PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE - La petición de indemnización de perjuicios no es óbice para considerar la reubicación / INDEMNIZACION DE PERJUICIOS EN ACCION POPULAR - Procede sólo a favor de la entidad pública no culpable
Es del caso recordar que la Sala ya ha tenido oportunidad de fijar su pensamiento en torno a la cuestión que en esta oportunidad vuelve a plantearse, con ocasión de alegaciones y recursos que pretenden que se declare la improcedencia de la acción popular en los casos en que se persiga la indemnización de perjuicios sufridos. Ha precisado que ello no es óbice para que se pronuncie sobre la pretensión de reubicación. Así, en sentencia de 30 de enero de 2004, la Sala sostuvo: Algunos aspectos relativos a estas dos clases de acciones – refiriéndose a la popular y a la de grupo – reguladas por la Ley 472 de 1998: Tanto las acciones populares como las de grupo se originan en la vulneración de derechos e intereses colectivos. La finalidad de las acciones populares es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, de ser posible. En las acciones populares es posible obtener el pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo, pero sólo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, es decir, que en tratándose de particulares no hay lugar a reconocer y pagar indemnización alguna. Las acciones de grupo se ejercen exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios individuales. Es deber del Juez proferir sentencia de mérito, para lo cual adecuará la petición a la decisión que corresponda. Con los anteriores presupuestos, la Sala anota que si bien la acción popular no es el instrumento idóneo para reclamar una indemnización de perjuicios, sí debe pronunciarse sobre la pretensión de reubicación de las viviendas de los actores, pues de encontrarse probada la alegada vulneración del derecho colectivo a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, la protección de estos derechos colectivos encuadra perfectamente en las finalidades de la acción popular, una de las cuales es, entre otras, hacer cesar el peligro sobre el derecho amenazado.
PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE - Amparo respecto de urbanización legal y ante omisión del Municipio y la CAR de Bucaramanga encargada del alcantarillado / ALCANTARILLADO - Prevención de desastres previsibles en Municipio de Floridablanca barrio El Oasis
El anterior acervo probatorio lleva a la Sala a concluir que el proceso de urbanización del sector fue legal, que si bien los afectados construyeron sus viviendas sin estudio alguno de suelos y previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para la época, el nivel freático y la cimentación del terreno fueron afectados por una serie de fenómenos ajenos a su voluntad, que aunados a la fuerte temporada invernal y a la falta de ejecución de políticas de contingencia agravaron la situación de riesgo en que se encontraban sus viviendas. Se demostró que el Municipio de Floridablanca como autoridad competente, exigió para la época de construcción de las viviendas la acreditación de todos los requisitos vigentes. Pero la omisión que se le imputa se evidenció cuando no adoptó medidas de fondo conducentes a la superación de la problemática o a la segura reubicación de los afectados, desconociendo los mandatos del antes transcrito Decreto 919 de 1989. Inicialmente el Municipio de Floridablanca al conocer las fallas del terreno debió implementar los correctivos para garantizar su estabilidad. Al agudizarse el problema y ser ineficaces los correctivos que pudieron haberse ejecutado, la Administración municipal estaba obligada a proveer a la comunidad afectada alternativas de reubicación seguras, que garanticen su vida e integridad. En cuanto a la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), la Sala estima que le es atribuible responsabilidad en iguales términos que al municipio, por las razones que a continuación se expondrán. Antes de la construcción de las viviendas, en respuesta a solicitud que se le formuló –oficio de 4 de noviembre de 1980–, la CDMB conceptuó favorablemente sobre la «disponibilidad del servicio de alcantarillado en el sector», concepto que a juicio de la Sala debió estar precedido de una inspección y certificación de las condiciones del terreno. Así, pues, si la CDMB asintió en el proceso de urbanización del sector, debió constatar las condiciones de idoneidad del terreno, y en su momento pudo oponerse a las construcciones por las fallas evidenciadas y que no son recientes. Entonces las fallas que ocasionaron las averías y los derrumbes de las viviendas, debieron haber sido analizadas por la entidad y al no hacerlo incumplió el deber objetivo de cuidado con el que debe ejercer sus funciones. De igual forma, se constató en el Estudio Geotécnico No. 2998 y en el Dictamen pericial rendido por los Ingenieros Civiles Humberto Díaz Rueda y Emiro Arambula Florez, que las fugas y filtraciones del sistema de alcantarillado, aun cuando fueron posteriores a la fallas del terreno, produjeron su saturación y por ende la maximización de los daños.
CORPORACION DE LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB - Funciones en relación con inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua / PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE - Omisión del Municipio de Bucaramanga de la CAR: niveles freáticos y erosión
Por último, a la CDMB le fue conferida entre sus funciones una en particular, que la Sala considera que fue desatendida. En efecto, el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 dispone: LEY 99 DE 1993 Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes;(…). La omisión se configura, pues tal como consta en el dictamen pericial rendido por los ingenieros civiles Humberto Díaz Rueda y Emiro Arámbula Florez, al enunciar las causas de los daños se incluye «2.4. La imprevisión en el tratamiento del cauce de la quebrada que corre por la cima del lote en toda su longitud y que por consiguiente por su nivel freático y erosión de la margen derecha pudo haber contribuido a la desestabilización y posterior deslizamiento del terreno». La Sala considera pertinente precisar el alcance que tendrá el fallo en virtud de la naturaleza de la acción promovida, pues no podrá condenar a una indemnización, pero sí ordenar el amparo al derecho colectivo vulnerado. En efecto en sentencia de 30 de enero de 2004, la Sala sostuvo: como quiera que las acciones populares no tienen por objeto una indemnización de perjuicios, pues para ello están instituidas las acciones de grupo (artículo 46 de la Ley 472 de 1998) y la de reparación directa (artículo 86 del CCA), en el caso concreto lo relevante es determinar si procede ordenar la reubicación de los actores por haberse vulnerado el derecho a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 68001-23-15-000-2001-01472-01(AP)
Actor: DANIEL VILLAMIZAR BASTO
Demandado: ALCALDIA DE FLORIDABLANCA Y LA CORPORACION DE LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de Floridablanca contra la sentencia de 29 de julio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 12 de junio de 2001, DANIEL VILLAMIZAR BASTO instauró acción popular contra la Alcaldía de Floridablanca y la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) para reclamar protección a los derechos a la seguridad y salubridad públicas, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
1.1. Hechos
El actor los planteó así:
El Barrio «El Oasis» fue construido con observancia de las disposiciones legales vigentes, cuenta con todos los permisos exigidos y fue aprobado por el Municipio de Floridablanca.
Sobre la Calle 53 entre Carreras 13 y 15B del Barrio «El Oasis» de Floridablanca, desde hace 25 años se vienen presentando filtraciones en el sistema de alcantarillado que han producido inestabilidad en el terreno, y han causado su hundimiento y el agrietamiento de las viviendas edificadas en el sector.
Tal como consta en comunicación radicada el 12 de mayo de 200, la comunidad solicitó a la CDMB la revisión y reparación de los tubos y cañerías averiadas.
El 2 de noviembre de 200 la comunidad insistió en los términos de la comunicación de mayo 12 de 2003 y ejerció ante la CDMB derecho de petición de información sobre las soluciones proyectadas para resolver esta problemática.
El 9 de noviembre de 200 la Presidenta de la Junta de Acción Comunal del Barrio «El Oasis» y otros vecinos del sector insistieron en la necesidad de viabilizar soluciones.
El 14 de noviembre de 200 la comunidad presentó reclamo al Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P. por los mismos hechos.
Mediante oficio No. 18096 de 28 de noviembre de 200, la CDMB informó que el 15 de ese mismo mes y año había iniciado las labores de reposición de la red de alcantarillado en el sector.
En esa misma fecha el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P informó «que se realizó la revisión de la red principal [...] y no se detectaron daños».
Por comunicación radicada el 2 de enero de 2001, la comunidad reclamó a la CDMB indemnización por los daños ocasionados a las viviendas por la ineficiente prestación del servicio de alcantarillado.
A finales del año 2000 e inicios del 2001 las viviendas del sector presentaron hundimientos y averías estructurales que ocasionaron su derrumbe.
Mediante oficio de 22 de febrero de 200, el Secretario de Obras Públicas informó que no se había determinado quiénes eran los responsables de la desestabilización de las viviendas en el Barrio El Oasis y que dicha dependencia había practicado visitas al sitio y emitido conceptos con la finalidad de dar soluciones provisionales.
Algunas de las casas afectadas colapsaron con las lluvias que se precipitaron en mayo de 2001, como se informó en el diario Vanguardia Libera, edición de 9 de mayo de 2001 página 5 A.
Incomprensiblemente, pese a la destrucción de algunas viviendas y de haberse ordenado la evacuación de los habitantes de las viviendas como medida preventiva ante su inminente desplome, la Compañía de Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P. continúa facturando el servicio y amenaza con suspenderlo por mora.
El número de viviendas afectadas sobrepasa las 50, algunas de las cuales aún no han colapsado. Esta cifra podría incrementarse si no se adoptan los correctivos necesarios.
A la fecha, ni el Municipio de Floridablanca ni la CDMB han dispuesto de los recursos ni han gestionado soluciones integrales y definitivas a los problemas de inestabilidad del terreno en el sector.
1.2. Pretensiones
El actor solicita que se ordene a las entidades demandadas:
Reubicar las viviendas afectadas, o en su defecto, repararlas en forma tal que se restituyan a las condiciones en que se encontraban antes de presentarse las filtraciones del sistema de alcantarillado que produjeron los daños estructurales en algunos casos, o su colapso en otros.
Que se las condene a pagarle el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y las costas del proceso.
2. LA CONTESTACIÓN
El apoderado de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB propuso la excepción de «Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva» por considerar que no existe relación causal entre los hechos que ocasionaron los daños a las viviendas y la conducta de la entidad, ya que la urbanización del sector no fue planificada, y cada propietario construyó sin contar con estudios de suelos, desistimiento las condiciones de un terreno inestable que se agudizaban en temporadas de lluvias.
Asimismo propuso la excepción de «Culpa de un Tercero» por haberse construido las casas en un talud, producto de un relleno, con desconocimiento de la normativa sobre uso del suelo, y con el agravante de ubicarse en una ladera con alto nivel freático.
También propuso la excepción de «Fuerza Mayor» ya que el desplazamiento de tierra y la consecuente destrucción de las viviendas ocurrió por la precipitación de aguas lluvias, cuyo volumen se incrementó en los años 1999 y 2000. Esta circunstancia, aunada a la falta de cohesión del terreno, produjo como consecuencia imprevisible e irresistible su deslizamiento.
Sostuvo que ante las solicitudes de la comunidad la CDMB revisó las redes del sistema de alcantarillado y éstas fueron encontradas en correcto funcionamiento.
Puso de presente que las redes de acueducto tienen mayor incidencia en la inestabilidad de un terreno por la presión a que se somete el líquido para ser transportado. La comunidad así lo sabía, como lo prueba el hecho de que se hubiesen formulado solicitudes al Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P.
Planteó que estudios documentan que en caso de inestabilidad del terreno las primeras redes en fallar son las internas de cada vivienda, que deben ser construidas por el urbanizador y recibidas por el prestador del servicio para operarlas y mantenerlas.
Aseveró que ante las presiones de la comunidad la CDMB remplazó la tubería de «gres» (pese a encontrarse en condiciones de vida útil) por tubería de «PVC – Novafort», que ofrece mayor resistencia y flexibilidad ante los imprevisibles movimientos del terreno.
La comunidad comprobó que el agua que surgía de las grietas no provenía del sistema de alcantarillado, pues carecía de mal color y coloración.
Precisó que compete al municipio reubicar a los afectados.
El Alcalde de Floridablanca sostuvo que al urbanizador no se le exigió estudio de suelos para la construcción de las viviendas afectadas, pues en el año 1980 no existía el Código de Urbanismo, que lo hizo obligatorio.
Argumenta que no puede atribuírsele omisión, pues exigió al constructor el cumplimiento de todos los requisitos vigentes a la fecha en que se edificaron las viviendas, que consistían en la «disponibilidad de servicios» y el plano urbanístico, que fueron debidamente acreditados.
La Administración municipal, a través del Comité Local de Emergencias, llevó a cabo la evacuación de los afectados y solicitó a las empresas prestadoras de los servicios públicos ejecutar un plan de contingencia para evitar daños mayores.
Cualquier falla es imputable a la CDMB, pues como responsable del servicio público de alcantarillado estaba obligada a realizar todas las gestiones tendientes a vigilar las condiciones de las redes empleadas en su prestación.
Las fallas del terreno y el derrumbamiento de las casas son atribuibles al constructor de las viviendas, pues fueron consecuencia de haberse construido en un «relleno suelto a media ladera», al nivel freático de las aguas, y a la omisión de la CDMB en el mantenimiento de las redes de alcantarillado.
3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 20 de septiembre 2001 con asistencia del actor, de los apoderados del Municipio de Floridablanca y de la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), y los Delegados del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, el Tribunal la declaró fallida y ordenó continuar el proceso.
4. PRUEBAS
El actor aportó:
Copia del derecho de petición de información ejercido el 9 de mayo de 200, por residentes del Barrio El Oasis ante el Director de la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), con el objeto de conocer las acciones que implementaría la entidad ante el inminente agrietamiento de las viviendas del sector, producto de las fallas del terreno ocasionadas por las filtraciones del sistema de alcantarillado.
Copia del oficio No. 07985 de 23 de mayo de 200 mediante el cual el Coordinador de Operación de Redes y Plantas de Tratamiento de la CDMB dio respuesta a la petición, informando que adelantarían la revisión parcial del sistema de alcantarillado del sector.
Copia del segundo derecho de petición de información, ejercido el 2 de noviembre de 200, por residentes del Barrio El Oasis ante el Director de la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), para instar a la entidad a proveer una solución expedita.
Copia del oficio No. 18096 de 8 de noviembre de 200 mediante el cual el Subdirector de Saneamiento de Corrientes dio respuesta a la segunda petición informando que la revisión adelantada no evidenció deterioro de la tubería, ni fugas en el sistema de alcantarillado.
Copia de la tercera solicitud de información de 9 de noviembre de 200, formulada por residentes del Barrio El Oasis ante el Director de la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), en que insisten en la avería de sus viviendas y de las vías públicas por el deslizamiento del talud a causa de fallas en el sistema de alcantarillado.
Copia de la solicitud de información de 14 de noviembre de 200, formulada por la Presidenta de la Junta de Acción Comunal y residentes del Barrio El Oasis a la Compañía de Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P., con el objeto de conocer las acciones que implementaría la entidad ante el inminente agrietamiento de las viviendas del sector, producto de las fallas del terreno ocasionadas por las filtraciones del sistema de acueducto.
Copia del oficio de 28 de noviembre de 200 mediante el cual el Gerente de Operaciones de la Compañía de Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P., informa que la revisión adelantada no evidenció deterioro de la tubería, ni fugas en el sistema de acueducto.
Copia de la petición de 29 de diciembre de 200, formulada por residentes del Barrio El Oasis al Director de la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), en que solicitan la indemnización de los daños sufridos por sus viviendas a causa del deslizamiento del talud, por las filtraciones de las redes de alcantarillado.
Copia del oficio de 22 de febrero de 200, en que el Secretario de Obras Públicas informó que no se había determinado quienes eran los responsables de la desestabilización de las viviendas y que dicha dependencia había practicado visitas al sitio y emitido conceptos con la finalidad de dar soluciones provisionales.
Copia de factura de cobr de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, correspondiente al mes de marzo de 2001, por valor de $74.789.oo, cuyo suscriptor «Roberto Flores Lizarazo» reside en la «carrera 15 No. 52 – 12», en que no consta la ciudad ni la empresa que la genera.
Un ejemplar del Diario «VANGUARDIA LIBERAL», Sección «METROPOLITANA», edición de 9 de mayo de 2001, donde se publicó un artículo titulado «Se mantiene la alerta amarilla en el municipio ante la ola invernal» «La Carabela movió la tierra en Oasis.
Nueve (9) fotografía en que se aprecian las viviendas y las calzadas de las vías públicas del Barrio El Oasis afectadas por el deslizamiento del talud.
La Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) aportó:
Oficio No. 00178 de 5 de enero de 200 mediante el cual una funcionaria de su Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos, en respuesta a la petición radicada bajo el No.005 de 2 de enero de 2001, informa que las averías de las viviendas del sector, se debieron a haberse construido en un talud sin observancia de las normas del Código Colombiano de Construcciones Sismo-Resistentes y que se recomendó la revisión y el mantenimiento de las redes internas de alcantarillado.
Oficio No. 00337 de 12 de enero de 200 mediante el cual el Subdirector Saneamiento de Corrientes de la CDMB, en respuesta a la petición de radicada bajo el No.00112 de 5 de enero de 2001, informa que la revisión adelantada en noviembre de 2000 no evidenció deterioro de la tubería, ni fugas del sistema de alcantarillado. Se constató que luego de terminados los trabajos de reposición de las redes seguían presentándose filtraciones de aguas subterráneas, lo que podría ser producto de daños en las redes internas; y que con el objetivo de aliviar la saturación del terreno se tenía proyectada la construcción de drenes de penetración.
Oficio No. 00995 de 29 de enero de 200 mediante el cual el Director General de la CDMB, en respuesta a las peticiones radicadas 00156 y 00464, informa que se reemplazó la tubería de «gres» (pese a encontrarse en condiciones de vida útil) por tubería de «PVC – Novafort» sin que se hubiese demostrado que la antigua presentaba filtraciones; hizo constar que las averías de las viviendas se debieron al alto volumen de aguas subterráneas cuyo origen no se había precisado; informó que se contrataría el estudio de suelos para determinar las obras requeridas para estabilizar el sector, y advirtió que no se podrán construir nuevas viviendas.
Apartes del estudio Geotécnico No. 299 de marzo de 2001, titulado «TALUD DESLIZAMIENTO BARRIO OASIS», elaborado por «INGENIERÍA DE SUELOS LTDA» «INSTITUTO DE INVESTIGACIONES SOBRE EROSIÓN Y DESLIZAMIENTOS».
El Municipio de Floridablanca aportó:
Copia del plan de «reloteo» general presentado por el urbanizador del sector.
Copia del oficio de 4 de noviembre de 198 en el que ACUAMANGA (antigua prestadora del servicio de acueducto en Bucaramanga) y la CDMB aprueban la disponibilidad de servicios para el sector.
Solicitud de «reloteo de 5 de diciembre de 1980 presentada por el urbanizador del sector.
Oficio No. 000866 de 8 de abril de 198 en que el Subdirector Técnico de la CDMB informó «que dicho loteo» era «factible».
Estudio Geotécnico No. 299 de marzo de 2001, titulado «TALUD DESLIZAMIENTO BARRIO OASIS», elaborado por «INGENIERÍA DE SUELOS LTDA» «INSTITUTO DE INVESTIGACIONES SOBRE EROSIÓN Y DESLIZAMIENTOS».
El Tribunal recibió testimonio a los Ingenieros Civiles de la CDMB, GERMAN COBOS MIRAND y JAIRO PINZON BECERR, a los ciudadanos GABRIEL VESG y EDUARDO ACOST y ordenó dictamen pericia rendido por los Ingenieros Civiles Humberto Díaz Rueda y Emiro Arámbula Flórez al que anexaron ocho (8) fotografías. El apoderado de la CDM lo objetó por error grave y fue objeto de aclaració.
El Tribunal ordenó la práctica de nuevo peritaj, que fue rendido por los Ingenieros Luis Alfredo Duarte Rueda y Miguel Rueda Ramírez al que acompañaron veinticuatro (24) fotografías. Las solicitudes de aclaración y/o complementació no fueron admitidas por el Tribunal.
A las pruebas allegadas se hará referencia en las consideraciones de esta sentencia.
5 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
- El Municipio de Floridablanca reiteró los argumentos de su contestación. Sostuvo que el primer peritazgo probó que las averías y posterior derrumbamiento de las viviendas fue generado por fallas y filtraciones del sistema de alcantarillado. Aunado a la negligencia de los propietarios de las viviendas, quienes edificaron dos y tres plantas haciendo caso omiso de las particulares condiciones del terreno; y del urbanizador, quien no realizó estudios previos para determinar la estabilidad del suelo.
- El actor sostuvo que el primer peritazgo y los testimonios demuestran que la afectación de los derechos colectivos invocados es atribuible al Municipio de Floridablanca y a la CDMB como empresa prestadora del servicio de alcantarillado.
- El Delegado del Ministerio Público, tras analizar el material probatorio, solicitó eximir de responsabilidad a la CDMB, pues no incurrió en omisión en la prestación del servicio de alcantarillado, y actuó diligentemente en la ejecución de medidas correctivas aun cuando el deslizamiento del talud no hubiese sido producto de filtraciones o fallas en el servicio de alcantarillado.
Argumentó que es inexplicable que el municipio y la CDMB autorizaron las construcciones sobre la «zona de aislamiento de la Quebrada Las Minas» a escasos 30 metros del área de mareas máximas, pues en 1990, cuando se construyeron las viviendas, estaba vigente el Decreto 2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales), que lo prohíbe.
Solicita el reconocimiento del incentivo en cuantía de 150 salarios mínimos mensuales vigentes, como sanción ejemplarizante para las demandadas.
Asimismo solicitó declarar responsable al Municipio de Floridablanca por la vulneración a los derechos colectivos invocados, por haber autorizado la construcción de las viviendas en ese sector del Barrio El Oasis, sin haberse realizado previamente estudios de suelo y a sabiendas de que ese terreno era erosionable, y por tanto, no apto para la construcción de viviendas.
- LA SENTENCIA APELADA
- El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, amparó los derechos colectivos invocados (numeral 2°) y declaró imprósperas las excepciones propuestas (numeral 1°). Condenó al municipio (numerales 3°, 4°, 5° y 6°), pues halló probada la «actitud indiferente» de la Administración al no adoptar de manera urgente medidas técnicas que permitieran conjurar el estado de peligro a que estaban expuestos los habitantes y las viviendas del Barrio El Oasis.
- El Tribunal consideró demostrada la negligencia del municipio, ya que en el año de 1994 otorgó licencias de construcción a edificaciones de tres plantas, sin antes haber practicado visitas técnicas o controles previos para evaluar las condiciones del terreno que se proyectaba urbanizar.
- Estimó que según el artículo 61 del Decreto 919 de 198, el deber del Municipio de Floridablanca – Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, no se limitaba a atender el desastre que aconteció. Omitió prevenirlo, pues no ejecutó acción alguna para reubicar los habitantes del sector o estabilizar el terreno.
- Exoneró a la CDMB pues consideró que no incurrió en omisión en la prestación del servicio de alcantarillado, y que actuó diligentemente al ejecutar medidas correctivas aun cuando el deslizamiento del talud no fue generado por filtraciones o fallas en el alcantarillado. La vinculó al Comité Institucional que debió conformarse en virtud del fallo, por estimar que su aporte para la elaboración de estudios y la realización de las obras requeridas, era trascendente en la superación de la problemática materia de la demanda.
- Advirtió a las condenadas, que para garantizar el cumplimiento de la sentencia proferida de fondo en la presente acción popular son procedentes las medidas coercitivas previstas en los artículos 41 a 45 de la Ley 472 de 1998 (numeral 7°).
- Reconoció al actor el incentivo en cuantía de quince salarios mínimos legales mensuales vigentes, como recompensa a su solidario y diligente proceder (numeral 8°).
- LA IMPUGNACIÓN
El apoderado del municipio sostiene que el Comité Local de Emergencias ejecutó las medidas para preservar la vida y bienes de los afectados, y ofreció soluciones a la comunidad. Además solicitó a las empresas prestadoras de los servicios públicos ejecutar un plan de contingencia para evitar daños mayores.
Argumenta que no se exigió al urbanizador el estudio de suelos para la construcción de las viviendas afectadas, pues para 1980 no existía el Código de Urbanismo, que lo hizo obligatorio. Advirtió que sí le exigió el cumplimiento de todos los requisitos vigentes a la fecha en que se edificaron las viviendas, que consistían en la «disponibilidad de servicios» -que en cuanto a alcantarillado fue expedida por la CDMB-, y el plano urbanístico que también fue acreditado.
Sostiene que el Tribunal no valoró el primer peritazgo que demostró que «el daño causado en las viviendas, fue debido (sic) al mal estado y deficiente funcionamiento de la red de alcantarillado sanitarios».
Considera incongruente que la parte motiva de la sentencia exonerara a la CDMB, y que la resolutiva la vinculara al Comité de Verificación del cumplimiento del fallo.
Argumenta que la CDMB sólo actuó cuando ocurrió el deslizamiento del talud, y que la circunstancia de haber admitido la necesidad ejecutar «obras para aliviar el proceso de saturación del suelo», prueba fehacientemente que el sistema de alcantarillado presentaba filtraciones.
Afirma que en el presente caso la acción procedente es la de grupo, pues se pretende obtener la indemnización de los perjuicios individuales sufridos por los propietarios de las viviendas destruidas o averiadas y no amparar un derecho colectivo, que es la finalidad que debe perseguirse con la acción popular.
IV. CONSIDERACIONES
El artículo 88 CP dispone:
«La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella...»
En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así:
«Los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».
El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que al Municipio de Floridablanca eran atribuibles las averías y el posterior derrumbe de las viviendas del Barrio El Oasis, ya que halló probado que omitió adoptar medidas para prevenirlo, reubicar a los habitantes del sector o estabilizar el terreno.
El municipio apeló esta decisión porque considera que el Tribunal no valoró los medios probatorios que demuestran que las fallas en el terreno fueron causados por filtraciones del sistema de alcantarillado, y que por ello debió también condenar a la CDMB, para que de manera coordinada estudien, viabilicen y ejecuten todas las obras necesarias para lograr la estabilización del terreno o la reubicación de los afectados.
Debe la Sala comenzar por advertir que no acertó el apoderado del Municipio de Floridablanca al sostener que la acción procedente es la de grupo, pues la pretensión está encaminada a que se indemnicen los perjuicios sufridos por los propietarios de las viviendas destruidas o averiadas y no al amparo de un derecho colectivo.
Es del caso recordar que la Sala ya ha tenido oportunidad de fijar su pensamiento en torno a la cuestión que en esta oportunidad vuelve a plantearse, con ocasión de alegaciones y recursos que pretenden que se declare la improcedencia de la acción popular en los casos en que se persiga la indemnización de perjuicios sufridos. Ha precisado que ello no es óbice para que se pronuncie sobre la pretensión de reubicación. Así, en sentencia de 30 de enero de 200, la Sala sostuvo:
«[...] algunos aspectos relativos a estas dos clases de acciones – refiriéndose a la popular y a la de grupo – reguladas por la Ley 472 de 1998:
Tanto las acciones populares como las de grupo se originan en la vulneración de derechos e intereses colectivos.
La finalidad de las acciones populares es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, de ser posible.
En las acciones populares es posible obtener el pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo, pero sólo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, es decir, que en tratándose de particulares no hay lugar a reconocer y pagar indemnización alguna.
Las acciones de grupo se ejercen exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios individuales.
Es deber del Juez proferir sentencia de mérito, para lo cual adecuará la petición a la decisión que corresponda.
Con los anteriores presupuestos, la Sala anota que si bien la acción popular no es el instrumento idóneo para reclamar una indemnización de perjuicios, sí debe pronunciarse sobre la pretensión de reubicación de las viviendas de los actores, pues de encontrarse probada la alegada vulneración del derecho colectivo a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, la protección de estos derechos colectivos encuadra perfectamente en las finalidades de la acción popular, una de las cuales es, entre otras, hacer cesar el peligro sobre el derecho amenazado.
[...]»
La presente acción popular es procedente por estar encaminada a la protección de los derechos a la seguridad y salubridad públicas, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes previstos en los literales g), l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
La Sala advierte que el primer dictamen pericial, rendido por los ingenieros civiles Humberto Díaz Rueda y Emiro Arámbula Florez al que anexaron ocho (8) fotografías, será valorado pues de la sentencia impugnada se infiere que no prosperó la objeción por error grave propuesta por el apoderado de la CDM, y que el Tribunal lo apreció.
De las siguientes normas se infiere que cuando la objeción por error grave formulada contra un dictamen pericial no es declarada próspera por el Tribunal, deben entonces apreciarse por igual los dictámenes rendidos, como en efecto se hará:
«[...] LEY 472 DE 1998
Artículo 32. PRUEBA PERICIAL. En el auto en que se decrete el peritazgo se fijará la fecha de entrega del informe al juzgado y a partir de esta fecha estará a disposición de las partes durante cinco (5) días hábiles. El informe del perito deberá rendirse en original y tres copias.
Los informes técnicos se valorarán en conjunto con el acervo probatorio existente, conforme a las reglas de la sana crítica y podrán tenerse como suficientes para verificar los hechos a los cuales se refieren.
El segundo dictamen es inobjetable y el juez podrá acogerlo en su sentencia.
Parágrafo 1°. Los impedimentos deberán manifestarse en los tres (3) días siguientes al conocimiento del nombramiento. La omisión en esta materia, hará incurrir al perito en las sanciones que determina esta ley.
Parágrafo 2°. El juez podrá imponer al perito, cuando se violen estas disposiciones, las siguientes sanciones:
- Ordenar su retiro del registro público de peritos para acciones populares y de grupo.
- Decretar su inhabilidad para contratar con el Estado durante cinco (5) años.
- Ordenar la investigación disciplinaria y/o penal correspondiente.
[...]
Artículo 44. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones.
[...]»
«[...] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Artículo 168. En los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del de Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.
[...]»
«[...] CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL
Artículo 240. ACLARACIÓN, ADICIÓN Y AMPLIACIÓN DEL DICTAMEN POR INICIATIVA DEL JUEZ. El juez podrá ordenar a los peritos que aclaren, completen o amplíen el dictamen, en las oportunidades señaladas en el artículo 180 para lo cual les fijará término no mayor de diez días.
Artículo 241. APRECIACIÓN DEL DICTAMEN. Al apreciar el dictamen se tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso.
Si se hubiere practicado un segundo dictamen, éste no sustituirá al primero pero se estimará conjuntamente con él, excepto cuando prospere objeción por error grave.
[...]»
Continúa la Sala reseñando la normativa aplicable al caso:
La normativa que establecía las competencias de los municipios de control y vigilancia de construcciones, vigente para la época en que se construyeron las viviendas.
«[...] DECRETO 2811 DE 197
Código Nacional de Recursos Naturales
Artículo 188. La planeación urbana comprenderá principalmente:
La reglamentación de la construcción y el desarrollo de programas habitacionales según las necesidades de protección y restauración de la calidad ambiental y de la vida, dando prelación a las zonas con mayores problemas.
La localización adecuada de servicios públicos cuyo funcionamiento pueda afectar el ambiente.
[...]»
La normativa que establece las competencias de los municipios en materia de prevención y atención de desastres.
«[...] CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Artículo 2°. Son fines esenciales del Estado [...].
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades [...]»
«[...] LEY 9 DE 198
Artículo 56. <Inciso subrogado por el artículo 5o. de la Ley 2a. de 1991. El nuevo texto es el siguiente:> A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. Esta función se adelantará con la asistencia y aprobación de las oficinas locales de planeación o en su defecto con la de la correspondiente oficina de planeación departamental, comisarial o intendencial, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia con la colaboración de las entidades a que se refiere el Decreto 919 de 1989, adelantarán programas de reubicación de los habitantes o procederán a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. Mientras subsistan asentamientos humanos en las zonas de alto riesgo los inmuebles a los cuales se declare extinción de dominio en aplicación del literal a) del artículo 80 o declarados de utilidad pública, o interés social en desarrollo de los literales b) y d) del artículo 10, sólo podrán destinarse a la reubicación de los habitantes que a la vigencia de la presente Ley se encuentren localizados en zonas de alto riesgo. Los funcionarios públicos responsables que no den cumplimiento a lo dispuesto en este inciso incurrirán en causal de mala conducta. Cualquier ciudadano podrá presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento determinado.
Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación en los términos de la presente ley. Cuando se trate de una enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió.
Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan abandonar el sitio, corresponderá al Alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta orden se considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del Código Nacional de Policía.
Las multas de que trata el numeral 9 del artículo 2o., del Decreto 78 de 1987 ingresarán al tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo.
Las autoridades que incumplieren las obligaciones que se les impone en el presente artículo incurrirán en el delito de prevaricato por omisión previsto en el artículo 150 del Código Penal, sin que respecto de ellos proceda el beneficio de excarcelación.
[...]
Artículo 69. Los Alcaldes Municipales, el del Distrito Especial de Bogotá y el Intendente de San Andrés y Providencia, de oficio, o a solicitud de cualquier ciudadano directamente o por conducto de la Personería Municipal, podrán iniciar las acciones policivas tendientes a ordenar la desocupación de predios y el lanzamiento de ocupantes de hecho cuando el propietario o su tenedor no haya incoado la acción a que se refieren la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, siempre que la ocupación o los asentamientos ilegales que se hayan efectuado, se estén llevando a cabo o que sea previsible determinar que se efectuarán, a juicio del Alcalde o Intendente, atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeación de la localidad.
Los Alcaldes y el Intendente o quienes hagan sus veces, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9o., de la Ley 11 de 1986, podrán iniciar de oficio la acción a que se refiere el artículo anterior cuando se presenten ocupaciones de hecho a asentamientos ilegales en las cuales, de conformidad con los reglamentos de usos del suelo o las condiciones físicas del terreno, no esté permitido adelantar construcciones, no sean aptas para ello o de alguna forma presenten riesgos para la seguridad, la tranquilidad o la salubridad de la comunidad.
Las autoridades a que se refieren los artículos anteriores, al expedir las órdenes de desocupación o lanzamiento, podrán ordenar la demolición de los bienes que se hayan construido sin permiso de autoridad competente, así como también la ejecución de las obras de conservación o restauración del bien inmueble que se estimen necesarias.
Las obras que se disponga realizar de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo serán por cuenta del propietario del predio, en el evento que éste no las ejecute en el plazo otorgado por el Alcalde, Intendente o quien haga sus veces. La Administración podrá disponer su ejecución y el costo de las mismas, adicionado en un 10% por concepto de administración, se incluirá en las respectivas facturas del impuesto predial, pudiendo cobrarse por jurisdicción coactiva si es del caso.
Lo dispuesto en este artículo se aplicará sin perjuicio de imposición de las demás sanciones a que se refiere el presente capítulo, así como también de la civiles y penales a que haya lugar.
[...]»
«[...] LEY 99 DE 199
Artículo 1°. Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:
[...]
La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.
[...]»
«[...] DECRETO 919 DE 198
Artículo 6°. EL COMPONENTE DE PREVENCIÓN DE DESASTRES EN LOS PLANES DE DESARROLLO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Todas las entidades territoriales tendrán en cuenta en sus planes de desarrollo, el componente de prevención de desastres y, especialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos, así como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos anuales. Cuando sobre estas materias se hayan previsto normas en los planes de contingencia, de orientación para la atención inmediata de emergencias y en los planes preventivos del orden nacional, regional o local, se entenderá que forman parte de los planes de desarrollo y que modifican o adicionan su contenido.
Parágrafo 1o. Para los efectos de lo dispuesto en este articulo, todas las entidades públicas y privadas que financien estudios para la formulación y elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo regional y urbano, incluirán en los Contratos respectivos la obligación de considerar el componente de prevención de riesgos y las disposiciones de que trata este articulo.
Parágrafo 2o. A fin de asegurar el cumplimiento de lo previsto en este articulo, las entidades territoriales crearán en las oficinas de planeación o en las que hagan sus veces, dependencias o cargos técnicos encargados de preparar el componente de prevención de los planes de desarrollo.
[...]»
Se comprobó con las fotografía aportadas que un número no determinado de viviendas ubicadas en el Barrio El Oasis sufrieron averías, y que algunas de ellas se hundieron a causa de fallas del terreno donde estaban edificadas.
Está demostrado que compete al Municipio de Floridablanca otorgar licencias de construcción, velar por el cumplimiento de las normas urbanísticas y prevenir los desastres, y que la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) está encargada de la prestación del servicio de alcantarillado.
De igual forma se demostró que a la fecha el municipio no ha reconstruido las viviendas, ni reubicado a los afectados en un lugar seguro.
Se demostró que la Administración municipal exigió al urbanizador todos los requisitos vigentes a la fecha de construcción de las viviendas, los que fueron acreditados como lo evidencia la copia del plan de «reloteo» general, en la copia del oficio de 4 de noviembre de 198 en que ACUAMANGA (antigua prestadora del servicio de acueducto en Bucaramanga) y la CDMB aprueban la disponibilidad de servicios para el sector, la copia de la solicitud de «reloteo de 5 de diciembre de 1980 y el oficio No. 000866 de 8 de abril de 198 en que el Subdirector Técnico de la CDMB informó que dicho loteo era «factible».
Ahora bien, para establecer si se demostró la afectación de los derechos colectivos que se pretende proteger y a quién es imputable la omisión causante de su violación es del caso apreciar y valorar las siguientes pruebas:
Estudio Geotécnico No. 299 de marzo de 2001, titulado «TALUD DESLIZAMIENTO BARRIO OASIS», elaborado por «INGENIERÍA DE SUELOS LTDA.» «INSTITUTO DE INVESTIGACIONES SOBRE EROSIÓN Y DESLIZAMIENTOS», del cual se extrae:
«[...]
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El deslizamiento de tierra ocurrido en el Barrio El Oasis se debió a la construcción de las viviendas sobre un relleno suelto a media ladera.
Aparentemente el relleno fue el producto del depósito de tierra que se realizó después de la construcción de la urbanización El Oasis.
Estos rellenos sueltos presentan inestabilidad natural por reacomodo y asentamiento. El lote sobre el cual se construyeron las viviendas no era apto para construcción, debido a la presencia de rellenos sueltos colocados a media ladera.
La presencia de niveles freáticos altos en toda la zona del Barrio El Oasis facilitó la ocurrencia del deslizamiento, aunque este pudo haber ocurrido sin necesidad de que el suelo se saturara.
Las roturas de los sistemas de alcantarillado y acueducto fueron debido (sic) al movimiento del deslizamiento.
Se recomienda el diseño y la construcción de un sistema de subdrenaje para abatir los niveles freáticos y mejorar la estabilidad del barrio en general.
No existe un sistema técnica y económicamente viable para la estabilización de las casas destruidas.
Se recomienda la demolición de las viviendas deslizadas.
El lote resultante después de la demolición de las viviendas no es apto para la construcción de viviendas.
[...]»
Dictamen pericia rendido por los Ingenieros Civiles Humberto Díaz Rueda y Emiro Arámbula Florez al que anexaron ocho (8) fotografías, que consignó las siguientes conclusiones:
«[...]
Identificación de los daños causados a las viviendas.
En el sitio del problema se encontraban construidas siete unidades de vivienda de dos pisos y un edificio de tres pisos, lo cuales colapsaron totalmente por deslizamiento horizontal hacia la quebrada y no por hundimiento, haciendo imposible su reutilización.
Causas de los daños.
Las unidades de vivienda fueron construidas en un lote de terreno con una pendiente del 45% aproximadamente.
No se efectuó estudio de suelos para determinar la clase de terreno, fallas del mismo, ubicación del nivel freático, profundidad y clase de cimentación de las edificaciones.
Expedición de la licencia de construcción, para el caso específico del edificio de tres pisos sin exigir los resultados del estudio de suelos.
La imprevisión en el tratamiento del cauce de la quebrada que corre por la cima del lote en toda su longitud y que por consiguiente por su nivel freático y erosión de la margen derecha pudo haber contribuido a la desestabilización y posterior deslizamiento del terreno.
Insuficiencia en el colector de 8 pulgadas el cual fue exigido al máximo y falló porque se le han conectado otros alcantarillados en su cabecera.
Falta de interventoría durante la construcción de la cimentación sobre todo en terrenos donde se construyeron las viviendas, de mala calidad, alta pendiente y cimentaciones profundas.
Posibles causas de la desestabilización del terreno y su injerencia en el hundimiento de las casas.
El terreno se desestabilizó por su alta pendiente, por la saturación del suelo como consecuencia de la red de alcantarillado de 8 pulgadas que recoge las aguas negras de la vía, por la saturación del suelo, por el nivel freático del mismo y por la falta de obras de estabilización del cauce de la quebrada.
Insistimos en que la falla no ocurrió por hundimiento sino por deslizamiento hacia el cauce de la quebrada.
Estado de las redes de acueducto y alcantarillado y su ingerencia en el hundimiento de las casas y los daños causados en la vía pública.
En atención a los continuos reclamos de la comunidad a la CDMB con respecto al mal estado y deficiente funcionamiento de la red de alcantarillado sanitario en donde se detectaron fugas de líquido y la falta de un adecuado y oportuno mantenimiento a la red por parte de la entidad correspondiente, se presume que el daño fue causado en gran parte por la saturación del suelo debido a esta situación.
Es claro observar que el tramo de alcantarillado que falló era insuficiente para el volumen de líquido transportado ya que sobre este se encuentran conectadas redes de urbanizaciones ubicadas en la parte superior del barrio.
En cuanto a la red de acueducto esta no se observó deteriorada.
La situación actual en el sitio del problema es crítica debido a que dicho suelo se halla expuesto sin ninguna protección a la acción de las aguas lluvias y para colmo de males la CDMB ha instalado en forma totalmente antitécnica una tubería flexible de alcantarillado de 10 pulgadas en la parte inferior del talud fallado que si no se toman correctivos inmediatos podría causar una tragedia.
Se recomienda la revisión técnica y el rediseño total de la red de alcantarillado de la Calle 53 para determinar su capacidad real y estado de conservación, así como la construcción definitiva del tramo de alcantarillado en la parte inferior del talud y las obras de protección de las márgenes de la quebrada.
[...]»
En la aclaración los perito hicieron constar lo siguiente:
«[...]
El colector de alcantarillado de 8 pulgadas se encuentra deteriorado y no tiene la capacidad que requiere el sector.
El Municipio y la CDMB desconocieron las normas técnicas para diseño y construcción de alcantarillados. (Normas no precisadas).
El alcantarillado combinado (que transporta aguas residuales y aguas lluvias) implementado en el sector falló por su falta de resistencia al tráfico y su insuficiencia ante los volúmenes de líquido.
La tubería PVC – Novafort instalada, no se ajusta a las necesidades del sector.
[...]»
En el Dictamen pericia rendido por los Ingenieros Luis Alfredo Duarte Rueda y Miguel Rueda Ramírez al que anexaron veinticuatro (24) fotografías, constan las siguientes conclusiones:
«[...]
Características del terreno en el cual se hallan construidas las viviendas afectadas – Calle 53 entre Carreras 13,13,15,15ª y 15b del Barrio El Oasis de Floridablanca -. [...].
Realizada la inspección ocular al sitio y con base en las hipótesis formuladas, nos permitimos manifestar que la zona donde ocurrió el deslizamiento estaba conformada por rellenos con alto nivel freático, que sumado a la alta pendiente más la carga de construcciones que soportaba este talud, hacen del mismo un terreno inestable o con un alto riesgo de deslizamiento.
[...]
Si las viviendas fueron construidas o no con la cimentación adecuada para garantizar su estabilidad atendiendo a las características del terreno en el cual están construidas.
Consideramos que la cimentación no fue la adecuada dado que el suelo natural con las características enunciadas, no fue objeto de ningún tratamiento preliminar como para soportar las cargas de las nuevas edificaciones.
Para una cimentación adecuada debía haberse realizado un estudio geotécnico con la consabida investigación del suelo y subsuelo para determinar las recomendaciones del potencial tratamiento estructural, con el fin de abatir o mitigar las condiciones desfavorables del terreno.
[...]
Cuales fueron los daños sufridos por las viviendas afectadas. Identificación de las viviendas que han sufrido daños por los hechos denunciados en la demanda.
SECTOR PEATONAL CARRERA 15ª CALLE 53
Se afectaron todos los inmuebles ubicados en el costado occidental de la Carrera 15ª, y que corresponden a cuatro (4) viviendas, las cuales colapsaron totalmente y de ellas solo se encuentran escombros y restos de construcción.
[...]
DIRECCIÓN | PISOS | PROPIETARIO | DAÑO | |
1. | Carrera 15ª No. 52-02 | 2 | Carmen Arias Rubio | Total |
2. | Carrera 15ª No. 52-04 | 2 | Luis Alberto Gómez | Total |
3. | Carrera 15ª No. 52-12 | 2 | Fanny Delgado Gómez | Total |
4. | Carrera 15ª No. 52-20 Esquina | 2 | Dora Florez | Total |
SECTOR CALLE 53 CARRERAS 15ª Y LOTE PARQUEADERO
En este tramo se encuentran ubicadas cinco (5) viviendas excluyendo la casa esquinera (Carrera 15ª No. 52-20 ya relacionada en el cuadro anterior.
DIRECCIÓN | PISOS | PROPIETARIO | DAÑO | |
1. | Calle 53 No. 13-153 | 2 | Dora Florez | Total |
2. | Calle 53 (sin ubicar placa) | 2 | Pedro Pabon | Parcial |
3. | Calle 53 No. 13-139 | 3 | Luis Alejandro Gómez | Hundimiento |
4. | Calle 53 No. 13-113 | 2 | Magda E. Colmenares | Sin daño |
5 | Calle 53 No. 13-107 | 1 | Benigna Neira | Sin daño |
[...]
Cuales son las causas de tales daños, si es posible la reparación de los mismos y sobre cuales sea la solución más conveniente a la problemática planteada en la demanda.
Causas de tales daños
El talud sobre el cual se construyeron las viviendas no estaba apto para dichas construcciones debido a:
Presencia de niveles freáticos altos.
El talud hacia parte de un deposito de rellenos sueltos de suelos diversos. Estos rellenos sueltos presentan inestabilidad por reacomodo y asentamiento.
El asentamiento adicional presentado en los rellenos debido al peso o carga adicional de las construcciones de dos (2) y tres (3) pisos, genero daños en las redes hidráulicas y sanitarias las cuales saturaron el suelo acelerando el proceso de desestabilización del talud y provocando con el tiempo el deslizamiento y colapso de las viviendas.
Falta de control y reglamentación urbanística por parte de la entidad competente, al permitir el desarrollo de edificaciones en zona de taludes sin el debido aislamiento.
Si es posible la reparación de los mismos y sobre cual sea la solución mas conveniente a la problemática planteada en la demanda.
Las viviendas ubicadas sobre la peatonal de la Carrera 15ª con Calle 53, colapsaron en su totalidad y allí solo se encuentran restos de escombros de construcción, los cuales deben ser retirados para que la entidad encargada aísle el sector y recupere el talud. La recomendación es no construir sobre dicho talud.
La vivienda ubicada sobre la Calle 53 No. 13-139 de tres (3) pisos presenta hundimiento y desplazamiento hacia la quebrada, debe ser demolida para permitir el tratamiento y estabilización del talud el cual se encuentra fracturado al nivel de anden de la Calle 53.
La vivienda ubicada sobre la Calle 53 No. 13-139 de dos (2) pisos que permanece en pie y desalojada; junto con las viviendas identificadas con la nomenclatura Calle 53 No. 13-113 y Calle 53 No. 13-107 habitadas, por encontrarse en la zona de talud deben sus propietarios reubicarse en otro sitio, ya que existe riesgo potencial de colapsar o deslizarse.
Conceptos sobre el Dictamen Inicial, las objeciones al dictamen y las explicaciones posteriores de los anteriores peritos.
CONCEPTO:
Consideramos que la falla del colector de 8 pulgadas ubicado sobre la margen de la quebrada Las Minas, no fue parte de las causas del deslizamiento de las viviendas por cuanto primero se presentó el asentamiento adicional en el talud debido a la construcción de las viviendas de dos (2) y tres (3) pisos que generó daños en las redes hidráulicas y sanitarias, saturando el terreno. En el caso supuesto de una falla en este colector la descarga de aguas negras se haría directamente sobre la quebrada y no directamente sobre las viviendas.
[...]
CONCEPTO:
El alcantarillado de 8 pulgadas no recoge aguas negras de la vía (Calle 53) y se encontraba ubicado sobre la margen de la quebrada Las Minas y recogía los desagües sanitarios de las viviendas ubicadas sobre el talud.
[...]»
El anterior acervo probatorio lleva a la Sala a concluir que el proceso de urbanización del sector fue legal, que si bien los afectados construyeron sus viviendas sin estudio alguno de suelos y previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para la época, el nivel freático y la cimentación del terreno fueron afectados por una serie de fenómenos ajenos a su voluntad, que aunados a la fuerte temporada invernal y a la falta de ejecución de políticas de contingencia agravaron la situación de riesgo en que se encontraban sus viviendas.
Se demostró que el Municipio de Floridablanca como autoridad competente, exigió para la época de construcción de las viviendas la acreditación de todos los requisitos vigentes. Pero la omisión que se le imputa se evidenció cuando no adoptó medidas de fondo conducentes a la superación de la problemática o a la segura reubicación de los afectados, desconociendo los mandatos del antes transcrito Decreto 919 de 198.
Inicialmente el Municipio de Floridablanca al conocer las fallas del terreno debió implementar los correctivos para garantizar su estabilidad. Al agudizarse el problema y ser ineficaces los correctivos que pudieron haberse ejecutado, la Administración municipal estaba obligada a proveer a la comunidad afectada alternativas de reubicación seguras, que garanticen su vida e integridad.
En cuanto a la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), la Sala estima que le es atribuible responsabilidad en iguales términos que al municipio, por las razones que a continuación se expondrán.
Antes de la construcción de las viviendas, en respuesta a solicitud que se le formuló –oficio de 4 de noviembre de 198–, la CDMB conceptuó favorablemente sobre la «disponibilidad del servicio de alcantarillado en el sector», concepto que a juicio de la Sala debió estar precedido de una inspección y certificación de las condiciones del terreno.
Así, pues, si la CDMB asintió en el proceso de urbanización del sector, debió constatar las condiciones de idoneidad del terreno, y en su momento pudo oponerse a las construcciones por las fallas evidenciadas y que no son recientes. Entonces las fallas que ocasionaron las averías y los derrumbes de las viviendas, debieron haber sido analizadas por la entidad y al no hacerlo incumplió el deber objetivo de cuidado con el que debe ejercer sus funciones.
De igual forma, se constató en el Estudio Geotécnico No. 299 y en el Dictamen pericia rendido por los Ingenieros Civiles Humberto Díaz Rueda y Emiro Arambula Florez, que las fugas y filtraciones del sistema de alcantarillado, aun cuando fueron posteriores a la fallas del terreno, produjeron su saturación y por ende la maximización de los daños.
Por último, a la CDMB le fue conferida entre sus funciones una en particular, que la Sala considera que fue desatendida. En efecto, el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 dispone:
«[...] LEY 99 DE 1993
Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
[...]
Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes;
Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y los reglamentos requieran de Licencia Ambiental, esta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.
[...]»
La omisión se configura, pues tal como consta en el dictamen pericia rendido por los ingenieros civiles Humberto Díaz Rueda y Emiro Arámbula Florez, al enunciar las causas de los daños se incluye «2.4. La imprevisión en el tratamiento del cauce de la quebrada que corre por la cima del lote en toda su longitud y que por consiguiente por su nivel freático y erosión de la margen derecha pudo haber contribuido a la desestabilización y posterior deslizamiento del terreno».
La Sala considera pertinente precisar el alcance que tendrá el fallo en virtud de la naturaleza de la acción promovida, pues no podrá condenar a una indemnización, pero sí ordenar el amparo al derecho colectivo vulnerado. En efecto en sentencia de 30 de enero de 200, la Sala sostuvo:
«[...] como quiera que las acciones populares no tienen por objeto una indemnización de perjuicios, pues para ello están instituidas las acciones de grupo (artículo 46 de la Ley 472 de 1998) y la de reparación directa (artículo 86 del CCA), en el caso concreto lo relevante es determinar si procede ordenar la reubicación de los actores por haberse vulnerado el derecho a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
[...]»
La Sala reformará la sentencia y en iguales términos condenará al Municipio de Floridablanca por su omisión en la previsión y atención de desastres; y a la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) por haber certificado la disponibilidad del servicio de alcantarillado al momento de construirse las viviendas, dada la injerencia que las fallas presentadas en sus redes tuvieron en la saturación del terreno, y el incumplimiento de la obligación impuesta por el numeral 19 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 en cuanto a promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua.
En cuanto al incentivo, la Sala revocará la decisión del a quo de reconocer al actor quince salarios mínimos legales mensuales vigentes y lo tasará en diez, pues los estima suficientes como recompensa a su solidario y diligente proceder.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
CONFÍRMANSE los numerales 1,2 y 7 de la sentencia de 29 de julio de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
REFÓRMANSE los numerales 3,4,5 y 6 en el sentido de impartir las órdenes tanto al Municipio de Floridablanca como a la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), cada uno en su respectivo ámbito de competencia.
REFÓRMASE el numeral 8 en el sentido de condenar al Municipio de Floridablanca y a la Corporación de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) a pagar por partes iguales el incentivo al actor en cuantía de 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 31 de agosto de 2006.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
