Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 3869 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D. C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 66001-23-33-000-2019-00446-01 (3869-2022)

Demandantes: Karen Stephany Zape Ayala

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Tema: Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación sancionatoria disciplinaria. Estructura de la responsabilidad disciplinaria. Tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. La señora Karen Stephany Zape Ayala instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulidad de la decisión disciplinaria expedida el 9 de octubre de 2018 por la Procuraduría Provincial de Pereira, mediante la cual fue sancionada con suspensión por el término de tres (3) meses y de la decisión del 23 de noviembre de 2018, expedida por la Procuraduría Regional de Risaralda, que modificó la decisión y fijó la suspensión en dos (2) meses. Además, que se ordene al municipio de Pereira que declare el decaimiento de la Resolución 00418 del 25 de enero de 2009, que ejecutó la medida disciplinaria.
3. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la cancelación del registro de la sanción del certificado de antecedentes disciplinarios, el pago de

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dieciséis millones doscientos sesenta y cuatro mil pesos ($16.264.826) por concepto de los dos meses de salario que dejó de percibir y el reconocimiento de 100 SMMLV por concepto de perjuicios morales.

HECHOS

4. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:
5. Que por auto del 16 de agosto de 2018 la Procuraduría Provincial de Pereira tramitó una actuación disciplinaria mediante el procedimiento verbal con fundamento en la queja que un ciudadano formuló en relación con la falta de activación de los protocolos de emergencia para la atención a dos familias víctimas de desplazamiento forzado, pues no se contaba con el servicio de albergue.
6. Que en el referido acto se indicó que se encontraba objetivamente demostrada la comisión de una falta disciplinaria y le fueron formulados dos cargos:

(i) que durante el mes de julio de 2018 no garantizó la asistencia y atención oportuna a dos familias, con hijos menores de edad, quienes acudieron a la Secretaría de Desarrollo Social y Político por ayuda humanitaria; y (ii) que al parecer no habría cumplido oportunamente con lo ordenado en el auto del 6 de julio de 2018, en el cual se decretó una medida provisional en favor de la familia Jaramillo Hurtado, quienes provenían de Argelia (Valle del Cauca), con menores de edad; orden que solo se atendió el 17 de julio de 2018.

7. Señaló que en ambos cargos se calificó la falta disciplinaria como grave, cometida a título de culpa gravísima (la primera) y de dolo (la segunda). No obstante, en la decisión de primera instancia se declaró desvirtuado el segundo cargo y fue sancionada con suspensión por el término de tres (3) meses; medida que la segunda instancia modificó y fijó en dos (2) meses.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

8. Constitución Política: artículos 2, 13, 15, 29, 85, 90 y 228; Ley 734 de 2002.
9. Considera que las decisiones disciplinarias incurrieron en un defecto fáctico, pues en el análisis de la culpabilidad no se demostró el desconocimiento de reglas de obligatorio cumplimiento. Además, su actuación estuvo desprovista de culpa gravísima y así lo habría concluido la autoridad disciplinaria si su análisis probatorio hubiese sido riguroso.
10. Que, por el contrario, dejó de lado que la Secretaría adelantó tres procesos de contratación para cubrir la necesidad de albergue para la atención de las víctimas, dos selecciones abreviadas y una mínima cuantía; y que la demora en la adjudicación de las primeras no se derivó de la negligencia de la funcionaria sino de cuestiones propias de los procedimientos, pues una de las selecciones abreviadas debió declararse desierta.
11. Por lo anterior, con la imposición de la sanción disciplinaria se desconoció el debido proceso, pues la normativa proscribe la responsabilidad objetiva y, por esa vía, se incurrió en falsa motivación, porque las razones contenidas en los actos demandados no corresponden a la realidad fáctica ni probatoria.
12. Que la autoridad disciplinaria debió probar que en el mes de julio de 2018 no garantizó la atención de dos familias que acudieron a la Secretaría y que ello ocurrió por una actuación negligente, omisiva o por el incumplimiento de sus deberes; cuestiones que resultaron desvirtuadas con las pruebas que se aportaron al trámite sancionatorio y que la demandada optó por desconocer.
13. Que, de otra forma, se habría determinado que el comportamiento resultaba atípico, pues en el ejercicio de su cargo desplegó todas las actuaciones necesarias para garantizar el servicio de albergue a las personas víctimas; además, se desconoció que para cuando las dos familias acudieron a la Secretaría, se encontraba disfrutando de su periodo vacacional y que apenas se reintegró al ejercicio de sus funciones (17 de julio de 2018) desplegó las acciones necesarias para proteger los derechos de las dos familias en los distintos componentes que regula la Ley 1448 de 2011.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

14. La demanda fue admitida el 23 de agosto de 2019¹. La demandada se opuso a las pretensiones por considerar que la actuación disciplinaria se ajustó al ordenamiento jurídico y se garantizó a la disciplinada el ejercicio pleno de los derechos derivados del debido proceso.
15. Manifestó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce un control amplio sobre los actos de naturaleza sancionatoria; pero esto no significa que se convierta en una tercera instancia en la materia y, en consecuencia, las diferencias interpretativas entre el juez y la autoridad disciplinaria no constituyen razones para declarar la nulidad de los actos.
16. Considera que no se desconoció la presunción de inocencia, la imputación de la falta disciplinaria fue clara y sí se tuvo en cuenta el periodo durante el cual la investigada se encontraba de vacaciones; situación que no fue suficiente para exonerarla de responsabilidad disciplinaria porque el reproche formulado iba dirigido a no haber garantizado para el mes de julio de 2018 la asistencia y atención oportuna a las familias víctimas y que la causa de ello provino de la no culminación de los trámites contractuales para que la Secretaría contara con el servicio de albergue, gestión que era competencia de la demandante.

1  Véanse  páginas  51  a  53  del  archivo  «1_001CUADERNOPRINCIPAL1»,  visible  en  el  archivo

«23SEAGREGAALEX_66001233300020190044(.zip)», disponible en el índice 00021 de SAMAI. La demanda correspondió, por reparto, al Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, el cual, por auto del 11 de julio de 2019 declaró la falta de competencia y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Risaralda (véanse páginas  45-46  del  archivo  «1_001CUADERNOPRINCIPAL1»,  visible  en  el  archivo

«23SEAGREGAALEX_66001233300020190044(.zip)», disponible en el índice 00021 de SAMAI).

17. Que el contrato del servicio de albergue se suscribió el 6 de agosto de 2018, por lo que no había duda de la omisión en la satisfacción de las necesidades de la población víctima del conflicto armado; justo por ello las familias Jaramillo Hurtado y Solís Arboleda debieron acudir a la acción de tutela.
18. Agregó que en la segunda instancia disciplinaria se varió la forma de culpabilidad a culpa grave, lo que justificó la reducción de la sanción y que se ratificó la calificación de la falta cometida como grave, por desatención de las obligaciones que le imponían la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 de 2011 y el Decreto 213 de 2018 (Manual de funciones del municipio de Pereira)².
19. Se celebró audiencia inicial el 27 de noviembre de 2020, en la cual se fijó el litigio y se decretaron pruebas documentales y testimoniales³. Una vez practicadas⁴, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la demandada.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

20. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del diecisiete

(17) de marzo de dos mil veintidós (2022)⁵, declaró la nulidad de los actos demandados, ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por la señora Zape Ayala durante los dos meses de suspensión y la cancelación de las anotaciones que se hubieren realizado en el certificado de antecedentes disciplinarios. Esto, tras concluir que la demandada incurrió en un defecto fáctico en la expedición de las decisiones sancionatorias.

21. Se refirió al derecho al debido proceso en el trámite de los procedimientos sancionatorios y enfatizó en la valoración probatoria que se exige para la imposición de una medida disciplinaria, de lo que destacó que el análisis de los medios de prueba debe atender al sistema de la sana crítica o persuasión racional y que se debe llegar a la certeza más allá de toda duda razonable, pues este es el estándar bajo el cual se permite desvirtuar la presunción de inocencia.
22. A partir de lo anterior, determinó que se desconoció el debido proceso, por indebida valoración probatoria y ausencia de ilicitud sustancial, porque los actos demandados no se fundaron en un análisis integral del acervo probatorio, lo que implicó la ausencia de certeza sobre la responsabilidad de la demandante.
23. Precisó que el cargo por el que se impuso la sanción consistió en que para el mes de julio no garantizó la atención oportuna de dos familias, quienes, junto con

2  Véanse  páginas  58  a  84  del  archivo  «1_001CUADERNOPRINCIPAL1»,  visible  en  el  archivo

«23SEAGREGAALEX_66001233300020190044(.zip)», disponible en el índice 00021 de SAMAI.

3  Véanse  páginas  89  a  96  del  archivo  «1_001CUADERNOPRINCIPAL1»,  visible  en  el  archivo

«23SEAGREGAALEX_66001233300020190044(.zip)», disponible en el índice 00021 de SAMAI y archivo

«21SEAGREGAALEX_descargarmp4(.mp4)», disponible en el índice 00021 de SAMAI

4 Audiencia de pruebas celebrada el 4 de marzo de 2021 (véase archivo «12_012ACTAAUDIENCIAPRUEBAS» visible en el archivo «23SEAGREGAALEX_66001233300020190044(.zip)» y

«22SEAGREGAALEX_descargar1mp4(.mp4)», disponibles en el índice 00021 de SAMAI).

5 Véanse archivo «21_021SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA», visible en el archivo

«23SEAGREGAALEX_66001233300020190044(.zip)», disponible en el índice 00021 de SAMAI.

sus hijos menores de edad, acudieron a la Secretaría de Desarrollo Social y Político de Pereira y solicitaron ayuda humanitaria, la que no se les suministró de forma oportuna; y que, por tanto, tal era la situación que debía acreditarse por la autoridad. No obstante, los medios de prueba daban cuenta de que ambas familias acudieron a la dependencia el 13 y 16 de julio de 2018, fechas para las cuales la demandante no se encontraba en ejercicio de sus funciones, por estar gozando de un periodo vacacional, el cual transcurrió entre el 28 de junio y el 16 de julio del mismo año.

24. Señaló que, al no advertirse interrupción del goce de las vacaciones o aplazamiento, lo cierto es que para tales fechas no le era imputable el incumplimiento de sus deberes funcionales; que, inclusive, resultaba contradictoria la valoración probatoria de la demandada, pues con fundamento en esta situación administrativa declaró desvirtuado el segundo cargo que formuló.
25. Que a quien se le debía exigir la atención a las familias que acudieron el 13 y 16 de julio era a la servidora encargada de las funciones de la secretaria titular y, por ello, en el expediente disciplinario se contaba con elementos probatorios certeros y suficientes, conforme a los cuales la demandante se encontraba en vacaciones para cuando se le endilgó la omisión en el cumplimiento de sus deberes; esto, sin dejar de lado que para cuando se reintegró, esto es, el 17 de julio de 2018, fue quien inició las actuaciones necesarias para garantizar la atención plena de las familias (con alojamiento, kits de aseo, ayuda humanitaria, kits de alimentación).
26. Sumado a lo anterior, la demandante también fue sancionada porque no se contaba con el servicio de albergue, lo que la autoridad disciplinaria atribuyó a una falta de planeación; no obstante, esta circunstancia no obedeció al incumplimiento de las funciones de la demandante ni a la desatención del principio de planeación, pues el primer procedimiento de selección bajo la modalidad de menor cuantía se encontraba en trámite desde el 4 de mayo de 2018 y si se declaró desierto se debió a que los oferentes no cumplieron con los requerimientos establecidos en el pliego de condiciones, situación en la cual la señora Zape Ayala no tuvo injerencia.
27. Además, el nuevo procedimiento de selección se abrió el 6 de julio de 2018, el cual culminó con el respectivo contrato el 6 de agosto de 2018 y, mientras tanto, las dos familias que acudieron a la Secretaría fueron atendidas con recursos de la caja menor de la dependencia.
28. Agregó que lo procedente no era aplicar el in dubio pro disciplinado, como lo solicitó la demandante, sino declarar la ausencia de responsabilidad, pues si bien existían elementos que daban cuenta de que cuando las dos familias acudieron a la Secretaría no fueron atendidas y que para dichas fechas no se contaba con el servicio de albergue, otros medios de prueba acreditaban de manera contundente que cuando la demandante se reintegró adelantó las gestiones necesarias para que las víctimas fueran atendidas y el procedimiento para contratar el albergue se sujetó a las normas y principios contractuales, sin dejar de lado que la etapa precontractual requería de la intervención de varias dependencias y funcionarios.
29. Negó el reconocimiento de perjuicios morales y se abstuvo de condenar en costas.

RECURSO DE APELACIÓN

30. La demandada⁶ interpuso recurso de apelación, en el cual señaló que la actuación disciplinaria se originó en la queja del coordinador de la Mesa de víctimas de Pereira, quien relató que el municipio no contaba con el servicio de albergue y que ello dio lugar al trámite en el cual se agotaron las formalidades establecidas en la Ley 734 de 2002 y se encontró que la demandante era responsable por el primer cargo formulado.
31. Que la autoridad realizó un examen integral de los medios de prueba y que a la señora Zape Ayala no se le reprochó la falta de atención a las familias Hurtado Jaramillo y Solís Arboleda, sino «la inexistencia de planes, programas y protocolos de atención y ayuda humanitaria para familias víctimas de desplazamiento forzado, tal y como sucedió con las familiar señaladas con anterioridad», lo que quedó en evidencia cuando las víctimas antes referidas acudieron a su despacho para solicitar ayuda humanitaria.
32. Agregó que, contrario a lo entendido por el Tribunal, el reproche no se dirigió a la imposibilidad de la atención de las mencionadas familias, sino la actitud descuidada y negligente al no tener cubiertas las necesidades de la población víctima, lo que se refuerza con el auto del 24 de julio de 2018, en el cual el Juzgado Tercero Penal Municipal de Pereira ordenó como medida provisional la provisión de albergue y ayuda humanitaria al señor Solís Landázuri.
33. Que el Tribunal se excedió en el ejercicio de su función jurisdiccional y, en consecuencia, llevó el trámite contencioso administrativo a un nuevo debate probatorio, lo que se encuentra proscrito, porque el control judicial de las decisiones disciplinarias no es una tercera instancia.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

34. El 3 de agosto de 2022⁷ fue admitido el recurso de apelación. En esta providencia se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara al Despacho
35. El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado⁸ presentó concepto, en el cual solicitó que se confirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, pues, a su juicio, se vulneró el derecho al debido proceso en lo procedimental y lo sustancial. Lo primero, porque se aplicó un procedimiento que no correspondía, porque la Procuraduría Provincial de Pereira no contaba con los requisitos para proferir pliego de cargos, según lo exige el inciso

6 Véase archivo «24_023RECURSOAPELACIONSENTENCIA», visible en el archivo

«23SEAGREGAALEX_66001233300020190044(.zip)», disponible en el índice 00021 de SAMAI.

7 Véase índice 00004 de SAMAI.

8 Véase índice 00009 de SAMAI.

cuatro del artículo 175 de la Ley 734 de 2002. Lo segundo, y que sugiere varios cuestionamientos al cargo que se endilgó, porque no era posible imputar una omisión a una funcionaria que, para la fecha de los hechos, se encontraba disfrutando de su periodo vacacional.

36. Que se está en presencia de un cargo disciplinario impreciso, porque no se describió con claridad las circunstancia de tiempo, modo y lugar de los hechos investigados, al tiempo que se edificó sobre sucesos no irregulares, para un periodo en el cual la demandante no se encontraba en ejercicio de sus funciones.
37. Que el pliego de cargos es la columna vertebral de la actuación disciplinaria, por lo cual, en línea con el debido proceso, la autoridad debió optar por el procedimiento ordinario para determinar la ocurrencia de la conducta y su alcance disciplinario; como eso no ocurrió, se formuló en cargo ambiguo e incompleto, carente de fundamentación jurídica y probatoria y se adelantó un trámite verbal en detrimento del derecho al debido proceso.
38. Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal.
39. Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

40. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia apelada debe revocarse, porque la demandante fue sancionada conforme a las exigencias de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad; sumado a lo cual, en términos de la demandada, el Tribunal se excedió en el control de los actos disciplinarios y reabrió el debate probatorio.
41. Con este propósito, esta providencia se referirá al marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria y abordará el estudio del caso concreto.

Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria

42. La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos. En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional.
43. El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación con el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone.
44. La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias⁹.
45. Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»¹⁰.
46. Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del

«control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»¹¹, y se advirtió que:

1. La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria.
2. La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo.
3. La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial.
4. La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley.
5. Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza.
6. El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos.
7. El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria.
8. El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

9 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno.

10 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.

11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E).

Estructura de la responsabilidad disciplinaria

47. La Ley 734 de 2002, régimen disciplinario aplicable a la demandante, señala en el artículo 27 que «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo». De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones¹².
48. Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad.
49. El primero se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria, en virtud del principio de legalidad del artículo 4 del Código Disciplinario Único¹³; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 de la Ley 734 de 2002¹⁴; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria¹⁵ y se concreta en la exigencia de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa.
50. Si bien las disposiciones disciplinarias del régimen aplicable al demandante no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa de que trata el artículo 21 del Código Disciplinario Único¹⁶, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).

12 Al respecto, cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de 2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones».

13 Ley 734 de 2002. «Artículo 4. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización».

14 Ley 734 de 2002. «Artículo 5. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna».

15 Ley 734 de 2002. «Artículo 13. Culpabilidad. En materia disciplina queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa».

16 Ley 734 de 2002. «Artículo 21. Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo [hoy CPACA], Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil [hoy General del Proceso] en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario».

51. Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».
52. En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas; sumado a ello, el dolo exige un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los deberes o configure una prohibición o, con la decisión de dejar librado al azar la producción de un resultado contrario a derecho; mientras que la culpa exige validar que con la actuación se desatendió el deber objetivo de cuidado, esto es, que, estando un servidor público en posibilidad de conocer los deberes y prohibiciones propios de su cargo o función, actuó de manera negligente y, en consecuencia, se configuró la conducta disciplinable¹⁷.

Caso concreto

53. Del análisis del expediente de la actuación disciplinaria¹⁸, la Sala destaca que:

Por auto del 16 de agosto de 2018 la Procuraduría Provincial de Pereira adoptó el procedimiento verbal y citó a audiencia a la señora Karen Stephany Zape Ayala, por encontrar satisfechos los requisitos para formular pliego de cargos.

Como antecedentes de esta actuación, relató que el 17 de julio de 2018 el señor Johan Stiven García Puerta, coordinador de la Mesa de Víctimas de Pereira, radicó una queja en la que relató que el municipio no contaba con el servicio de albergue ni se activaban los protocolos de emergencia para la atención de las víctimas y que en ese momento había dos familias provenientes del Valle

«mendigando atención». De manera posterior se allegó otra queja relacionada con la deficiente atención a la población víctima.

Se relató también que la entidad realizó una visita especial en el marco de una acción preventiva el 26 de julio de 2018 y encontró que no se tenían contratados los servicios de albergue ni de ayudas humanitarias y que el 27 de julio de 2018 el señor Jhon Edison Jaramillo, una de las víctimas, señaló que los días 26 y 27 del mismo mes y año no les habían suministrado alimentos.

17 Sobre el análisis del dolo y la culpa disciplinarias, cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de enero de 2019. Radicado 11001-03-25-000-2012-00340-00 (1338-2012). Consejero Ponente: William Hernández Gómez.

18 Que obra en una carpeta en formato .zip denominada «19RECIBEMEMORIAL_Folio66zip(.zip)», disponible en el índice 00020 de SAMAI. En adelante, las referencias al expediente disciplinario se realizarán según el archivo respectivo, entendiendo que se encuentra en esta carpeta.

En este acto, se formularon a la demandante dos cargos:

«CARGO UNO: [/]

KAREN STEPHANY ZAPE AYALA, como Secretaria de Desarrollo Social y político del municipio de Pereira, al parecer, para el mes de julio de 2018, no garantizó la asistencia y atención oportuna a las familias compuestas por DIANA MILENA HURTADO SOLARTE Y JHON EDISON JARAMILLO SOTO – GUSTAVO FERNANDO SOLIS LANDAZURI y SUANY MILENA ARBOLEDA

ARROYO, con sus hijos menores de edad, quienes acudieron ante dicha secretaria a solicitar ayuda humanitaria, la que no les fue suministrada oportunamente motivo por el que se presume el incumplimiento de los deberes previsto (sic) en el artículo 178 de la LEY 1448 DE 2011, que señala: … 4. Adoptar o solicitar en forma inmediata las medidas apropiadas para garantizarles a las víctimas y a sus familiares su seguridad, su bienestar físico y psicológico y su intimidad, de acuerdo con los programas de protección existentes. 5. Tratar a las víctimas con consideración y atención especiales para que no provoquen un nuevo trauma, durante los procedimientos jurídicos y administrativos en busca de justicia y reparación».

Se citaron como normas violadas: el artículo 34, numerales 1 y 2 de la Ley 734 de 2002; el artículo 35, numeral 1 de la misma Ley; los artículos 4, 47, 49, 62,

63 y 178 de la Ley 1448 de 2011; el artículo 108 del Decreto 4800 de 2011 y el numeral 14.1 del Decreto 273 de 2018 (manual de funciones). Se determinó que la falta disciplinaria era de naturaleza grave y como forma de culpabilidad se fijó provisionalmente la culpa gravísima.

«CARGO DOS: KAREN STEPHANY ZAPE AYALA (…) al parecer, no cumplió oportunamente lo ordenado por el Juez Quinto penal Municipal, quien mediante auto del 6 de julio de 2018, decretó la medida provisional y le concede un plazo de 24 horas para que de manera inmediata se garantice un albergue temporal, y proporcionar una asistencia temporal a la familia compuesta por DIANA MILENA HURTADO SOLARTE Y JHON EDISON JARAMILLO SOTO los cuales

llegaron provenientes de la ciudad de Argelia-valle del cauca (sic) con dos hijos menores de edad, de donde se presume el incumplimiento de los deberes previstos en el numeral 1, 2 y (sic) del artículo 34 de la Ley 734 de 2022, y la incursión en la prohibición contenida en el Artículo (sic) 35 numeral 1 y 25 ante el presunto incumplimiento de la orden del juez, ya que este (sic9 solo vino a ser atendida el día 17 de julio de la presente anualidad, cuando se dirige ante la Secretaria Jurídica del Municipio, el oficio 24465 solicitando la expedición del CDP».

Se citaron como normas violadas: el artículo 34, numerales 1 y 2 de la Ley 734 de 2002; el artículo 35 numerales 7 y 24 de la misma Ley y el numeral 14.1. del Decreto 273 del 3 de mayo de 2018 (manual de funciones). Se determinó que la falta disciplinaria era de naturaleza grave y como forma de culpabilidad se fijó provisionalmente el dolo¹⁹.

En audiencia del 9 de octubre de 2018 se expidió la decisión disciplinaria de primera instancia. En esta se desvirtuó el segundo cargo que se formuló a la demandante, tras considerar que para el 6 de julio de 2018 se encontraba disfrutando de su periodo vacacional.

Se ratificó el primer cargo formulado, la naturaleza de la falta y la forma de

19 Véanse páginas 1 a 32 del documento «FOLIO 254 A 306.pdf». La formulación de cargos de la demandante, en las páginas 9 a 20.

culpabilidad, tras señalar que la disciplinada no podía garantizar a las víctimas que acudieran a dicha secretaría la protección de sus derechos «(…) porque la ciudad de Pereira no contaba, para el momento en que disfrutaba de sus vacaciones e incluso al reintegro de las mismas, con albergue para las familias desplazadas que llegan a la ciudad ni tampoco con protocolos de emergencia para atenderlas»; y que sus exculpaciones no eran de recibo porque sí tenía a su cargo la gestión contractual de la Secretaría, tan era así que el 6 de agosto de 2018 suscribió el contrato con el adjudicatario de la selección abreviada 175/2018²⁰.

La decisión disciplinaria se modificó el 23 de noviembre de 2018, en la valoración del elemento subjetivo de la responsabilidad. La autoridad en segunda instancia señaló que lo acreditado en la actuación daba cuenta de la inobservancia del cuidado necesario en el desempeño de su cargo y que, por ello, se calificaba la conducta como ejecutada con culpa grave, lo que llevó a que se modificara la sanción, que de 3 meses de suspensión, se redujo a 2.

Desestimó los demás argumentos de la apelación, porque lo que se reprochó a la investigada fue que la secretaría no contara con los mecanismos de atención a las víctimas, y que si bien a inicios del 2018 se habría contratado bajo la mínima cuantía el servicio de albergue, para cuando se publicó la primera selección abreviada (la que se declaró desierta), dicho contrato ya estaba ad portas de culminar; de modo que cualquier persona diligente habría previsto que durante el desarrollo del siguiente procedimiento, el municipio no podría atender a las víctimas que buscaran ayuda y ahí residía el desconocimiento del principio de planeación²¹.

54. Para la demandada, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda debe revocarse, porque, además de que en ella se excedió el ejercicio de la función jurisdiccional y transformó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una tercera instancia al reabrir el debate probatorio, lo que se reprochó a la demandante fue la inexistencia de planes, programas y protocolos de atención y ayuda humanitaria para familias víctimas de desplazamiento forzado, lo que se encontró debidamente acreditado, de manera que la sanción se impuso con apego a las exigencias de la normativa aplicable.
55. Respecto del primer punto, para la Sala es claro que la decisión del Tribunal estuvo precedida de la valoración integral de la actuación disciplinaria. Cabe destacar que la jurisprudencia vigente, y en especial la contenida en la sentencia de unificación citada previamente, da cuenta del deber del juez de lo contencioso administrativo de fungir como garante de derechos y, en esa medida, el control que ejerce sobre las actuaciones de naturaleza disciplinaria involucra el juicio sobre la totalidad de reglas y principios que debe seguir la autoridad para la imposición de la sanción.

20 Véanse páginas 15 a 49 del archivo «FOLIO 575 A 606.pdf». El análisis respecto de la demandante, en las páginas 26 a 32.

21 Véanse páginas 1 a 51 del archivo «FOLIO 792 A 873.pdf». El análisis respecto del recurso de la demandante, en las páginas 27 a 37.

56. El Tribunal Administrativo de Risaralda encontró configurado un defecto fáctico, como componente del debido proceso, pues las razones para sancionar a la señora Zape Ayala no correspondían a lo acreditado en el proceso. Para la primera instancia, un análisis integral de los medios de prueba habría llevado a la exoneración de responsabilidad disciplinaria, no solo porque se imputó una falta sin tener en cuenta que la investigada no se encontraba en ejercicio del cargo para el periodo objeto de investigación, sino porque, una vez se reintegró al ejercicio de sus funciones, desplegó las actuaciones necesarias para que las víctimas recibieran la atención requerida.
57. No se trata de una mera divergencia entre la forma como la autoridad disciplinaria valoró las pruebas y las conclusiones del Tribunal, sino de lo que en efecto se podía extraer de los medios de prueba tras aplicar las reglas de la sana crítica. Ahora, que la demandada no comparta las conclusiones que contiene la sentencia apelada no implica que de ella se derive alguna irregularidad, pues precisamente el recurso de apelación tiene por cometido que se analicen las razones por las que no se está de acuerdo, en este caso, con las razones para declarar la nulidad de los actos. De manera que este motivo de reproche no está llamado a prosperar.
58. En relación con el segundo punto del recurso de apelación, que se relaciona con las razones para sancionar a la demandante y que se resume en el cumplimiento de los presupuestos estructurales de la responsabilidad disciplinaria, la Sala anticipa que su conclusión es la misma a la que llegó el Tribunal Administrativo de Risaralda; esta vez, desde la óptica de la tipicidad.
59. La adecuación típica en los actos demandados fue tan deficiente, que es apenas lógico determinar que la actividad probatoria resultara insuficiente para comprometer la responsabilidad de la señora Zape Ayala, pues si el comportamiento no era típico, no existían elementos para encontrar, más allá de toda duda razonable, lo sustancialmente ilícito y menos aún para reprocharlo a título de dolo o de culpa.
60. Recuérdese que el juicio de tipicidad exige que la conducta que se reprocha a un servidor público esté prevista en el ordenamiento como una falta disciplinaria, bien sea de aquellas que de manera taxativa señala el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, o que se trate de las que, bajo la categoría de los tipos abiertos o en blanco, se deban complementar por remisión a otras disposiciones legales o reglamentarias.
61. En el caso concreto, a la demandante se le sancionó porque para el mes de julio de 2018 no garantizó la asistencia y atención oportuna a las familias compuestas por Diana Milena Hurtado Solarte Y Jhon Edison Jaramillo Soto – Gustavo Fernando Solís Landázuri y Suany Milena Arboleda Arroyo, con sus hijos menores de edad, quienes acudieron ante la Secretaría de Desarrollo Social y Político a solicitar ayuda humanitaria, la que no se les suministró de manera oportuna.
62. Según se determinó por la demandada–provisionalmente en el pliego de cargos y de forma definitiva en los actos demandados– lo anterior constituyó una omisión en el cumplimiento de sus funciones con la cual se quebrantaron disposiciones legales y reglamentarias que, valoradas según los criterios del artículo

43 de la Ley 734 de 2002, arrojaron como resultado la comisión de una falta disciplinaria de naturaleza grave.

63. De manera que en la actuación disciplinaria debió quedar acreditado que (i) en el lapso comprendido entre el 1 y el 31 de julio de 2018 la demandante se encontraba en ejercicio de sus funciones; (ii) que durante el mismo periodo, las familias a las que se hizo referencia en la actuación acudieron a la Secretaría de Desarrollo Social y Político de Pereira; (iii) que solicitaron ayuda humanitaria; (iv) que no se suministró la ayuda de forma oportuna y (v) que esta situación ocurrió por una omisión de la señora Zape Ayala.
64. Esto significa que en la adecuación típica no se partió de la inexistencia del servicio de albergue ni de las contingencias en torno a la adjudicación del procedimiento para la selección del contratista de esa prestación. Tampoco corresponde a la realidad la afirmación de la demandada según la cual lo que se reprochó fue «la inexistencia de planes, programas y protocolos de atención y ayuda humanitaria para familias víctimas de desplazamiento forzado, tal y como sucedió con las familiar señaladas con anterioridad». Para la Sala es claro que la formulación del cargo se sujetó a un periodo determinado y a lo ocurrido con dos grupos familiares: los Jaramillo Hurtado y los Solís Arboleda.
65. Precisado lo anterior, el análisis probatorio del que se ocupó el Tribunal Administrativo de Risaralda dio cuenta de que, efectivamente, de haber existido un comportamiento irregular, este no era reprochable a la señora Zape Ayala, por cuanto:

Mediante Resolución 5901 del 22 de junio de 2018 la secretaria de Gestión Administrativa concedió a la secretaria de Desarrollo Económico y Político Karen Stephany Zape Ayala el disfrute de doce (12) días hábiles de vacaciones para la fecha comprendida entre el 28 de junio y el 16 de julio de 2018 inclusive²².

El 9 de julio de 2018 se notificó a la alcaldía de Pereira que por auto del 6 de, mismo mes y año se decretó una medida cautelar en favor de la familia Jaramillo Hurtado²³, a la que la señora Zape Ayala dio cumplimiento una vez se reintegró a su cargo, de lo que dan cuenta: (i) el oficio del 17 de julio de 2018, mediante el cual solicitó la expedición de un CDP por valor de $1.013.445 para garantizar el pago de alojamiento temporal y alimentación (ayuda inmediata Ley 1448 de 2011, artículo 63)²⁴; (ii) el 18 de julio de 2018 se expidió la Resolución 6770 que reconoció y ordenó el pago de la medida provisional; (iii) el 19 de julio de 2018 se expidió el compromiso presupuestal 5750 por el valor solicitado²⁶; (iv) ese

22 Véase página 24 del archivo «FOLIO 307 A 381.pdf».

23 Véanse páginas 67 a 70 del archivo «FOLIO 307 A 381.pdf».

24 Véase página 27 del archivo «FOLIO 307 A 381.pdf».

25 Véase página 86 del archivo «FOLIO 307 A 381.pdf».

26 Véase página 84 del archivo «FOLIO 307 A 381.pdf».

mismo día se generó la orden de pago 23322 en favor de la señora Diana Milena Hurtado Solarte²⁷.

El por auto del 24 de julio de 2018 se admitió una acción de tutela instaurada por el señor Gustavo Fernando Solís Landázuri, en el cual se ordenó de manera provisional que la administración municipal de Pereira se abstuviera de retirar del albergue a la familia Solís Arboleda²⁸. No obstante, mediante sentencia del 6 de agosto de 2018 se declaró la configuración de un hecho superado, tras advertir que el accionante y su núcleo familiar contaban con el servicio de albergue desde el 19 de julio de 2018, información que se ratificó de manera telefónica con el señor Solís Landázuri (jefe de hogar)²⁹.

El 19 de julio de 2018 se activó la ruta de ayuda humanitaria inmediata con las familia Jaramillo Hurtado³⁰.

De forma simultánea, en el municipio se tramitaba el procedimiento para la selección del prestador del servicio de albergue, respecto del que se acreditó lo siguiente:

En 19 de febrero de 2018 se publicó la invitación de mínima cuantía 051 de 2018, con el objeto de «prestar los servicios para brindar atención humanitaria a la población víctima del conflicto armado interno residente en el municipio de Pereira»³¹. El 7 de marzo de 2018 se aceptó la propuesta de la Asociación Centro de Consulta Universitaria³² y el 7 de marzo inició la ejecución del contrato, que tenía como fecha prevista de culminación el 14 de mayo de 2018³³.

El 4 de mayo de 2018 se publicó el proyecto de pliego de condiciones del proceso de selección abreviada de menor cuantía 144-2018, mediante el cual se buscaba al contratista para la prestación del servicio de albergue en el municipio de Pereira; el 24 del mismo mes y año se publicó el pliego de condiciones definitivo y la resolución de apertura; finalmente, el 18 de junio de 2018 se declaró desierto el procedimiento de selección³⁴.

El 22 de junio de 2018 se publicó el proyecto de pliego de condiciones del procedimiento de selección abreviada de menor cuantía 175-2018, mediante el cual se buscaba al contratista que prestaría el servicio de albergue; el 13 de julio de 2018 se publicaron la resolución de apertura y el pliego de condiciones definitivo³⁵, el cual se adjudicó mediante Resolución 7356 del 1 de agosto de 2018³⁶ y, finalmente, el contrato se celebró el 6 de agosto de

27 Véase página 82 del archivo «FOLIO 307 A 381.pdf».

28 Véanse páginas 82 a 84 del archivo «FOLIO 1 A 130.pdf».

29 Véanse páginas 58 a 65 del archivo «FOLIO 254 A 306.pdf».

30 Véanse páginas 64 a 70 del archivo «FOLIO 400 A 504.pdf».

31 Véase página 88 del archivo «FOLIO 400 A 504.pdf».

32 Véanse páginas 90 a 93 del archivo «FOLIO 400 A 504.pdf».

33 Véase página 94 del archivo «FOLIO 400 A 504.pdf».

34 Véanse páginas 97-98 y 99 a 101 del archivo «FOLIO 1 A 130.pdf».

35 Véanse páginas 89-90 y 92-96 del archivo «FOLIO 1 A 130.pdf».

36 Véanse páginas 45 a 47 del archivo «FOLIO 1 A 130.pdf»,

2018³⁷.

66. Cabe destacar, además, que según comunicación del 17 de abril de 2018, entre el municipio de Pereira y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas existía un convenio para el acceso al apoyo subsidiario para la entrega de ayuda humanitaria inmediata³⁸ y, precisamente, con cargo a dicho convenio, el 9 de julio de 2018 se remitieron las planillas en las que se relacionaba al grupo familiar Jaramillo Hurtado³⁹ y el 17 del mismo mes y año las correspondientes a la familia Solís Arboleda⁴⁰. Esto, sin dejar de lado que según se acreditó en la actuación, el municipio de Pereira contaba con la certificación territorial, relacionada con la contribución al goce efectivo de los derechos de las víctimas del conflicto armado, durante la vigencia 2017, en nivel alto⁴¹.
67. Para la Sala, la autoridad disciplinaria no tenía claridad acerca de lo que constituía el objeto de la investigación que adelantó, falencia que llevó a la adecuación típica de un comportamiento claramente no imputable a la demandante. Esto se advierte, por ejemplo, en las referencias al principio de planeación contractual o a las visibles diferencias que existen entre lo que se argumentó en el recurso de apelación y las razones para sancionar a la señora Zape Ayala, pues pese a la delimitación temporal y material del cargo formulado, la Procuraduría General de la Nación insistió en que el objeto del reproche fue más amplio.
68. Como lo destacó el agente del Ministerio Público, el pliego de cargos es la columna vertebral de la actuación disciplinaria. Este debe contener, con claridad, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se reprocha a un servidor público su presunta incursión en un comportamiento disciplinable. Las falencias que este contenga impactan los actos que resuelven la situación del investigado.
69. En este caso, la ausencia de precisión y claridad respecto de la conducta que se investigaba, que se reflejó en una indebida adecuación típica, ocurrió por cuenta de lo que también advirtió el agente del Ministerio Público: la indebida escogencia del procedimiento verbal, pues este se adoptó sin adelantar ninguna actuación previa, como la indagación preliminar o la investigación disciplinaria y, en esa medida, la demandada no tenía elementos para definir qué acciones u omisiones ocurrieron al interior de las dependencias del municipio de Pereira ni a qué servidores eran imputables.
70. Esto no significa que la autoridad disciplinaria no pueda optar por aplicar el procedimiento verbal sin diligencias preliminares, pues tal no es el sentido del artículo 175 de la Ley 734 de 2002. En efecto, el último inciso de esta disposición señala que «[e]n todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia» y, al ser la indagación preliminar una etapa contingente, el texto legal habilita la citación

37 Véanse páginas 98 a 108 del archivo «FOLIO 400 A 504.pdf».

38 Véanse páginas 32 a 34 del archivo «FOLIO 307 A 381.pdf».

39 Véanse páginas 41 a 53 del archivo «FOLIO 307 A 381.pdf».

40 Véanse páginas 56 a 62 del archivo «FOLIO 307 A 381.pdf».

41 Véase página 109 del archivo «FOLIO 400 A 504.pdf».

a audiencia sin la apertura de investigación disciplinaria.

71. Lo que se destaca en el concepto del Ministerio y por esta Sala es que no estaban dados los requisitos para proferir pliego de cargos, pues la demandada no contaba con lo que exige el artículo 162 de la misma ley, esto es, la demostración objetiva de la ocurrencia de la falta disciplinaria y la existencia de prueba que comprometiera la responsabilidad de la servidora⁴².
72. Los medios de prueba referenciados previamente, a los que también se aludió en la sentencia apelada, dan cuenta de la imposibilidad de que fuera la señora Zape Ayala quien debiera responder por alguna lesión a las garantías en materia de atención a las víctimas de los núcleos familiares relacionados en el cargo formulado, por dos razones: (i) su ausencia durante el periodo vacacional y (ii) las gestiones que, a su retorno, emprendió para que ambas familias recibieran la ayuda humanitaria en sus distintos componentes.
73. No bastaba, por tanto, que la demandante ostentara el cargo de secretaria de Desarrollo Social y Político para que resultara procedente imponerle una sanción; ni que en la motivación de los actos demandados se aludiera de manera general al deber de la administración pública de cumplir con los lineamientos de la Ley 1448 de 2011, ni al principio de planeación contractual (del que por cierto nada se dijo al formular cargos) para dotar de legalidad una actuación que, desde la providencia del 16 de agosto de 2018 (la adopción del procedimiento verbal) resultó lesiva del debido proceso, en la forma advertida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
74. De allí que la Sala también llame la atención sobre la contradicción en la que se incurrió en los actos demandados: si las razones para desvirtuar el segundo cargo que se formuló obedecieron a que para el 6 de julio de 2018 la entonces disciplinada se encontraba disfrutando de su periodo vacacional, ¿no debía extenderse esta situación al análisis de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en relación con el primer cargo?
75. No puede dejarse de lado que según el artículo 16 de la Ley 734 de 2002

«[l]a sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública» y, en esa medida, la finalidad de la actuación no es la imposición de la sanción, sino la garantía del correcto ejercicio de la función pública.

76. En consecuencia, si la conducta reprochada no ocurrió, como quedó acreditado en el trámite seguido en contra de la demandante, los actos demandados se expidieron viciados de nulidad, pues el defecto fáctico que encontró el Tribunal Administrativo de Risaralda se materializó en el incumplimiento del presupuesto de tipicidad disciplinaria. Por ello, resulta procedente confirmar la sentencia apelada.

De la condena en costas

42 Ley 734 de 2002. «Artículo 162. Procedencia de la decisión de cargos. El funcionario de conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno».

77. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
78. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.
79. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
80. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandada, por cuanto se niegan las pretensiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones.

Segundo. CONDENAR en costas a la parte demandada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda.

Tercero. RECONOCER personería a la abogada Martha Robayo Dueñas, identificada con la cédula de ciudadanía 51.673.562 y portadora de la tarjeta profesional 42.878 del C.S. de la J., para representar los intereses de la Procuraduría General de la Nación, conforme al poder que obra en el índice 00012 de SAMAI.

Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado electrónicamente