PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - No existe caducidad por no tratarse de sanción / FENECIMIENTO DE UNA CUENTA - Puede levantarse ante operaciones fraudulentas o irregulares
Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-046 de 16 de febrero de 1994, declaró exequible el artículo 17 de la Ley 42 de 1993, y en relación con dicha sentencia, esta Corporación en la providencia de 18 de abril de 2002 antes mencionada, expresó: "... En cuanto a la Sentencia C-046 de 10 de febrero de 1994, mediante la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 42 de 1993, norma esta en la que esta Sección ha fundamentado, precisamente, la no caducidad del juicio de responsabilidad fiscal, la Sala encuentra que si bien aquélla señala por "vía puramente ilustrativa" que el mismo caduca en el término de dos años contados a partir del fenecimiento de la cuenta, también lo es que dicha apreciación no armoniza con las que expuso para concluir que, si se dan las condiciones previstas en la norma mencionada, en cualquier tiempo se puede levantar el fenecimiento de una cuenta. " ... la cual al no haber sido declarado inexequible el artículo 17 de la Ley 142 de 1993 que, como bien lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia C-046 de 1994, establece una excepción a la regla general del carácter definitivo de los fenecimientos fiscales, excepción que "en razón de la vigencia del valor superior de la rectitud en el manejo de los dineros públicos, tiene pleno sustento en la Carta Política", esta Corporación concluye que con base en la última norma citada, bien pueden las Contralorías levantar, en cualquier momento, el fenecimiento de las cuentas, siempre que aparezcan pruebas sobre operaciones fraudulentas o irregulares y, si es el del caso, abrir el respectivo juicio fiscal...".
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Inventarios del almacenista: responsabilidad por negligencia en los kárdex
Se enfatiza en que en los inventarios no se hizo ninguna salvedad ni observación sobre faltantes al momento de su firma; y que conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Resolución Orgánica núm. 04 de 1960, vigente para la época de los hechos "La firma de los inventarios implica responsabilidad administrativa y fiscal; y que la actora, por ser la almacenista, tenía la custodia de los bienes sustraídos, además de que fue negligente en el ejercicio de sus funciones, pues no controló en forma óptima el registro de entrada y salida y actualización del kárdex. De lo que ha quedado reseñado concluye la Sala que, ciertamente, como se afirmó en los actos acusados, la actora fue negligente en el ejercicio de sus funciones, al no controlar en forma efectiva el registro de entrada y salida y actualización del kárdex, lo que en un momento dado puede facilitar la pérdida de los elementos que tiene bajo su custodia, dada su condición de Almacenista.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 68001-23-15-000-1995-0104-01(7417)
Actor: GLADYS ELENA RAMÍREZ MALDONADO
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA
Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 28 de febrero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora contra la sentencia de 28 de febrero de 2001, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, que denegó las pretensiones de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. La señora GLADYS ELENA RAMÍREZ MALDONADO, por medio de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:
1ª: Que es nulo el Fallo núm. 337 de 16 de diciembre de 1994, expedido por el Director General de Investigaciones y Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República, que negó la exoneración de responsabilidad fiscal de la actora, en su condición de Almacenista saliente del Hospital Erasmo Meóz de Cúcuta, por los hechos detectados en septiembre de 1989 en que se afectó el patrimonio de esta entidad en $3'900.000.oo.
2ª: Que es nulo el Fallo núm. 013 de 29 de junio de 1995, expedido por el mismo funcionario, que confirmó el fallo anterior.
3ª: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se disponga la exoneración de la responsabilidad fiscal en la suma de $3'900.000.oo y se reconozcan los daños morales.
I.2.- Como hechos relevantes señaló los siguientes:
1.- Que según se afirma en el Auto 618 de 23 de noviembre de 1993 del Contralor General de la Nación, para el mes de mayo de 1989 se retiraron de la bodega del Hospital Erasmo Meóz de Cúcuta unos elementos médicos que se determinaron como pérdida (60 auriculares).
2.- Que se inició el proceso con responsabilidad fiscal mediante Resolución núm. 3932 de 20 de octubre de 1989, en el que se vinculó a las terapistas LIGIA A. SANABRIA PEÑALOSA, LUISA FERNANDA GARCÍA DE RODRÍGUEZ, LUZ MARINA GONZÁLEZ F, CLARA AMPARO HERNÁNDEZ PATAQUIVA, CONSUELO JABBA D'GERÓNIMO, CARMEN ROSA VEGA ANGARITA, MAYSLÁN RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ, GLORIA FAJARDO SAN CLEMENTE, LIBRADA DE JESÚS AHUMADA BAYUELO y SANDRA SÁNCHEZ NAVARRO.
3.- Sostiene que dichas funcionarias presentaron extemporáneamente solicitud de exoneración fiscal, que fue inicialmente inadmitida por falta de requisitos, y un año después, esto es, el 17 de septiembre de 1992 se admitieron las solicitudes de exoneración; y con auto 618 de 23 de noviembre de 1993 se vinculó a la actora al juicio acumulado de exoneración.
4.- Finalmente, alega que sin explicación alguna acerca de la falta de práctica de pruebas solicitadas se produjeron los actos acusados, exonerando a las personas inicialmente vinculadas y sancionando a la demandante.
I.3-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
Estima que se violó el debido proceso, porque conforme al artículo 59 transitorio de la Resolución núm. 3466 de 1994, de la Contraloría General de la República "Los juicios de exoneración de responsabilidad fiscal en trámite con base en la Resolución No. 010761 de 1984 se fallarán conforme a las siguientes competencias"; y según el artículo 6° de esta Resolución "La solicitud de exoneración deberá presentarse dentro de los noventa días siguientes a la fecha en que se establecieron los hechos que dan lugar a ella con todos los elementos probatorios a que se refiere el artículo 9º, excepción hecha del certificado del Juez, el cual podrá agregarse posteriormente por el interesado o pedirse por el funcionario de la Contraloría que esté conociendo de la solicitud".
Expresa que los hechos ocurrieron en mayo de 1989 y las solicitudes de exoneración se recibieron el 23 de agosto de 1991, acumuladas el 26 de agosto de 1992. Y según se afirma en el fallo 013, la primera vez que se solicitó la exoneración fue inadmitida mediante auto núm. 608 de 17 de septiembre de 1991, por falta de cumplimiento de los requisitos del artículo 9º de la Resolución 0107661 de 1984.
Colige de lo anterior que la solicitud de exoneración fue extemporánea.
Alude a que los actos acusados desestiman el artículo 17 de la Resolución Orgánica 0107661, o en su defecto los requisitos consignados en la Resolución Orgánica de la Contraloría 3466, en cuanto no indican el número de la póliza o valor asegurado ni si se hizo o no efectiva.
Plantea que al habérsele vinculado al juicio de exoneración solo el 23 de noviembre de 1993 la iniciación de la acción estaría prescrita.
Alega que en el análisis de las pruebas la Contraloría no dijo nada sobre los inventarios de elementos devolutivos de 31 de diciembre de 1988, firmados por las Fisioterapeutas; los fenecimientos de plano de las operaciones y saldos que reflejaban los balances bajo la responsabilidad de la actora; los testimonios solicitados por las fisioterapeutas sobre las firmas de los devolutivos; el comportamiento de los funcionarios frente a las obligaciones que le precisaba el manual descriptivo de empleos; además de que no explican de dónde sale el valor del alcance.
Por lo anterior, se violó la Ley 42 de 1993, al no respetarse los principios consagrados en el artículo 8º, en especial, el de la equidad, pues la falta de análisis de las pruebas condujo a su vinculación tardía al proceso, ocasionándole perjuicio patrimonial.
I.4-. La Contraloría General de la República se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda aduciendo, en esencia, que los actos acusados fueron dictados dentro de los parámetros constitucionales y legales y que las normas citadas por la actora como violadas no lo fueron, pues la entidad obró conforme a derecho.
II-. LA SENTENCIA RECURRIDA
El a quo denegó las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, a pesar de que constituye una irregularidad el hecho de que la solicitud de exoneración de responsabilidad se hubiera presentado por fuera del término de 90 días siguiente a la fecha en que se establecieron los hechos que dieron lugar a ella, prevista en el artículo 6º de la Resolución Orgánica 010761, tal irregularidad no cambia los hechos
que señalan a la actora como responsable de la conducta objeto de investigación.
Estima que según se desprende de la parte motiva del fallo 337 de diciembre de 1994, la entidad demandada apreció las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
Resalta que de las pruebas analizadas en los actos acusados se infiere sin mayor esfuerzo que la actora es consciente de que a pesar de que las terapeutas hubieran firmado como si en efecto hubieran recibido la totalidad de los audífonos, la verdad es que tan solo se les entregaron 10.
Se abstuvo el Tribunal de hacer pronunciamiento en relación con los cargos atinentes a que las Resoluciones acusadas desestiman el artículo 17 de la Resolución Orgánica 010761 de 1984 o en su defecto los requisitos consignados en la Resolución 03466 de 1994, en cuanto no indican el número de la póliza o valor asegurado, indicando si se hizo o no efectiva; y lo
relativo a la prescripción, así como la censura frente al Fallo 337 que eleva la responsabilidad a $3´900.000.ooo, sin señalar cómo se obtuvo ese valor, porque estos argumentos no los expuso en la vía gubernativa.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La apoderada de la actora adujo, en esencia, que no es cierto que no se hubieran planteado en el recurso de reposición los aspectos que menciona el Tribunal, pues basta mirar la hoja 4 del anexo del escrito contentivo del mismo.
En cuanto a la prescripción, alega que ella es consecuencia de la aplicación extemporánea de la norma que impone términos perentorios para solicitar la exoneración de las cargas fiscales; y que, conforme lo hizo ver la Agencia del Ministerio Público ante el a quo, el proceso de responsabilidad fiscal excede el término de 5 años.
IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
En la etapa procesal correspondiente, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Los hechos que dieron lugar a la responsabilidad fiscal que se le atribuye a la actora en los actos acusados consistieron en la pérdida de 60 audífonos retroauriculares, en el mes de septiembre de 1989, época en que la demandante se desempeñaba como Almacenista del Hospital Erasmo Meóz de Cúcuta, valorados en $3'900.000.oo (folios 10 y 11).
Dichos hechos ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 42 de 1993, que lo fue a partir del 27 de enero del mismo año; y para la época de su ocurrencia se encontraba vigente la Resolución núm. 10761 de 1984 de la Contraloría General de la República (folio 27 del cuaderno principal).
Según se infiere del texto de la citada Resolución, a través de ella se reglamenta "el juicio de exoneración de responsabilidad fiscal".
El artículo 1º de dicha Resolución prevé que "El juicio de exoneración de responsabilidad fiscal es el proceso que adelanta la Contraloría General de la República, para determinar si una persona fiscalmente responsable puede ser liberada de esa responsabilidad…".
En los artículos subsiguientes se consagra todo el trámite o procedimiento que se surte con miras a dictar un fallo, el cual, según el artículo 17, numeral 4, culmina con la exposición de razones para "declarar la exoneración o para negarla".
Del contenido de las disposiciones citadas, fácilmente se deduce que el acto a través del cual, como en este caso, se niega la exoneración de responsabilidad fiscal equivale al acto por el cual se declara fiscalmente responsable a un determinado funcionario, que se produce cuando se ha adelantado el proceso de responsabilidad fiscal en virtud de uno cualquiera de los eventos a que alude el artículo 25 de la Resolución Orgánica 03466 de 1994, de la Contraloría General de la República, a saber: "1) Como resultado de los trabajos de control fiscal; 2) Como resultado de la revisión de la cuenta cuando existan observaciones de fondo; 3) Como resultado de los informes de control físico y de gestión; 4) Como resultado de la etapa preliminar adelantada por denuncias, quejas, petición de investigación por irregularidades en la gestión fiscal….".
Ahora, tan cierto es que el acto que niega la exoneración de responsabilidad fiscal se equipara en sus efectos al que declara la responsabilidad fiscal que, según el artículo 54, literal e), de la Resolución Orgánica núm. 03466 de 1994, por la cual se dictan normas sobre rendición y revisión de cuentas, el proceso de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, que se invoca como sustento de los actos acusados, prestan mérito ejecutivo "las resoluciones de no exoneración fiscal debidamente ejecutoriadas y expedidas por funcionarios competentes", como también lo prestan "a) Los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias definitivas y ejecutoriadas".
De acuerdo con el artículo 25 de la Resolución Orgánica núm. 3466, el proceso de responsabilidad fiscal se puede iniciar de oficio (como resultado de los trabajos de control fiscal, o de la revisión de la cuenta, o de los informes de control físico o de gestión, o de la etapa preliminar adelantada por denuncias, quejas, petición de investigación, o por solicitud de exoneración fiscal.
El artículo 74 de la Ley 42 de 1993, igualmente prevé que el proceso que adelantan los organismos de control fiscal puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte.
En el escrito contentivo del recurso de reposición que interpuso la actora contra el Fallo 337, alegó la extemporaneidad en la solicitud de exoneración, a la cual le quiere dar en la demanda el alcance de caducidad.
Al respecto, cabe precisar lo siguiente:
Es cierto que conforme al artículo 6º de la Resolución núm. 010761 de 1984, la solicitud de exoneración debe presentarse dentro de los 90 días siguientes a la fecha en que se establecieron los hechos. De acuerdo con el parágrafo "fecha en que se establecieron los hechos" es la de la comisión de los mismos, cuando se trate de hechos delictuosos; o la de su descubrimiento; o la de la respectiva rendición de inventarios.
También es cierto que la solicitud de exoneración por parte de las fisioterapeutas se presentó el 23 de agosto de 1991, es decir, casi dos años después de ocurridos los hechos.
Sin embargo, dicha circunstancia no acarrea nulidad de los actos acusados, ni mucho menos conduce a considerar que la Administración había perdido competencia para declarar la responsabilidad fiscal, por caducidad.
En efecto, de una parte, como ya se vio, en materia de responsabilidad fiscal el proceso puede iniciarse de oficio o a petición de parte, a esta última modalidad corresponde la solicitud de exoneración fiscal; y en uno u otro evento, se busca establecer si hay lugar o no a determinar que un funcionario, exfuncionario o particular es fiscalmente responsable.
Si la Administración admitió la solicitud de exoneración fiscal presentada por fuera del término de 90 días, equivale a considerar que se está iniciando un proceso de responsabilidad fiscal, de oficio, pues es evidente que si no lo había hecho antes, con ocasión de la solicitud, está conociendo formalmente de la pérdida de unos elementos que, eventualmente, puede dar lugar determinar responsabilidades. La solicitud de exoneración no es más que una defensa anticipada al llamamiento que le pueda hacer la Administración a un funcionario o ex funcionario o a un particular que maneje fondos públicos para que responda fiscalmente, y los argumentos allí expuestos también pueden ser tenidos en cuenta en caso de que la investigación se inicie de oficio.
En sentencia de 2 de abril de 1998 (Expediente núm. 4438, Actor: Oscar Orrego Gómez, Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez), que la Sala reiteró en sentencias de 31 de agosto de 2000 (Expediente núm. 5054, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola) y de 18 de abril de 2002 (Expediente núm. 7211, Actor: Alvaro Pachón, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), que se prohija en esta oportunidad, se precisó que el juicio de responsabilidad fiscal no constituye una sanción, pues estas, según se deduce del artículo 99 de la Ley 42 de 1993 son: la amonestación, la multa, la solicitud de remoción y la suspensión; y que a la luz del artículo 1
, ibídem, en cualquier tiempo se puede hacer la declaratoria de responsabilidad, por lo que se concluyó que en esta materia no existe caducidad y por no tratarse de sanción no es aplicable el artículo 38 del C.C.A.
Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-046 de 16 de febrero de 1994, declaró exequible el artículo 17 de la Ley 42 de 1993, y en relación con dicha sentencia, esta Corporación en la providencia de 18 de abril de 2002 antes mencionada, expresó:
"... En cuanto a la Sentencia C-046 de 10 de febrero de 1994, mediante la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 42 de 1993, norma esta en la que esta Sección ha fundamentado, precisamente, la no caducidad del juicio de responsabilidad fiscal, la Sala encuentra que si bien aquélla señala por "vía puramente ilustrativa" que el mismo caduca en el término de dos años contados a partir del fenecimiento de la cuenta, también lo es que dicha apreciación no armoniza con las que expuso para concluir que, si se dan las condiciones previstas en la norma mencionada, en cualquier tiempo se puede levantar el fenecimiento de una cuenta.
En efecto, para declarar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 42 de 1993, la Corte sostuvo lo siguiente:
"... 13. Desde el punto de vista fiscal quizá no resulte objetable - y por el contrario se juzgue conveniente para cerrar el ciclo del gasto y del control - la pretensión de que los actos de calificación de las rendiciones de cuentas presentadas por los funcionarios del erario, adquieran firmeza. Esto es, que los fenecimientos sean en principio definitivos. La regla absoluta, sin excepciones, empero, no podrá ser aceptada. A este respecto debe tomarse en consideración que al examinar una cuenta y ordenar su fenecimiento sin observaciones, los órganos de control de la gestión fiscal se basan en sus soportes y en los elementos de conocimiento y de juicio objetivos y adecuados a la situación sujeta a su escrutinio.
"Puede ocurrir, sin embargo, que el funcionario del erario apele a maniobras y engaños para inducir al órgano de control a error, y evitar eficazmente que éste deje de advertir un alcance que, sin mediar esta conducta, habría podido ser observado y, por lo tanto, investigado y sancionado. También puede acaecer que al disponer el fenecimiento sin observaciones de una cuenta, el fiscalizador no haya podido inferir, por falta de pruebas en ese momento, las graves irregularidades que han rodeado la operación y que por ese motivo no se glosan.
"La excepción a la regla general del carácter definitivo de los fenecimientos fiscales, en los dos últimos supuestos - que corresponden a las hipótesis a las que la norma acusada subordina el levantamiento del fenecimiento -, se justifica por las siguientes razones. Es un principio general aceptado, aún en materia civil, que la aprobación de una cuenta no se extiende "al dolo contenido en ella" (CC art. 1522) de modo que por este aspecto carecen de validez los pactos de no pedir más por las mismas. Si es del caso, pueden en consecuencia, deducirse alcances de cuentas fenecidas sin observaciones si ellas se aprobaron sin detectar el dolo que se escondía en sus soportes. De otra parte, las atribuciones de los órganos de control fiscal que decretan los fenecimientos no alcanzan hasta condonar el dolo que puede viciar las operaciones examinadas o su presentación. Finalmente, el fenecimiento se sustenta en la regularidad de las operaciones subyacentes a la cuenta respectiva, y su calificación depende de los elementos de juicio que el órgano de control tenga a su disposición, pudiendo cambiar si nuevas pruebas revelan realidades inicialmente no percibidas, en cuyo caso de la primera calificación no podría derivarse un juicio de tolerancia acerca de la actuación ilegal.
"14. El actor alega que como situación individual y concreta, los funcionarios del erario inicialmente favorecidos con la declaratoria de un fenecimiento a sus cuentas sin observaciones, tienen un verdadero derecho a la firmeza de este tipo de pronunciamientos. De la Constitución no puede deducirse criterio alguno que indique a partir de qué momento las actuaciones administrativas o las puramente técnicas de fiscalización de la gestión fiscal, deben adquirir firmeza y ser fuente de derechos u obligaciones para ciertos sujetos favorecidos o afectados por ellas. Se trata, sin duda, de una materia enteramente deferida a la ley que, con apoyo en las más variadas razones, puede definir lo que puede denominarse cosa decidida en materia administrativa o en materia de control fiscal.
"La Ley 42 de 1993, como se ha visto, decidió no otorgarle el carácter de cosa decidida en materia de control fiscal a los fenecimientos respecto de los cuales con posterioridad aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares, lo que indefectiblemente determina su levantamiento. La razonabilidad de esta excepción que contiene la norma en relación con el régimen de inmutabilidad normal de los fenecimientos, ya ha sido objeto de consideración por parte de la Corte en el apartado anterior. Bastaría agregar que el ordenamiento no ampara situaciones originadas en el engaño, la mala fe y el quebrantamiento de la ley. Si en ocasiones, indirectamente, el instituto de la prescripción impide excluir completamente esas situaciones, ello se funda en consideraciones superiores de seguridad jurídica cuyo balance y sopesación, siempre que sea razonable, también es una materia de índole legal. En el presente caso, el actor pretende equivocadamente parapetarse detrás del principio de seguridad jurídica para mantener la intangibilidad de operaciones ilegales y fraudulentas, ignorando que el juicio del legislador fue manifiestamente adverso a las mismas. A partir del incumplimiento de la ley y del dolo no pueden construirse derechos e inmunidades y, menos aún, por los responsables de los dineros públicos de quienes se espera pulcritud y probidad a toda prueba. La ley no ha querido supeditar a una seguridad jurídica mal entendida, la validez de los principios superiores de la legalidad del gasto, esencial en una democracia, y de la honradez y transparencia en el manejo del erario público, fundamental para mantener la confianza ciudadana y la fe en sus instituciones y en sus gobernantes, razones potísimas para negar validez a los fenecimientos de cuentas relacionadas con operaciones irregulares o fraudulentas y para exigir que los responsables respondan por los faltantes (el resaltado no es del texto).
"15. Plantear en un momento dado la inmutabilidad del fenecimiento, supone la existencia de un derecho con ese contenido en cabeza del funcionario del erario. La única fuente posible de esa pretensión subjetiva sería la ley. En realidad, el legislador en su libertad podría establecer un término máximo agotado el cual se generaría la firmeza de los fenecimientos y ya no sería procedente reabrir el examen de una cuenta cubierta por aquéllos. Pero, aún así podría determinar en qué casos - por ejemplo ante la prueba de la comisión de un fraude o una irregularidad - sería viable reabrir el examen de cuentas. El balance entre seguridad jurídica y rectitud en el manejo de los dineros públicos, lo establece el legislador. Siendo esta una materia legislativa, bien puede la norma negarle ab initio firmeza a los fenecimientos que hayan recaído sobre cuentas irregulares o fraudulentas. De estos fenecimientos no surge derecho alguno ni el tiempo lo consolida. En estricto rigor, de los fenecimientos cabe únicamente predicar la existencia de un derecho relativizado por una verdadera condición resolutoria consistente en la aparición de hechos nuevos, demostrativos de operaciones fraudulentas o irregulares, que por razones no imputables al control fiscal, no pudieron ser conocidos al momento de otorgarse el respectivo finiquito. La precariedad propia de situaciones irregulares y dolosas no puede pretender - por la vía indirecta - más amparo que el que la ley les prodiga. Y en este caso no dispensó ninguno. No hay, pues, sustrato o cosa alguna sobre la que pueda edificarse en favor del funcionario del erario, el fenómeno de la prescripción adquisitiva.
"16. No obstante que la Corte considera que la regulación del grado de certeza e inmutabilidad de los fenecimientos no es propiamente materia constitucional y se libra, por lo tanto, a la discreción del legislador, cabe señalar que la no concesión de firmeza a los fenecimientos que respalden operaciones ilícitas o fraudulentas, en razón de la vigencia del valor superior de la rectitud en el manejo de los dineros públicos, tiene pleno sustento en la Carta Política. La máxima según la cual nadie puede enriquecerse a costa del erario está inscrita en la propia Constitución. El artículo 34 de la CP, con independencia de tiempo, modo y lugar, ordena extinguir, mediante sentencia judicial, el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social. Debe tenerse presente también que la función administrativa, en la que se incluye la gestión fiscal, está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en el principio de moralidad (CP art 209). El erario no puede ser fuente de enriquecimiento y no es posible que a partir de la deshonestidad, la corrupción y el fraude se generen derechos o expectativas que el ordenamiento y la sociedad tengan que irremediablemente tolerar. No duda la Corte que al socaire de la firmeza de los fenecimientos aquí referidos pueden consolidarse y legalizarse malversaciones y adquisiciones, que no son cosa distinta que hurtos efectuados al erario público, lo que vulnera el principio constitucional que prohíbe el enriquecimiento y la configuración de derechos que tengan esa fuente.
"17. La gestión fiscal que cumplen los funcionarios del erario, comprendida en la órbita de la función administrativa, debe desarrollarse con fundamento en el principio de la moralidad que, en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad. La sociedad, a través de los órganos de control fiscal, tiene derecho legítimo a comprobar, en cualquier momento, la conducta de sus agentes. También éstos tienen en su favor el derecho, de que la sociedad examine su patrimonio y sus actuaciones y, para el efecto tienen el deber y la carga de facilitar, promover y exigir el más abierto examen de su conducta y de las operaciones realizadas. La rendición de cuentas es una de las principales oportunidades - no la única ni la última - de que dispone el funcionario y la sociedad para verificar el cumplimiento de los deberes y responsabilidades asignados. Si al organismo de control fiscal se le oculta total o parcialmente la verdad sobre la regularidad y la forma de las operaciones relativas a una cuenta no es posible atribuir al fenecimiento decretado en esas condiciones firmeza alguna. No sería moral que el funcionario de marras alegara como derecho suyo el de oponerse a un nuevo examen. Tampoco la función de control fiscal - a través de la cual la sociedad entera indaga - desempeñaría su función pública de acuerdo con el principio de la moralidad si ante este alegato - en verdad poco convincente - se inhibiera de ejercer su cometido fiscalizador.
Para esta Corporación, las anteriores consideraciones no dejan duda alguna de que el juicio de responsabilidad fiscal no tiene un término de caducidad, ya que si se produce el levantamiento del fenecimiento de la cuenta, por encontrarse pruebas de operaciones irregulares relacionadas con ella, la consecuencia lógica es que se inicie el respectivo juicio de responsabilidad fiscal, pues, de no ser así, no tendría sentido alguno la nueva revisión.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la revisión de cuentas es definida por el artículo 14 de la Ley 42 de 1993 como "... el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un período determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones", la Sala considera que al aparecer nuevos elementos de juicio que desvirtúen que las actuaciones de los responsables del erario se ciñeron a los principios en la norma anteriormente transcrita, con fundamento en el artículo 17, ibídem, puede la Administración reabrir la cuenta y, consecuentemente, dar inicio al juicio de responsabilidad fiscal, el cual concluirá con fallo con o sin responsabilidad fiscal (artículo 81, ibídem).
Adicionalmente, la Sala observa que si bien es cierto que a la Corte Constitucional le compete la guarda de la Constitución Política, también lo es que al Consejo de Estado, como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo también le compete su guarda, razón por la cual al no haber sido declarado inexequible el artículo 17 de la Ley 142 de 1993 que, como bien lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia C-046 de 1994, establece una excepción a la regla general del carácter definitivo de los fenecimientos fiscales, excepción que "en razón de la vigencia del valor superior de la rectitud en el manejo de los dineros públicos, tiene pleno sustento en la Carta Política", esta Corporación concluye que con base en la última norma citada, bien pueden las Contralorías levantar, en cualquier momento, el fenecimiento de las cuentas, siempre que aparezcan pruebas sobre operaciones fraudulentas o irregulares y, si es el del caso, abrir el respectivo juicio fiscal...".
En consecuencia, la vinculación al proceso que la actora denomina "tardía" no está afectada de caducidad y, por lo mismo, tampoco es violatoria del debido proceso ni del derecho de defensa, máxime si se le dio la oportunidad de comparecer al proceso y de dar las explicaciones del caso, tendientes a su exoneración de responsabilidad fiscal.
Aduce la actora que los actos acusados, en cuanto a su contenido, no cumplieron lo normado en el artículo 17 de la Resolución Orgánica núm. 010761 o en la Resolución Orgánica 3466.
El citado artículo 17 prevé que todo fallo que resuelva el juicio de exoneración, tendrá el siguiente contenido: 1.- Nombre del peticionario, número de la cédula de ciudadanía, cargo y entidad; 2.- Nombre de la entidad garante, número de la póliza y valor asegurado, y la indicación de si esta se hizo o no efectiva y en qué monto; 3.- Resumen y análisis de las pruebas que obren en el expediente; 4.- Exposición de las razones para declarar la exoneración o para negarla, según el caso; 5.- Las demás que se consideren pertinentes.
Concretamente la actora alega que en los fallos no se indicó el número de la póliza; y que el resumen y análisis de las pruebas no fue mesurado ni completo, sino mínimo.
Es cierto que los fallos acusados no mencionan el número de la póliza; empero, estima la Sala que tal circunstancia no conduce a la declaratoria de su nulidad pues, ella no constituye un elemento esencial que, por su ausencia, afecte el derecho de defensa o el debido proceso, sino que simplemente da cuenta, por ejemplo, de que quien la suscribe es un funcionario de custodia manejo y confianza que, precisamente la otorga para garantizar las obligaciones inherentes a su cargo.
En lo atinente al análisis de las pruebas y la exposición de razones para negar la exoneración, elementos esos sí de carácter sustancial, ligados estrechamente con el derecho de defensa y el debido proceso, la Sala observa que no le asiste razón a la actora, por lo siguiente:
En los actos acusados, luego de hacer un resumen de los hechos y de destacar las declaraciones de la actora, se enfatiza en que en los inventarios no se hizo ninguna salvedad ni observación sobre faltantes al momento de su firma; y que conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Resolución Orgánica núm. 04 de 1960, vigente para la época de los hechos "La firma de los inventarios implica responsabilidad administrativa y fiscal; y que la actora, por ser la almacenista, tenía la custodia de los bienes sustraídos, además de que fue negligente en el ejercicio de sus funciones, pues no controló en forma óptima el registro de entrada y salida y actualización del kárdex.
Así pues, contrario a lo afirmado por la actora, sí hubo un análisis de las pruebas recaudadas, lo que descarta la prosperidad del cargo en estudio.
Además de lo anterior, merece destacarse por la Sala lo siguiente:
La actora, en declaración recepcionada el 21 de noviembre de 1989 expresó que el Técnico de Equipo Médico entregó un equipo de terapia del lenguaje y 10 audífonos retroauriculares a la Unidad de Rehabilitación e hizo la salvedad de que solo se entregaron 10 y no 80, esperando que la Dirección del Hospital determinara qué iba a hacer con esos audífonos: venderlos a los pacientes o regalarlos; y admite que se hizo el comprobante de salida por los 80, pero que la citada Unidad solo recibió 10; y que no se hizo corrección alguna en el documento llamado "comprobante de salida y/o baja de almacén", ni en el "inventario individual de elementos devolutivos" (folio 27).
Al solicitar el 28 de enero de 1994 la exoneración de responsabilidad fiscal afirma que se desempeñó como Almacenista en el Hospital y al hacer dejación del cargo entregó mediante inventario al señor MARCO ANTONIO NAVARRO. Que en el acta respectiva "no figuran los sesenta audífonos retroauriculares, por la sencilla razón de haber sido dados de baja con anterioridad a ser entregados a las FISIOTERAPISTAS de la unidad respectiva".
Igualmente explica que tales Fisioterapistas incurrieron en falta al haber firmado como recibido un número mayor de elementos del que realmente se entregaba; y que fue el técnico de suministros el que hizo la entrega de los elementos (folio 200 cuaderno de antecedentes).
En apoyo de su solicitud pidió tener como prueba el hecho de que en el proceso disciplinario adelantado en su contra la conducta analizada no mereció como sanción sino un llamado de atención, sin copia la hoja de vida; que se amplíe la declaración de las
Fisioterapistas, para que expliquen la razón por la cual firmaron un recibo por mayor número de audífonos de los que realmente les entregaron; y copia del acta de entrega del almacén (folio 199, ibídem).
Observa la Sala que la actora se contradice al afirmar antes de su vinculación a la investigación que al momento de entregarse los aparatos a la Unidad de Rehabilitación, no se sabía qué iba a hacer la Dirección del Hospital con esos audífonos: venderlos a los pacientes o regalarlos; en tanto que al solicitar su exoneración, categóricamente señala que desde antes de la entrega ya habían sido dados de baja; y si esto último es cierto, ¿por qué en el recibo de entrega a las fisioterapéutas no se hizo constar esta circunstancia?.
De lo que ha quedado reseñado concluye la Sala que, ciertamente, como se afirmó en los actos acusados, la actora fue negligente en el ejercicio de sus funciones, al no controlar en forma efectiva el registro de entrada y salida y actualización del kárdex, lo que en un momento dado puede facilitar la pérdida de los
elementos que tiene bajo su custodia, dada su condición de Almacenista.
Finalmente, resalta la Sala que el hecho de que la actora aceptara que solo se les entregaron a las fisioterapéutas 10 aparatos y que en el recibo se hacía referencia a un número superior porque no se sabía qué iba a pasar con los restantes, así como haber admitido que desde antes de la entrega ya habían sido dados de baja, fue lo que precisamente sirvió de fundamento para exonerar de responsabilidad a aquéllas, dado que quedó en evidencia que su buena fe fue asaltada.
De tal manera que no tiene razón alguna la actora cuando, con ocasión de la demanda, pretende sustentar la violación del debido proceso sobre un irregular análisis de las pruebas o deficientes elementos de juicio al no practicarse los testimonios de las fisioterapeutas, pues es evidente que explicar la razón por la cual se firmó un recibo que contenía un número superior de elementos de los entregados, que fue
el objeto señalado por aquélla en su solicitud de exoneración, no la releva de responder por sus obligaciones de custodia de los bienes a su cargo ni sirve de soporte para su exoneración.
En consecuencia, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de noviembre de 2002.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
Ausente con permiso
