tribunal privilegia los fundamentales a la vivienda, referidos anteriormente, por las mismas connotaciones que de ellos se derivan, no siendo reprochable que la autoridad pública hubiese habilitado provisionalmente el Coliseo par satisfacerlos, máxime cuando no está demostrado que este escenario deportivo “Juan Pablo II” sea el único espacio con el que cuentan la comunidad para la practica del deporte y la recreación.
Puntualizó que, sin perjuicio de lo anterior, esto es, de la ponderación como forma de argumentar esta decisión en la que se privilegian los derechos fundamentales a la vivienda, debe anotarse que tal prevalencia no puede ser mantenida en el tiempo, ni se puede concebir como vivienda digna el tantas veces mencionado Coliseo Juan Pablo II, imponiéndose por ello que la Administración Municipal concluya, en un término perentorio, el proyecto denominado VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL HACIENDA LA MESETA en el municipio de Girón.
Señaló que estando probado que la Administración Municipal de Girón utilizó el citado Coliseo para brindar protección temporal a los damnificados con la ola invernal, no siendo de reproche esa conducta, y que por ende no se encontró violación del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público; y que desde el mismo momento en que el hecho dañoso se generó estuvo atenta a cumplir con los trámites pertinentes ante las autoridades locales, departamentales y nacionales, para lograr la reubicación de las familias y con ello la destinación que de suyo tiene el Coliseo, sin que tal actividad se haya originado por la presentación de las demandas acumuladas sino por iniciativa propia hasta lograr concertar con los directamente afectados su reubicación en el predio denominado “Urbanización Hacienda La Meseta en esa localidad, no es procedente entonces reconocer el incentivo económico a favor de los demandantes.
Finalmente, indicó que como la satisfacción del derecho a la vivienda está condicionada a la previa obtención de las condiciones materiales que lo hacen posible, esto es, a un desarrollo progresivo o programático por parte del municipio, tampoco puede afirmarse que la demora en el tiempo resulte censurable como para que prospere el reconocimiento del incentivo económico.
VI.- LOS RECURSOS
- Del ciudadano Víctor Rafael Rodríguez Cáceres
Manifiesta que no comparte la decisión contenida en el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo apelado, que denegó a los actores populares el incentivo económico, en consideración a que ganó las dos demandas que formuló en defensa de los derechos e intereses colectivos y, por ende, tiene derecho al citado incentivo, porque así lo ordena expresamente el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, pues no es potestativo del Tribunal reconocerlo o no; en consecuencia, debe reconocerse a su favor la suma de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales, en razón a su gestión y a su esfuerzo en estos dos procesos.
Precisa que gracias a las demandas que formuló la ciudadanía podrá disfrutar del escenario deportivo que habían perdido, y las 29 familias afectadas podrán ser reubicadas y tener una vivienda.
Manifiesta que “… no puede ser que las familias favorecidas ganen más que la persona que lideró con mucho esfuerzo éstas (sic) dos (2) demandas, sin recibir pago alguno por concepto de servicios profesionales y gestiones realizadas en trascendente caso, como es tener vivienda a (29) veintinueve familias albergadas en el polideportivo JUAN PABLO II (un bien de uso público, Coliseo).
- Del municipio de Girón
El apoderado judicial del municipio de Girón señala que el Tribunal en la sentencia analiza el derecho a una vivienda digna, el cual no se indicó como vulnerado en las demandas, y termina imponiéndole unas obligaciones y unos plazos perentorios muy cortos, dada la magnitud de las obras a realizar, y además no tiene en cuenta que la ejecución del proyecto de vivienda de interés social “URBANIZACIÓN HACIENDA LA MESETA” no depende única y exclusivamente del ente territorial, sino que incluye otras voluntades, como las de las propias familias censadas y la del FINDETER y el FONDO NACIONAL DE REGALIAS, quines además deben realizar aportes económicos.
Por lo anterior, solicita a esta Corporación que “revoque el numeral primero de la sentencia impugnada, y en su lugar, se ordene al MUNICIPIO DE GIRÓN continuar con los trámites administrativos tendientes a ubicar las familias censadas en el coliseo JUAN PABLO II, y a la vez oficiar a FINDETER Y AL FONDO NACIONAL DE REGALÍAS para que agilicen los trámites que les corresponda dentro de la ejecución del proyecto denominado vivienda de interés social “urbanización Hacienda la Meseta”, sin que en ningún momento se fije un plazo perentorio ni se le imponga a mi representado obligaciones que escapan al resorte estricto de sus competencias legales, máxime cuando el demandado no ha generado ningún tipo de acción u omisión con la intención de menoscabar el derecho a la vivienda digna de ningún ciudadano.” (fl. 358 de este cuaderno)
VII.- LAS CONSIDERACIONES
1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de {}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.
2.- Con el ejercicio de las acciones populares acumuladas se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, y con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, los cuales se estiman vulnerados como consecuencia del hecho de la ubicación de 32 familias - victimas de una inundación ocurrida el 26 de marzo de 2003 en los sectores del Mirador de Carrizal, Altos de Carrizal, y San Alejo en el municipio de Girón (Santander) - en el denominado “Coliseo 15 de Enero” en el Polideportivo Juan Pablo Segundo, en el barrio El Poblado, a quienes se les prometió por parte de la Administración Municipal de Girón que se dispondría de un lote de terreno para reubicar su residencia de estas personas, lo cual hasta ahora no ha ocurrido, como tampoco la restitución de ese escenario para el uso público al cual está destinado, que es la recreación y el deporte de la comunidad de Girón.
3.- En la sentencia impugnada el a quo señaló que no existe vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en las demandas, pero consideró pertinente ordenar al municipio de Girón terminar en un plazo no mayor de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, el proyecto denominado Vivienda de Interés Social Urbanización Hacienda La Meseta, debiendo paralelamente, en ese mismo plazo, adoptar las medidas administrativas necesarias con el objeto de ubicar en dicha urbanización a las familias censadas como habitantes provisionales del Coliseo Juan Pablo II de esa localidad, e igualmente que, una vez desocupado el referido inmueble, efectúe las gestiones administrativas necesarias hasta lograr en un periodo no inferior a seis (6) meses a partir de la desocupación, la ejecución de las reparaciones localitas que se requieran para el uso normal del escenario deportivo.
De otro lado, negó el incentivo económico a los actores populares.
El abogado Víctor Rafael Rodríguez Cáceres, quien actúa como apoderado de unos ciudadanos en la acción popular núm. 2004-1249, y en nombre propio en la acción popular núm. 2004-1048, impugna el fallo del Tribunal respecto de lo decidido en el numeral 4º de su parte resolutiva, esto es, en cuanto denegó el incentivo económico a los actores populares; solicita que le sea reconocido a él un incentivo por valor de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por su parte, el municipio de Girón apela la sentencia de primera instancia y solicita que se revoque su numeral 1º, con miras a que no se le fije un plazo perentorio para cumplir lo allí resuelto y, en su lugar, se le ordene continuar con los trámites administrativos tendientes a ubicar las familias censadas en el coliseo JUAN PABLO II, y oficie a FINDETER Y AL FONDO NACIONAL DE REGALÍAS para que agilicen los trámites que les corresponda dentro de la ejecución del proyecto denominado vivienda de interés social “urbanización Hacienda la Meseta.
4.- La Sala resolverá las impugnaciones formuladas siguiendo el orden antes señalado:
4.1 El incentivo económico
a) Conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 “El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales”.
Por su parte, el artículo 34 ibídem prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante ... igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular”, lo que significa, como lo ha sostenido reiteradamente la Sala, que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento o de la sentencia que niegue las súplicas de la demanda.
En otros términos, el derecho al incentivo económico se adquiere no por el hecho de formular demanda en protección de los derechos e intereses colectivos, sino por haber obtenido sentencia en la que se declare que existe amenaza o vulneración de los mismos y que como consecuencia de ello en ésta se acojan las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, debe precisarse que el estímulo económico previsto en la ley para el actor no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista del aquel, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración.
Así mismo, es relevante anotar que para que surja el derecho del actor a recibir el incentivo no sólo debe haberse producido una violación del derecho colectivo imputable a la entidad obligada a su protección, bien por acción o por omisión, sino que además debe verificarse que dicha protección se obtuvo gracias a la intervención del actor.
Finalmente, debe aclarase que la actividad desplegada por el demandante en el proceso, la importancia del derecho objeto de protección y su trascendencia en la comunidad, y la oportunidad de su intervención para obtener el amparo del mismo, son criterios que debe utilizar el juez, no para reconocer el incentivo económico, sino para determinar el monto de éste, según lo precisado por la Corte Constitucional en la sentencia C-459 de 2004.
b) En el anterior contexto, para la Sala es claro que no hay lugar a revocar la decisión del a quo de no reconocer a favor de los actores populares el incentivo económico, pues en este caso no se dictó una sentencia que acogiera las pretensiones de las demandas y ello, como pasa a examinarse, obedeció a que no se acreditó en la actuación que existiera realmente amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en aquellas.
En las demandas se invocaron como supuestamente amenazados o vulnerados los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y al goce del espacio público y a la defensa de los bienes de uso público:
i) Respecto del primero de estos derechos, no se indica expresamente en la demanda el fundamento fáctico que determine la acción u omisión de la entidad territorial demandada que constituya la causa de dicha amenaza o vulneración, pues nada se dice acerca de que existiera conocimiento por parte de la Administración Municipal sobre la eventual ocurrencia y la magnitud del fenómeno natural presentado ni sobre las graves consecuencias que la ola invernal podría generar en los inmuebles de las familias redisentes en los sectores del Mirador de Carrizal, Altos de Carrizal, y San Alejo, y que pese a ese conocimiento, no hubiera adoptado las medidas de orden administrativo, técnico, presupuestal, etc. pertinentes para prevenir esa situación, por ejemplo ordenando obras civiles de protección de las viviendas o la reubicación de dichas familias en otro lugar, limitándose los demandantes a señalar que una vez ocurrida la inundación que produjo los daños en sus viviendas el Alcalde Municipal les prometió disponer de un lote de terreno para reubicar allí sus viviendas y que, transcurrido el tiempo, no cumplió con dicha promesa.
Esa supuesta omisión, en criterio de la Sala, claramente no constituye causa que derive en la violación del derecho colectivo que se invocó en la demanda, o de algún otro derecho de esa naturaleza; al parecer, de acuerdo con la demanda, lo que los actores alegan es el desconocimiento de su derecho a una vivienda digna, derecho éste que se encuentra dentro de los derechos sociales, económicos y culturales reconocidos en la Constitución Política (art. 51), y que hace parte de los llamados derechos prestacionales, cuya satisfacción debe procurar el Estado en forma progresiva a través de un desarrollo programático, no siendo la acción popular el mecanismo judicial procedente para ese propósito, dado que su objeto se circunscribe a la protección de derechos de carácter colectivo.
Ahora bien, debe decirse que no existe en la actuación ningún elemento de juicio, distinto a los aducidos en las demandas, del que pueda deducirse válidamente la existencia de una acción u omisión del municipio de Girón que amenace o vulnere el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Por lo anterior, es evidente que se imponía denegar las pretensiones de la demanda, en cuanto se refiere al citado derecho colectivo.
ii) En relación con el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, comparte la Sala el criterio del a quo, en el sentido que pese a que el mismo resultó afectado como consecuencia de la ocupación de un bien de esa naturaleza, como lo es el “Coliseo 15 de Enero”, dicha ocupación no fue indebida y por ende no puede ser objeto de reproche, como quiera que estuvo justificada en la necesidad urgente e inaplazable de brindar un albergue provisional a los ciudadanos que resultaron damnificados por las inundaciones ocurridas en el mes de marzo de 2003 en el municipio de Girón, quienes requerían del techo que les ofrecía ese escenario deportivo.
Ciertamente, como lo reconocen las partes y quedó probado en el proceso, con ocasión de los sucesos del 23 de febrero de 2003 presentados como consecuencia del invierno, la Administración Municipal de Girón dispuso provisionalmente de un bien de uso público como una solución temporal de vivienda para las personas damnificadas por dichos hechos; en esa circunstancia, es evidente que la entidad territorial se halló frente a una tensión de derechos e intereses igualmente merecedores de protección, como son los de los damnificados por el invierno que se perdieron su vivienda, y el derecho colectivo de los demás miembros de la comunidad a la utilización de un bien de uso para la práctica del deporte y la recreación, siendo razonable y proporcional que se privilegiara en este caso el derecho de los primeros ante la situación apremiante que padecía.
En efecto, no podía exigirse a las autoridades locales que so pretexto de proteger el derecho colectivo mencionado dejara a su suerte en la calle a un grupo de personas damnificadas; del mismo modo, no era procedente que sin que se ofreciera a dicha población una alternativa efectiva de solución a su problemática, se dispusiera su desalojo del coliseo deportivo, máxime cuando no está demostrado que dicho escenario constituyera el único espacio con el que contaba la comunidad de Girón para la practica del deporte y la recreación.
En ese sentido, la limitación del derecho colectivo estuvo plenamente fundada y además encuentra sustento en el principio de solidaridad social consagrado en la Constitución Política (artículos 1º y 95 num. 2º).
Ahora bien, podría argumentarse que la medida adoptada por el municipio de Girón desconoce el derecho colectivo al goce del espacio público en tanto que se prologó en el tiempo y se privó de manera permanente a la comunidad del derecho a disponer del Coliseo 15 de Enero para las actividades a que el mismo está destinado.
Frente a lo anterior, es preciso señalar que la solución de la problemática de las familias afectadas en su derecho a la vivienda, no es una solución que pudiera ofrecerse de manera inmediata por parte de la entidad territorial demandada, pues, como antes se dijo, se trata de un derecho de naturaleza prestacional, para cuya satisfacción se requiere de un desarrollo legal y de la existencia de condiciones jurídicas y materiales que debe propiciar el Estado. En efecto, se impone al Estado la responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo dicho derecho a favor de todos los colombianos y promover los planes de vivienda de interés social sistemas adecuados de financiación y formas asociativas de ejecución de dichos planes.
Acerca de este derecho la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente:
“[El] derecho a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la ley.
Así entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del Estado su plena satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones jurídico - materiales que lo hagan posible. De manera que una vez dadas dichas condiciones, el derecho toma fuerza vinculante y sobre el mismo se extenderá la protección constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin
Por lo tanto, es claro que el municipio demandado, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, debía procurar las condiciones materiales para brindar una solución a las familias damnificadas, como en efecto lo hizo, ofreciendo como primera alternativa un apoyo económico (subsidio de arrendamiento) y luego formulando ante el Gobierno Nacional dos proyectos de vivienda, dentro de los cuales postuló como beneficiarios del subsidio de vivienda familiar a las personas afectadas con las inundaciones ocurridas en el municipio de Girón (fls. 42 a 63 y 259 a 317 de este cuaderno), de forma tal que realizado ello podrá disponer la protección del derecho colectivo a la utilización y defensa de los bienes de uso público, ordenando las medidas pertinentes para que el Coliseo 15 de Enero sea utilizado para los fines a los que está afecto.
De otra parte, debe precisarse que las referidas gestiones, contrario a lo sostenido por el impugnante, no obedecieron a la interposición de las demandas que dieron origen a las acciones populares acumuladas, sino al cumplimiento de las funciones asignadas en esta materia a los municipios en la Constitución Política y en la ley. (Constitución Política, art. 305 y Ley 136 de 1994, art. 3º)
c) En el anterior contexto, se reitera, al no existir amenaza o vulneración a los derechos colectivos invocados en las demandas, no había lugar a que prosperaran sus pretensiones, entre ellas, lógicamente, la del reconocimiento del incentivo económico, el cual, en todo caso, en la acción popular núm. 2004-1249 le hubiera correspondido a los demandantes y no a su apoderado judicial, como equivocadamente lo pretende en la impugnación.
4.2 La orden al municipio de Girón
En la sentencia apelada el Tribunal ordena al municipio de Girón terminar en un plazo no mayor de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, el proyecto denominado Vivienda de Interés Social Urbanización Hacienda La Meseta, debiendo paralelamente, en ese mismo plazo, adoptar las medidas administrativas necesarias con el objeto de ubicar en dicha urbanización a las familias censadas como habitantes provisionales del Coliseo Juan Pablo II de esa localidad, e igualmente que, una vez desocupado el referido inmueble, efectúe las gestiones administrativas necesarias hasta lograr en un periodo no inferior a seis (6) meses a partir de la desocupación, la ejecución de las reparaciones localitas que se requieran para el uso normal del escenario deportivo.
En criterio de esta Corporación, una determinación como la anterior resulta pertinente y necesaria, no obstante que se haya declarado la inexistencia de amenaza o violación a los derechos colectivos invocados en la demanda, como quiera que mediante ella se garantiza en forma eficaz los derechos de las familias afectadas, ya que no puede concebirse que un coliseo deportivo, pese a que se encuentre acondicionado como sitio de habitación temporal, sea considerado como vivienda digna para ese sector de la población del municipio de Girón.
Sin embargo, como la Sala entiende que la solución a la problemática social que vive dicha comunidad es compleja, al punto que ella requirió el concurso del municipio de Girón y de otras entidades públicas, quienes aunaron esfuerzos para la formulación y ejecución del proyecto de vivienda de interés social denominado Hacienda La Meseta Fase II, dispondrá la modificación del contenido del numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en el sentido de señalar que el plazo allí conferido sea de doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, en consideración a que el término concedido por el Tribunal no resulta suficiente para el cumplimiento de lo ordenado a la entidad territorial demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero: MODIFÍCASE el numeral 1º de la parte resolutiva del fallo apelado, en el sentido de señalar que el plazo allí conferido sea de doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, en consideración a que el término concedido por el Tribunal no resulta suficiente para el cumplimiento de lo ordenado a la entidad territorial demandada.
Segundo: CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 30 de octubre de 2008.
MARCO ANTONIO VELILLA M. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidente
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
