ACTO ADMINISTRATIVO - Notificación. Eficacia / FALTA DE NOTIFICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No es causal de nulidad sino de eficacia. Diferencia entre validez y exigibilidad / ACTO ADMINISTRATIVO - Validez / ACTO ADMINISTRATIVO - Exigibilidad
Si la notificación no se realiza en legal forma, el acto administrativo no “producirá efectos legales” y que “Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46”. La falta de notificación del acto administrativo conlleva su ineficacia, que consiste en la imposibilidad de producir los efectos para los cuales se profirió, en consideración a que la publicidad del acto administrativo es un requisito indispensable para que las decisiones administrativas sean obligatorias. Así lo ha señalado la Sala con sustento en lo dispuesto en el CCA: “La falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, fenómenos que tienen efectos equivalentes según lo preceptuaba el Decreto Extraordinario Nº 2733 de 1959 y lo dispone hoy el Decreto Extraordinario Nº 01 de 1984, no es causal de nulidad de los mismos; en efecto, dicha notificación es necesaria, cuando así lo señala la ley (y lo hace para todos los actos administrativos de contenido particular que hayan culminado una actuación administrativa), como una condición de su eficacia; es decir en tanto constituye una de las etapas del procedimiento que tiene por objeto dar firmeza a la decisión administrativa, la cual –a su turno– es requisito necesario para su ejecución válida. En otros términos la notificación del acto administrativo no dice relación con su validez jurídica la cual no sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la obligación de notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto administrativo que nació viciado no se sanará porque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez porque se deje de notificar o porque la notificación sea irregular. Es una simple aplicación del principio según el cual el examen de validez jurídica de los actos administrativos que hace el contralor jurisdiccional se debe efectuar, por regla general, en el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan una situación inicial.
FF: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO 48
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Inexigibilidad por falta de de notificación. Inoponibilidad / ACTO ADMINISTRATIVO - Publicidad / FALTA DE NOTIFICACION - Inoponibilidad
Esa disposición, conforme lo ha explicado la Sala en abundantes providencias, constituye una aplicación práctica del principio de publicidad de las actuaciones administrativas, consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política y en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, que representa una garantía para los administrados en el sentido de que no habrá actuaciones oscuras y secretas de las autoridades y que las decisiones que los afecten serán conocidas por ellos para que puedan ejercer en debida forma el derecho de contradicción y de defensa frente a las mismas. Respecto de los actos administrativos de carácter particular y concreto, es la notificación personal el medio idóneo para dar a conocer la decisión a su destinatario y darle la oportunidad de intervenir en defensa de sus derechos. Su ausencia, o la indebida notificación personal, conducen a la inexigibilidad de la decisión administrativa, es decir que frente al administrado, no resulta obligatoria ni se le puede oponer. Quiere decir lo anterior que, no obstante existir un acto administrativo investido de la presunción de legalidad, porque se asume que fue expedido con el lleno de todos los requisitos legales, el mismo le es inoponible al administrado, cuando no haya sido puesto en su conocimiento, en la forma indicada por la ley, lo cual se explica si se tiene en cuenta que nadie puede ser obligado a dar cumplimiento a una disposición que desconoce. Y lo expuesto es predicable no sólo del acto por el cual una entidad pública expresa su voluntad, sino también de la resolución que lo modifica, revoca o confirma, porque como lo ha explicado la Corporación, “Los actos que deciden un recurso o una petición deben ser notificados en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo, es decir, por regla general, personalmente al beneficiado o afectado con ellos…El desconocimiento o pretermisión de una cualquiera de las exigencias que regulan la forma de hacer las notificaciones se sanciona con la inexistencia de la notificación y, por tanto, el acto no produce efectos legales..”.
FF: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO 48
LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Falta de notificación de la decisión que resolvió reposición no es oponible ni produce efectos / INEXISTENCIA DE TITULO EJECUTIVO - Falta de notificación de la decisión que resolvió la reposición: liquidación unilateral / TITULO EJECUTIVO - Inexistencia. Falta de notificación
En el caso concreto, no aparece acreditada la notificación de la resolución 06375 del 8 de agosto de 2001, que confirmó la decisión contenida en resolución 02589 del 2 de abril de 2001, de liquidar unilateralmente el contrato. Como se indicó precedentemente, el Municipio de Cimitarra interpuso recurso de reposición contra la resolución 06375 que fue resuelto mediante la resolución 02589 y aunque existe prueba de la existencia de estos actos, no obra en el proceso prueba demostrativa de que la última resolución le hubiere sido notificada al interesado. Esta omisión, permite afirmar que la resolución 02589 del 2 de abril de 2001, no es oponible al Municipio Ejecutado, no produce efectos frente a él, lo que impide considerar que la obligación, por cuya ejecución se adelantó este proceso - valor definido en el acto por medio del cual se liquidó unilateralmente el contrato - sea clara, expresa y exigible. Cabe igualmente advertir que aunque obra en el proceso una comunicación del 14 de noviembre de 2001, por medio de la cual el Departamento de Santander requiere al Municipio de Cimitarra, la misma no es objeto de valoración porque obra en copia simple.
FF: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO 48; CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTICULO 488
TITULO EJECUTIVO - Requisitos formales / DOCUMENTO PUBLICO - Autenticidad. Valor probatorio de las copias / DOCUMENTO AUTENTICO - Requisitos / VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS - Requisitos para equivalencia con original / COPIAS - Valor probatorio
En efecto el título ejecutivo debe reunir los requisitos formales, consistentes en que el documento o conjunto de documentos contentivos de las obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del deudor, sean auténticos. La autenticidad del documento determina la certeza respecto de la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado y es una cualidad que se presume legalmente respecto de los documentos públicos (art. 252 C.P.C.). El Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 168 del C.C.A., establece que los documentos deben ser aportados al proceso en original o en copia (art. 253) y que éstas tienen el mismo valor probatorio del original en los siguientes eventos: “1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o una copia autenticada. 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente. 3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.” (art. 254 C. de P. C. El contrato estatal, el convenio interadministrativo y los documentos relacionados con la existencia de obligaciones derivadas de estos negocios jurídicos, son documentos públicos, porque en su conformación interviene un funcionario público en ejercicio de su cargo (art. 251 C. P. C.), por tanto, la copia que de éstos se aporte al proceso está sometida a las condiciones legales señaladas, para que tenga el mismo valor del original y se repute auténtico (art. 254 C. de P. C.) Por lo expuesto procede la revocatoria del mandamiento de pago y por ende, de la sentencia apelada. Para en su lugar, rechazar lo pedido en la demanda ejecutiva.
FF: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTICULOS 251, 252, 253
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 68001-23-15-000-2002-01016-02(29285-25934)
Actor: DEPARTAMENTO DE SANTANDER
Demandado: MUNICIPIO DE CIMITARRA
Referencia: APELACION DE AUTO Y SENTENCIA EJECUTIVA
Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte ejecutada, contra el auto de 29 de agosto de 2002 y la sentencia del 29 de julio de 2004 proferidos por el Tribunal Administrativo de Santander.
1. Pretensiones de la demanda
El 15 de abril de 2002, el Departamento de Santander formuló demanda en ejercicio de la acción ejecutiva con el objeto de que se libre mandamiento de pago contra el Municipio de Cimitarra por la suma de $61.539.939,50, debidamente indexada y los intereses moratorios por la suma relacionada, a la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor actualizado, conforme lo dispuesto en el artículo 4, numeral 8 de la Ley 80/93, desde el 17 de septiembre de 2001, fecha en que quedó ejecutoriada la resolución número 06375 de 2001 y hasta cuando se pague la obligación de conformidad con lo dispuesto en el decreto 679 de 1994 (fol. 37 c.1 - 29285)
2. Hechos de la demanda
“1- El Departamento de Santander y el Municipio de Cimitarra, suscribieron el día 10 de septiembre de 1999, el convenio interadministrativo número 140, con el objeto de realizar la construcción de las redes de electrificación rural en la vereda Toroba Media - Sector II del Municipio de Cimitarra (Anexo copia auténtica del convenio).
2- El plazo establecido en el convenio fue de seis (6) meses y su valor de ciento veinticuatro millones ochenta y dos mil pesos moneda legal Colombiana ($124.082.000).
3- El Departamento de Santander, el día 15 de septiembre de 1999, hace efectivo el desembolso del aporte que había comprometido en el convenio 140/99 a favor del Municipio de Cimitarra, por valor de noventa millones de pesos moneda legal Colombiana ($90.000.000 mlc).
4- El nuevo Supervisor del convenio nombrado por parte del Departamento mediante resolución número 02747 del 18 de febrero de 2000 (se anexa copia), en cumplimiento de sus obligaciones y una vez efectuada la debida visita técnica de reconocimiento y evaluación final de los trabajos, mediante oficio número 079 del 2 de marzo de 2000, le solicita al Municipio de Cimitarra, un completo informe sobre el estado de ejecución del convenio, a efecto de proceder a realizar la correspondiente liquidación del mismo (se anexa copia).
5- Teniendo en cuenta que el día 15 de marzo de 2000, expiró el plazo establecido en el convenio que nos ocupa, y que el Municipio de Cimitarra no atendió el requerimiento efectuado por el Supervisor, antes citado, nuevamente este funcionario apoyado por la gerencia del Grupo de Proyectos Especiales, mediante oficio calendado 4 de abril del 2000 (se anexa copia), se permite solicitar una vez más a la Administración Municipal, la información relacionada con el desarrollo y cumplimiento de los objetivos propuestos en el convenio, a fin de proceder finalmente a realizar la correspondiente liquidación.
6- Los organismos de control Interno y Contraloría del Departamento, fueron notificados por la Oficina Gestora del Departamento sobre esta situación; procediendo para tal efecto la Oficina de Control Interno mediante oficio número CL-CR-0286 de mayo 5 de 2000 y CI-CR-397 de junio 6 de 2000, a solicitarle a la Administración Municipal, la información que le estaba siendo requerida (se anexan copias).
7- Ante la posición negativa que adoptó el Municipio respecto de esta situación, la Gerencia del Grupo de Proyectos del Departamento, mediante oficio número 530 de julio 24 de 2000, se permite poner en conocimiento al Municipio de Cimitarra de las medidas a adoptar ante los entes de control (Procuraduría y Fiscalía), así como de la decisión de liquidar unilateralmente el convenio 140/99 y de ordenar de inmediato el reintegro de los recursos no ejecutados (se anexa copia).
8- Después de múltiples requerimientos, el Municipio de Cimitarra, a través de su Secretaría de Planeación, se permite hacer llegar a la Oficina Gestora, una parte de la información solicitada, relacionada con el desarrollo del citado convenio.
9- Que en acatamiento a una orden impartida por su superior, el Supervisor del Convenio, realiza visita técnica al sitio de las obras para el reconocimiento y evaluación de los trabajos desarrollados, junto con la información remitida por la Alcaldía mediante oficio del 26 de septiembre de 2000, procediendo el Supervisor una vez lo anterior, a responder el respetivo informe, en el cual menciona los graves hechos y anomalías presentadas en desarrollo del convenio 140/99, así como el incumplimiento del Municipio de sus obligaciones contractuales. (se anexan copias).
10- Es así como la Gerencia del Grupo de Proyectos Especiales mediante oficio 801 de noviembre 16 de 2000, requiere al Alcalde para el día 4 de diciembre de ese año, a fin de liquidar de común acuerdo el convenio 140/99 (se anexa copia).
11- El señor Alcalde no acudió a la reunión programada por la Administración Departamental, de lo cual elaboró la respectiva acta (la cual se adjunta), dejando en la misma constancia del total desinterés mostrado por el burgo maestre para realizar la correspondiente liquidación por mutuo acuerdo.
12- Es así, como mediante la Resolución número 02589 calendada abril 2 de 2001, el asesor del área técnica de aguas y medio ambiente del Departamento, en uso de las facultades conferidas mediante el Decreto Departamental 060 de 2001, procedió a liquidar unilateralmente el convenio número 140/99, suscrito entre el Departamento de Santander y el Municipio de Cimitarra, en el cual quedó registrado claramente el incumplimiento presentado por el Municipio de Cimitarra con las obligaciones que le correspondan en desarrollo del convenio 140/99, registrándose en dicha liquidación un saldo a favor del Departamento de $61.539.939.50.
13- El Municipio de Cimitarra interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la mencionada Resolución 2589/2001.
14- Que el Asesor de Aguas y Medio Ambiente del departamento, mediante resolución número 06375 del 8 de agosto de 2001, resuelve el recurso de reposición interpuesto, confirmando en todas sus partes la resolución impugnada, no se concede el recurso de apelación con fundamento en el artículo 12 de la ley 489 de 1998.
15- Que el Municipio de Cimitarra, a la fecha no ha reintegrado el dinero establecido como saldo a favor del departamento en la respectiva liquidación, pese a que la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento, mediante oficio número 3366 de noviembre 14 de 2001 le solicitó a la primera autoridad Municipal se allanara al cumplimiento de lo dispuesto en la resolución 02589/2001, a lo cual el mandatario local respondió que estaba a la espera de los resultados de la investigación de la Contraloría Departamental.
16- Que en este orden de ideas, la Resolución en comento (número 2589/2001), constituye título ejecutivo complejo, y contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible a cargo del Municipio de Cimitarra y a favor del Departamento de Santander.”
La parte actora aportó con la demanda ejecutiva los siguientes documentos:
- Fotocopia auténtica del convenio número 140 de 1999, suscrito entre el Departamento de Santander y el Municipio de Cimitarra (fols. 3 a 4, c.1 - 29285).
- Fotocopia auténtica de la resolución número 02589 de 2001 por medio de la cual se liquida unilateralmente el convenio 140/99 (fols. 5 a 11 c.1 - 29285).
- Fotocopia simple del escrito por medio del cual el Municipio de Cimitarra interpone recurso de reposición contra la resolución 02589 de 2001(fols. 12 a 15, c.1 - 29285).
- Fotocopia auténtica de la resolución No. 06375 de 2001 por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto (fols. 16 a 21 c.1 - 29285).
- Fotocopia simple del oficio por medio del cual el Supervisor del Grupo de proyectos especiales y el asesor del Gobernador, le solicitaron información al Alcalde del Municipio de Cimitarra sobre el estado en que se encontraba la ejecución de la obra establecida en el convenio 140 de 1999 (fol. 22, c.1 - 29285).
- Fotocopia simple del oficio calendado 4 de abril del 2000, comunicación dirigida por el Supervisor de grupo de proyecto, al Alcalde de Cimitarra en la cual se solicitó información sobre el estado de la ejecución del convenio No. 140 de 1999, y acusó caso omiso por parte del municipio del oficio No. 079 de 2 de marzo (fol. 23 c.1 - 29285).
- Fotocopia simple de los oficios dirigidos por la oficina de control interno en los cuales se solicitó información a la Alcaldía de Cimitarra sobre el estado de la ejecución del proyecto 140 de 1999 (fols. 24 a 27, c.1 - 29285).
- Fotocopia simple oficio No. 530, del Asesor del despacho del Gobernador, Gerente Grupos de Proyectos especiales, Aguas y Saneamiento Básico, en el cual le informó al Alcalde del Municipio de Cimitarra, que debido a que no se había dado respuesta a los oficios sobre el estado de ejecución del convenio 140 de 1999, solicitaría a los órganos de control una inspección y por instrucciones del Gobernador procedería a liquidar el convenio (fol. 28, c.1 - 29285).
- Fotocopia simple del informe del Supervisor del convenio, en el que informó sobre el estado de las obras del convenio, al Asesor del Despacho del Gobernador, Gerente Grupos de Proyectos especiales, Aguas y Saneamiento Básico (fols. 29 a 32, c.1 - 29285).
- Fotocopia simple del oficio 801 de 2000 por medio del cual el Asesor del despacho de Gobernador solicitó al Alcalde de Cimitarra, concurrir el 4 de Diciembre a la oficina de aguas y proyectos especiales, para efectuar la liquidación del convenio (fol. 33, c.1 - 29285).
- Fotocopia simple del acta de reunión de 4 de diciembre de 2000, celebrada por el Supervisor del convenio, el Coordinador del grupo de proyectos especiales y el Asesor del Despacho del Gobernador, Gerente Grupos de Proyectos especiales, Aguas y Saneamiento Básico, en la que acordaron liquidar unilateralmente el convenio 140 de 1999 (fol. 34, c.1 - 29285).
- Fotocopia simple del oficio 3366, del jefe de la oficina jurídica de la Gobernación de Santander en el que se solicitó el cumplimiento al Municipio de Cimitarra de la resolución 02589 de 2001 (fol. 35, c.1 - 29285).
- Fotocopia simple de la resolución 02747 de 2000, por medio de la cual el Gobernador de Santander designó al Ingeniero Oscar Mauricio Rojas como supervisor de la construcción de las Redes de Electrificación rural en la Vereda Toroba media sector II del Municipio de Cimitarra (fol. 36, c.1 - 29285).
2. Actuación procesal
2.1 El Tribunal, mediante providencia del 29 de agosto de 2002, libró mandamiento de pago a favor del Departamento de Santander y en contra del Municipio de Cimitarra, así:
“Primero: LÍBRESE MANDAMIENTO DE PAGO a favor del DEPARTAMENTO DE SANTANDER y en contra del MUNICIPIO DE CIMITARRA por la suma de SESENTA Y UN MILLONES QUINIETOS TREINTA Y NUEVE MIL PESOS CINCUENTA CENTAVOS ($61'539.939,50), más los intereses de mora liquidados de conformidad con lo establecido en el artículo 4 numeral 8 de la ley 80 de 1993, en concordancia con lo normado por el artículo 1º del Decreto 679 de 1994, desde cuando la obligación se hizo exigible y hasta cuando se verifique el pago.”
Consideró el Tribunal que las fotocopias auténticas del contrato interadministrativo No. 140/99, de la resolución No. 2589 de 2001, del escrito del recurso de reposición contra la resolución 2589 y de la resolución No. 06375 de 2001, prestan mérito ejecutivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 488 del C.P.C. por cuanto contienen una obligación clara expresa y exigible de pagar una suma liquida de dinero (fols 41 a 44, c.1 - 29285).
2.2 El 22 de enero de 2003 el Municipio de Cimitarra fue notificado del auto de fecha 29 de agosto de 2002 por el cual se libró mandamiento de pago a favor del Departamento de Santander (fol. 59 c.1).
2.3 El 27 de enero de 2003, el municipio de Cimitarra presentó recurso de apelación contra el mandamiento de pago del 29 de agosto de 2002, con el fin de que se revoque en atención a las argumentaciones que expondría en la oportunidad para sustentar el recurso. El 7 de febrero siguiente propuso como excepciones previas, la indebida representación del demandante y la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales.
La indebida representación la sustentó en que el poder que otorgó el Gobernador del Departamento de Santander fue aportado para que lo representaran a él y no al departamento, pues del mismo se lee “para que me represente dentro del proceso de la referencia” y que en ese sentido debió rechazarse por insuficiente de conformidad con el artículo 1 numeral 37 del Decreto E. 2282 de 1989”.
La ineptitud de la demanda la fundamentó en que, conforme a lo dispuesto en el artículo 497 del C.P.C., para que proceda el mandamiento ejecutivo se requiere que la demanda haya sido presentada con arreglo a la ley, acompañada de documento que preste mérito ejecutivo y que dichos requisitos no se cumplieron en este caso, debido a que a la demanda no se acompañó título ejecutivo y los documentos aportados no reúnen los requisitos para ser aportados como tal.
Dijo además que el acto Administrativo de liquidación unilateral expedido por el Departamento de Santander no produce efectos ante el Municipio de Cimitarra, pues este último interpuso recurso de reposición y no se acompañó al acto que lo resolvió la constancia de su notificación, ni de su ejecutoria, como lo ordenan los artículos 63 y 64 del C.C.A.
Finalmente adujo que se acompañaron fotocopias auténticas de los documentos que el demandante invoca para conformar el título ejecutivo complejo y no los originales y que, en ese sentido, según lo afirmado por la Corte Suprema de Justicia, sólo cuando el documento no pueda llevarse al proceso la ley autoriza que se aporte la copia auténtica del mismo y, en este caso, no se indicó la razón porque no se aportaron los documentos originales que conformaban el supuesto título ejecutivo y tampoco se indicó que las fotocopias aportadas constituyeran la primera copia (fols 72 a 74, c.1 - 29285)
3. Nulidad procesal
3.1 El 6 de marzo de 2003, el Tribunal profirió sentencia en la que ordenó llevar adelante la ejecución contra el Municipio de Cimitarra, de conformidad con lo ordenado en el mandamiento de pago librado el 29 de agosto de 2002.
En la parte motiva de dicho proveído manifestó que, en consideración a que dentro del término legal el demandado no contestó la demanda, no existieron excepciones para tramitar y que, en ese sentido, se aplicó lo previsto en el artículo 207 del C.P.C. Observó también que los documentos aportados con la demanda contenían a favor del demandante una obligación clara, expresa y exigible de pagar una cantidad líquida de dinero determinada en el mandamiento de pago (fols. 60 a 62 c.1 - 29285)
3.2 El 17 de marzo de 2003 el Municipio de Cimitarra solicitó dejar sin efecto la providencia del 6 de marzo de 2003 por medio de la cual ordenó seguir adelante la ejecución, con fundamento en que los términos en el Tribunal estuvieron suspendidos del 20 al 24 de enero de 2003 y que, por ello, el 27 de enero radicó escrito de apelación contra el auto que libró mandamiento de pago, antes de la entrada en vigencia de la ley 794 del 3 de enero de 2003, como también que el 7 de febrero radicó escrito contentivo de excepciones previas, no obstante lo cual no se dio traslado de los mismos a la otra parte (fols. 75 a 76, c.1 - 29285).
3.3 El 13 de abril de 2003, el Tribunal declaró la nulidad de la sentencia del 6 de marzo de 2003 y dispuso que, una vez ejecutoriada dicha providencia, se decidiera lo que en derecho hubiera lugar en relación con el recurso de apelación interpuesto contra el auto que libró mandamiento de pago. Manifestó que lo ocurrido constituyó una causal de nulidad por cuanto se adecua al supuesto consagrado en el numeral 6º del artículo 140 del C.P.C., toda vez que, mediante escrito obrante a folio 63 del expediente, el Municipio demandado interpuso oportunamente recurso de apelación contra el mandamiento ejecutivo y el 7 de febrero también presentó excepciones contra la demanda interpuesta (fols. 88 a 91 c.1 - 29285) que no se han tramitado.
4. Fundamentos del recurso de apelación interpuesto contra el mandamiento de pago
El 22 de septiembre de 2003, el Municipio de Cimitarra sustentó el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 29 de agosto de 2002, por medido del cual se libró mandamiento de pago. Al efecto expuso los mismos argumentos planteados en el escrito de excepciones previas, dentro de las que destacó la indebida notificación del demandante y la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. Respecto de esta última agregó que se intentó una conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial 16 en Asuntos Administrativos de Bucaramanga y debido a la falta de ánimo conciliatorio de la demandante, radicó el 25 de agosto de 2003 la correspondiente demanda en ejercicio de la acción contractual contra el Departamento de Santander, en la cual solicitó que se anulara la resolución No. 02589 de 2001 por medio de la cual el Departamento liquidó unilateralmente el convenio interadministrativo y la No. 06375 del 2001, por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución. Precisó que se evidencia que no hay certeza de la existencia de una obligación clara y exigible, porque aún falta el pronunciamiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sobre la legalidad del acto administrativo de liquidación unilateral del convenio, que utilizó el ejecutante para aducir un título ejecutivo complejo y que, además, lo expedito de la acción ejecutiva hace prever que primero termina ésta con la consecuente obligación del Municipio de pagar, antes de que el proceso ordinario, por el que se rige la acción contractual, haya concluido (fols. 95 a 100 c.1).
5. La sentencia
El 29 de julio de 2004, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia en la que declaró no probadas las excepciones y ordenó llevar adelante la ejecución a favor del Departamento y en contra del Municipio de Cimitarra, conforme a lo ordenado en el mandamiento de pago. Con relación en la excepción de Indebida representación de la demandante el Tribunal manifestó que, revisado el poder especial que obra a folio 1º del expediente, no se infiere que sea insuficiente, pues contiene expresa mención de que se trata de un proceso ejecutivo contractual, cuyo demandante es el Departamento de Santander, el demandado el Municipio de Cimitarra. Precisó que el señor Luis Francisco Bohórquez, en su condición de Gobernador encargado del Departamento de Santander según resolución 00686 de enero 24 de 2002 y acta de posesión No. 001 de 1º de enero de 2001, otorgó poder para demandar ejecutivamente al Municipio de Cimitarra.
En cuanto a la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, señaló que no tuvo razón la parte demandada cuando afirmó que al proceso se allegaron documentos para cifrar el recaudo ejecutivo, que no reunía los requisitos que exigen los artículos 488 y 497 del C. de P.C., toda vez que, cuando la ley exige que con la demanda se acompañe el documento que preste mérito ejecutivo, no obliga a aportar el documento original. Lo exigido es que la obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de un acreedor y a cargo de un deudor, contenida en el convenio o contrato sea clara, expresa y actualmente exigible.
Agregó que los actos administrativos que se aportaron con el aludido convenio, esto es, la resolución 02589 de 2001 y la 06375 del mismo año, obran en copia auténtica, por lo cual no hay duda de que las mismas reunieron a cabalidad las exigencias del artículo 488 del C. de P.C. (fols. 117 a 130 c.ppal - 29285)
6. Recurso de apelación contra la sentencia
Fue interpuesto por la parte demandada con el objeto de que se revoque la sentencia impugnada y en su defecto se disponga declarar probadas las excepciones y en subsidio declarar la nulidad de lo actuado. Manifestó que, si bien es cierto que las copias auténticas de los documentos aportados como título ejecutivo complejo por la actora, prestan el mérito probatorio, en el expediente se echa de menos la formalidad ordenada en el artículo 64 del C.C.A., pues no hay documento en donde conste la firmeza de los actos administrativos con los cuales se pretendió integrar la base del recaudo y porque la primera instancia omitió ese requisito esencial del que pende la eficacia de los actos expedidos por el Departamento de Santander.
Precisó, que el requisito en mención no se surtió como se dijo, toda vez que no obra constancia de la ejecutoria, ni escrito que diera fe de la firmeza de las resoluciones números 2589 y 06375 de 2001. Explicó que no se produjo la notificación de la resolución 06375 de 2001 y que, en esos términos, la ineptitud de la demanda incoada esta llamada a prosperar debido a que el Tribunal no podía tener certeza de la ejecutoriedad de los mismos. Dijo además que, si en gracia de discusión se acepta como prueba de la ejecutoría del acto la fotocopia del oficio 3336 de la oficina jurídica del 14 de noviembre de 2001, se descarta su valor probatoria porque no reúne los requisitos previstos en el artículo 254 del C.P.C. y por ende carece de autenticidad.
Señaló que la liquidación unilateral del convenio interadministrativo se produjo por fuera del término previsto en la ley y la jurisprudencia, porque se excedieron los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato, si se tiene en cuenta que en el artículo primero de la resolución 02589 se dice que el convenio o contrato finalizó el 15 de marzo del 2000. De esta manera, cuando se adoptó la decisión de liquidar unilateralmente el contrato la entidad había perdido la potestad que le confería el artículo 61 de la ley 80 de 1993, violando así el artículo 4º de la Constitución Nacional y el principio de legalidad.
Invocó igualmente la incompetencia del Asesor de Aguas y Medio Ambiente para dictar las resoluciones ya referidas, ya que el artículo 12 de la ley 80 de 1993 fue abiertamente desconocido en la delegación contractual.
Finalmente puntualizó, que era necesario indagar si los actos administrativos que resultan evidentemente contrarios a derecho, pueden ser exigidos por la vía ejecutiva, como aquí ocurre y si estos encontrasen remedio por excepción de ilegalidad (fols. 133 a 135 c.ppal - 29285).
7. Actuación en esta instancia
7.1 Trámite de la apelación del auto que libró mandamiento de pago.
El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander del 29 de agosto de 2002, fue admitido mediante providencia del 5 de diciembre de 2003 (fol. 104 c.ppal - 25934).
7.2 Trámite de la apelación de la sentencia que ordenó seguir adelante la ejecución.
Mediante providencia del 31 de julio de 2006 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia y, a través de providencia del 31 de agosto de 2006, se dispuso el traslado común a las partes para que alegaran de conclusión. Estas guardaron silencio (fols. 145 a 147 c.ppal - 29285).
El 26 de septiembre de 2006, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que solicitó confirmar la decisión objeto del recurso de apelación, toda vez que los cargos formulados por la entidad ejecutada carecen de vocación de prosperidad y además porque los documentos que conforman el título ejecutivo complejo demuestran una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Señaló que el título si presta mérito ejecutivo dado que cumple con los presupuestos señalados en el artículo 68 del C.C.A., y que, además, la obligación demandada cumple con las características de que trata el artículo 488 del C.P.C., que, en este sentido, se presenta un título ejecutivo complejo que se encuentra conformado por la fotocopia auténtica del convenio interadministrativo No. 140 de 1999, la fotocopia auténtica de la resolución No. 02589 de 2001 por la cual se liquida unilateralmente un convenio y de otra parte la resolución No. 06375 de 2001 por medido de la cual se decidió el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Cimitarra. Manifestó que los actos que conforman el título ejecutivo complejo, es decir las resoluciones 02589 y 06375 de 2001, si se encuentran firmes o debidamente ejecutoriadas, en razón a que la primera si fue notificada al Representante Legal del municipio de Cimitarra, es decir al Alcalde. Tan cierto es que dentro del término legal, procedió a interponer recurso de reposición contra la precitada resolución y que frente al segundo acto, por medio del cual se confirmó la ejecución impugnada, su ejecutoria sucedió al día siguiente de su expedición, es decir el 9 de agosto de 2001, ya que contra éste no procedía recurso alguno, quedando así agotada la vía gubernativa. Respecto a la indebida representación del demandante, afirmó que tampoco le asiste razón al ejecutado, pues resulta evidente que el poder se otorgó por Luis Francisco Bohórquez Pedraza en calidad de Gobernador encargado.
Finalmente se refirió a la liquidación unilateral del contrato y planteó que, conforme a la cláusula décima primera del convenio, las partes podían proceder conjuntamente a la liquidación del convenio dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato, es decir hasta el 15 de julio de 2000, pues no fijaron plazo alguno para practicarla y que, pasados los cuatro meses para la liquidación de común acuerdo la administración, debió liquidarlo unilateralmente como consta en la resolución. Resaltó que la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado como término plausible para liquidar el contrato el de cuatro meses y que dicho término no es perentorio, pues vencido el plazo del contrato sin que este se haya liquidado no se pierde competencia para hacerlo. Dijo que esto es consonante con la preceptiva del literal d. Numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., modificado por la ley 446 de 1998, es decir que esa facultad del contrato subsiste sólo durante los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación, que no es otro que el término de caducidad para el ejercicio de la acción contractual y que, en ese sentido, la liquidación del contrato hecho por el departamento de Santander el 2 de abril de 2001, se hizo dentro de los años con que contaba para hacerlo (fols. 149 a 167 c.ppal -29285)
CONSIDERACIONES
La Sala advierte que es competente para conocer del presente asunto con fundamento en lo dispuesto en los artículos 129 del Código Contencioso Administrativo y 75 de la Ley 80 de 1993, toda vez que se trata del recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en proceso ejecutivo adelantado para hacer efectivas obligaciones derivadas de un convenio interadministrativo, que es de doble instancia porque a la fecha de presentación de la demand, la mayor pretensió alcanzaba la suma exigida por la le para que el proceso fuese de doble instancia.
2. La materia apelada
La ejecutada pretende la revocatoria del auto por medio del cual se libró el mandamiento de pago y de la sentencia por medio de la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución.
En los escritos de impugnación alegó la falta de autenticidad de los documentos aportados con la demanda, la ineficacia de las resoluciones por medio de las cuales la entidad ejecutante liquidó unilateralmente el convenio interadministrativo, con sustento en que no se aportó constancia de su ejecutoria, ni la prueba de que la última de las resoluciones le hubiera sido notificada. Alegó también la falta de competencia material y temporal del Departamento para proferir las resoluciones por las cuales se liquidó unilateralmente el convenio.
A efecto de establecer la prosperidad de los recursos, procede la Sala a evaluar lo probado en el proceso.
3. Lo probado
.- El 10 de septiembre de 1999, se celebró el convenio interadministrativo No. 140/99 entre el Departamento de Santander y el Municipio de Cimitarra, con el siguiente objeto, valor y plazo:
“Cláusula primera: Objeto: El Municipio se obliga para con el Departamento a invertir en la ejecución de las obras de CONSTRUCCIÓN REDES DE ELECTRIFICACIÓN RURAL EN LA VEREDA TOROBA MEDIA SECTOR II DEL MUNICIPIO DE CIMITARRA, los recursos que constituyen el aporte del Departamento de Santander cuyo valor asciende a la suma de NOVENTA MILLONES DE PESOS ($90.000.000) M/CTE de conformidad con el proyecto viabilizado por el Departamento.
Cláusula segunda: Valor: para los efectos fiscales y legales el valor total del presente convenio es la suma de ciento veinticuatro millones ochenta y dos mil pesos ($124.082.000) M/cte, suma que las partes aportaran así: A) Aporte del Departamento: Noventa Millones de pesos (90.000.000) M/cte, según Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 5188 expedido por la Dirección General de Presupuesto. B) Aporte del Municipio de Cimitarra: Veinte Millones Cuatrocientos Mil Pesos, representado en dinero efectivo. C) Aportes de la comunidad: Trece Millones Seiscientos Ochenta y Dos mil ($13.682.000) M/cte. Representado en dinero efectivo y/o Servicios, según consta en los documentos del proyecto viabilizado por el Departamento.(...)
Cláusula cuarta: Plazo: el presente convenio tendrá una duración de 6 meses, este término se empezará a contar una vez suscrita el acta de iniciación, la cual tendrá lugar a mas tardar en la fecha en la cual el Departamento haga efectivo el desembolso de Noventa Millones de pesos ($90.000.000) M/cte a su cargo, y a favor del Municipio, plazo dentro del cual el Municipio deberá ejecutar directamente o a través de sub contratos el objeto previsto. PARARAFO: En el evento de fuerza mayor o caso fortuito las partes de común acuerdo podrán suspender temporalmente la ejecución del convenio mediante la suscripción de un acta en el que constará dicho evento y sin que para los efectos del plazo extintivo se compute el tiempo de esta suspensión.
.- Respecto de la liquidación del contrato se acordó:
Cláusula décima primera: Liquidación. El Municipio y el Revisor designado por el Departamento, deberán proceder a la liquidación del convenio cuando se ha cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas del mismo o cuando se presente cualquiera de las causales contempladas en los artículos 60 y 61 de la ley 80 de 1.993” (fols. 3 y 4 c.1 - 29285).
.- El 2 de abril de 2001, el Asesor de Aguas y Medio Ambiente del Departamento de Santander, expidió la resolución No. 02589 por medio de la cual liquidó unilateralmente el convenio 140 de 1999, de la parte motiva de este acto la sala destaca lo siguiente:
“GENERALIDADES
CONVENIO No. :140/10 Septiembre de 1999.
DEPENDENCIA: Secretaría de Transporte y Tránsito.
OBJETO: Construcción Redes de Electrificación Rural Vereda Toroba Media - Sector II del Municipio de Cimitarra.
RESPONSABLE: Municipio de Cimitarra.
SUPERVISOR: Ing. Oscar Mauricio Rojas Prada - Resolución No. 2747/18 Febrero del 2000
VALOR: $ 124.082.000.00
PLAZO: Seis (6) meses.
FECHA DE INICIO: 15 de septiembre de 1999.
FECHA DE TERMINACIÓN: 15 marzo de del 2000.
BALANCE
- Que una vez girado por el Departamento a favor del Municipio los $90.000.000.00 establecidos como aporte en el presente convenio; la Administración Municipal en cumplimiento de sus obligaciones establecidas con sólo $40.000.000.00 hace apertura en el Banco Ganadero de la misma localidad a nombre del objeto del convenio de la cuenta Corriente No. 0287 - 68 -0200019913.
- Que con los restantes $50.000.000.00 el Municipio hace apertura en IDESAN de un C.A.T. No. 0638.
- Que con motivo de las obras realizada para la electrificación rural de la Vereda Toroba Media - Sector II, el Municipio de Cimitarra sólo celebra con el ingeniero Diego Luis Wandurraga con fecha del 22 de octubre de 1999 el contrato de obra para la construcción de las Redes de Alta Tensión por un valor de $58.995.374.00 y plazo de ciento veinte (120) días calendario.
- Que con cargo al correspondiente aporte del Municipio ($20.400.000.00) y a la citada cuenta corriente, conforme se fue dando el desarrollo del contrato de obra anteriormente mencionado, el Municipio factura a nombre del Ing. Diego Luis Wandurraga los siguientes pagos:
| 69.158 % Total Anticipo de Obra ($29.497.687.00) | $20.400.000.00 |
| 30.842% Total Anticipo de Obra ($29.497.687.00) | $ 9.097.686.50 |
| Neto Total Acta de Recibo Parcial de Obra No. 1 ($16.412.374.00) | $ 16.412.374.00 |
| Neto Total Acta de Recibo Parcial de Obra No. 2 ($ 2.950.000.00) | $ 2.950.000.00 |
| Total Pagados | $ 48.860.060.50 |
- Que conforme al desarrollo del contrato de obra en mención, no se reporta facturado por el Municipio a nombre del Ing. Diego Luis Wandurraga el pago del acta de recibo de Obra No. 3 y final igualmente suscrita por un neto total de $10.135.313.50.
- Que por el contrario con cargo a la señalada Cuenta Corriente sin explicación alguna por parte del Municipio se reporta un movimiento de $13.000.000.00 a nombre del señor; Moisés Gómez Rodríguez - Tesorero Municipal.
- Que en este orden de ideas se establece finalmente la siguiente relación económica:
(...)
RELACIÓN ECONÓMICA
Valor Fiscal del Convenio $124.082.000.00
Aporte del Departamento: $ 90.000.000.00
Valor de la Obras Contratada: $ 58.995.374.00
Obras pagadas con Cargo al Municipio: $ 28.460.060.50
Saldo a Favor del Convenio $ 65.086.626.00
Saldo a Favor del Departamento $ 61.539.939.50
Saldo a Favor del Contratista $ 10.135.313.50
- Teniendo presente todo lo anteriormente expuesto se concluye:
Que en atención a la ejecución de las obras objeto del Convenio la Administración Municipal dejó de invertir $65.086.626.00.
Que la Administración Municipal deberá responderle al Ing Contratista Diego Luis Wandurraga Cruz por el pago de los $10.135.313.50 correspondiente al Acta de Recibo de Obra No. 3 y final.
Que igualmente la Administración Municipal deberá responderle al Departamento por el movimiento de los $ 13.000.000.00 que de la Cuenta Corriente citada hizo a nombre del Sr. Moisés Gómez Rodríguez - Tesorero Municipal.
La Administración Municipal deberá restituir inmediatamente al Departamento la suma total de $ 61.539.939.50.
OBSERVACIONES.
- El Departamento de Santander deja constancia de:
- La Administración Municipal no cumplió con el objeto del Convenio.
- La Administración Municipal establecidos los fondos que constituyen el presente convenio, no cumplió no solo con la debida apertura en una Entidad Bancaria de la cuenta especial a nombre del objeto del convenio; sino que así mismo no cumplió con la debida aprobación por parte del Supervisor delegado por el Departamento de los pagos que con cargo a las obras ejecutadas en desarrollo del mismo fueron causados.
- La Administración no cumplió con la suscripción del Acta de Inicio del Convenio en la fecha establecida (15 de septiembre de 1999).
- La Administración Municipal no cumplió con el debido desarrollo del objeto del Convenio dentro de los 6 meses de plazo establecido para ello (15 de marzo del 2000).
- La Administración Municipal no cumplió con el destino riguroso de los dineros aportados por el Departamento en el cumplimiento de los términos y objeto del Convenio; esto es, toda vez en movimiento sin explicación alguna de los $13.000.000.00 registrados de la cuenta a nombre del Sr. Moisés Gómez Rodríguez - Tesorero Municipal.
- Que para la Electrificación Rural de la Vereda en cuestión la Administración Municipal debió no solo haber contratado y ejecutado las obras relacionadas con la construcción de las Redes de Alta Tensión sino también las relacionadas con:
. La Construcción de las Redes de Baja Tensión.
. La Construcción de las Instalaciones Internas y Subestaciones.
- Que si bien es cierto que la Administración Municipal contrató y ejecutó las obras relacionadas con la Construcción de las Redes de Alta Tensión, de este contrato no se reporta liquidación alguna y por parte del Departamento de Santander se desconoce el proyecto y/o diseño eléctrico finalmente aprobado por la ESSA S.A. - E.S.P. teniendo en cuenta para ello.
- Que previo a la contracción y ejecución de las obras la Administración Municipal debió haber agotado ante la CAS los correspondientes trámites relacionados con la viabilidad Ambiental del proyecto.
- Que así mismo a fin de evitar reclamaciones y demandas futuras la Administración debió haber tramitado ante la comunidad los respectivos permisos para el tendido de las Redes en general.
- Que en atención a que no fueron contratadas y ejecutadas las Redes de Baja Tensión, instalaciones internas y subestaciones, la ESSA S.A. - E.S.P. no ha dado por debidamente legalizada, recibidas y puesta en servicio las Redes.
- Que en este orden de ideas el Municipio no cumplió con lo exigido en el respectivo convenio”.
Se resolvió también en dicho acto lo siguiente:
“Artículo 2: La Oficina gestora procederá a compulsar copia de la presente Resolución a los Organismos de Control Interno del Departamento y Procuraduría provincial y remitirá la correspondiente documentación a la Oficina Jurídica del Departamento para que se instauren las acciones legales del caso.
Articulo 3: Notificar personalmente el contenido de la presente Resolución al Municipio de Cimitarra a través de su Representante Legal, Dr. Herman Rodríguez Guerrero, Alcalde Municipal en la forma y los términos señalados en el artículo 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, haciéndole saber que contra ella procede recurso de reposición ante el Departamento de Santander que podrá ser interpuesto dentro de los cinco (5) días siguiente a la notificación” (fols. 5 a 11 c.1 - 29285, copia auténtica, resolución de liquidación Unilateral).
.- El 11 de junio de 2001, el Municipio de Cimitarra interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la resolución 02589 de 2001, con fundamento en que el contenido de la resolución vulneró bienes jurídicos tutelados y en que existió una falta de motivación e incompetencia del servidor que la profirió. Manifestó, que en el curso de la actuación administrativa no se concedió la oportunidad y el tiempo prudencial a la Administración Municipal de Cimitarra para que diera cuenta del convenio Inter Administrativo y aportara las pruebas que daban cuenta del objeto del cumplimiento del mismo y que además el funcionario no adelantó la investigación sobre la materia, pues las obras presentadas en el informe no coincidían en toda su extensión con la verdad del tratamiento dado por el Municipio al acuerdo, lo cual podía comprobarse con la visita de una persona idónea al lugar de la construcción de las Redes de Instalación. Señaló, que existe una nulidad absoluta por falta de competencia porque, dada su naturaleza, el Asesor en el área técnica de agua y medio ambiente no era el funcionario competente para expedir el Acto Administrativo en mención, por cuanto tal atribución radicaba exclusivamente en el contratante de la Ley 80 de 1993, es decir en el Gobernador de Santander, quien fue el que suscribió el convenio, o en su defecto el servidor debidamente delegado para contratar ya que la terminación unilateral es del orden contractual sin que pueda sujetarse a la especialidad funcional del medio ambiente como lo pretendieron establecer y que al no tratarse de una autoridad competente está viciado de nulidad y se debía hacer según la delegación a la que se refieren los artículos 84 del C.C.A. el artículo 37 del decreto 2150 de 1995 y el artículo 12 de la Ley 80. También afirmó que no es cierto que la administración Municipal de Cimitarra no cumpliera con el desarrollo del objeto del convenio, toda vez que se suscribieron contratos con terceras personas a fin de desarrollarlo con lo que se probó que los recursos del Departamento de Santander fueron comprometidos y ejecutados completamente por el Municipio.
Finalmente dijo que la resolución 02589 de 2001 no tiene la motivación exigida en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, para la terminación unilateral del convenio si se partía de la base que la ausencia de fundamentos fácticos configuró la evidente ineficacia de la decisión controvertida (fols. 12 a 15 c.1 - 29285)
.- El 8 de agosto de 2001, el Asesor de Aguas y Medio Ambiente del Departamento de Santander expidió la resolución No. 06375, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición, así:
“Artículo Primero: Confirmar en todas sus partes la resolución No. 02589 del 2 de abril de 2001, por medio de la cual se Liquida Unilateralmente el convenio Interadministrativo 140 de 1999 celebrado entre el Municipio de Cimitarra y el Departamento referido a la construcción Redes de Electrificación Rural en la Vereda Toroba Media sector dos del Municipio de Cimitarra.
Artículo Segundo: No conceder la apelación subsidiaria interpuesta, en virtud del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, según el cual los actos de los delegatarios sólo son susceptibles de los recursos procedentes contra los actos proferidos por el delegante, es decir como contra los actos de Terminación Unilateral proferido por el Gobernador (delegante) sólo procede el recurso de reposición (Art. 77 de la Ley 80 de 1993), contra el acto de Liquidación Unilateral del delegatario, sólo procede el recurso ibidem.
Artículo tercero: Notificar personalmente el contenido de la presente resolución, haciéndole saber que contra ella no procede recurso alguno, quedando en consecuencia agotada la vía gubernativa”.
En la parte motiva se afirmó que carecía de fundamento lo alegado por el recurrente respecto de la violación del debido proceso y la no motivación del acto recurrido, porque la oficina gestora requirió a la Administración Municipal en varias ocasiones para que presentara el informe correspondiente, y el Municipio hizo caso omiso a éstas, obligando así a la Administración Departamental a expedir la resolución No. 02589 de 2001. Dijo además que la gerencia del grupo de proyectos especiales cumplió previamente con lo señalado en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y buscó la liquidación bilateral o de mutuo acuerdo del convenio. Señaló que el funcionario designado cumplió cabalmente con las funciones que le asignaron debido a que, de acuerdo con los conocimientos técnicos y especificaciones exigidas para la obra, de manera objetiva adelantó no sólo de manera personal todo lo pertinente para que la Administración diera cumplimiento a lo pactado sino que buscó el apoyo de sus superiores y de las entidades de control competente. En cuanto a la competencia para dictar el acto de Liquidación Unilateral, se afirmó que como no fue posible llegar a un acuerdo con el Municipio de Cimitarra el Gobernador de Santander, como titular de la competencia de liquidar contratos y en uso de sus facultades, dictó el Decreto Departamental No. 0060 de 2 de marzo de 2001 según el cual “el Asesor del Área Técnica de Aguas y Medio Ambiente es delegatario de “... la celebración de contratos, su liquidación...” (fols. 16 a 21, c.1 - 29285)
.- El 16 de noviembre, el Asesor del despacho de Gobernador solicitó al Alcalde de Cimitarra, concurrir el 4 de Diciembre a la oficina de aguas y proyectos especiales, para efectuar la liquidación del convenio (fol. 33, c.1 - 29285).
4. La oposición fundada en la falta de notificación de la resolución 06375 del 8 de agosto de 2001
4.1 El Código Contencioso Administrativo establec que si la notificación no se realiza en legal forma, el acto administrativo no “producirá efectos legales” y que “Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46.
La falta de notificación del acto administrativo conlleva su ineficacia, que consiste en la imposibilidad de producir los efectos para los cuales se profirió, en consideración a que la publicidad del acto administrativo es un requisito indispensable para que las decisiones administrativas sean obligatorias.
Así lo ha señalado la Sala con sustento en lo dispuesto en el CCA:
“La falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, fenómenos que tienen efectos equivalentes según lo preceptuaba el Decreto Extraordinario Nº 2733 de 1959 y lo dispone hoy el Decreto Extraordinario Nº 01 de 1984, no es causal de nulidad de los mismos; en efecto, dicha notificación es necesaria, cuando así lo señala la ley (y lo hace para todos los actos administrativos de contenido particular que hayan culminado una actuación administrativa), como una condición de su eficacia; es decir en tanto constituye una de las etapas del procedimiento que tiene por objeto dar firmeza a la decisión administrativa, la cual –a su turno– es requisito necesario para su ejecución válida.
En otros términos la notificación del acto administrativo no dice relación con su validez jurídica la cual no sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la obligación de notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto administrativo que nació viciado no se sanará porque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez porque se deje de notificar o porque la notificación sea irregular.
Es una simple aplicación del principio según el cual el examen de validez jurídica de los actos administrativos que hace el contralor jurisdiccional se debe efectuar, por regla general, en el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan una situación inicial.
Cosa distinta es que la ejecución del acto sea ilegal cuando se hace, por ejemplo, sin que éste haya adquirido firmeza, caso en el cual, la ilegalidad de la ejecución conserva su propia individualidad, vale decir que no se extiende al acto administrativo; pueden existir, por consecuencia, ejecuciones ilegales de actos legales o ejecuciones legales de actos ilegales; en el primer caso, debe cuestionar la ejecución; en el segundo se debe acatar el acto; son circunstancias distintas, como que corresponden al hecho y al acto administrativo, respectivamente, que, por lo mismo, exige la utilización de mecanismos procesales diversos; la acción de nulidad sola sumada al restablecimiento del derecho, para el caso de los actos; la de reparación directa para las operaciones administrativas de ejecución
El Código Contencioso Administrativo luego de regular las publicaciones, comunicaciones y notificaciones de los actos administrativo, como formas de darle publicidad a las decisiones administrativas, prevé:
“Artículo 48. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga con ella o utilice en tiempo los recursos legales.
Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46”.
Esa disposición, conforme lo ha explicado la Sala en abundantes providencia, constituye una aplicación práctica del principio de publicidad de las actuaciones administrativas, consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política y en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, que representa una garantía para los administrados en el sentido de que no habrá actuaciones oscuras y secretas de las autoridades y que las decisiones que los afecten serán conocidas por ellos para que puedan ejercer en debida forma el derecho de contradicción y de defensa frente a las misma.
Respecto de los actos administrativos de carácter particular y concreto, es la notificación personal el medio idóneo para dar a conocer la decisión a su destinatario y darle la oportunidad de intervenir en defensa de sus derechos. Su ausencia, o la indebida notificación personal, conducen a la inexigibilidad de la decisión administrativa, es decir que frente al administrado, no resulta obligatoria ni se le puede oponer.
Quiere decir lo anterior que, no obstante existir un acto administrativo investido de la presunción de legalidad, porque se asume que fue expedido con el lleno de todos los requisitos legales, el mismo le es inoponible al administrado, cuando no haya sido puesto en su conocimiento, en la forma indicada por la ley, lo cual se explica si se tiene en cuenta que nadie puede ser obligado a dar cumplimiento a una disposición que desconoce.
Y lo expuesto es predicable no sólo del acto por el cual una entidad pública expresa su voluntad, sino también de la resolución que lo modifica, revoca o confirma, porque como lo ha explicado la Corporación, “Los actos que deciden un recurso o una petición deben ser notificados en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo, es decir, por regla general, personalmente al beneficiado o afectado con ellos…El desconocimiento o pretermisión de una cualquiera de las exigencias que regulan la forma de hacer las notificaciones se sanciona con la inexistencia de la notificación y, por tanto, el acto no produce efectos legales,..
En aplicación de lo anterior se impone precisar que el acto administrativo por medio del cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra una resolución inicial, debe ser notificado al interesado para que le sea oponible
4.2 En el caso concreto, no aparece acreditada la notificación de la resolución 06375 del 8 de agosto de 2001, que confirmó la decisión contenida en resolución 02589 del 2 de abril de 2001, de liquidar unilateralmente el contrato.
Como se indicó precedentemente, el Municipio de Cimitarra interpuso recurso de reposición contra la resolución 06375 que fue resuelto mediante la resolución 02589 y aunque existe prueba de la existencia de estos actos, no obra en el proceso prueba demostrativa de que la última resolución le hubiere sido notificada al interesado.
Esta omisión, permite afirmar que la resolución 02589 del 2 de abril de 2001, no es oponible al Municipio Ejecutado, no produce efectos frente a él, lo que impide considerar que la obligación, por cuya ejecución se adelantó este proceso - valor definido en el acto por medio del cual se liquidó unilateralmente el contrato - sea clara, expresa y exigible.
Cabe igualmente advertir que aunque obra en el proceso una comunicación del 14 de noviembre de 2001, por medio de la cual el Departamento de Santander requiere al Municipio de Cimitarra (fol. 35 c. 1), la misma no es objeto de valoración porque obra en copia simple.
En efecto el título ejecutivo debe reunir los requisitos formales, consistentes en que el documento o conjunto de documentos contentivos de las obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del deudor, sean auténticos.
La autenticidad del documento determina la certeza respecto de la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado y es una cualidad que se presume legalmente respecto de los documentos públicos (art. 252 C.P.C.). El Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 168 del C.C.A., establece que los documentos deben ser aportados al proceso en original o en copia (art. 253) y que éstas tienen el mismo valor probatorio del original en los siguientes eventos:
“1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o una copia autenticada.
2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.
3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.” (art. 254 C. de P. C.; subrayas fuera del texto)
El contrato estatal, el convenio interadministrativo y los documentos relacionados con la existencia de obligaciones derivadas de estos negocios jurídicos, son documentos públicos, porque en su conformación interviene un funcionario público en ejercicio de su cargo (art. 251 C. P. C.), por tanto, la copia que de éstos se aporte al proceso está sometida a las condiciones legales señaladas, para que tenga el mismo valor del original y se repute auténtico (art. 254 C. de P. C.)
Por lo expuesto procede la revocatoria del mandamiento de pago y por ende, de la sentencia apelada. Para en su lugar, rechazar lo pedido en la demanda ejecutiva.
5. Las costas en el proceso ejecutivo
La condena en costas al ejecutado en el proceso ejecutivo está sometida a dos condiciones: que prospere la ejecución y que se compruebe su causación en el proceso, requisitos previstos en las normas del Código de Procedimiento Civi
que regulan el proceso ejecutivo de mayor cuantía, por disponerlo así el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la ley 446 de 1998. En el caso concreto, no se dispondrá condena en costas al demandado en consideración a que no prosperó la demanda ejecutiva.
Tampoco se ordenará el pago de las costas a favor de la parte ejecutada no obstante lo previsto en el Código de Procedimiento Civi, porque no las pidió.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
REVÓCASE el auto de 29 de agosto de 2002 y la sentencia del 29 de julio de 2004 proferidos por el Tribunal Administrativo de Santander.
En su lugar se dispone:
1. NIEGANSE las pretensiones de la demanda ejecutiva formuladas por el Departamento de Santander contra el Municipio de Cimitarra.
2. Sin costas
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CUMPLASE Y DEVUÉLVASE
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
Presidente
RUTH STELLA CORREA PALACIO ENRIQUE GIL BOTERO
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
