CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo
Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 63001-33-33-005-2020-00134-01 (5865-2022)1
Demandante: Elizabeth Grimaldos Guinand
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)
Tema: sustitución pensional. Subtema 1: hija en estado de discapacidad. Subtema 2: dependencia económica.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 24 de junio de 2022, que negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
La accionante, en la calidad de hija con una pérdida de la capacidad laboral del 56 %, solicitó la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la sustitución pensional de las pensiones gracia y de jubilación que devengaba su padre. La entidad demandada negó lo pedido con fundamento en que no probó el requisito de dependencia económica. A su vez, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda al considerar que dicha condición no se acreditó, porque la actora percibía ingresos mensuales y permanentes (salario y luego pensión de invalidez), y era propietaria del inmueble en el cual residía, así como de una cuota parte de otro bien inmueble.
ANTECEDENTES
La demanda
Elizabeth Grimaldos Guinand presentó demanda el 21 de agosto de 2020, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con las siguientes pretensiones:
Declarar la nulidad de las resoluciones UGM 022930 del 28 de diciembre de 2011 y UGM 047117 del 18 de mayo de 2012, que negaron el reconocimiento de la sustitución pensional.
Declarar la nulidad de las resoluciones RDP 041690 del 3 de noviembre de 2017 y RDP 018551 del 24 de mayo de 2018, que le negaron a la actora el reconocimiento de la sustitución de las pensiones gracia y de jubilación, en la calidad de hija inválida.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento de las sustituciones de las pensiones de jubilación y gracia que devengaba el señor Dagoberto Grimaldos Valencia; así como el pago de las mesadas retroactivas desde el 5 de enero de 2005. Además, pidió que las sumas adeudadas sean actualizadas y que se condene en costas a la parte demandada2.
Hechos
La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así:
La señora Elizabeth Grimaldos Guinand nació el 24 de marzo de 1961 y es hija del señor Dagoberto Grimaldos Valencia, quien falleció el 5 de enero de 2005. El causante era beneficiario de una pensión reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 10096 del 4 de septiembre de 1986 y de otra pensión, igualmente a cargo de Cajanal otorgada mediante la Resolución 12542 del 15 de septiembre de 1987.
El señor Dagoberto Grimaldos Valencia estaba casado con la señora Débora Guinand, madre de la demandante. Con ocasión del deceso del señor Grimaldos, Cajanal le reconoció a la cónyuge supérstite el derecho a la sustitución de las dos pensiones, en las resoluciones 30020 del 28 de septiembre de 2005 y 30021 del 30 de
septiembre de 2005.
La señora Elizabeth Grimaldos Guinand padece artrosis de cadera clase III, con pérdida de la capacidad laboral del 56 % de origen común, estructurada el 16 de octubre de 2003, según el dictamen 2358 del 11 de mayo de 2004, dictado por la Junta
2 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 001. 630013333520200013400, doc. 005.2 DEMANDA.
Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda. La accionante requería cuidados especiales de salud y vivía con sus padres debido a sus problemas de salud.
La UGPP le reconoció una pensión de invalidez a la señora Elizabeth Grimaldos Guinand, en cuantía de un salario mínimo legal vigente.
La actora solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, en la calidad de hija inválida, por la muerte de su padre; sin embargo, la entidad negó lo pedido, a través de las resoluciones demandadas, con fundamento en que no demostró la dependencia económica al momento del fallecimiento del causante.
La señora Débora Guinand, madre de la demandante, falleció el 8 de agosto de 2018.
Normas violadas y concepto de violación
En la demanda se citan las siguientes normas vulneradas: De la Constitución Política, los artículos 48 y 53.
La Ley 100 de 1993.
De la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 25.
Del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 7. Del Protocolo de San Salvador, el artículo 7.
De la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 16.
La parte actora sostuvo que, debido a sus quebrantos de salud e invalidez, siempre dependió económicamente de su padre Dagoberto Grimaldos Valencia, con quien vivió en Armenia (Quindío). Afirmó que el causante le brindaba un apoyo existencial indispensable (vivienda, alimentación, transporte por movilidad reducida y gastos de salud como medicamentos, terapias y tratamientos), y que esta ayuda continuó a cargo de la madre, la señora Débora Guinand de Grimaldos.
Añadió que después del fallecimiento de ambos padres, la demandante quedó en una situación de desprotección económica, pues la pensión de invalidez de un salario mínimo es insuficiente para cubrir arriendo, alimentación, servicios, transporte y tratamientos, por lo que ha debido endeudarse. En consecuencia, afirmó que la muerte de sus padres le impidió mantener el mínimo vital y una subsistencia digna que ellos le garantizaban.
La parte actora sostuvo que la sustitución pensional está directamente ligada al mínimo vital y a la vida digna, porque reemplaza el soporte económico que el pensionado fallecido brindaba a sus beneficiarios. Por ello, afirma que tiene naturaleza de derecho fundamental y que la prestación como tal no prescribe, sino únicamente las mesadas.
Por lo tanto, la accionante indicó que debido a su pérdida de capacidad laboral del 56 %, debía ser reconocida como beneficiaria, ya que dependía económicamente de su padre. A lo cual adicionó que la finalidad de esta protección es amparar a las personas frente a la vejez o la imposibilidad física o mental de procurarse su sustento, para asegurar condiciones de vida dignas.
Contestación de la demanda
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda porque los actos administrativos demandados no están viciados de nulidad. Al respecto explicó que si bien la demandante acreditó la condición de invalidez con fecha de estructuración anterior al fallecimiento del causante, lo cierto es que además debió probar el requisito de dependencia económica frente al fallecido. Sin embargo, para la entidad este aspecto no fue acreditado.
La entidad resaltó que en el año 2005, solo la señora Débora Guinand reclamó la sustitución pensional y no manifestó que existiera otra persona con derecho. Así pues, resaltó que al no estar probada la dependencia económica de la actora no se puede arriesgar la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Adicionalmente, la demandante tiene la calidad de pensionada de la UGPP.
En gracia de discusión, solicitó que de accederse al reconocimiento de la sustitución pensional el pago no sea desde el 5 de enero de 2005 (fecha de fallecimiento del causante), porque se estaría ordenando un doble pago, en tanto, a partir del día siguiente al deceso, la UGPP pagó el 100 % de la pensión a la cónyuge supérstite, hasta su deceso. De modo que el pago procedería desde la ejecutoria de la sentencia3.
Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 24 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. Como fundamento de la decisión expuso que la actora prestó sus servicios en el Ministerio de Educación Nacional del 24 de marzo de 1992 al 30 de mayo de 2004. Además, la UGPP le reconoció una pensión por invalidez con efectos desde el 1 de junio de 2004. Por consiguiente, antes del fallecimiento del causante contaba con ingresos mensuales permanentes.
Ahora bien, a partir de la valoración de los testimonios, consideró que si bien el señor Dagoberto Grimaldos Valencia le brindaba a la actora el vestuario, la alimentación, el transporte y los medicamentos, para la Sala no se estableció «la razón
3 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 001. 63001333300520200013400, carpeta 018, contestación de la demanda.
por la cual la demandante con los ingresos que percibía no podía proveerlos por ella misma, teniendo en cuenta que devengaba una remuneración mensual por su trabajo y luego una mesada pensional por invalidez».
En este orden de ideas, el Tribunal explicó que no está probado que los gastos de la demandante superaban su capacidad económica y, por lo tanto, que el padre debía pagarlos, «por ejemplo, en cuanto a los medicamentos no se explica qué medicamentos requería la demandante que no fueran cubiertos por el sistema de seguridad en salud del cual era beneficiaria primero por su vinculación laboral con el Ministerio de Educación Nacional y luego por ser pensionada por invalidez». En lo que respecta a la necesidad de la demandante de transportarse en taxi, el Tribunal advirtió que la interesada no explicó con qué frecuencia requería el servicio y el valor de los gastos mensuales.
Para el Tribunal, las afirmaciones de los testigos fueron muy generales y no explicaron los motivos por los cuales, la accionante no podía pagar sus gastos con su salario y luego con la pensión de invalidez. Adicionalmente, consideró que los padres de la actora le colaboraban con la vivienda y alimentación, de lo cual también era beneficiaria la hermana, debido a que ellas no formaron su propio hogar, a diferencia de los demás hermanos hombres. Así pues, el apoyo a la «demandante no obedecía a que ésta no tuviera las condiciones materiales mínimas para auto proporcionarse o mantener su subsistencia, sino que consistía en la solidaridad de un padre con las hijas que no habían formado su propio hogar».
También, la demandante tiene un apartamento de su propiedad en un primer piso en el Edificio Valdivia ubicado en la carrera 13 número 10-60, así como el 40 % sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 280-28196 ubicado en la carrera 23D 9-52- 948 de la ciudad de Armenia.
Igualmente, el Tribunal resaltó que la demandante asumió los gastos del sepelio de Dagoberto Grimaldos Valencia y, por ello, Cajanal le reconoció un auxilio funerario de $1.907.500 mediante la Resolución 000643 del 13 de junio de 2005, lo que resulta poco coherente con la tesis expuesta en el proceso según la cual la señora Elizabeth Grimaldos Guinand no tenía condiciones mínimas para cubrir sus gastos de subsistencia.
En consecuencia, para el Tribunal la accionante no acreditó el requisito de dependencia económica como beneficiaria de la sustitución pensional.
Finalmente, no condenó en costas, comoquiera que la parte no acreditó la causación4.
4 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 001. 63001333300520200013400, doc. 34.
Recurso de apelación de la parte actora
La accionante, a través de apoderado, solicitó que se revoque el fallo apelado y se acceda a las pretensiones de la demanda. En este sentido, narró que antes de la muerte del señor Dagoberto Grimaldos el 5 de enero de 2005, la señora Elizabeth Grimaldos sufría de una pérdida de la capacidad laboral del 56 %, por artrosis de cadera, con estructuración del 16 de octubre de 2003. Adicionalmente, antes de la fecha del fallecimiento de su padre la demandante no era propietaria de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 280-101870 y 280-28196.
En cuanto a este último inmueble explicó que lo adquirió en el año 2019, por adjudicación de la sucesión, en un porcentaje del 20 %, pero posteriormente el 5 de noviembre de 2020, recibió el otro 20 % por parte de su hermano, John Carlos Grimaldos, debido a las deudas que este tenía. Señaló que el inmueble no genera renta porque lo habita su hermano John Carlos Grimaldos.
Sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula 280-101870, indicó que se acreditó en el proceso que la demandante no contaba con esa vivienda al momento del fallecimiento de su padre. En ese sentido, en el certificado de tradición (anotación 012) consta que la compraventa se formalizó mediante escritura 926 del 2 de mayo de 2014 (Notaría 5 de Armenia).
Antes del fallecimiento de Dagoberto Grimaldos, la demandante no registraba bienes a su nombre y, debido a su estado de salud y a la falta de recursos, no podía adquirir propiedad alguna. Señaló que solo percibía un salario mínimo por pensión de invalidez, el cual era insuficiente para acumular capital y comprar inmuebles, y que sin el apoyo económico de sus padres se habría visto comprometido su derecho a una vida digna. El hecho de que la demandante haya trabajado para el Ministerio de Educación Nacional entre el 24 de marzo de 1992 y el 30 de mayo de 2004, y que desde el 1.º de junio de 2004 esté pensionada por invalidez, no permite concluir por sí solo que pudiera garantizar su mínimo existencial. En el proceso se acreditó que, por sus problemas de salud, vivió con sus padres desde niña y que ellos le proveían vivienda, alimentación y el pago de servicios públicos.
El reconocimiento del auxilio funerario a favor de la accionante por parte de Cajanal no demuestra que tuviera ingresos, que le garantizaran la independencia económica.
En cuanto a las declaraciones extrajuicio realizadas por Jairo Arroyave Ocampo y Teresa Mora Forero, señaló que narraron que Elizabeth Grimaldos siempre ha presentado problemas de salud, como artrosis y asma, y que Dagoberto Grimaldos Valencia «era la única persona que velaba económicamente y de manera general en 100 % por su hija Elizabeth Grimaldos Guinand». Respecto a las declaraciones de Alexander Grimaldos, Luz Nelly Bernal Rendón y Yolanda Calderón Arias, la recurrente
señaló que no fueron tachadas por la UGPP y declararon que les constaba la dependencia económica de la actora frente a su padre.
Los testigos manifestaron que la accionante no recibe renta o frutos civiles por el 40 % de la casa ubicada en el barrio Granada. Respecto del otro inmueble explicó que Dagoberto Grimaldos Valencia vinculó a la demandante a un proyecto de vivienda en el barrio La Patria, cuyas cuotas fueron pagadas por él. Después de su fallecimiento, la actora, con el dictamen de pérdida de capacidad laboral, activó una póliza que amparaba el crédito y con ello se canceló la deuda de esa vivienda. Luego, Débora Guinand de Grimaldos promovió la venta de la casa de La Patria y, con el dinero obtenido más un préstamo de $30.000.000 de Alicia Virguez (gestionado y pagado por Débora), se compró el apartamento 101 del Edificio Valdivia en Armenia. En consecuencia, afirmó que la demandante no aportó recursos propios para la adquisición del apartamento en Valdivia.
Precisó que la accionante no podía cubrir sus gastos pese a que haya laborado y luego devengara una pensión de invalidez. En efecto, en el proceso se acreditó que, por sus problemas de salud desde la niñez, siempre vivió con sus padres, quienes conocían sus necesidades y sabían que sus ingresos (como secretaria y luego como pensionada por invalidez) no eran suficientes para cubrir adecuadamente gastos como vivienda, alimentación, vestuario y servicios públicos.
Dagoberto Grimaldos Valencia proveía a la demandante vivienda, alimentación, vestuario, tratamientos de salud y transporte. Su madre continuó el apoyo económico sin interrupción hasta el fallecimiento (8 de agosto de 2018). Después del deceso de sus padres, sus condiciones se deterioraron porque la actora se vio obligada a dejar la vivienda familiar y desde noviembre de 2020 vive con su hermano en una habitación de su apartamento; su alimentación se redujo a dos comidas diarias; el vestuario depende de ayudas de familiares y conocidos; los tratamientos especializados que antes recibía ya no los obtiene y solo accede de manera limitada al sistema de salud para el tratamiento del asma y artrosis; y para movilizarse, al no poder pagar los taxis con su pensión mínima, depende del apoyo de terceros.
Reprochó que el Tribunal pasó por alto que la actora siempre dependió económicamente de sus padres y que sus ingresos no superaban el salario mínimo. Por ello, lo devengado por la demandante no era suficiente para cubrir sus gastos.
En consecuencia, en el proceso se acreditó que, al fallecer Dagoberto Grimaldos, la madre de la demandante continuó garantizándole su mínimo existencial; sin embargo, después de la muerte de ella, dicho mínimo se afectó, pues ya no vive en condiciones dignas como las que le proporcionaban sus padres.
Trámite procesal en segunda instancia
El auto del 23 de febrero de 20235 admitió el recurso de apelación, conforme el numeral 3 del artículo 247 del CPACA y prescindió del traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
CONSIDERACIONES
Competencia
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA.
Problema jurídico
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación y teniendo en cuenta la competencia del juez de segunda instancia, según el artículo 3286 del Código General del Proceso, corresponde a la Sala definir si:
¿La accionante, en la calidad de hija con una pérdida de la capacidad laboral del 56 %, acreditó el requisito de dependencia económica frente a su padre fallecido y, por tanto, tiene derecho a la sustitución pensional, pese a que devenga una pensión de invalidez y tiene propiedades inmuebles?
Para resolver el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: sustitución pensional, dependencia económica, hechos probados relevantes y caso concreto.
Marco normativo y jurisprudencial
Sustitución pensional
De conformidad con los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes y la sustitución los miembros del grupo familiar del beneficiario de la prestación que fallezca, en el siguiente orden:
6 CGP, artículo 328. «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».
«Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte.
En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a).
Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
<Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente;
<Apartes tachados INEXEQUIBLES7> Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
[...].
Esta corporación ha resaltado que la finalidad de la sustitución pensional «es la protección de la familia, entendida como el conjunto de personas allegadas al trabajador que dependían económicamente de él y que quedan desamparadas a causa de su fallecimiento»8. En consonancia, la Corte Constitucional ha precisado que
7 Corte Constitucional, sentencia C-066 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de diciembre de 2018. Radicado 08001-23- 31-000-2010-00983-01(3178-15).
la finalidad de la sustitución pensional es salvaguardar o mantener el nivel de vida que tenía el beneficiario antes del deceso del pensionado9.
Ahora bien, en cuanto a la norma que rige el derecho pensional, la Sección Segunda, en sentencia del 25 de abril de 201310, precisó que «el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado». Por tanto, estableció que «rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201011 y noviembre 1º de 201212, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior».
Dependencia económica
Por otra parte, en lo que concierne al requisito de dependencia económica, la Sala destaca que los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, prevén esta exigencia para los hijos menores de 18 años; los padres del causante; y los hermanos inválidos (lits. c, d y e. art. 47). Nótese que la norma dispone que son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes
«los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales [aparte tachado declarado inexequible], mientras subsistan las condiciones de invalidez».
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-066 de 201613 estudió una acción pública de inconstitucionalidad contra los literales c) y e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en la que el interesado manifestaba que la exigencia de dependencia económica de los hijos y hermanos inválidos respecto del causante configuraba un trato discriminatorio frente al cónyuge o compañero permanente «ya que a éstos tan solo se les exige el vínculo sin la necesidad de prueba de la dependencia [...] imponiendo una carga desproporcionada e irrazonable a los hermanos e hijos en
10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, proceso con radicado 76001-23-31- 000-2007-01611-01 (1605-2009), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
11 Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970.
12 Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991. En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: "Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior. El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general".
13 M.P. Alejandro Linares Cantillo.
condición de discapacidad». Sin embargo, la Corte entendió que «es legítimo establecer condiciones de acceso para los beneficios pensionales, en tanto que la propia Constitución autoriza al Legislador para configurar el Sistema Pensional, y definir los requisitos para su reconocimiento».
En la referida providencia, la Corte explicó el concepto de dependencia económica como la falta de condiciones materiales del beneficiario del causante para subsistir, asimismo, aclaró que «la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas».
En cuanto a los sujetos en situación de discapacidad, la Corte expuso que acorde con la Convención de las Personas con Discapacidad, aprobada por la Ley 1346 de 2009, la protección «es una garantía y un derecho para las personas en situación de discapacidad y la posibilidad de tener un trabajo que les permita procurarse su propio sustento, la capacidad de elegir cómo y con quién vivir, y que puedan establecer relaciones familiares como las de las demás personas a partir del libre consentimiento de los interesados, entre otros».
Para la Corte, la exigencia para el hijo inválido de la dependencia económica respecto del causante es una medida razonable y adecuada; no obstante, frente a la expresión «esto es, que no tienen ingresos adicionales» del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, constató que tal exigencia para el caso de los hijos en situación de discapacidad «afecta el goce y disfrute de varios derechos fundamentales, tales como el mínimo vital, la dignidad humana y la seguridad social, garantizados a través de la pensión de sobrevivientes».
Así, el referido aparte de la norma que le exige a los hijos en condición de discapacidad no tener ingresos adicionales para demostrar la dependencia económica, en criterio de la Corte, afecta directamente los derechos de las personas en discapacidad, que son sujetos de especial protección constitucional por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta.
En este sentido, la Corte explicó que la dependencia económica del hijo en condición de discapacidad no es equivalente la inexistencia de ingresos adicionales, pues esta exigencia constituye una barrera para que el hijo acceda a un trabajo o desempeñe una profesión. En otras palabras, para la Corte «la demostración de la ausencia total de ingresos, constituye una barrera de acceso para la superación personal de este grupo, siendo necesaria la adecuación de la norma en la medida que si bien se mantenga la dependencia como requisito de acceso, la misma no acentúe la discriminación».
Ahora bien, resulta relevante traer las reglas expuestas en la sentencia C-111 de 200614, que permiten determinar si una persona es dependiente, a partir de la valoración de un conjunto de condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua subsistencia del beneficiario, así:
- Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna15.
- El salario mínimo no es determinante de la independencia económica16.
- No constituye independencia económica recibir otra prestación17. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 199318.
- La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional19.
- Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes20.
- Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica21.
En suma, la dependencia económica no significa que el hijo en condición de discapacidad carezca en absoluto de ingresos. Ciertamente, la Corte Constitucional ha considerado que «la vida del hombre en términos constitucionales, no se limita al hecho concreto de sobrevivir, sino que exige un vivir con dignidad, esto es, de acuerdo con las condiciones que le permitan sufragar -en realidad- los gastos propios de la vida»22.
A su vez, la independencia económica, acorde con el fallo T-574 de 200223, consiste en la posibilidad que tiene una persona de generar su propio ingreso económico o de tener los recursos para asumir las necesidades básicas para garantizar una vida en condiciones de dignidad y justicia; de modo que el concepto de
14 Corte Constitucional, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
15 Sentencia T-574 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
16 Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
17 Sentencia T-281 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
18 Dispone la norma en cita: "Ningún afiliado podrá recibir simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez".
19 Sentencias T-574 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y T- 996 de 2005. (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia ha dicho: "Fungiendo la Corte como juez de segunda instancia, además de las consideraciones expuestas en sede de casación, es pertinente acotar que respecto del argumento del Tribunal para colegir que el demandante disponía de medios económicos suficientes para su subsistencia por recibir de manera ocasional $20.000 0 $ 25.000 semanales y por estar percibiendo su cónyuge un salario mínimo legal mensual, no es más que una suposición del juzgador, pues ello no conduce necesariamente a concluir que esta persona sea autosuficiente económicamente, como erradamente lo concluyó. (Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Radicación No. 22.132. Sentencia del 11 de mayo de 2004. Magistrado Ponente: Carlos Isaac Nader).
20 Sentencia T-076 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y Auto 127A de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
21 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, fallo del 9 de abril de 2003. Radiación No. 21.360.
22 Corte Constitucional, sentencia C-111 de 2006, M.P. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
independencia económica debe ser corroborado con la realidad y teniendo en cuenta si se trata de una persona inválida sin capacidad de trabajar.
De suerte que el estudio del requisito de dependencia económica debe observar la protección de los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y la dignidad humana, lo cual «admite varios matices, dependiendo de la situación personal en que se encuentre cada beneficiario»24.
Hechos probados relevantes
En el plenario obran las pruebas que dan cuenta de los hechos, según se muestra a continuación:
El señor Dagoberto Grimaldos Valencia nació el 27 de octubre de 192825 y falleció el 5 de enero de 2005, como consta en el registro civil de defunción26.
La señora Débora Guinand de Grimaldos nació el 9 de abril de 193527 y murió el 8 de agosto de 2018, según el registro civil de defunción28.
La señora Elizabeth Grimaldos Guinand nació el 24 de marzo de 1961 y sus padres eran Dagoberto Grimaldos Valencia y Débora Guinand de Grimaldos29.
La Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 10096 del 4 de septiembre de 1986, «por la cual se da cumplimiento a un fallo del Tribunal Administrativo del Quindío», reconoció al señor Dagoberto Grimaldos Valencia una pensión gracia, con efectos fiscales desde el 3 de mayo de 1981. En las normas aplicables incluyó la Ley 114 de 1913 que reguló la pensión gracia30. Esta pensión fue reliquidada, mediante las resoluciones 05132 del 28 de junio de 198831 y 6002 del 6 de julio de 199532.
La Caja Nacional de Previsión en la Resolución 12542 del 15 de septiembre de
24 Corte Constitucional, sentencia C-111 de 2006, M.P. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
25 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
pág 8.
26 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
pág 9.
27 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
pág 3
28 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
pág 5.
29 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs 6 y 10.
30 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
pág 27 a 32.
31 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 34 a 37.
32 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 39 a 41.
1987, reconoció una pensión de jubilación al señor Dagoberto Grimaldos Valencia, por haber prestado sus servicios como profesor de tiempo completo, de conformidad con la Ley 4 de 1966 y los decretos 2921 de 1948, 1848 de 1969 y 01 de 198433.
Obra en el proceso el concepto de Salud Ocupacional del 25 de febrero de 2002, realizado por solicitud de la entidad Quindisalud S.A., que en el aparte del examen físico realizado a la accionante indica «paciente en regulares condiciones generales. Marcha con cojera, manifiesta dificultad para subir escalas y para el uso de transporte público, tiene limitación para las actividades diarias como el calzarse y vestirse, y todas las actividades que impliquen inclinarse o arrodillarse»34.
La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Departamento de Caldas realizó un dictamen el 11 de mayo de 2004, que estableció una pérdida de la capacidad laboral del 56 %, con fecha de estructuración del 16 de octubre de 2003, por enfermedad de origen común, artrosis de cadera clase III35.
En la Resolución 30020 del 30 de septiembre de 2005, Cajanal le reconoció una
«pensión de sobrevivientes» a la señora Débora Guinand de Grimaldos, con ocasión del fallecimiento del señor Dagoberto Grimaldos Valencia, quien tenía una pensión reconocida en la Resolución 12542 del 15 de septiembre de 198736.
En la Resolución 30021 del 30 de septiembre de 2005, Cajanal reconoció una sustitución pensional a la señora Débora Guinand de Grimaldos, debido al fallecimiento del señor Dagoberto Grimaldos Valencia, quien tenía una pensión concedida en la Resolución 5132 de 198837.
En la Resolución 843 del 13 de junio de 2005, Cajanal le reconoció a la señora Elizabeth Grimaldos Guinand la suma de $1.907.500, por concepto de auxilio funerario, en razón del fallecimiento del señor Dagoberto Grimaldos Valencia38.
A través de la Resolución 17261 del 15 de julio de 2005, Cajanal le reconoció a la señora Elizabeth Grimaldos Guinand una pensión de invalidez por riesgo común, de conformidad con la Ley 100 de 1993, por pérdida de la capacidad laboral del 56 %. El valor de la pensión se calculó en $253.580, que fue elevado al salario mínimo legal mensual vigente que correspondía a $358.000. La efectividad se fijó a partir del 1°. de
33 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 43 a 46.
34 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
pág 11 y 12.
35 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 17 a 18.
36 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 51 a 53.
37 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 54 a 56.
38 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 58 a 59.
junio de 200439.
La señora Elizabeth Grimaldos Guinand, el 29 de junio de 2011, solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en la calidad de hija inválida. Sin embargo, Cajanal a través de la Resolución UGM 022930 del 28 de diciembre de 2011, negó lo pedido40. Decisión que fue confirmada en la Resolución UGM 047117 del 18 de mayo de 2012 con fundamento en que ya recibía una pensión de invalidez, y por ello, no acreditó el requisito de dependencia económica41.
El 22 de septiembre de 2017, la señora Elizabeth Grimaldos Guinand solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, que fue negada en la Resolución RDP 041690 del 3 de noviembre de 2017, con fundamento en que42:
Es de aclarar que pese a que la señora Elizabeth Grimaldos Guinand acredita ser la hija inválida del señor Dagoberto Grimaldo Valencia al momento del fallecimiento del causante, en el año 2005 ya era inválida, toda vez que la invalidez se estructuró en el 16 de octubre de 2003, lo cual genera duda para esta entidad teniendo en cuenta que no demuestra la dependencia económica al momento del fallecimiento del causante y que mediante Resolución 17261 del 15 de julio de 2005 le reconocieron una pensión de invalidez con efectividad al 1 de junio de 2004. Por otro lado, no es claro para esta entidad por qué después de 12 años del fallecimiento del causante solicita la pensión de sobrevivientes generando duda de la dependencia económica exigida por la Ley 797 de 2003, artículo 47 en su literal c.
El citado acto administrativo fue confirmado en la Resolución RDP 018551 del 24 de mayo de 2018, que resolvió el recurso de apelación contra la Resolución RDP 041690 de 201743.
Declaración extrajuicio del 4 de diciembre de 2017, rendida por la señora Elizabeth Grimaldos Guinand en la cual expresó:
TERCERO: Igualmente manifiesto que era mi padre el señor Dagoberto Grimaldos Valencia, quien velaba económicamente de manera general en un cien por ciento (100 %) por mí. CUARTO: La dependencia económica que siempre tuve con mi padre fue y es debido a que a temprana edad sufrí de asma y por el consumo de esteroides y cortisona que me aplicaban constantemente, me generó artrosis degenerativa, progresiva e irreversible.
Declaración extrajuicio de los señores Jairo Arroyave Ocampo y Teresa Mora de
39 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 60 a 66.
40 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 71 a 72.
41 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 76 a 78.
42 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 84 a 87.
43 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 92 a 95.
Forero donde expresaron que conocieron por 50 años a la señora Elizabeth Grimaldos Guinand, y que les constaba que el señor Dagoberto Grimaldos Valencia era la única persona que velaba económicamente por el 100 % de los gastos de su hija44.
Certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 280-28196, ubicado en el municipio de Armenia, en la dirección carrera 23 D # 9-52 9 48, cuya propietaria del 40 % es la señora Elizabeth Grimaldos Guinand, con ocasión de la adjudicación en sucesión realizada mediante escritura pública 3171 de 201945.
Certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 280-101870, ubicado en el municipio de Armenia, en la dirección carrera 13 # 10-60, apartamento 101, edificio Valdivia. Esta propiedad fue adquirida por la señora Elizabeth Grimaldos Guinand, a través de la escritura pública 926 del 2 de mayo de 201446.
Certificado de pagos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional que contiene el valor de las mesadas pagadas a la señora Débora Guinand de Grimaldos por concepto de las sustituciones pensionales desde 2006 a 201847.
En la audiencia de pruebas del 8 de marzo de 2022, el Tribunal practicó el interrogatorio de parte de la señora Elizabeth Grimaldos Guinand. Asimismo, rindieron testimonio los señores Alexander Grimaldos Cardona, Luz Nelly Bernal Rendón y Yolanda Calderón Arias48.
La señora Elizabeth Grimaldos Guinand relató que, debido a que desde pequeña ha sido una persona con quebrantos de salud, siempre vivió con sus dos padres. Señaló que primero falleció su padre y luego su madre, y explicó que su papá, al considerarla «la hija diferente», es decir, la más enfermiza, se preocupaba por que, cuando ella fuera mayor y ellos ya no estuvieran, no quedara desamparada. Por esa razón, la vinculó a un plan de vivienda que, en ese entonces, se llamaba La Patria.
Indicó, que su padre le consiguió un empleo en la Secretaría de Educación Municipal. Agregó que su condición de salud se fue agravando con los años, porque padece asma desde temprana edad, lo cual –según explicó– le generó complicaciones que derivaron en artrosis. En ese contexto, su padre decidió ingresarla al plan de vivienda referido.
44 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 98 y 99.
45 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, carpeta 18Contestaciondda.
46 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, carpeta 18Contestaciondda.
47 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, carpeta 18Contestaciondda.
48 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, carpeta 030AudienciaPruebas.
Elizabeth explicó que cuando falleció su padre, junto con su madre se trasladaron a vivir a una casa de un piso que tomaron en arriendo frente a Olímpica del Bosque, donde residió hasta el año 2020.
Añadió que, luego del fallecimiento de su padre, su madre propuso vender la casa de La Patria para adquirir un inmueble más céntrico, pensando en su movilidad y en su bienestar futuro. Así, se vendió ese predio y su madre realizó un préstamo, con dichos recursos se compró el apartamento 001 del edificio Valdivia. En todo caso, aclaró que, en realidad, quienes ejercían el dominio material y tomaban las decisiones sobre el apartamento eran sus padres, y que el hecho de que figurara a su nombre era principalmente formal.
Manifestó que su madre permitió que allí viviera su hermano Jairo, quien en ese momento estaba sin trabajo, junto con su hijo. Posteriormente, a ella le correspondió trasladarse al apartamento, donde actualmente vive y ocupa una habitación, y comparte el inmueble con el mismo hermano a quien su madre había autorizado residir allí.
Respecto de la casa ubicada en el barrio Granada, de la cual la accionante inicialmente figuraba como propietaria del 40 %, indicó que en ese inmueble reside su hermano menor, John Carlos Grimaldos. Explicó que después del fallecimiento de sus padres, se adelantó la sucesión y el bien quedó a nombre de los cinco hermanos. Sin embargo, señaló que su hermano menor atraviesa una situación económica muy difícil y tiene múltiples deudas, motivo por el cual le solicitó que su cuota parte quedara a nombre de ella, como medida preventiva para evitar afectaciones a los demás copropietarios en caso de un eventual embargo. Por lo anterior, precisó que, en términos reales, su participación efectiva en esa casa sería únicamente del 20 %.
Alexander Grimaldos Cardona declaró que es sobrino de la señora Elizabeth Grimaldos Guinand. Indicó que, desde que era niño, su tía ha presentado serias afectaciones de salud, en especial asma, y que, hasta el fallecimiento de su abuelo Dagoberto, este fue quien asumió de manera constante lo relacionado con su vestuario, alimentación y vivienda. Recordó que, durante su infancia, era frecuente ver a su tía recibiendo nebulizaciones en su habitación, y que tanto su abuelo como su abuela estaban permanentemente pendientes de esos tratamientos. Afirmó que su abuelo sufragaba los gastos del hogar y sostenía a la familia que residía en la casa del barrio Granada.
Al ser preguntado sobre si, en vida de su abuelo y después de su fallecimiento, la señora Elizabeth ha percibido frutos o canon de arrendamiento por la casa del barrio Granada, respondió que no, pues el inmueble está ocupado por su tío John Carlos Grimaldos Aguilar, quien atraviesa una situación económica compleja. Explicó que, por solidaridad familiar, no se ha arrendado la vivienda, con el fin de permitirle a dicho familiar habitarla.
Agregó que, actualmente, su tía padece de una enfermedad ósea de carácter degenerativo, lo que le genera dificultades para caminar. Señaló que hace algunos años se sometió a una cirugía de reemplazo total de cadera, razón por la cual permaneció varios meses en silla de ruedas durante su recuperación y, posteriormente, debió iniciar un proceso de rehabilitación con caminador.
Manifestó, además, que cuando a su tía no le alcanzaba el dinero, su abuelo también le entregaba apoyo económico en efectivo, especialmente para cubrir gastos de transporte, pues ella debía movilizarse en taxi debido a sus limitaciones físicas y a su condición respiratoria, que le impiden caminar largas distancias. Precisó que ese gasto era asumido por el abuelo cuando se requería, dado que el servicio de taxi no es económico.
Indicó que su tía es pensionada por invalidez y que, después del fallecimiento del abuelo, durante aproximadamente uno o dos años se intentó cubrir los gastos de la casa con la pensión de su tía, lo cual resultaba difícil por el alto costo de sostenimiento del hogar. En ese periodo, explicó, su abuela fue quien asumió el rol de apoyo y cuidado que previamente ejercía el abuelo, para suplir lo que su tía necesitaba.
Añadió que Elizabeth debe asistir de manera permanente a controles médicos por su asma y demás padecimientos, y que, actualmente, la familia le colabora con los traslados en taxi, pues ninguno de los familiares cercanos en Armenia cuenta con vehículo particular para facilitar su transporte.
Finalmente, al ser interrogado sobre si, antes que Elizabeth se fuera a vivir al apartamento del edificio Valdivia, ella recibía algún fruto o canon por ese inmueble, contestó que no, ya que él vivió allí con su padre durante un tiempo, mientras cursaba su carrera universitaria, sin pagar arriendo a su tía, únicamente asumían los gastos básicos. También refirió que algunas amigas de Elizabeth le colaboran con el vestuario, mediante la donación de prendas.
En relación con la alimentación, reiteró que, en su momento, su abuelo era el pilar económico del hogar y cubría las necesidades básicas de la familia, incluida la alimentación, y que en el caso específico de la señora Elizabeth ese apoyo era constante debido a su estado de salud. Precisó que, en el caso particular de su tía Elizabeth, debido a sus condiciones de salud, el abuelo le proveía especialmente la alimentación. Indicó que, luego del fallecimiento del abuelo, Elizabeth continuó viviendo en el apartamento y, actualmente, la pensión le permite sufragar el gasto de alimentación, aunque en condiciones inferiores a las que tenía cuando el abuelo vivía.
Al solicitarse una explicación sobre esa diferencia, aclaró que se refiere a la cantidad y calidad de lo que podía adquirirse, antes se podía «hacer mercado» con mayor suficiencia; hoy, a su tía no le alcanza el dinero para comprar alimentos como
antes, porque debe asumir, con la pensión, los gastos del apartamento. Agregó que, por esa razón, ya no puede abastecerse como anteriormente ocurría cuando el abuelo cubría esos costos. Frente a la necesidad de transporte, afirmó que el abuelo también la apoyaba y que, en la actualidad, esa carga pasó a la familia, aunque indicó que son pocos los integrantes que actualmente la respaldan.
El declarante indicó que su padre vive en el apartamento del edificio Valdivia junto con Elizabeth Grimaldos. Ante la pregunta sobre si su padre asume algún gasto del inmueble o si todos los costos recaen sobre Elizabeth, explicó que su papá actualmente está desempleado y es un adulto mayor de 64 años. Precisó que, de manera ocasional, obtiene ingresos realizando trabajos informales –como cuidar parqueaderos o edificios– y que, con lo que logra percibir, contribuye en algunos gastos, por ejemplo, pagando algún recibo de servicios públicos o colaborando con alimentación.
La señora Luz Nelly Bernal Rendón indicó que es amiga de la accionante desde hace 42 años. Manifestó que Dagoberto Grimaldos Valencia, padre de la accionante, contribuía a su sostenimiento, en especial con vivienda, alimentación y medicamentos, ayuda que se mantuvo hasta su fallecimiento. Añadió que, luego de su deceso, dicho apoyo fue asumido por la señora Débora, quien percibía la pensión. Señaló que visitaba la vivienda ubicada en Granada cada 15 o 20 días y que, para la época en que falleció Dagoberto, Elizabeth se encontraba incapacitada desde hacía seis meses por un problema de cadera. También precisó que, en vida de Dagoberto, Elizabeth trabajaba como secretaria en una escuela y que, debido a la artrosis que padecía, no podía movilizarse en bus, sino en taxi.
Respecto del apartamento del Edificio Valdivia, afirmó que es de propiedad de Elizabeth. En relación con los recursos para su adquisición, explicó que don Dagoberto la apoyó inicialmente con el pago de las cuotas de una vivienda de interés social ubicada en el barrio La Patria, pues –según refirió– era la única de la familia que no contaba con vivienda propia. Indicó que dicha casa fue posteriormente vendida y que, con el producto de la venta, se compró el apartamento de Valdivia; agregó que el valor restante se completó con un préstamo personal obtenido por la señora Débora.
La señora Yolanda Calderón manifestó que Elizabeth Grimaldos siempre vivió con su padre Dagoberto Grimaldos Valencia y con su madre Débora, inicialmente en la casa de Granada. Afirmó que Elizabeth dependía de su padre y, tras el fallecimiento de este (5 de enero de 2005), la dependencia continuó respecto de su madre. Explicó que dicha dependencia comprendía vivienda, alimentación, servicios públicos, vestuario, medicamentos, terapias, hospitalizaciones y, en general, los gastos necesarios para su asma y otras afectaciones de salud.
Señaló que Elizabeth ha sido una persona enferma desde la niñez (asma) y que en su etapa adulta presentó artrosis severa, lo que le impedía movilizarse en bus y la obligaba a desplazarse en taxi. Indicó que, para la época de la muerte del padre,
Elizabeth sí trabajaba, pero estaba incapacitada; además, precisó que su salario mínimo no le alcanzaba para cubrir sus necesidades por la enfermedad, de modo que lo que recibía lo destinaba a gastos personales y transporte, mientras que el padre asumía el resto de los costos del hogar y de su manutención.
Respecto a la vivienda, relató que, luego de la muerte del padre, permanecieron en la casa de Granada por uno o dos años y luego se trasladaron a una casa de un solo piso en el sector del Bosque, más adecuada para la condición física de Elizabeth (sin escaleras y con espacios amplios). Recordó que Débora falleció el 8 de agosto de 2018 y sostuvo que, después de esa fecha, la situación de Elizabeth desmejoró notablemente, pues actualmente vive en un lugar más reducido y con barreras físicas; además, afirmó que pasó de tener tres comidas al día a solo dos, no cuenta con otros ingresos distintos de una pensión por invalidez y depende de amigas o familiares para movilizarse. Finalmente, indicó que los tratamientos adicionales no cubiertos por el sistema de salud eran pagados antes por el padre y que hoy Elizabeth no puede costearlos.
Caso concreto
La accionante quien sufre de una pérdida de la capacidad laboral del 56 % solicita la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento de la sustitución de las pensiones de jubilación y gracia, que devengaba el señor Dagoberto Grimaldos Valencia.
El Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda porque consideró que la actora percibía ingresos mensuales y permanentes, puesto que devengaba una pensión de invalidez y tiene inmuebles, de modo que no cumplió con el requisito de dependencia económica respecto del causante.
Inconforme con esta decisión, la demandante interpuso recurso de apelación para reiterar que debido a que padecía asma desde niña y luego artrosis, siempre dependió económicamente de su padre. Explicó que cuando laboraba su ingreso no era superior al salario mínimo, y que la pensión también corresponde a un salario mínimo. Entonces ese valor no satisfacía todas sus necesidades, por ello, su padre le garantizaba la vivienda, alimentación, servicios públicos, transporte, vestuario y terapias.
Visto lo anterior, la Subsección precisa que en el proceso se encuentra acreditado que el padre de la demandante falleció el 5 de enero de 200549; quien
49 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
pág 9.
devengaba dos pensiones, una gracia50 y otra ordinaria docente51; que antes del fallecimiento de su padre, la actora laboraba como secretaria; que la demandante sufre artrosis y asma, con una pérdida de la capacidad laboral del 56 %52; que la actora está pensionada por invalidez desde el 1°. de junio de 2004 y el monto de la pensión corresponde al salario mínimo53; que la demandante es propietaria de un apartamento en el edificio Valdivia de Armenia54, y del 40 % de una casa en el barrio Granada de la misma ciudad55; que la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral de la señora Elizabeth Grimaldos Guinand fue el 16 de octubre de 2003, es decir, antes del deceso de su padre.
Ahora bien, en cuanto al requisito de dependencia económica de la señora Elizabeth Grimaldos Guinand frente al señor Dagoberto Grimaldos Valencia, en el proceso se practicó el interrogatorio de parte de la actora, así como los testimonios de los señores Alexander Grimaldos Cardona, Luz Nelly Bernal Rendón y Yolanda Calderón Arias.
Ciertamente, en el interrogatorio de parte, la accionante manifestó que su padre, el señor Dagoberto, solventó sus gastos y la protegió económicamente porque desde niña ha tenido quebrantos de salud y él la consideraba «la hija más enfermiza"»; por eso se preocupó de que no quedara desamparada. En ese contexto, la vinculó a un plan de vivienda (La Patria) y, además, le ayudó a conseguir un empleo en la Secretaría de Educación Municipal.
Asimismo, relató el apoyo material que recibía de su padre, en tanto, vivía en la misma residencia y la vinculó a un plan de vivienda para protegerla. En otras palabras, la demandante explicó que dependía del respaldo económico de su padre. Agregó que el apartamento de Valdivia no lo compró ni lo pagó ella; dijo que aunque figure a su nombre, en realidad, sus padres eran quienes manejaban y decidían quién vivía allí. Frente a la propiedad del barrio Granada, aseveró que adquirió un porcentaje por la adjudicación de la sucesión de su padre.
Por otro lado, el señor Alexander Grimaldos Cardona expresó que su abuelo, el señor Dagoberto Grimaldos, era «el que siempre le proveía [a Elizabeth] ... todo lo relacionado con su vestuario, con su alimentación, con la vivienda». En este sentido señaló que el abuelo «era el que sufragaba todos los gastos que tenía la casa» y quien
50 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 39 a 41.
51 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 43 a 46.
52 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 17 a 18.
53 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, doc. 005.3 anexos, documentales,
págs. 60 a 66.
54 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, carpeta 18Contestaciondda.
55 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 01. 63001333300520200013400, carpeta 18Contestaciondda.
pagaba el servicio de taxi para que la actora pudiera movilizarse y los gastos de salud, debido a las enfermedades que padecía la accionante.
En suma, para el testigo, el señor Dagoberto Grimaldos era el sostén económico principal de Elizabeth Grimaldos, en tanto, cubría los gastos de vivienda, alimentación, vestuario, salud y transporte, y que esa ayuda no era ocasional sino permanente, al punto de que tras su muerte esa función la asumió la abuela y, después, la familia de forma esporádica.
A su vez, la señora Luz Nelly Bernal Rendón indicó en la declaración que Dagoberto Grimaldos era quien le proporcionaba a Elizabeth Grimaldos, el techo, la alimentación y los medicamentos que necesitaba. Además, relató que Dagoberto le ayudó a vincularse en un programa para adquirir una casa de interés social y él pagaba las cuotas. Igualmente, si bien, Elizabeth Grimaldos trabajaba, «antes de finalizar el mes don Dago le tenía que colaborar [...] porque no le alcanzaba».
En suma, la testigo declaró que Dagoberto Grimaldos le garantizaba una vida digna a su hija Elizabeth, pues le proporcionaba vivienda, alimentación y salud, además de apoyarla económicamente en efectivo, y que debido a sus limitaciones de salud también le cubría los gastos de transporte.
A su turno, la señora Yolanda Calderón Arias narró que Elizabeth Grimaldos
«ella siempre vivió con ellos, con el papá y la mamá [...] siempre, siempre, hasta que ellos murieron» y agregó que «ella jamás se separó de ellos, nunca se emancipó [...] por su estado de salud». La testigo relató que Elizabeth dependía de su padre «en todo, prácticamente vivienda, alimentos, los servicios, medicamentos». A la pregunta del magistrado sobre el porqué, aun trabajando, seguía dependiendo del padre, respondió que «ella ganaba un mínimo y por su enfermedad eso no le alcanzaba [...] lo que ganaba era para cositas personales [...] y taxis [...] y ya don Dagoberto le ayudaba para el resto de gastos [...] vivienda, servicios, comida, todo».
Ahora bien, la Subsección debe decir que el concepto de dependencia económica comprende que la ayuda económica debe ser significativa, permanente y constante. Además, cuando se trata de sectores vulnerables de la población, el juez debe realizar un enfoque diferencial en la revisión de las pruebas, así56:
Ese deber judicial implica recibir la causa, analizarla e identificar si en ella se vislumbran escenarios discriminatorios, categorías sospechosas o asimetrías entre las partes, que ameriten que el juzgador actúe de forma diferencial, con el objeto de encontrar y administrar verdaderamente el derecho y la aplicación de la justicia.
En consecuencia, en el presente caso, al valorar las pruebas ese enfoque diferencial debe tener en cuenta que la señora Elizabeth Grimaldos es una mujer
56 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 8 de abril de 2025, SL1365-2025. Rad. 05001-31-05-001-2018-00300-01. M.P. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez.
adulta mayor57, en estado de discapacidad y que no conformó un núcleo familiar propio.
Por otra parte, en cuanto al estudio del requisito de dependencia económica, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha considerado que legalmente no está previsto que se deba acreditar el monto del dinero aportado, puesto que existe libertad probatoria y el juez cuenta con libertad de valoración de la prueba. Al respecto, dijo la Corte58:
Ahora bien, para efectos de la configuración del derecho a la pensión de sobrevivientes, no es necesario acreditar «el monto del dinero aportado» por el causante, como lo plantea el casacionista, por la razón de que ese requisito no se encuentra previsto en la ley, de modo que no podría exigirse a los demandantes el cumplimiento de cargas adicionales o ajenas a las contempladas en la legislación, que, en este caso, se concretan en la carga de demostrar la dependencia económica, para lo cual existe plena libertad probatoria en favor de la parte actora, por una parte, y libertad de apreciación de las pruebas en favor del juez, por otra.
En similar sentido, esa exigencia, construida ficticiamente por el casacionista, además de no estar prevista en la ley, coloca en una situación desventajosa y complicada a la parte accionante, en la medida que la prueba del monto exacto de la contribución del causante al sostenimiento del hogar, es de muy difícil consecución, si se tiene en cuenta que, generalmente, el aporte económico y material no viene representado en una suma de dinero única, sino en contribuciones de distinta índole, orientadas a satisfacer distintas necesidades, como la alimentación, transporte, recreación, vivienda, entre otras.
En este orden de ideas, toda vez que existe libertad probatoria, la Sala considera que las pruebas testimoniales son una prueba idónea para demostrar la dependencia económica de la señora Elizabeth Grimaldos frente a su padre, el señor Dagoberto Grimaldos. De modo que sí aquellas tienen el valor probatorio suficiente y la fuerza de convicción necesaria es improcedente exigirle a la parte que demostrara que con el ingreso de un salario mínimo no podía sufragar sus gastos de manutención, como lo consideró el Tribunal.
En el caso bajo análisis, dichas pruebas testimoniales son coherentes en la narración en el sentido que la demandante vivía en la residencia de sus padres, que debido a su estado de salud requería de medicamentos y cuidados especiales los cuales eran sufragados por su progenitor y que, si bien estuvo activa laboralmente, lo cierto es que la remuneración correspondía al salario mínimo y no era suficiente para cubrir todos sus gastos para garantizar una vida digna, teniendo en cuenta su estado de salud. Estas declaraciones fueron practicadas con la garantía del derecho al debido proceso de la entidad demandada y no se presentó tacha de falsedad.
57 Según el artículo 7, literal B de la Ley 1276 de 2009, adulto mayor es la persona que cuenta con 60 años de edad o más.
58 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, fallo del 29 de abril de 2015, SL6502-2015. Radicación 46151. M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo.
Asimismo, aunque la actora devengaba un salario mínimo y luego le fue reconocida una pensión de invalidez, por el mismo monto, no se puede perder de vista que según la sentencia C-111 de 200659, percibir un salario mínimo o devengar una pensión no prueban la independencia económica, tal como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial.
La Subsección tampoco pasa por alto que la accionante es propietaria de un apartamento en el Edificio Valdivia, ubicado en la ciudad de Armenia; sin embargo, según se demostró en el proceso, ella reside allí junto con su hermano, de donde no se puede inferir que represente un ingreso para su manutención. En lo que respecta a la propiedad que tiene sobre el 40 % de una casa en el barrio Granada de la misma ciudad, debe decirse que en el proceso no está probado que reciba renta alguna por este porcentaje y tampoco se desvirtuó lo manifestado por Alexander Grimaldos, sobre que uno de sus tíos, John Carlos Grimaldos, reside en esa vivienda, quien está atravesando por una situación económica compleja. Por ello, esa propiedad no representa un ingreso para la demandante. Así pues, el patrimonio de la actora no excluye el derecho a la sustitución pensional.
Entonces, no se comparte lo considerado por el fallador de primera instancia relativo a que la parte interesada no demostró el requisito de dependencia económica, puesto que el estudio de las pruebas requiere que se realice un enfoque diferencial por tratarse de un sujeto de especial protección constitucional. Adicionalmente, es improcedente la exigencia a la demandante en el sentido de tener que demostrar todos los gastos que tenía antes del fallecimiento de Dagoberto Grimaldos, puesto que dicho condicionamiento no tiene fundamento legal.
La interpretación del Tribunal sobre que la actora no era dependiente económicamente de su padre, porque tenía ingresos permanentes derivados de su salario mínimo, desconoce que, acorde con la jurisprudencia constitucional, el requisito exigido no consiste en la carencia absoluta de ingresos. Ello, en tanto, dicho entendimiento sometería a las personas en estado de discapacidad a excluirse del mercado laboral y a que no tengan ingreso alguno para que puedan ser beneficiarias de la sustitución pensional, pese a que la Corte Constitucional declaró inexequible ese aparte «que no tengan ingresos adicionales»60 del literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Así las cosas, para el entendimiento de la exigencia regulada en la norma previamente citada, el juez debe preferir la interpretación más beneficiosa para la peticionaria, puesto que el principio de favorabilidad tiene dos expresiones, a saber, cuando existe un conflicto en la aplicación de dos normas, y también en los casos donde un precepto tiene varias interpretaciones. En efecto, «la jurisprudencia
59 Corte Constitucional, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
60 Corte Constitucional, sentencia C-066 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
constitucional ha reiterado que las autoridades judiciales se encuentran sujetas a la aplicación del principio constitucional de favorabilidad en materia laboral. En este orden, si bien los jueces, incluyendo las altas cortes, cuentan con un amplio margen de interpretación en las normas laborales, no les es dable hacerlo en contra del trabajador, es decir, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquél que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica. En conclusión, una conducta contraria configura un defecto que viola los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, por desconocimiento directo del artículo 53 Constitucional»61.
Adicionalmente, se precisa que la pensión de sobrevivientes y la pensión de invalidez son compatibles, en tanto no cubren el mismo riesgo y persiguen finalidades distintas. En consecuencia, no se configura un supuesto de exclusión entre estas prestaciones, así el hecho de devengar una pensión de invalidez no impide el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues para esta última no se exige una dependencia absoluta respecto del causante, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos:
Ahora bien, la Sala aclara que las pensiones de sobrevivencia y las de invalidez son compatibles, toda vez que protegen riesgos, al igual que fines disímiles. Así, la primera prestación cubre la vulnerabilidad económica en que quedan las personas más cercanas al causante y su fin responde atender a las personas que sufren el desamparo al fallecer quien era su sostén económico. Mientras que la segunda pensión salvaguarda las "contingencias que provocan [los] estados de incapacidad" y pretende subsanar las necesidades básicas de quien no puede laborar, debido a sus condiciones de discapacidad. De ahí que no existen supuestos que excluyan esas prestaciones entre sí. Incluso, el hecho que una persona devengue la pensión de invalidez no le impide que reciba la de sobrevivientes, comoquiera que en ésta no se exige al interesado una dependencia absoluta con relación al pensionado o cotizante fallecido. Por ello, si el interesado demuestra que a pesar de que recibe la prestación de invalidez necesitaba de la ayuda económica del hijo para satisfacer sus necesidades básicas, también será titular de la pensión de sobrevivencia.
Al mismo tiempo, las cotizaciones en que se apoyan las referidas prestaciones son diferentes, dado que la de sobrevivencia se sustenta en lo aportado por el causante, de otro lado la invalidez descansa en las cotizaciones del afiliado y en los recursos del sistema derivado del principio de solidaridad62.
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-427 de 201163 señaló que en el Sistema de Seguridad Social no existe una prohibición expresa que
61 Corte Constitucional, sentencia T-350 de 2012, citada en el fallo T-831 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
62 Corte Constitucional, sentencia T-326 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
63 El fallo T-427 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, en efecto indica «dentro del sistema de seguridad social no se encuentra prohibición alguna que establezca que una persona no pueda recibir más de una pensión sustitutiva. Por tanto, bajo el aforismo del derecho público que establece que el particular puede hacer todo aquello que no le esté prohibido, mientras que el servidor público únicamente puede realizar lo que le esté específicamente
impida recibir más de una pensión sustitutiva; por ello, conforme al principio según el cual el particular puede hacer lo no prohibido, no hay razón jurídica para negar a la accionante la sustitución pensional solicitada. Ciertamente, el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 prevé como excepción a la prohibición de percibir más de una asignación del tesoro público la pensión sustitutiva, así:
ARTÍCULO 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptuánse las siguientes asignaciones:
[...]
c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional;
[...].
Cabe anotar que el presente reconocimiento no vulnera la sostenibilidad financiera del sistema pensional, prevista en el acto legislativo 01 de 2005, toda vez que en la figura de la sustitución pensional el financiamiento se deriva de las cotizaciones realizadas durante la vida laboral, así como por el tiempo de servicios, los cuales cubren la contingencia de la muerte del trabajador y del pensionado. Igualmente, para la pensión de invalidez, los aportes hechos por la empleada amparan la contingencia de la enfermedad.
En este orden de ideas, se revocará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos expedidos por Cajanal (hoy UGPP64), y se ordenará a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento de la sustitución de las pensiones gracia y de jubilación a favor de la accionante.
Frente a la prescripción se tiene que la interesada presentó la primera reclamación el 29 de junio de 2011, respondida en las resoluciones UGM 022930 del 28 de diciembre de 2011 y UGM 047117 del 18 de mayo de 2012. Por otra parte, la demanda se interpuso el 21 de agosto de 2020, es decir, que pasaron más de tres años, de modo que operó la prescripción del derecho al pago de las mesadas causadas antes de la interrupción realizada con la referida reclamación del 29 de junio de 2011. Ahora bien, la segunda reclamación fue radicada el 22 de septiembre de 2017, respondida en las resoluciones RDP 041690 del 3 de noviembre de 2017 y RDP 018551 del 24 de mayo de 2018. Entonces, en principio, la prescripción se interrumpió
permitido, se entiende que en este caso no hay motivo alguno para que la accionante no pueda recibir la pensión sustitutiva del causante. Más aún, si se tiene en cuenta el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, que establece como excepción a la prohibición respecto de recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público la pensión sustitutiva. Excepción que se debe aplicar en este caso, teniendo en cuenta que la primera pensión sustitutiva de la que es acreedora la accionante, proviene de la Alcaldía de Montería y la que se encuentra en discusión es de CAJANAL. Por lo anterior, se concluye que adicional a lo anterior, la accionante cumple con los requisitos legales para recibir dos pensiones sustitutivas».
64 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
frente a las mesadas causadas tres años atrás de la petición, es decir, desde el 22 de septiembre de 2014.
De modo que, en principio, procedería el pago de las mesadas a partir del 22 de septiembre de 2014; sin embargo, la UGPP realizó el pago de la sustitución pensional a favor de la cónyuge supérstite hasta su fallecimiento, que ocurrió el 8 de agosto de 2018. Por lo tanto, para que la entidad no incurra en un doble pago por la misma causa, los efectos fiscales de la sustitución pensional solo proceden desde el día siguiente a la fecha del deceso de la señora Débora Guinand de Grimaldos.
Sobre la efectividad del pago de la sustitución pensional en sentencia del 5 de agosto de 202165 la Sección Segunda, Subsección B, al reiterar el fallo del 3 de noviembre de 201666 determinó que si la entidad de previsión social ha pagado el 100
% de la sustitución pensional a la cónyuge supérstite, y tiempo después aparece la compañera permanente, el reconocimiento por orden judicial del 50 % solo producirá efectos a partir de la ejecutoria de la sentencia que concede el derecho a la compañera67.
La Subsección explicó que el reconocimiento de la sustitución pensional puede implicar una doble erogación a cargo de la entidad accionada quien «en cumplimiento del deber constitucional de obrar de buena fe, ha venido pagando desde el fallecimiento del causante el 100 % del derecho pensional a la beneficiaria (cónyuge) a quien creyó deberla en su momento por ser la única que se presentó dentro del término de ley en el trámite de la actuación administrativa». Además, la providencia resaltó que el doble pago afecta el tesoro público y la sostenibilidad financiera del sistema pensional. En estos casos, para definir la fecha de efectividad del pago se debe tener en cuenta si existió inactividad de la parte interesada al omitir presentar la reclamación pensional o dejar de controvertir el derecho reconocido a la cónyuge.
Entonces, sin desconocer que el derecho a la sustitución pensional se causa desde la fecha de fallecimiento del causante, se estableció que el pago procedía desde la ejecutoria de la sentencia; no obstante, como la cónyuge supérstite había fallecido se dispuso el pago de la sustitución pensional en el 100 % para la compañera permanente a partir del día siguiente a la fecha de deceso de la esposa del jubilado fallecido. Dijo la sentencia:
Así las cosas, aunque la sustitución pensional a favor de la demandante se causó desde la fecha de fallecimiento del causante, conforme con la jurisprudencia transcrita, el pago se deberá ordenar a partir de la ejecutoria de la sentencia, y no como en forma
65 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 08001-23-33-000-2012-0022-01 (1292-2015), M.P. César Palomino Cortés.
66 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 15001-23-33-000-2013-00557-01 (3479-2015), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
67 Este recuento jurisprudencial fue abordado por la Subsección B del Consejo de Estado, en el fallo del 18 de septiembre de 2025, proceso con radicado 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo.
errada el a quo la ordenó, en cuanto no se puede imponer doble pago por un valor que ya fue desembolsado.
Por lo tanto, el pago de la sustitución pensional reclamada se deberá realizar a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho a la demandante como beneficiaria sustituta. No obstante lo anterior, la apoderada de la parte demandante, en memorial radicado ante esta Corporación el 8 de abril de 2018, informa que la señora Graciela Durán de Gallardo, beneficiaria de la sustitución pensional en el 100 %, falleció en la ciudad de Barranquilla, el 14 de mayo de 2017, conforme al registro civil de defunción que allega al proceso visible a folios 637 a 638 del expediente.
Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que la sentencia de primera instancia deberá ser modificada, en el sentido de indicar que la sustitución pensional reconocida a la señora Primitiva Payares de Puello, será equivalente al 100 % de la prestación que recibía la señora Graciela Durán de Gallardo, a partir del 15 de mayo de 2017, en consideración a que corresponde al día siguiente de su fallecimiento, por lo que le da el derecho a incrementar la prestación, por haber extinguido el derecho pensional a la cónyuge.
Este criterio fue reiterado en la sentencia del 18 de abril de 202468 de la misma Subsección en el caso de una sustitución pensional que había sido reconocida por la entidad en el 100 % a un hijo del causante, y con ocasión de la sentencia se ordenó el reconocimiento para las compañeras permanentes del fallecido, pero desde la extinción del derecho del hijo, para no incurrir en un doble pago.
En síntesis, esta corporación ha valorado diferentes aspectos para determinar la fecha de pago de la sustitución pensional cuando existen beneficiarios a quienes en sede administrativa ya se les había reconocido el 100 % y con posterioridad reclama otro interesado, quien obtiene el derecho a un porcentaje por orden judicial.
Así pues, en el caso bajo estudio, los efectos fiscales del pago de la sustitución pensional a favor de la señora Elizabeth Grimaldos Guinand, en calidad de hija en condición de invalidez, deben ser desde el día siguiente al fallecimiento de la cónyuge supérstite, esto es, el 9 de agosto de 2018, por haberse extinguido el derecho pensional de la esposa del causante.
Conclusión
La señora Elizabeth Grimaldos Guinand quien sufre de una discapacidad del 56
% por padecer artrosis y asma, acreditó el requisito de dependencia económica respecto de su padre, el señor Dagoberto Grimaldos Valencia. Dicha condición se probó a partir de la valoración de las pruebas testimoniales recaudadas en el proceso. La Subsección considera que no se le puede exigir a la interesada la carencia de recursos, entonces, el devengar una pensión de invalidez equivalente al salario mínimo mensual vigente no implica independencia económica. Este hecho tampoco se
68 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 08001-23-33-000-2018-00546-01 (0270-2021), M.P. César Palomino Cortés.
concluye por ser propietaria del apartamento en el que habita y de un porcentaje de otro inmueble, que era la vivienda familiar, de los cuales no percibe renta alguna.
Por consiguiente, la accionante tiene derecho al reconocimiento de la sustitución de las pensiones gracia y de jubilación. Los efectos fiscales son a partir del 9 de agosto de 2018, que es el día siguiente al fallecimiento de la cónyuge supérstite, debido a que la entidad no puede incurrir en un doble pago para no afectar la sostenibilidad fiscal del sistema pensional.
Costas
La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario69 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc. Así las cosas, en esta instancia no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte vencida haya incurrido en las anteriores conductas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero: Revocar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 24 de junio de 2022, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar se dispone:
Segundo: Declarar la nulidad de la Resolución UGM 022930 del 28 de diciembre de 2011, confirmada en la Resolución UGM 047117 del 18 de mayo de 2012, y de la
69 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo. (ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.». En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).
Resolución RDP 041690 del 3 de noviembre de 2017, confirmada en la Resolución RDP 018551 del 24 de mayo de 2018, que negaron la sustitución pensional.
Tercero: A título de restablecimiento del derecho, ordenar el reconocimiento de la sustitución pensional a la señora Elizabeth Grimaldos Guinand, a partir del 9 de agosto de 2018, en el 100 % de las pensiones de las cuales era beneficiario el señor Dagoberto Grimaldos Valencia.
Cuarto. La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 [inciso final] del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor [IPC] certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística [DANE] y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber:
R = Rh. índice final
índice inicial
Quinto: Dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Sexto: Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, identificado con cédula de ciudadanía 1.136.883.951 y tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, según el poder que consta a índice 10 de Samai.
Séptimo: Aceptar la renuncia al poder presentada por el abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa como apoderado de la UGPP, de conformidad con el memorial que obra a índice 15 de Samai.
Octavo: Sin condena en costas en esta instancia.
Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente Salvamento de voto
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx
1 Expediente electrónico.
