INCUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL DE LA ADMINISTRACION - Debe analizarse desde la óptica de la falla en el servicio / FALLA EN EL SERVICIO - Noción
Cuando se trata de casos en los cuales se debate la responsabilidad del Estado, por un daño producido como consecuencia del incumplimiento de un deber legal de la Administración, como ocurre en el presente caso, en el cual se endilga al Municipio de Pereira la omisión de mantener en óptimo estado de conservación, mantenimiento, señalización y seguridad el espacio público y, a las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., el no cumplir con las funciones propias de prestadora del servicio público domiciliario de aseo, el título de imputación aplicable es el de falla del servicio. En términos generales, la falla del servicio surge a partir de la comprobación de que el daño se hubiere producido como consecuencia de una violación –conducta activa u omisiva- del contenido obligacional, determinado en la Constitución Política y en la ley, a cargo del Estado, lo cual constituye una labor de diagnóstico por parte del juez, de las falencias en las cuales incurrió la Administración y que implica un consecuente juicio de reproche. Por su parte, la entidad pública demandada podrá excluir su responsabilidad si prueba que su actuación no constituyó una vulneración a ese contenido obligacional que le era exigible, es decir que acató los deberes a los cuales se encontraba obligada –positivos o negativos- o si demuestra que medió una causa extraña: fuerza mayor, hecho exclusivo y determinante de la víctima o, hecho también exclusivo y determinante de un tercero. Ahora bien, cuando el daño se deriva concretamente de una omisión en la cual habría incurrido una autoridad pública, en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala ha precisado [sentencia de marzo 8 de 2007, Exp. 27434.] que se debe efectuar una comparación entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para dicha autoridad y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la entidad pública demandada en el caso concreto. Una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha acatado -o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa- el referido contenido obligacional, es decir, ha omitido el cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, es preciso revisar si dicha falencia en su proceder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño. En otras palabras, es necesaria la concurrencia de dos factores para que proceda la declaratoria de responsabilidad del Estado en estos casos: la comprobación de la ocurrencia de un incumplimiento omisivo al contenido obligacional impuesto normativamente a la Administración, de un lado y la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño, de otro.
ACCIDENTE DE TRANSITO - Muerte de persona al ser atropellado por una motocicleta / IMPUTACION - Inexistencia / CAUSALIDAD - Ausencia
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra demostrado el daño invocado por la parte actora, consistente en la muerte del señor Eduardo de Jesús Villada Grajales, el 25 de mayo de 1994, aproximadamente a las 10:00 A.M., en las instalaciones del Hospital Universitario San Jorge de Pereira E.S.E., donde había sido llevado el 23 de mayo de 1997, luego de ser atropellado por una motocicleta en la Avenida del Río con calle 21, costado sur, de la ciudad de Pereira (Risaralda). En cuanto a la atribución del mencionado daño a la parte demandada, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, la Sala considera que no es posible deducir la responsabilidad del Municipio de Pereira y/o de las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., en la ocurrencia del mismo, toda vez que no se acreditó que entre alguna conducta –activa u omisiva- desplegada por dichas entidades y el anotado daño, existiera una relación de causalidad, debiéndose tener en cuenta que es precisamente el vínculo o nexo con el servicio un elemento indispensable para poder pregonar la responsabilidad del Estado, por los daños que eventualmente puedan padecer los administrados. Al respecto, las pruebas recaudadas a lo largo del proceso indican que el señor Eduardo de Jesús Villada Grajales falleció el 25 de mayo de 1997 -y no el 26 de mayo de ese año, como fue indicado en la demanda- como consecuencia de una “falla multisistémica”, derivada de un politraumatismo severo al ser atropellado por una motocicleta conducida por tercero ajeno a la Administración, el 23 de mayo de 1997 a las 6:00 P.M., en la Avenida del Río con calle 21, costado sur, de la ciudad de Pereira (Risaralda); sin embargo, respecto de las circunstancias precisas en las cuales dicho accidente se produjo, no obra prueba alguna que de manera fehaciente le comunique a la Sala si el mismo aconteció como consecuencia de una conducta activa u omisiva desplegada por las demandadas. En efecto, en la demanda se señaló que las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., había instalado un colector de basura en el lugar donde ocurrieron los hechos y que el mismo invadía la totalidad del espacio público –andén- donde había sido situado, por lo cual, quienes debían hacer uso del mismo se veían obligados a arrojar sus basuras desde la calzada, exponiéndose así a ser atropellados por los automotores que en ese momento transitaran por la vía.
MANTENIMIENTO DEL ESPACIO PUBLICO - Presencia de colector de basura
Así mismo, se endilgó al Municipio de Pereira el faltar a su deber de mantener en óptimo estado de mantenimiento el espacio público, en este caso el andén de la Avenida del río con calle 21, costado sur, el cual se encontraría totalmente obstruido por el aludido colector y por montículos de basura y aguas estancadas, lo cual hacía imposible el uso del mismo por parte de los viandantes. Respecto de las imputaciones en contra de las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., si bien las pruebas analizadas arrojan que en el lugar de los hechos sí había un colector de basuras, destinado al uso exclusivo de los trabajadores de dichas Empresas, encargados de barrer las vías públicas y que no existía un aviso o letrero que indicara a los particulares que no podían hacer uso del mismo, lo cual podría entenderse como una falta de previsión por parte de dicha entidad, lo cierto es que no se acreditó que al momento de ser atropellado por una motocicleta, el señor Eduardo de Jesús Villada Grajales se encontrara precisamente haciendo uso del colector en comento, pues el único testigo presencial del los hechos, señor César Antonio Zapata Álvarez –conductor de la motocicleta de placas ZWK94- informó que el accidente se produjo en el momento en el cual el señor Villada Grajales cruzó intempestivamente la Avenida del Río, a una distancia aproximada de 5 a 10 metros de donde se encontraba ubicado el contenedor de basuras, es decir, no existe prueba alguna que permita relacionar el anotado elemento y la presencia de la víctima en el lugar de los hechos al momento de ser atropellada, salvo que el mismo se encontraba cerca de donde ocurrió el lamentable accidente. En cuanto a los señalamientos hechos en la demanda en contra del Municipio de Pereira, a pesar de que se acreditó que dicho ente territorial era el encargado de velar por el mantenimiento y conservación de la Avenida del Río con calle 21, costado sur, incluidos los espacios públicos tales como andenes o bermas, no se acreditó que los mismos se encontraren en mal estado, totalmente obstruidos por el colector perteneciente a las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., por montículos de basuras y por aguas estancadas -como se afirmó en la demanda- y mucho menos que entre un hecho tal y el daño padecido por los actores hubiere mediado nexo de causalidad alguno, pues el único elemento probatorio allegado al expediente tendiente a acreditar esta situación, está constituido por unas fotografías que no pueden ser valoradas por la Sala, por cuanto no se tiene certeza acerca de quién las elaboró, en qué fecha y si las imágenes en ellas contenidas corresponden o no al lugar de ocurrencia de los hechos que en esta oportunidad ocupan la atención de la Sala, pues si bien fueron puestas a disposición de testigos para su reconocimiento, éstos fueron coherentes en señalar que “es casi imposible determinar las fechas exactas en que permanecía un contenedor en determinado sitio”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente (E): MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá D.C., mayo veintiséis (26) de dos mil diez (2010)
Radicación número: 66001-23-31-000-1997-03742-01(18238)
Actor: SONIA DOLLY HERRERA Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Y EMPRESAS PUBLICAS DE PEREIRA
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de febrero 29 de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
La demanda-.
Mediante demanda presentada el 26 de junio de 1997, los señores Sonia Dolly Herrera, María Doralia Villada Herrera, Luz Dary Villada Herrera, Ana Eva Grajales Suárez, Hermel Antonio Herrera, Guillermo, Gonzalo, Sigifredo, Gildardo, Carlos Emilio, Leonor, Luz Amanda, Genoveva, María Evangelina y Libardo Villada Grajales, quienes actúan en nombre propio y a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C. C. A., solicitaron que se declarara responsable a la parte demandada por la muerte del señor Eduardo de Jesús Villada Grajales, ocurrida el 26 de mayo de 1997 (fls. 34 a 45 c.p.).
En consecuencia, pidieron que se condenara a la demandada a pagar, por concepto de perjuicios morales, el equivalente en pesos a 2.600 gramos de oro a favor de cada uno de los siguientes demandantes: Sonia Dolly Herrera, María Doralia Villada Herrera, Luz Dary Villada Herrera, Ana Eva Grajales Suárez y Hermel Antonio Herrera, en calidad de esposa, hijas, madre e hijo de criaza, respectivamente; así mismo, el equivalente en pesos a 1.300 gramos de oro a favor de cada uno de los siguientes demandantes: Guillermo, Gonzalo, Sigifredo, Gildardo, Carlos Emilio, Leonor, Luz Amanda, Genoveva, María Evangelina y Libardo Villada Grajales, en calidad de hermanos del occiso, con el fin de compensar la profunda aflicción y dolor por ellos sufridos con ocasión de la prematura muerte de su ser querido (fl. 35 c.p.).
Por concepto de perjuicios materiales solicitaron a favor de Sonia Dolly Herrera y María Doralia Villada Herrera, el lucro cesante derivado de la pérdida de la ayuda económica que les deparaba su fallecido esposo y padre, el cual deberá ser liquidado en la sentencia con fundamento en lo que aparezca probado al interior del proceso (fl. 35 c.p.).
Hechos de la demanda-.
En la demanda se expusieron los hechos que a continuación se resumen (fls. 37 a 40 c.p.):
El 26 de mayo de 1997, en momentos en los cuales el señor Eduardo de Jesús Villada Grajales se disponía a arrojar basura desde la calzada a un contenedor dispuesto para tal fin por parte de las Empresas Públicas de Pereira, ubicado por dicha empresa sobre el espacio público –anden- en la Avenida del Río con calle 21, costado sur, de la ciudad de Pereira (Risaralda), fue arrollado por una motocicleta que transitaba por el lugar, resultando con graves heridas que causaron su posterior deceso.
El señor Villada Grajales fue alcanzado por la aludida motocicleta toda vez que para poder depositar las basuras en el contenedor debía pararse en plena vía y desde allí arrojarlas al dispositivo mencionado, por cuanto el mismo se encontraba ubicado en el anden, del cual ocupaba toda su área a lo ancho y, además, estaba rodeado por más basuras que formaban promontorios y posos de agua que imposibilitaban tanto el acceso al contenedor de quienes pretendieran botar desechos en el mismo, como el tránsito peatonal por el lugar, por lo cual, los usuarios de dicho dispositivo y los peatones debían arriesgarse a hacerlo por la calzada de tránsito vehicular.
El daño padecido por los actores debe serle imputado al Municipio de Pereira y a las Empresas Públicas de Pereira, de forma solidaria, en atención a que el primero es el responsable de mantener el espacio público de tránsito peatonal en condiciones aptas para ello y no, como ocurrió en el presente caso, totalmente obstruido por elementos que imposibilitaban el paso de los viandantes por dicho lugar; en cuanto a la segunda, en atención a que por ser la entidad prestadora del servicio público de aseo, era su deber mantener el contenedor por ella dispuesto para recolectar basuras, en las condiciones idóneas para tal fin y el área circundante al mismo libre de basuras pese a lo cual, el lugar estaba convertido en un vertedero de desechos, creando un grave riesgo para los usuarios, ya que los mismos debían arrojar las basuras desde la calle, por cuanto el acceso directo por una zona segura se encontraba bloqueado por montículos de basura y agua estancada.
Contestación de la demanda y trámite en primera instancia-.
Una vez proferido el auto admisorio de la demanda el 17 de septiembre de 1997, se notificó el mismo de forma personal al Ministerio Público y a la parte demandada y dentro del término de fijación en lista, ésta última contestó la demanda en los siguientes términos (fls. 50, 52 a 56 c.p.):
El Municipio de Pereira, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y respecto de los hechos narrados en la misma, señaló que se atenía a lo que resultara acreditado en el proceso; así mismo, precisó que no podía declararse su responsabilidad por el daño alegado en la demanda, pues el contenedor de la basura del cual se habla en la demanda no se encontraría ubicado en una franja de terreno correspondiente a espacio público peatonal, sino en un predio privado. Señaló también que para la época en la cual ocurrieron los hechos, las Empresas Públicas Municipales de Pereira era un establecimiento público del orden municipal, con plena autonomía en la ejecución de sus funciones, entre ellas la de aseo y también con personería jurídica independiente de la del Municipio de Pereira, por lo cual, cualquier irregularidad referente a la prestación de dicho servicio público o a los elementos destinados para el mismo, sería responsabilidad de la aludida empresa y no del Municipio de Pereira.
Por otra parte, solicitó que se evaluara la posibilidad de que en el presente caso mediaran las causales excluyentes de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, toda vez que habría sido ésta la que irresponsablemente se arrojó a la vía sin percatarse si en el momento pasaban automotores por el lugar y/o, hecho de un tercero, el conductor de la motocicleta que arrolló a la víctima y le causó la muerte (fls. 64 a 68.).
En escrito separado, el Municipio de Pereira llamó en garantía a la Compañía de Seguros Atlas S.A., en atención a que entre dicha compañía y el ente territorial demandado se había suscrito la póliza de seguros de responsabilidad civil extracontractual No. 374 y renovación No. 742, con vigencia desde las 16:00 horas del 1 de abril de 1997, hasta las 16:00 horas del 1 de octubre de 1997 (fls. 69 y 70 c.p.).
La Compañía de Seguros Atlas S.A., una vez vinculada al proceso en calidad de llamada en garantía del Municipio de Pereira, contestó la demanda en el sentido de oponerse a las pretensiones de la misma y señaló además que el evento que se alega en la demanda no se encuentra dentro de la cobertura de la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. 374, por lo cual, de ser condenado el Municipio de Pereira en el presente caso, la Compañía de Seguros Atlas S.A., no estaría llamada a responder patrimonialmente por dicha condena (fls. 157 a 180 c.p.).
Las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., señaló que se oponía a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el contenedor ubicado en la Avenida del Río con calle 21, costado sur, del Municipio de Pereira, no había sido dispuesto en dicho lugar para que los habitantes del sector arrojaran sus basuras, sino para que los trabajadores de dicha entidad, encargados de barrer las vías públicas, depositaran los residuos que recogieran en dicha labor, en tanto que las basuras de los habitantes de la zona eran recogidas regularmente los días martes y viernes en las distintas viviendas del sector.
Se informó también que el aludido contenedor no se encontraba ubicado sobre un andén obstruyendo en su totalidad el tránsito peatonal, como se afirmó en la demanda, toda vez que en ese tramo de la vía en el costado sur no existe ni siquiera un andén, pues dicha vía es de sólo -y además alto- tránsito vehicular y, el andén dispuesto por las autoridades municipales para el tránsito peatonal se encuentra en el costado norte.
Finalmente, se solicitó estudiar la posibilidad de que en el caso en estudio se encontraran presentes las causales excluyentes de responsabilidad de culpa de la propia víctima –quien negligentemente se expuso a ser atropellada por un automotor al acercarse a arrojar basuras a un lugar no dispuesto para tal fin- y/o de hecho de un tercero –el motociclista que arrolló al señor Villada Grajales y le causó la muerte (79 a 89 c.p.).
En escrito separado, la entidad denominada Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., llamó en garantía a la Compañía de Seguros La Previsora S.A., en atención a que entre dicha compañía y la demandada se había suscrito la póliza de seguros de responsabilidad civil extracontractual No. RC-331129, con vigencia desde el 1 de abril de 1997 al 21 de agosto de 1997 (fls. 118 y 119).
La Compañía de Seguros La Previsora S.A., una vez vinculada al proceso en calidad de llamada en garantía de las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en argumentos similares a los planteados por su llamante en la contestación de la demanda de aquella y señaló que, en caso de una eventual condena en contra de las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., la Compañía de Seguros La Previsora S.A., sólo estaría llamada a responder por el monto asegurado atendiendo el deducible pactado en la póliza No. RC-331129 (fls. 182 a 192 c.p.).
Una vez se agotó la etapa probatoria, a través de auto de noviembre 9 de 1999, el a quo decretó el traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto; el Ministerio Público y la Compañía de Seguros Atlas S.A., guardaron silencio (fls. 249 y 269 c.p.).
La parte actora efectuó un recuento de las pruebas allegadas al expediente y con fundamento en ellas solicitó que se acogieran las pretensiones de la demanda, en atención a que los hechos alegados en la misma se encontrarían plenamente acreditados y que la falla del servicio de la parte demandada era evidente (fls. 250 a 253 c.p.).
Las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, por cuanto no se habría acreditado que la causa determinante del deceso del señor Eduardo de Jesús Villada Grajales, hubiere sido la presencia cercana al lugar de los hechos, de un contenedor para el acopio de basuras, perteneciente a la Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., carga procesal que le correspondía solventar a la parte actora. Así mismo, reiteró los argumentos por ella esgrimidos en su escrito de contestación de la demanda (fls. 256 a 261 c.p.).
El Municipio de Pereira consideró que las pretensiones de la demanda debían ser negadas, con fundamento en similares consideraciones a las contenidas en su escrito de contestación de demanda e insistió en que la causa del fallecimiento del señor Villada Grajales habría sido su propia culpa, en tanto que voluntariamente se expuso al riesgo de ser atropellado por aun automotor –como efectívamente aconteció-, al cruzar una vía de alto tráfico vehicular sin adoptar las mínimas precauciones al respecto (fls. 262 a 264 c.p.).
La Compañía de Seguros La Previsora S.A., señaló que las pretensiones de la demanda debían ser negadas, dado que las pruebas recaudadas en el proceso no respaldaban las imputaciones de la demanda (fls. 265 a 268 c.p.).
La sentencia de primera instancia-.
Por sentencia de febrero 29 de 2000, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda, en atención a que si bien se acreditó que el contenedor ubicado en lugar de los hechos pertenecía a las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., y que sí se encontraba situado sobre el espacio público, responsabilidad del Municipio de Pereira, lo cierto es que no se probó que el señor Villada Grajales hubiere perdido la vida como consecuencia de tal circunstancia, pues se acreditó que su muerte ocurrió como consecuencia de la culpa exclusiva y excluyente de la propia víctima, ya que fue ésta quien de manera voluntaria e imprudente decidió cruzar una vía altamente transitada por vehículos automotores sin precaución alguna al respecto y a una distancia de casi 10 metros de donde se encontraba el contenedor, por lo cual no se puede afirmar que su muerte tuvo como causa la necesidad de usar el aludido elemento; es decir, no se acreditó la existencia de un nexo de causalidad entre actividad de la parte demandada y el daño padecido por la parte actora (fls. 270 a 281 c.p.).
Recurso de apelación y actuación en segunda instancia-.
La parte actora interpuso en tiempo recurso de apelación contra la sentencia anterior, el cual le fue concedido por el Tribunal en auto de marzo 21 de 2000, a cuya admisión accedió el Consejo de Estado mediante auto de junio 2 de 2000 (fls. 284 a 290, 292 y 297 c.p.).
Se solicitó revocar la sentencia impugnada y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto sí estaría acreditada la falla del servicio en la cual habría incurrido la Administración, consistente en haber situado un contenedor de basuras en un lugar no apto para tal propósito, lo cual implicó que el señor Villada Grajales debiera arrojar sus desechos desde la vía, exponiéndose de esa forma a ser atropellado por los automotores, como en efecto sucedió (fls. 284 a 290 c.p.).
Por auto de junio 30 de 2000, esta Corporación decretó el traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto; se guardó silencio (fls. 299 y 300 c.p.).
Mediante providencia de abril 2 de 2004, esta Corporación aceptó el desistimiento del llamamiento en garantía efectuado por el Municipio de Pereira a favor de la Compañía de Seguros Atlas S.A. (fls. 335 y 336 c.p.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Por ser competente, procede la Sala a decidir, en segunda instanci'', el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 29 de febrero de 2000.
La responsabilidad patrimonial del Estado-.
Cuando se trata de casos en los cuales se debate la responsabilidad del Estado, por un daño producido como consecuencia del incumplimiento de un deber legal de la Administración, como ocurre en el presente caso, en el cual se endilga al Municipio de Pereira la omisión de mantener en óptimo estado de conservación, mantenimiento, señalización y seguridad el espacio público y, a las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., el no cumplir con las funciones propias de prestadora del servicio público domiciliario de aseo, el título de imputación aplicable es el de falla del servicio.
En términos generales, la falla del servicio surge a partir de la comprobación de que el daño se hubiere producido como consecuencia de una violación –conducta activa u omisiva- del contenido obligacional, determinado en la Constitución Política y en la ley, a cargo del Estado, lo cual constituye una labor de diagnóstico por parte del juez, de las falencias en las cuales incurrió la Administración y que implica un consecuente juicio de reproche. Por su parte, la entidad pública demandada podrá excluir su responsabilidad si prueba que su actuación no constituyó una vulneración a ese contenido obligacional que le era exigible, es decir que acató los deberes a los cuales se encontraba obligada –positivos o negativos- o si demuestra que medió una causa extraña: fuerza mayor, hecho exclusivo y determinante de la víctima o, hecho también exclusivo y determinante de un tercero.
Ahora bien, cuando el daño se deriva concretamente de una omisión en la cual habría incurrido una autoridad pública, en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala ha precisad que se debe efectuar una comparación entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para dicha autoridad y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la entidad pública demandada en el caso concreto.
Una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha acatado -o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa- el referido contenido obligacional, es decir, ha omitido el cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, es preciso revisar si dicha falencia en su proceder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño. En otras palabras, es necesaria la concurrencia de dos factores para que proceda la declaratoria de responsabilidad del Estado en estos casos: la comprobación de la ocurrencia de un incumplimiento omisivo al contenido obligacional impuesto normativamente a la Administración, de un lado y la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño, de otro.
Al respecto ha considerado la Sala:
“En suma, son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse ¾temporalmente hablando¾ de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta..
Bajo la anterior óptica, entra la Sala a determinar si en el caso en estudio se configura, o no, la responsabilidad de la Administración.
Lo probado en el caso concreto-.
Fue allegada al proceso copia auténtica del expediente No. 01-2424, correspondiente a la investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación – Unidad Especial de Vida Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito – Seccional Pereira, por el delito de homicidio en la persona de Eduardo de Jesús Villada Grajales, sindicado César Antonio Zapata Álvarez (cuaderno No. 2).
La Sala valorará las pruebas practicadas en dicho proceso, incluidos los testimonio, pues el traslado del contenido de las mismas fue solicitado en la demanda para ser aducidas en contra de las entidades públicas accionadas, las cuales, a su vez, adhirieron a dicha solicitud en su escrito de contestación de demanda (fls. 43 y 88 c.p.).
En efecto, la Sección ha expresado en otras ocasiones que cuando el traslado de pruebas, practicadas en otro proceso es solicitado por cuenta o con la anuencia de ambas partes, tales pruebas pueden ser valoradas en el proceso contencioso administrativo, aunque hayan sido practicadas sin citación o intervención de alguna de ellas en el proceso original y no estén ratificadas en el proceso contencioso administrativo, pues en tales casos resultaría contrario a la lealtad procesal que una parte solicite que la prueba haga parte del acervo probatorio, pero que si posteriormente encuentra que puede ser contraria a sus intereses, invoque formalidades legales para su inadmisió.
Por lo tanto, con base en las pruebas practicadas en la aludida investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación, más aquellas recaudadas en el proceso contencioso administrativo, valoradas en su conjunto, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas:
Para la época de los hechos –mayo de 1997-, las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., estaba constituida como un establecimiento público descentralizado, denominado Empresas Públicas de Pereira, dotado de personería jurídica de derecho público, con autonomía administrativa y financiera, con un patrimonio totalmente público y se encargaba de prestar, entre otros, el servicio público de aseo en zonas rurales y urbanas del Municipio de Pereira (Risaralda).
El referido establecimiento público, en lo referente al servicio de aseo, a partir de junio de 1997, se transformó en una sociedad entre entidades públicas del orden municipal, con capital 100% estatal, denominada Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P.:
“La Empresa de Aseo Pereira es una entidad Oficial, con capital 100% público; delegada desde Junio de 1997 por el Municipio de Pereira como GARANTE de la prestación de los Servicios Públicos, para ser la gestora y única responsable del servicio ordinario de aseo. Son accionistas de la Empresa, el Municipio de Pereira, el Aeropuerto Internacional Matecaña, la ESE Salud Pereira, el Instituto de Cultura y el Instituto de Tránsito y Transporte de Pereira. Desde la escisión de Empresas Públicas de Pereira en el año 1997 hasta marzo de 2007, la Empresa prestó directamente el servicio de barrido y limpieza, recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos a 117.000 suscriptores del municipio de Pereira, y administró técnica y ambientalmente el Relleno Sanitario La Glorita, llevándolo a obtener el reconocimiento del MAVDT como uno de los 10 mejores rellenos sanitarios del país. A partir de esta fecha, La Empresa contrató con un Operador privado la prestación de los mismos servicios, así como la comercialización, administración del catastro de usuarios, facturación, y atención de los clientes.http://www.aseopereira.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=5&Itemid=55 (Resaltado no original).
Para el mes de mayo de 1997, la entonces denominada Empresas Públicas de Pereira tenía ubicados en diferentes puntos de la ciudad colectores de basuras, destinados al acopio de los desechos que los trabajadores de dicha entidad recogieran, producto del barrido de las calles; dichos elementos no se encontraban destinados a la recolección de las basuras de los particulares, toda vez que el servicio de aseo domiciliario se prestaba de forma continua por turnos, dos veces por semana y de forma zonificada en el Municipio de Pereira (Risaralda) (certificación original de noviembre 25 de 1998, dirigida al a quo por el Coordinador Recolección y Transporte, el Coordinador Barrido y el Gerente de Operaciones de la Empresa de Aseo de Pereira S.A. E. S. P.; testimonios rendidos ante el a quo el 24 de febrero de 1999 por los señores Víctor Geofrey Moncada Gil, Ricardo Francisco Vieira Montoya y Luis Fernando Valencia García, fls. 53, 54 y 60 a 66 c. 3).
Precisamente en la Avenida del Río con calle 21, costado sur, se encontraba ubicado un contenedor de desechos, con el fin de que los “escobitas” depositaran en el mismo el producto de su labor de barrido de la aludida vía. En cuanto al servicio de aseo domiciliario, éste se prestaba en la zona de la Avenida del Río los días martes y viernes por parte de 2 vehículos adecuados para tal fin; sin embargo, en el lugar de ubicación del colector en comento, no había ninguna señal o aviso que prohibiera a los particulares arrojar desperdicios en el mismo (registros originales de las labores de los vehículos recolectores de basuras que cubrieron el sector de la Avenida del Río durante mayo y junio de 1997; certificación original de noviembre 25 de 1998, dirigida al a quo por el Coordinador Recolección y Transporte, el Coordinador Barrido y el Gerente de Operaciones de la Empresa de Aseo de Pereira S.A. E. S. P.; testimonios rendidos ante el a quo el 24 de febrero de 1999 por los señores Víctor Geofrey Moncada Gil, Ricardo Francisco Vieira Montoya y Luis Fernando Valencia García, fls. 90 a 105 c.p., 53, 54 y 60 a 66 c. 3).
Para el mes de mayo de 1997, el Municipio de Pereira era el ente encargado de velar por el buen estado y conservación de las vías y espacios públicos de las zonas rurales y urbanas del Municipio de Pereira, entre ellas la Avenida del Río con calle 21, costado sur, en cuya berma –aunque estaba previsto aún no se había construido un andén sobre el costado sur de la Avenida del Río con calle 21- las Empresas Públicas de Pereira habían situado un colector de residuos provenientes de la labor de barrido de las calles, adelantada por sus operarios (certificación original de diciembre 19 de 1997 emanada del Municipio de Pereira – Secretaría de Control Físico; copia auténtica del acuerdo 84 de 1992, “Por medio del cual se reglamenta la sección de las vías que forman parte del Plan Vial del Municipio de Pereira”, del Concejo Municipal de Pereira, fls. 227 c.p., 12 a 35 c. 3).
El 23 de mayo de 1997, a las 6:00 P.M., la moto marca Yamaha, modelo 1993, color blanco, placas ZWK94, de servicio particular, conducida por el señor César Antonio Zapata Álvarez, arrolló al señor Eduardo de Jesús Villada Grajales, quien en esos momentos cruzaba la Avenida del Río con calle 21, costado sur, llevando consigo un costal. El atropellamiento tuvo lugar aproximadamente entre 5 y 10 metros de distancia del lugar donde se encontraba ubicado el contenedor de basuras propiedad de las empresas Públicas de Pereira (testimonio rendido el 1 de marzo de 1999 ante el a quo, bajo la gravedad de juramento, por el señor César Zapata Álvarez, conductor de la motocicleta de placas ZWK94 el día de los hechos; copia auténtica de la tarjeta de propiedad del referido automotor; del informe de accidente de mayo 26 de 1997, suscrito por el agente de la Policía Nacional de placa 71747; del acta de la diligencia de inspección judicial adelantada el 6 de junio de 1997 a la aludida motocicleta, fls. 67 y 68 c. 3, 9, 11 y 14 c. 2).
Un taxista que pasaba por el sector recogió al señor Eduardo de Jesús Villada Grajales y lo llevó al Hospital Universitario San Jorge de Pereira E.S.E., lugar donde lo atendieron médicamente; sin embargo, dada la gravedad de sus lesiones, el señor Villada Grajales falleció el 25 de mayo siguiente a las 10:00 A.M., en las instalaciones de dicho centro asistencial, a causa de una “falla multisistémica, ocasionada por politraumatismo severo en accidente de tránsito” (copia auténtica del acta No. 378 de inspección del cadáver del señor Villada Grajales, de mayo 25 de 1997; del informe de accidente de mayo 26 de 1997, suscrito por el agente de la Policía Nacional de placa 71747; del acta de protocolo de necropsia No. 97-A-450; de la historia clínica No. 401062 y del registro civil de defunción del señor Villada Grajales, fls. 3, 4, 11, 19 a 29 y 33 c. 2).
Análisis de la Sala-.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra demostrado el daño invocado por la parte actora, consistente en la muerte del señor Eduardo de Jesús Villada Grajales, el 25 de mayo de 1994, aproximadamente a las 10:00 A.M., en las instalaciones del Hospital Universitario San Jorge de Pereira E.S.E., donde había sido llevado el 23 de mayo de 1997, luego de ser atropellado por una motocicleta en la Avenida del Río con calle 21, costado sur, de la ciudad de Pereira (Risaralda).
En cuanto a la atribución del mencionado daño a la parte demandada, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, la Sala considera que no es posible deducir la responsabilidad del Municipio de Pereira y/o de las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., en la ocurrencia del mismo, toda vez que no se acreditó que entre alguna conducta –activa u omisiva- desplegada por dichas entidades y el anotado daño, existiera una relación de causalidad, debiéndose tener en cuenta que es precisamente el vínculo o nexo con el servicio un elemento indispensable para poder pregonar la responsabilidad del Estado, por los daños que eventualmente puedan padecer los administrados.
Al respecto, las pruebas recaudadas a lo largo del proceso indican que el señor Eduardo de Jesús Villada Grajales falleció el 25 de mayo de 1997 -y no el 26 de mayo de ese año, como fue indicado en la demanda- como consecuencia de una “falla multisistémica”, derivada de un politraumatismo severo al ser atropellado por una motocicleta conducida por tercero ajeno a la Administración, el 23 de mayo de 1997 a las 6:00 P.M., en la Avenida del Río con calle 21, costado sur, de la ciudad de Pereira (Risaralda); sin embargo, respecto de las circunstancias precisas en las cuales dicho accidente se produjo, no obra prueba alguna que de manera fehaciente le comunique a la Sala si el mismo aconteció como consecuencia de una conducta activa u omisiva desplegada por las demandadas.
En efecto, en la demanda se señaló que las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., había instalado un colector de basura en el lugar donde ocurrieron los hechos y que el mismo invadía la totalidad del espacio público –andén- donde había sido situado, por lo cual, quienes debían hacer uso del mismo se veían obligados a arrojar sus basuras desde la calzada, exponiéndose así a ser atropellados por los automotores que en ese momento transitaran por la vía. Así mismo, se endilgó al Municipio de Pereira el faltar a su deber de mantener en óptimo estado de mantenimiento el espacio público, en este caso el andén de la Avenida del río con calle 21, costado sur, el cual se encontraría totalmente obstruido por el aludido colector y por montículos de basura y aguas estancadas, lo cual hacía imposible el uso del mismo por parte de los viandantes.
Respecto de las imputaciones en contra de las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., si bien las pruebas analizadas arrojan que en el lugar de los hechos sí había un colector de basuras, destinado al uso exclusivo de los trabajadores de dichas Empresas, encargados de barrer las vías públicas y que no existía un aviso o letrero que indicara a los particulares que no podían hacer uso del mismo, lo cual podría entenderse como una falta de previsión por parte de dicha entidad, lo cierto es que no se acreditó que al momento de ser atropellado por una motocicleta, el señor Eduardo de Jesús Villada Grajales se encontrara precisamente haciendo uso del colector en comento, pues el único testigo presencial del los hechos, señor César Antonio Zapata Álvarez –conductor de la motocicleta de placas ZWK94- informó que el accidente se produjo en el momento en el cual el señor Villada Grajales cruzó intempestivamente la Avenida del Río, a una distancia aproximada de 5 a 10 metros de donde se encontraba ubicado el contenedor de basuras, es decir, no existe prueba alguna que permita relacionar el anotado elemento y la presencia de la víctima en el lugar de los hechos al momento de ser atropellada, salvo que el mismo se encontraba cerca de donde ocurrió el lamentable accidente (testimonio rendido el 1 de marzo de 1999 ante el a quo, bajo la gravedad de juramento, por el señor César Zapata Álvarez, conductor de la motocicleta de placas ZWK94 el día de los hechos, fls. 67 y 68 c. 3).
En cuanto a los señalamientos hechos en la demanda en contra del Municipio de Pereira, a pesar de que se acreditó que dicho ente territorial era el encargado de velar por el mantenimiento y conservación de la Avenida del Río con calle 21, costado sur, incluidos los espacios públicos tales como andenes o bermas, no se acreditó que los mismos se encontraren en mal estado, totalmente obstruidos por el colector perteneciente a las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., por montículos de basuras y por aguas estancadas -como se afirmó en la demanda- y mucho menos que entre un hecho tal y el daño padecido por los actores hubiere mediado nexo de causalidad alguno, pues el único elemento probatorio allegado al expediente tendiente a acreditar esta situación, está constituido por unas fotografías que no pueden ser valoradas por la Sala, por cuanto no se tiene certeza acerca de quién las elaboró, en qué fecha y si las imágenes en ellas contenidas corresponden o no al lugar de ocurrencia de los hechos que en esta oportunidad ocupan la atención de la Sala, pues si bien fueron puestas a disposición de testigos para su reconocimiento, éstos fueron coherentes en señalar que “es casi imposible determinar las fechas exactas en que permanecía un contenedor en determinado sitio” (testimonios rendidos ante el a quo el 24 de febrero de 1999 por los señores Víctor Geofrey Moncada Gil, Ricardo Francisco Vieira Montoya y Luis Fernando Valencia García, fls. 60 a 66 c. 3).
De lo anterior se concluye que no es posible atribuirle al Municipio de Pereira y/o a las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., responsabilidad alguna en los hechos que dieron lugar a la muerte del señor Eduardo de Jesús Villada Grajales, en tanto que ni siquiera existe claridad acerca de cómo ocurrieron los mismos, ni mucho menos es posible afirmar que sucedieron como consecuencia de una falla del servicio en la cual dichas entidades públicas hubieren incurrido, motivo por el cual se impone confirmar la sentencia recurrida en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda.
En este punto es importante precisar que al tenor de lo dispuesto en el artículo 177 del C. P. C.: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, por tanto constituía una carga procesal de la parte actora demostrar las imputaciones hechas por ella en la demanda, a partir de las cuales pretendió que se declarara responsable al Municipio de Pereira y/o a las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., por la muerte del señor Eduardo de Jesús Villada Grajales y que se les condenara a la indemnización de perjuicios a su favor; sin embargo, la actora no cumplió con dicha carga y la consecuencia de su falencia no puede ser otra que la denegación de la súplicas de la demanda por ella promovida.
Costas-.
En atención a que para el momento en el cual se dicta este fallo la Ley 446 de 1998, en su artículo 55, indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en el sub lite ninguna de aquellas actuó de esa forma, no habrá lugar a su imposición y se confirmará lo decidido en este punto por el a quo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A
PRIMERO: SE CONFIRMA la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 29 de febrero de 2000, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme este fallo devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| RUTH STELLA CORREA PALACIO Presidenta de la Sala | GLADYS AGUDELO ORDÓÑEZ |
| MAURICIO FAJARDO GÓMEZ | ENRIQUE GIL BOTERO Con aclaración de voto |
ACLARACION DE VOTO DEL DOCTOR ENRIQUE GIL BOTERO
NEXO CAUSAL - No es un elemento de la responsabilidad
Me aparto de lo señalado por la Sala, concretamente, por dos razones: i) porque considero que el nexo causal o la causalidad no es un elemento de la responsabilidad a diferencia de lo sostenido jurisprudencialmente por esta Corporación, y por la mayoría de la doctrina nacional y, ii) porque creo, respetuosamente, que la Sala en diferentes pronunciamientos ha otorgado un alcance y entendimiento a las teorías causales que no tienen.
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Elementos
El artículo 90 del estatuto superior estableció sólo dos elementos de la responsabilidad, los cuales son: i) El daño antijurídico y, ii) la imputación del mismo a una autoridad en sentido lato o genérico. El análisis de responsabilidad se contrae a la verificación de los mencionados elementos, esto es: i) daño antijurídico, es decir aquella lesión a un bien o interés jurídicamente tutelado que la persona no está en la obligación de soportar y, ii) la imputación, la cual, a su vez, se integra en dos niveles o grados de atribuibilidad: a) la imputación fáctica: relativa a la conexión fenomenológica, limitada a través de la aplicación de ingredientes normativos y jurídicos (v.gr. la imputación objetiva), de un comportamiento (conducta) con un resultado y, b) la imputación jurídica: que atribuye o radica en cabeza de un determinado sujeto de derecho la obligación (deber ser) de resarcir el daño a partir de criterios netamente jurídicos, establecidos legalmente o desarrollados jurisprudencialmente (v.gr. la culpa, la falla del servicio, el daño especial, el riesgo excepcional, entre otros).
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Imputación fáctica y jurídica
La diferencia entre la imputación fáctica y la jurídica viene dada, así las cosas, en que mientras que en la primera se endilga objetiva o materialmente el resultado al sujeto –con la posibilidad de emplear, se reitera, criterios normativos o jurídicos para llegar a esa conclusión, lo que sería inadmisible en sede de la causalidad– sin que opere consecuencia jurídica alguna, en la segunda se radica en cabeza del sujeto la obligación (deber) de resarcir el daño, para lo cual el juez debe verificar si –una vez constatada la imputación fáctica– la misma deviene atribuible jurídicamente al sujeto y, por lo tanto, éste debe proceder a reparar el daño, con fundamento en cualquiera de los títulos jurídicos de imputación –subjetivos u objetivos– que resulten aplicables al supuesto de hecho. En síntesis, la imputación fáctica se identifica por ser una atribución de conducta (acción u omisión) en términos normativos, mientras que la imputación jurídica es una atribución del daño y su consecuencial deber de reparación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente (E): MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá D.C., mayo veintiséis (26) de dos mil diez (2010)
Radicación número: 66001-23-31-000-1997-03742-01(18238)
Actor: SONIA DOLLY HERRERA Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Y EMPRESAS PUBLICAS DE PEREIRA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corporación, procedo a señalar los motivos por los cuales, si bien comparto la decisión adoptada el 26 de mayo de 2010, proferida en el proceso de la referencia, aclaro mi voto en relación con varios aspectos de la parte motiva que de conformidad con la posición mayoritaria, quedaron plasmados en la respectiva providencia.
1. Argumentos sobre los cuales recae la presente aclaración de voto
En la providencia señalada, en cuanto concierne a los elementos estructurales de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, se consignó lo siguiente:
“(...)
“En otras palabras, es necesaria la concurrencia de dos factores para que proceda la declaratoria de responsabilidad del Estado en estos casos: la comprobación de la ocurrencia de un incumplimiento omisivo al contenido obligacional impuesto normativamente a la Administración, de un lado y la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción de tal daño, de otro.
“(...)
“En cuanto a los señalamientos hechos en la demanda en contra del Municipio de Pereira, a pesar de que se acreditó que dicho ente territorial era el encargado de velar por el mantenimiento y conservación de la Avenida del Río con calle 21, costado sur, incluidos los espacios públicos tales como andenes o bermas, no se acreditó que los mismo se encontraren en mal estado, totalmente obstruidos por el colector perteneciente a las Empresas Públicas de Pereira hoy Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P., por montículos de basuras y por aguas estancadas -como se afirmó en la demanda- y mucho menos que entre un hecho tal y el daño padecido por los actores hubiere mediado nexo de causalidad alguno…” (Páginas 10, 11 y 16 de la providencia).
2. Razones y fundamentos de la aclaración
Me aparto de las afirmaciones transcritas, tal y como lo he venido haciendo en forma sistemática, con fundamento en las siguientes consideraciones:
2.1. La Sala parte, en este caso, del reconocimiento de que son varios los elementos estructurales de la responsabilidad extracontractual del Estado, los cuales serian, a saber: i) daño antijurídico, ii) falla del servicio, iii) nexo causal y, en algunos casos, iv) hecho dañoso.
2.2. La anterior estructura conceptual, en mi criterio, desconoce los postulados sobre los cuales se fundamenta la responsabilidad del Estado a partir de la Carta Política de 1991, en tanto el artículo 90 del estatuto superior estableció sólo dos elementos de la responsabilidad, los cuales son: i) El daño antijurídico y, ii) la imputación del mismo a una autoridad en sentido lato o genérico.
El inciso primero del texto constitucional antes señalado, es del siguiente tenor literal:
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
“(…)” (negrillas fuera del texto original).
2.3. Previo a cualquier análisis, es menester reseñar los elementos estructurales que son inherentes a la problemática planteada, como quiera que de la posición que se asuma respecto a los mismos deriva la comprensión frente al tema objeto de estudio; es así, como bien vale la pena determinar que son dos categorías diferentes la causalidad y la imputación, toda vez que el objeto de las ciencias naturales, es la naturaleza, mientras que el objeto de la ciencia del derecho, es el derecho; verdad que parece de perogrullo, pero de la cual se derivan consecuencias importantes que por obvias se dejan equivocadamente de lado, de allí que estamos en presencia de un dualismo entre la naturaleza como orden causal y la sociedad como orden normativo– y en ese entendimiento, los principios específicos que los rigen son el de la causalidad y el de la imputación que se expresan bajo leyes propias, y que aunque bien, se traducen bajo la forma de juicios hipotéticos que establecen una relación entre una condición y una consecuencia, en palabras de Kelsen, en uno y otro caso, se rigen por los principios de la necesidad (del ser) y el de la libertad (del deber ser. Podría decirse, igualmente, que dentro de las ciencias de la naturaleza la causalidad correspondería, tanto en su acepción primitiva como en la más refinada a que hubo lugar en el pensamiento aristotélico, a una forma de conocimiento en cuanto busca una explicación de los fenómenos, y por el contrario, las ciencias sociales a través de la imputación refiere la vinculación de conductas frente a actos o hechos bajo la conexión del deber, y no bajo el imperativo del tener, propio de la causalidad.
Así las cosas, según la disposición lógico – normativa del artículo 90 de la Constitución Política, se tiene que establecida la presencia del daño, algo lo tuvo que originar como realidad, toda vez que no es un efecto incausado. Y en él se encuentra inmersa la causalidad, como parte o condición del efecto – DAÑO-. Por ello se ha dicho con trascendencia y claridad epistemológica:
“… Causa y efecto además no existen como términos aislados, sino como meros momentos de un proceso, de un continuum. “Los fenómenos como causa y efecto, dice Kelsen, constituyen una conexión de hechos directa, aunque no siempre perceptible inmediatamente. La llamada causa se cambia imperceptiblemente en el llamado efecto. Causa y efecto son, en palabras de Goethe, un fenómeno indivisible. Que los separemos sin embargo una de otro, que incluso que los opongamos entre sí, que intencionalmente aislemos de la cadena continua de innumerables elementos dos solamente como la causa y el efecto que se imputa a esa causa sola, se debe al vetusto hábito de interpretarla naturaleza conforme al principio de retribución”
Ahora bien, configurada la existencia del daño como entidad fenoménica, ontológica, donde va implícita la causalidad entendida como ese continuum, es donde interviene el juez en una postura axial frente a ese dato objetivo o conocimiento dado por la experiencia, para impregnar de contenidos valiosos o disvaliosos el daño como tal, y donde su labor apunta no a la valoración de la conducta, sino más bien, a establecer si quien lo padece debe soportarlo o no. Y es así, como la jurisprudencia de esta Corporación lo ha entendido:
“porque a términos del art. 90 de la constitución política vigente, es más adecuado que el Juez aborde, en primer lugar, el examen del daño antijurídico, para, en un momento posterior explorar la imputación del mismo al Estado o a una persona jurídica de derecho público.
“La objetivización del daño indemnizable que surge de este precepto constitucional, como lo ha repetido en diversas oportunidades la Sala, sugiere que, en lógica estricta, el Juez se ocupe inicialmente de establecer la existencia del daño indemnizable que hoy es objetivamente comprobable y cuya inexistencia determina el fracaso ineluctable de la pretensión
“Por consiguiente, el primer aspecto a estudiar en los procesos de reparación directa es lo relativo a la existencia del daño, por cuanto si en el proceso no se logra establecer la ocurrencia de éste, se torna inútil cualquier otro análisis y juzgamiento.
“Como lo ha señalado la Sala en ocasiones anteriore, el primer aspecto a estudiar en los procesos de reparación directa, es la existencia del daño puesto que si no es posible establecer la ocurrencia del mismo, se torna inútil cualquier otro juzgamiento que pueda hacerse en estos procesos.
“En efecto, en sentencia proferidas dentro de los procesos acumulados 10948 y 11643 y número 11883, se ha señalado tal circunstancia precisándose en ésta última, que “… es indispensable, en primer término determinar la existencia del daño y, una vez establecida la realidad del mismo, deducir sobre su naturaleza, estos es, si el mismo puede, o no calificarse cono antijurídico, puesto que un juicio de carácter negativo sobre tal aspecto, libera de toda responsabilidad al Estado…”, y, por tanto, releva al juzgador de realizar la valoración del otro elemento de la responsabilidad estatal, esto es, la imputación del daño al Estado, bajo cualquiera de los distintos títulos que para el efecto se ha elaborado (Negrilla fuera de texto)
Superado el concepto del daño como fenómeno natural, este se torna en jurídicamente relevante una vez es tomado en consideración por el derecho como daño antijurídico resarcible, “…de tal forma que el daño jurídicamente relevante constituye una especie del daño entendido en sentido genérico (o en sentido naturalístico) y el daño antijurídico una especie del daño jurídico relevante, cuando su relevancia deriva de su antijuridicidad. El daño o perjuicio que las normas jurídicas pretenden repara o evitar no es cualquier daño, sino únicamente aquél que frustra expectativas aseguradas por el derech”
La nota de antijuridicidad, es la calificación en sentido convencional que se predica de lo contrario a derecho, lo cual sin lugar a dudas es una tautología, y aunque, el concepto como tal fue elaborado por la dogmática penal, pasó a ser una categoría general del derecho. En efecto, la doctrina sostiene:
“Por lo demás, la no circunscripción de la categoría de antijuridicidad a una única rama del ordenamiento jurídico no hace más que poner de relieve, una vez más, la esencial trabazón existente entre todos los sectores jurídicos parciales integrantes del mismo, puesto que la “determinación normativa” de las circunstancias que caracterizan la antijuridicidad puede encontrarse fuera del ámbito normativo que cualifica tipológicamente el supuesto de hecho que hace surgir la responsabilidad civil.
2.4. La anterior posición, según la cual el principal elemento configurativo de la responsabilidad del Estado corresponde al daño antijurídico, se ve reflejado en los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente, en donde en la ponencia para segundo debate (de la disposición que fuera a convertirse en el actual artículo 90 de la Carta Política), se precisó:
“(…) La noción de daño en este caso, parte de la base de que el Estado es el guardián de los derechos y garantías sociales y que debe, por lo tanto, reparar la lesión que sufre la víctima de un daño causado por su gestión, porque ella no se encuentra en el deber jurídico de soportarlo.
“La responsabilidad se deriva del efecto de la acción administrativa y no de la actuación del agente de la administración causante material del daño, es decir, se basa en la posición jurídica de la víctima y no sobre la conducta del actor del daño, que es el presupuesto de la responsabilidad entre particulares.
“Esta figura tal y como está consagrada en la norma propuesta, comprende las teorías desarrolladas por el Consejo de Estado sobre responsabilidad extracontractual por falta o falla del servicio, daño especial o riesgo…–
2.5. En ese contexto, es claro que la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado – en materia contractual y extracontractual-, contenida en el artículo 90 ibídem, se soporta única y exclusivamente en los elementos antes referidos de daño antijurídico e imputación –entendida esta última como atribución de la respectiva lesión-, sin que sea posible predicar la existencia y necesidad y/o valoración y análisis de otro tipo componentes a efectos de configurar la responsabilidad.
Más aun, dicha posición ha sido asumida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en reiteradas ocasione, en la cual se ha puntualizado recientemente, entre otros aspectos, lo siguiente:
“De manera tal que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable, lo cual significó un giro copernicano en el fundamento de la responsabilidad estatal, la cual ya no reposa en la “calificación de la conducta de la Administración, sino la calificación del daño que ella causa” (subrayas en el original.
"La Corte Constitucional ha entendido que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia Administració. Igualmente ha considerado que se ajusta a distintos principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (Art. 1º) y la igualdad (Art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitució. (Negrilla fuera del texto)
“El segundo elemento que configura la responsabilidad patrimonial del Estado a la luz el artículo 90 constitucional es la imputabilidad del daño antijurídico a las autoridades públicas, aspecto en el cual también ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación y tratado profusamente por el Consejo de Estado. Esta última autoridad judicial ha sostenido que la imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto en ciertos eventos se produce una disociación entre tales conceptos, razón por la cual para imponer al Estado la obligación de reparar un daño “es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputablidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio juris´ además de la imputatio facti. (Negrilla fuera del texto)
“La Corte Constitucional ha, de esta manera, reiterado las consideraciones del Consejo de Estado sobre los alcances del inciso primero artículo 90 de la Carta, tribunal que ha resumido su criterio en los siguientes términos:
"(S)on dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la responsabilidad patrimonial con cargo del Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del daño a alguna de ellas.
La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar.” (negrillas y subrayado fuera del texto original
“Esta última cita es pertinente para recalcar en la cuestión objeto de estudio en la presente decisión, pues tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño.
Como se aprecia, no es posible, estrictamente hablando, que se amplíe la gama de los componentes de la responsabilidad extracontractual del Estado, como quiera que ellos se circunscriben, desde la óptica del derecho, al daño antijurídico y a la imputación del mismo a una entidad de derecho público.
2.6. En esa perspectiva, considero que la Sala debe replantear la forma como aborda el análisis de los elementos estructurales de la responsabilidad del Estado, para evitar de esta manera introducir criterios que se subsumen en los conceptos antes referidos. Proceder como se viene haciendo, en contravía de la propia jurisprudencia administrativa, es desconocer la realidad normativa (artículo 90 C.P.), que corresponde como bien lo señala la Jurisprudencia Constitucional, a un giro copernicano en la materia, toda vez, que la virtud o bondad del precepto estriba precisamente en consolidar en nuestra cultura jurídica el derecho de daños, opuesto a la concepción tradicional en el tema, donde prevalecía el análisis subjetivo de la conducta por oposición al carácter hoy objetivo del daño, de no hacerlo así, como se viene haciendo en una sorprendente cotidianidad jurídica en los fallos proferidos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, es sin lugar a dudas, seguir manteniendo una posición que no coincide con el ordenamiento jurídico en su dimensión unitaria o hermética, para de paso, mantener equivocadamente en mi criterio, una postura que corresponde a un modelo de pensamiento jurídico ya superado como fue el que antecedió a la constitución vigente. En síntesis, puede afirmarse, que la labor analítica del juez en asuntos de esta naturaleza, se reduce simple y llanamente a la constatación del daño como entidad, que es un dato objetivo o de conocimiento dado por la experiencia; a la posición axial frente al mismo por parte del juez, lo que imprime el sello de antijurídico o jurídico, y una vez estructurado aquel –daño antijurídico-, coprogramáticamente mirar la posibilidad de imputación del mismo a una entidad de derecho público.
Ahora bien, en materia del llamado nexo causal, debe precisarse una vez más que este constituye un concepto estrictamente naturalístico que sirve de soporte o elemento necesario a la configuración del daño, otra cosa diferente es que cualquier tipo de análisis de imputación, supone, prima facie, un estudio en términos de atribuibilidad material (imputatio facti u objetiva), a partir del cual se determina el origen de un específico resultado que se adjudica a un obrar –acción u omisión-, que podría interpretarse como causalidad material, pero que no lo es jurídicamente hablando porque pertenece al concepto o posibilidad de referir un acto a la conducta humana, que es lo que se conoce como imputación.
No obstante lo anterior, la denominada imputación jurídica (imputatio iure) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas o regímenes de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Polític.
Así las cosas, hay que reconocer que desde la estructura moderna de la responsabilidad patrimonial del Estado, el nexo de conexión, o vínculo que debe existir entre la acción, omisión, o conducta generante de un efecto, esto es, de una modificación patrimonial –el daño en sentido fenoménico y jurídico-, corresponde a la imputación material y/o normativa del mism, lo que explica precisamente la posibilidad de eximentes de imputación cuando quiera que por alguna circunstancia no es posible hacer esa referibilidad, superando así aún, la problemática que presenta la denominada causalidad de la conducta omisiva y que en el esquema tradicional en vano ha tratado de justificarse acudiendo a todo tipo de distorsiones dialécticas, que lo único que hacen es poner de manifiesto el paralelismo entre physis y nomos.
Esa relación en el derecho, tradicionalmente llamada causalidad física, no puede seguir siendo la base del sistema, ni elemento autónomo, ya que es parte estructural del daño al posibilitar su existencia en la alteración o conformación mejor de una realidad, cosa diferente es la posibilidad de atribuir ese daño al obrar o no del sujeto, lo que constituye la imputación en sentido jurídico; más aún hoy día en que se habla de la crisis del dogma causal en las ciencias de la naturaleza, lo que ha permitido la conceptualización y desarrollo de criterios como el de la imputación objetiva y el deber de cuidado en el campo jurídico, desde luego.
En síntesis, mientras se mantenga la convicción de que la causalidad en su natural sentido óntico, hace parte de las ciencias sociales, y que constituye en ese entorno un elemento de la responsabilidad patrimonial, se incurre en un error al mezclar dos líneas paralelas, que corresponden a objetos de conocimiento diferentes: la naturaleza y el derecho, como ya se dijo. Y de otro lado, aunque el daño es producido por la acción u omisión, esto es, se da una relación entre dos hechos, eso hace parte de una regla de derecho –imputación- mas no causalidad, la imputación vincula conductas, por ello se ha dicho: “La ciencia del derecho no pretende, pues, dar una explicación causal de las conductas humanas a las cuales se aplican las normas jurídicas, o bien, en otro horizonte: “La diferencia entre la causalidad y la imputación se pone de manifiesto en la relación entre la condición y la consecuencia: en la ley de la naturaleza se designa a la condición como causa y a la consecuencia como efecto, pero no interviene ningún acto humano o sobrehumano. En la ley moral, religiosa o jurídica la relación entre condición y consecuencia se establece por actos humanos o sobrehumanos”–
Es por lo anterior, que lo itero una vez más, el análisis de éstas controversias debe hacerse en el entendimiento que se deja planteado, de no hacerlo así, la Sala estaría manteniendo una postura que ya ha sido superada en el ordenamiento jurídico (art. 90 C. P.).
2.7. Aunado a lo anterior, debe precisarse que el anterior entendimiento ha sido avalado por la jurisprudencia extranjera, específicamente la española, la cual, partiendo de similares contenidos normativos a los existentes en nuestro país, ha explicado los elementos de la responsabilidad en los siguientes términos:
“(…) Segundo: La responsabilidad del Estado que con carácter objetivo se configura por primera vez en 1954 dentro de la Ley de Expropiación Forzosa (art. 121) y se alberga tres años después en la de régimen jurídico de la Administración (art. 40), ha adquirido relieve constitucional en los arts. 9.º y 106, párrafo 2.°, como garantía fundamental en la órbita de la seguridad jurídica, aun cuando su entronque más directo lo tenga con el valor «justicia», uno de los pilares del Estado de Derecho, social y democrático, que proclama el art. 1.° de la misma Constitución .
“En el esquema de este concepto, el primero y principal de sus elementos estructurales es la lesión patrimonial, equivalente por su contenido a cualquier daño o perjuicio, en la doble modalidad, clásica desde la antigua Roma, del lucro cesante o del daño emergente. En este caso, no cabe la menor duda de que la rebaja del margen comercial correspondiente a los farmacéuticos en la venta o dispensación de los medicamentos implicaba necesariamente, sin más averiguaciones, una disminución de sus beneficios o ganancias en la misma proporción. Ahora bien, no es suficiente el menoscabo económico, factor material, sino que se requiere simultáneamente la concurrencia de otro factor cualificativo, consistente en que sea antijurídico y, por lo tanto, el afectado o la víctima no tenga el deber de soportarlo. En definitiva, la lesión se define como un daño ilegítimo y tal calificación conviene perfectamente a la Orden de 10 de agosto de 1985 desde el mismo instante en que nuestra Sentencia de 4 de julio de 1987 comprobó y declaró que era nula de pleno Derecho.
“En otro plano ha de situarse el vínculo entre la lesión y el agente que la produce, entre el acto dañoso y la Administración que es su autora, y por tanto implica la necesidad de que pueda serle imputado o atribuido, en su actuación propia, como poder y en el uso de sus potestades públicas…
“(…)– (cursivas del original – negrillas adicionales).
2.8. Al margen de todas las consideraciones sobre la materia, y que se han expuesto anteriormente, en relación con los elementos que configuran la responsabilidad del Estado, lo cierto es que la Sala debe asumir una posición definitiva sobre el asunto objeto de análisis, como quiera que el 30 de agosto de 2007, esta misma Sección profirió una sentencia (expediente 15.932) en la cual el capítulo denominado “daño antijurídico e imputabilidad” fue aprobado sin ningún tipo de observación y en forma unánime.
2.9. Bajo las anteriores precisiones, dejo sentada mi posición en cuanto concierne a la forma como se abordó el análisis de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, materia sobre el cual recae esta aclaración de voto.
Atentamente,
ENRIQUE GIL BOTERO
Fecha ut supra
