ACCION DE REPARACIÓN DIRECTA - Causa y objeto / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Causa y objeto
El C. C. A. establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa (art. 86) y que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (art. 85). Del principio de legalidad enunciado se aprecia, claramente, que una y otra acción se originan en causas o conductas administrativas distintas y persiguen objetos diferentes. En efecto: La causa que origina la acción nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considere ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar la validez de un acto jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el derecho subjetivo lesionado. Las causas que pueden motivar el ejercicio de la acción de reparación directa son variadas: 1) un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa 2) la condena o la conciliación por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso y/o 3) las conductas materiales provenientes de los particulares que le causan daños a la Administración. Y el objeto de tal mecanismo judicial de defensa busca la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado.
OPERACIÓN ADMINISTRATIVA - Inexistencia. Acto administrativo particular / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Rechazo de la demanda
Si los actores afirman ilegalidad del acto administrativo particular que lo desvinculó a cada uno, aparece obvio y como lo señaló jurídicamente el Tribunal que debieron impugnarse, en su momento, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y de restablecimiento de derecho (art. 85 del C. C. A.), porque la ley no condiciona el ejercicio de esta acción al ejercicio anterior de la acción simple nulidad contra el acto general en que aquellos actos particulares se fundamentaron, ni tampoco la ley fija como consecuencia de la nulidad de un acto general la de nulidad de los actos particulares que se expidieron con su fundamento. Por lo tanto las conductas que los demandantes consideran como causas del daño que afirman sufrir no son conductas materiales o de ejecución (operaciones administrativas); son conductas, por el contrario, conductas manifestación de voluntad manifestadas en función administrativa y que producen efectos jurídicos (actos administrativos). El C. C. A. indica claramente que a cada conducta administrativa procede una vía propia de acción; esta no es de escogencia alternativa de quienes reclaman judicialmente (art. 85 y 86 C. C. A). Todo lo dicho conduce a confirmar la providencia impugnada, precisando que el origen del rechazo reside en la vía impropia de la utilización de la acción. El artículo 143 del C. C. A., sobre "inadmisión y corrección de la demanda" faculta al juez para que pueda motivar la decisión de rechazo de la demanda por el ejercicio indebido de la acción, que se deduce de las pretensiones como las aquí formuladas - no se impugnó el acto administrativo particular causante directo del daño -. El inciso 1º ibídem alude al rechazo cuando la demanda carezca de los requisitos y de las formalidades sustantivos; y los artículos 82 y 83 exigen que cuando se acuda a esta jurisdicción no sólo se requiere demandar una actividad administrativa, sino que se debe escoger la acción adecuada, de conformidad con las pretensiones y la fuente jurídica de éstas.
Auto 00646 del 04/04/01. Ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Actor: JAIRO LOAIZA GAVIRIA Y OTROS. Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Y EL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y VALORIZACIÓN INDUVAL - EN LIQUIDACIÓN-
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejera ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Bogotá D. C., primero (1°) de abril de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 66001-23-31-000-2003-00646-01(26093)
Actor: JAIRO LOAIZA GAVIRIA Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Y EL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y VALORIZACIÓN INDUVAL - EN LIQUIDACIÓN-
Referencia: APELACIÓN AUTO
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante frente al auto proferido el día 18 de septiembre de 2003, por el cual la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción.
II. ANTECEDENTES PROCESALES:
A. El día 11 de agosto de 2003, los señores Jairo Loaiza Gaviria, María Teresa Santoyo Ayala, María del Pilar Valencia Montoya, Julián Rengifo Álvarez, Andrés Florez Bedoya, Liliana Marín Izquierdo, Humberto Naranjo Gallego, Yulieth García Castaño, María Yolanda Zuluaga Mesa, Freddy Antonio Cano Trejos, Juan de Jesús Florez Salazar, Vidal Antonio Zapata Duque y Mauricio Javier Cardona Orozco, actuando en nombre propio y a través de apoderado, presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa y la dirigieron frente al Municipio de Pereira y el Instituto de Desarrollo Urbano y Valorización INDUVAL - en liquidación (fols. 10 a 44 c. 1).
1. PRETENSIONES:
"1. Que se declare la responsabilidad administrativa, patrimonial y solidaria del MUNICIPIO DE PEREIRA y del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y VALORIZACIÓN - INDUVAL - EN LIQUIDACIÓN -, con motivo de los daños antijurídicos causados a los actores dentro del marco de las circunstancias relatadas en el presente proceso.
2. Que como consecuencia de la anterior declaración se ordene pagar en favor de los actores las siguientes indemnizaciones y restituciones:
2.1. Que se ordene el reintegro de todos y cada uno de los actores al cargo que ocupaban o a otro de igual o superior categoría.
2.2. Que se condene a las entidades públicas demandadas a pagar a título de indemnización, todos los sueldos o asignaciones dejados de percibir con sus respectivos aumentos y prestaciones sociales dejadas de percibir entre la fecha del retiro y la fecha del reintegro, tales como cesantías, bonificaciones, primas, vacaciones y demás derechos laborales que le correspondan.
2.3. Que para todos los efectos legales se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio.
2.4. Perjuicios morales: Se reclama por este concepto el equivalente en moneda nacional a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales para cada uno de los actores, a la fecha en que se profiera el fallo definitivo.
2.5. Que los pagos que se hubieren efectuado en favor de los trabajadores o empleados con posterioridad al retiro se tengan como abono parcial.
2.6. Que se reconozca a favor de los actores cualquier otra prestación o indemnización que en su favor se haya generado y no hubiere sido pagada por la entidad demandada.
3. INDEXACIÓN. Teniendo en cuenta que en Colombia el dinero no mantiene su poder adquisitivo constante se solicita que las condenas sean indexadas a la fecha de la sentencia.
4. INTERESES REMUNERATORIOS. Que sobre las sumas reconocidas en la sentencia se reconozcan intereses remuneratorios a la tasa del 6% anual desde la fecha de su causación hasta la fecha de la sentencia.
5. Que se condene en costas a la parte demandada y a favor de los actores.
6. Que se ordene dar cumplimiento y aplicación a los artículos 177 y 178 del C. C. A" (fols. 11 a 13 c. 1).
2. HECHOS:
"1. Tal como consta en los documentos que se adjuntan, las personas que en adelante se relacionan se encontraban vinculados con la Administración municipal INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y VALORIZACIÓN - INDUVAL - EN LIQUIDACIÓN - dentro de las siguientes circunstancias:
JAIRO LOAIZA GAVIRIA ( )
Cargo: Técnico Cod. 401 - 01C
Entidad: INDUVAL
Causal: Supresión del cargo a partir de 16 de agosto de 2001
Acto: Resolución de Junta Directiva No. 0032 de agosto 11 de 2001
Tiempo: Desde 3 de febrero de 1972 hasta el 15 de agosto de 2001
Fundamento de la supresión: Resolución 001 de agosto 11 de 2001 (subrayado por fuera del texto original).
JULIÁN RENGIFO ÁLVAREZ ( )
Cargo: Profesional Universitario Cod. 340 - 01
Entidad: INDUVAL
Causal: Supresión de cargo a partir de 31 de enero de 2002
Acto: Decreto Municipal 0709 de agosto 13 de 2001
Tiempo: Desde 4 de mayo de 1998 hasta el 31 de enero de 2002
Fundamento de la supresión: Decreto 709 y resolución 05 de agosto 14 de 2001 (subrayado por fuera del texto original).
2. Tal y como consta en los documentos anexos, a iniciativa de la alcaldesa municipal de Pereira, el Concejo Municipal de esta misma localidad expidió el acuerdo No. 10 del 8 de abril de 2001 'por medio del cual se concede unas facultades a la alcaldesa de Pereira' bajo el supuesto de dar cumplimiento a lo establecido en la ley 617 de 2000.
3. Mediante sentencia de fecha marzo 6 de 2003 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda ( ) se decretó la nulidad del citado Acuerdo No. 10 de abril 8 de 2001.
4. De acuerdo con las pruebas practicadas por el Tribunal Contencioso, dentro del referido proceso de nulidad quedaron debidamente acreditadas varias irregularidades y violación de normas de procedimiento, lo que dio lugar a la decisión. Esta circunstancia se acredita fehacientemente con la respectiva sentencia, la cual reposa en el Tribunal y obrará como prueba trasladada.
5. La Administración municipal, representada en este caso por el Concejo Municipal, a iniciativa de la señora alcaldesa municipal, y el director del INDUVAL, realizaron una operación administrativa, consistente en la producción de un acto administrativo y su ejecución práctica, esto es, la decisión de reestructurar y la consiguiente desvinculación, irregular del servicio, de un número considerable de idóneos servidores públicos (subrayado por fuera del texto original).
6. La Administración municipal incurrió además en omisiones de carácter sustancial en cuanto no efectuó un estudio serio, veraz y oportuno de la carga laboral en la entidad INDUVAL, toda vez que no se cumplió con los objetivos de la reestructuración ni con el espíritu de la ley 617 de 2000, y en cambio si se causó un enorme daño patrimonial y moral a los actores.
7. La Administración, en lugar de responder a los invocados fines de reducción de la planta de personal, reincorporó nuevo y parte del mismo personal, mediante la modalidad de contratación por prestación de servicios, lo cual desvirtúa por completo el espíritu de la motivación del Acuerdo Municipal, de la reestructuración y causó grave afrenta a la ley 617 de 2000 (subrayado por fuera del texto original).
8. El proceso selectivo de escogencia de los servidores que permanecieron al servicio de la entidad INDUVAL no estuvo rodeado de objetividad, veracidad e imparcialidad, por lo cual su actuación irregular recayó en desviación de poder, en primer lugar porque el estudio de carga laboral no cumplió con los requisitos de ley, en segundo lugar porque reenganchó el personal mediante otra modalidad de contratación, y el tercer lugar porque se desconoció la evaluación integral y periódica de los trabajadores inscritos en carrera administrativa.
9. Es un hecho notorio y es además una afirmación de carácter definido que también será objeto de prueba, el reenganche de personal, en las mismas labores y tareas, solo que con menos prerrogativas de carácter laboral en cuanto no perciben prestaciones económicas que percibían antes con la anterior contratación.
10. Se incurrió también en desviación de poder, abuso de autoridad y desnaturalización de los motivos invocados, cuando se vinculó nuevo personal para desempeñar las mismas tareas, toda vez que la motivación se fundó en la supresión del empleo y no en la necesidad de aprovechar la coyuntura para remover del empleo a quien no es simpático a una causa o Administración.
11. La Administración Municipal, representada por el bloque demandado, incurrió en supresión artificial de los cargos, pues si bien se observa, comparando las funciones desempeñadas por los servidores salientes y los nuevos vinculados no se observa diferencia o globalmente se asimila a otros creados con la finalidad de ocultar el empleo suprimido.
12. Los nuevos empleados prestan el mismo servicio que prestaban los trabajadores retirados del INDUVAL con la diferencia de que dichos ciudadanos hoy no perciben lo correspondiente por jornada adicional, vacaciones, primas, recargo nocturno, dotaciones, etc., de hecho, con la nueva modalidad de vinculación los trabajadores deben prestar el servicio cumpliendo horario normal y cumplen órdenes y siguen directrices del INDUVAL sin diferencia notoria respecto a la carga laboral.
13. Para acreditar los hechos basta observar que antes de la reestructuración eran 24 funcionarios que manejaban a la perfección las funciones asignadas que consistían en desarrollar proyectos, estudios, derrames para efectuar su respectivo cobro, interventorías; sin perjuicio de que eran los mismos empleados los encargados de buscar las obras, y analizar las necesidades de la ciudad para proyectar la obra necesaria. El servicio público en el INDUVAL era prestado por veinticuatro (24) servidores, hoy se tiene un número mayor a sesenta (60), vinculados de distinta manera y prestando la misma función, cargos y tareas.
14. La alcaldesa terminó con INDUVAL basándose en el acuerdo No. 10 multicitado, reunió a la junta directiva de valorización de la cual ella es la presidenta, e ignorando que era ella la única que podía dar luz verde a la ejecución de las obras y que esa voluntad estaba dormida expuso a la Junta la inoperancia de la entidad y aprobó la liquidación.
15. La alcaldesa asignó a la Secretaría de Infraestructura las funciones que normalmente venía desempeñando INDUVAL, con lo cual se desmejoró notoriamente el servicio público (como se recordará en 1990 existían 92 empleados en INDUVAL, se realizó una reestructuración, quedando tan solo 27 con los cuales continuó funcionando eficazmente la entidad).
16. También pasó por alto la Administración municipal que para el mes de marzo de 2001 INDUVAL tenía un presupuesto de veintisiete mil millones de pesos para ejecutar las obras proyectadas en el plan de desarrollo y con la reestructuración en agosto no quedó un solo peso en la entidad, de esta suerte la contratación quedó directamente en manos de la alcaldesa y hoy día las obras que en INDUVAL se tenían proyectadas se están ejecutando por parte de la Administración municipal - alcaldía.
17. Teniendo en cuenta que la norma en que se sustentó la reestructuración (Acuerdo No. 10 de 2002) fue retirada del ordenamiento jurídico, es claro que en el sub examine operó el fenómeno jurídico del decaimiento de los actos administrativos y demás actuaciones en ella, soportadas, específicamente las providencias judiciales que se sirvieron de aquel soporte ilegal, por estar sub judice la situación planteada y haber desaparecido los fundamentos de derechos invocados por la Administración demandada para provocar la decisión (subrayado por fuera del texto original).
18. Como la declaratoria de nulidad del citado acuerdo se proceden efectos ex tunc, esto es, desde el momento en que éste nació viciado de nulidad y por lo tanto incide y afecta las decisiones que en el mismo se hubieren soportado, por esto se predica que los acuerdos celebrados por los trabajadores, han perdido su vigencia por efectos de la nulidad, pues sólo así se logra el restablecimiento del orden jurídico y de la legalidad afectada (subrayado por fuera del texto original).
19. Si bien es cierto la entidad pretendió indemnizar a las víctimas de la tramoya urdida, no logró su cometido pues la indemnización no fue integral y por lo tanto no consulta los postulados de una recta Administración de justicia, razón por la cual las sumas percibidas por aquellas deben tomarse como abono o pago parcial de la indemnización, restitución y restablecimiento que en derecho les corresponde (subrayado por fuera del texto original) .
20. Como delanteramente se reseñó, el daño causado por las entidades públicas demandadas, por intermedio de sus agentes en ejercicio de sus funciones, encuentra su fuente en actuaciones irregulares, en omisiones en operaciones administrativas y en el decaimiento y pérdida de fuerza vinculante de las actuaciones judiciales o administrativas que se fundamentaron en un acto ilegal, de hecho declarado nulo. Todo lo anterior sin perjuicio de que los actores han sufrido un daño antijurídico en los términos del artículo 90 superior y 86 del C. C. A.
21. No se tuvo en cuenta la calidad de mujer cabeza de familia de las funcionarias desvinculadas. En este orden de ideas, entre las manifestaciones concretas del principio fundamental del Estado Social de Derecho se encuentran, por ejemplo, los mandatos generales dirigidos a promover la igualdad real y efectiva mediante la adopción de medidas a favor de grupos marginados o discriminados (art. 13 inc. 2 C. P.); proteger especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (art. 13 inc. 3 C. P.); proteger a la mujer embarazada, a la mujer cabeza de familia, a la niñez, a los adolescentes, a las personas de la tercera edad, a los discapacitados, a los pensionados y a los enfermos (arts. 43 a 49 C. P.); apoyar a los desempleados (art. 54 C. P.) y promover el pleno empleo así como el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de menores ingresos (art. 334 inc. 2) ( ).
22. Se desconoció el artículo 10 de la ley 443 de 1998 respecto a la autorización previa, que debe mediar para autorizar encargos o nombramientos provisionales o su prórroga sin la apertura de concurso por el tiempo que sea necesario, previa la justificación correspondiente en los casos que por autoridad competente se ordene la creación, reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad.
23. Todos los sinsabores experimentados por los actores, la frustración laboral y el rompimiento de sus expectativas económicas les ha causado inmenso dolor y angustia, daño antijurídico que debe ser indemnizado en los términos del artículo 90 superior (fols. 20 a 34 c. 1).
B. El Tribunal rechazó de plano la demanda por indebida escogencia de la acción y por caducidad porque las pretensiones formuladas en ejercicio de la acción de reparación piden:
- Responsabilidad extracontractual por los daños producidos con acto administrativo que el mismo Tribunal declaró ilegal; se dice en la demanda que el daño fue causado con la expedición del decreto 709 del 13 de agosto de 2001, por el cual la Alcaldesa de Pereira ordenó la liquidación de INDUVAL con el fin de reestructurar el municipio, amparada en las facultades que le otorgó el Concejo Municipal mediante el Acuerdo 10 expedido el 8 de abril de 2001, acto éste último que el Tribunal de Risaralda declaró la nulidad;
- El reintegro al cargo que ocupaban los demandantes y el pago de los salarios dejados de percibir (desde la fecha del retiro).
Indicó que si los actores, litis consorcio facultativo, consideraron que el acto administrativo que les causó el daño afirmado estaba viciado por desviación de poder, abuso de autoridad y que además el proceso selectivo de escogencia de los servidores no fue objetivo, veraz e imparcial, debieron demandarlo en la oportunidad legal y a través de la acción debida como es la de nulidad y restablecimiento del derecho; concluyó además que si los actores hubiesen promovido esta acción ella estaría caducada (art. 136, 2 C. C. A).
Destacó que la nulidad que el Tribunal declaró, en otro juicio, del Acuerdo Municipal 10 de 2001 no produce aún efectos jurídicos toda vez que el fallo de primera instancia que así lo dispuso fue apelada y aún no se ha producido sentencia definitiva. Resaltó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene un término de caducidad de cuatro meses y citó jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estad en la cual se expresa que el término de caducidad no revive por la nulidad del acto general en que se basó el acto particular:
"( ) La declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos de particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la Administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo (fols. 288 y 890 c. ppal).
C. La parte actora apeló la anterior providencia con el objeto de que se revoque y en su lugar se admita la demanda porque el A Quo no tuvo en cuenta los hechos narrados en la misma y referentes a omisiones, operaciones administrativas y vías de hecho como fuente directa del daño, consistente en la desvinculación de los demandantes; señaló que no se trata solamente del decaimiento un acto administrativo (Acuerdo 10 de 2001), hecho que por sí solo da lugar a la reclamación del perjuicio a través del ejercicio de la acción de reparación directa, sino que además los actos administrativos posteriores fueron ejecutados sin haber sido notificados o publicados, situación que es presupuesto esencial de la sentencia y no del auto admisorio de la demanda. Citó providencia de 15 de mayo de 2003 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estad sobre la procedencia de la acción de reparación directa "para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo ilegal cuando tal ilegalidad ha sido declarada judicialmente, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública". Agregó que la operación administrativa consistió en la producción de actos administrativos fundamentados en el Acuerdo 10 de 2001; que la conducta de omisión se debió a la falta de estudios para la reestructuración de la planta de personal y que la vía de hecho judicial se constituye en la falta de notificación de los actos administrativos de carácter particular; que no cuestiona la decisión de desvinculación de los actores sino el procedimiento de reestructuración porque quebrantó las normas Constitucionales, de carrera administrativa, de seguridad social, de derecho laboral y de derechos humanos (fols. 49 a 63 c. ppal).
Para resolver se hacen las siguientes,
III. CONSIDERACIONES
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por los demandantes frente al auto dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el día 18 de septiembre de 2003, por el cual rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad, en virtud de la competencia funcional y material que le atribuye la ley sobre el auto de rechazo de la demanda dictado en asunto de dos instancias (arts. 181 y 213 C. C. A).
A. El problema jurídico planteado por los demandantes respecto al auto apelado es el relativo a que el Tribunal A quo no advirtió que la responsabilidad extracontractual directa pedida, tiene su causa en que el acto administrativo general con base en el cual ellos fueron separados del servicio de INDUVAL, mediante actos administrativos particulares, fue declarado nulo por la jurisdicción.
B. El C. C. A. establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa (art. 86) y que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (art. 85).
Del principio de legalidad enunciado se aprecia, claramente, que una y otra acción se originan en causas o conductas administrativas distintas y persiguen objetos diferentes. En efecto:
- La causa que origina la acción nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considere ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar la validez de un acto jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el derecho subjetivo lesionado.
- Las causas que pueden motivar el ejercicio de la acción de reparación directa son variadas: 1) un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa 2) la condena o la conciliación por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso y/o 3) las conductas materiales provenientes de los particulares que le causan daños a la Administración. Y el objeto de tal mecanismo judicial de defensa busca la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado. Al respecto el artículo 86 del C. C. A. expresa:
ARTÍCULO 86. Modificado. Decreto ley 2.304 de 1989. Art. 16. Modificado Ley 446 de 1998. Artículo 31. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra Entidad Pública."
Partiendo de esa regulación normativa se examinará lo particular.
C. Los actores expresaron en la demanda que ejercitan "la acción de reparación directa" y efectivamente pretenden directamente que se les indemnicen los perjuicios causados con el acto de separación del servicio, uno para cada uno, que fue expedido con base en un acto general que la jurisdicción declaró ilegal, actuación que denominan operación administrativa. Igualmente los demandantes se reafirmaron en el memorial de apelación sobre el punto jurídico de que la acción que promovieron es la debida (reparación directa); y pretenden agregar un hecho a su demanda, afirmando que los actos particulares de desvinculación no les fueron notificados. Sobre esto último la Sala advierte que la apelación de un auto de rechazo sólo sirve para discutir la legalidad del auto apelado, pero no para agregar hechos nuevos, los que además se contra evidencian con las pruebas que se acompañaron con la demanda (fols. 5 a 85 del C. ").
La Sala considera, al igual que el Tribunal de instancia, que la acción utilizada fue indebida, no por el nombre de la acción sino por el contenido de la pretensión y la conducta indicada como fuente del daño. En efecto: Si bien la conducta indicada como fuente del daño se calificó de operación administrativa ello no resulta cierto:
La jurisprudencia del Consejo de Estado después de la reforma introducida al Código Contencioso Administrativo por el decreto ley 2.304 de 1989 advirtió la forma diferencial de tratamiento que el legislador dio a las conductas de operación administrativa y de acto administrativo; en sentencia dictada el 17 de agosto de 1995 precisó:
"Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del art. 13 del decreto 2.304 de 1.989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como lo hacía el art. 82 in fine del C. C. A., sino que más bien se trata como un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue pesando en la definición de la figura la concurrencia de los dos fenómenos anotados (los actos y los hechos u omisiones) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad, o el conjunto de los mismos unidos a otros trámites o actuaciones dentro de un procedimiento del cual puede deducirse, en ciertos eventos, un daño no particularizado en alguno o algunos de los pasos cumplidos; y en otras, aunque la ilegalidad de la decisión no se observe, el daño solo surge de la ejecución irregular de la misma. Y existen casos, aún más excepcionales, en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo.
En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquéllas puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas."
Por lo tanto es evidente que las conductas "de operación administrativa" que el demandante considera como fuente de su daño realmente son otro tipo de conducta, como son actos administrativos particulares, uno por cada uno de los actores (fols. 5 a 85 c. 2), y por lo tanto no hay duda, como lo ha dicho la SECCIÓN SEGUNDA de la Corporación, de que la nulidad de un acto general "no restablece automáticamente derechos de particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la Administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo".
Se recalca, entonces, que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo
Por lo tanto si los actores afirman ilegalidad del acto administrativo particular que lo desvinculó a cada uno, aparece obvio y como lo señaló jurídicamente el Tribunal que debieron impugnarse, en su momento, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y de restablecimiento de derecho (art. 85 del C. C. A.), porque la ley no condiciona el ejercicio de esta acción al ejercicio anterior de la acción simple nulidad contra el acto general en que aquellos actos particulares se fundamentaron, ni tampoco la ley fija como consecuencia de la nulidad de un acto general la de nulidad de los actos particulares que se expidieron con su fundamento.
Por lo tanto las conductas que los demandantes consideran como causas del daño que afirman sufrir no son conductas materiales o de ejecución (operaciones administrativas); son conductas, por el contrario, conductas manifestación de voluntad manifestadas en función administrativa y que producen efectos jurídicos (actos administrativos).
El C. C. A. indica claramente que a cada conducta administrativa procede una vía propia de acción; esta no es de escogencia alternativa de quienes reclaman judicialmente (art. 85 y 86 C. C. A).
Todo lo dicho conduce a confirmar la providencia impugnada, precisando que el origen del rechazo reside en la vía impropia de la utilización de la acción. El artículo 143 del C. C. A., sobre "inadmisión y corrección de la demanda" faculta al juez para que pueda motivar la decisión de rechazo de la demanda por el ejercicio indebido de la acción, que se deduce de las pretensiones como las aquí formuladas - no se impugnó el acto administrativo particular causante directo del daño - .
El inciso 1º ibídem alude al rechazo cuando la demanda carezca de los requisitos y de las formalidades sustantivos; y los artículos 82 y 83 exigen que cuando se acuda a esta jurisdicción no sólo se requiere demandar una actividad administrativa, sino que se debe escoger la acción adecuada, de conformidad con las pretensiones y la fuente jurídica de éstas.
Además la primacía del derecho sustancial, ordenada en la Constitución (art. 228) y en el C. P. C. (art 4º), conduce también concluir que una demanda como la estudiada no se admita, pues la acción utilizada no tiene correspondencia con la causa jurídica invocada como fuente de los perjuicios cuya indemnización se reclama.
Todo lo dicho conduce a que se comparta totalmente la providencia que se recurrió y, por lo tanto se confirmará.
Por lo expuesto se
RESUELVE:
CONFÍRMASE el auto proferido el día 18 de septiembre de 2003 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Ramiro Saavedra Becerra
Presidente
María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez
Ricardo Hoyos Duque German Rodríguez Villamizar
