Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72134 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 15 de julio de 2026

Radicación: 63001-23-33-000-2023-00010-01 (72134)

Demandante: Yohany Arias Becerra

Demandado: Municipio de Montenegro

Referencia: Controversias contractuales

Temas: controversias contractuales – nulidad del contrato – legitimación activa en la causa – interés directo para demandar

Síntesis del caso: se demanda porque la entidad demandada prorrogó un contrato de concesión de alumbrado público sin autorización del concejo municipal.

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la parte demandada en contra de la Sentencia de 19 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío, que declaró probada la excepción de falta de legitimación activa en la causa.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada –

1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recursos de apelación

Posición de la parte demandante

1. El 6 de febrero de 2023, Yohany Arias Becerra presentó una demanda¹, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del municipio de Montenegro (el Municipio), con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones (se trascribe):

“1. DECLARAR la Nulidad absoluta del OTROSÍ MODIFICATORIO N° 4 del contrato de concesión N° 158 de 7 de diciembre de 2001, suscrito entre el municipio de Montenegro y Electroingeniería S.A.S., cuyo objeto era 'Contratar la prestación del servicio de alumbrado público el cual incluye el suministro, instalación, reemplazo, renovación, expansión y mantenimiento de las luminarias y de los accesorios eléctricos.

CONDENAR en costas y agencias en derecho a la entidad demandada”.

1 Documento “3DemandaControversiaContractual” del expediente digital.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos:
3. Mediante el Acuerdo 16 de 9 de septiembre 2001, el concejo municipal autorizó al alcalde para suscribir un contrato de concesión de alumbrado público, por un plazo máximo de 20 años. El 7 de diciembre de 2001, el Municipio y Electroingeniería suscribieron el contrato de concesión 158.
4. Tras cumplirse el plazo de ejecución, “la alcaldía municipal decidió, de manera arbitraria y sin autorización del honorable concejo municipal”, según lo ordenaba el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, suscribir el Otrosí 3, mediante el cual se prorrogó el contrato hasta el 31 de diciembre de 2022. En ausencia de la autorización, este negocio “no cumplió con el lleno de los requisitos legales y carec[ía] de validez, por incapacidad absoluta”.
5. Agregó que el alcalde tenía conocimiento de la necesidad del trámite, porque el 30 de noviembre de 2022 presentó ante el concejo municipal un proyecto para que le fuera autorizada la suscripción de una nueva prórroga. Sin embargo, lo retiró porque previó que le sería negado el permiso, según el informe de ponencia respectivo. Aun así, en contra “de todo el marco legal y de la institucionalidad”, el 29 de diciembre de 2022, el alcalde suscribió el Otrosí 4, que en su cláusula 10 “buscó aparentemente beneficiar al contratista otorgándole un nuevo plazo de ejecución de 108 meses (9 años)”.
6. El negocio jurídico cuestionado “violó el ordenamiento jurídico” porque no fue autorizado previamente por el concejo municipal. En concepto del demandante, el alcalde estaba obligado a tramitar “tantas autorizaciones como adiciones y/o prórrogas se generen al contrato original”.
7. Mediante un Auto de 14 de febrero de 2023², el tribunal admitió la demanda y ordenó vincular a Electroingeniería S.A.S. como tercero interesado.

Posición de la parte demandada

8. El Municipio contestó la demanda³. Sostuvo que, si bien el acuerdo municipal contenía una limitación temporal, ello estaba “en contravía con las normas superiores relativas a la posibilidad de prorrogar el mismo”, facultad del alcalde como representante legal de la entidad. Con la suscripción de la prórroga no se actuó “de manera arbitraria”; por el contrario, se observaron las normas de contratación estatal en beneficio del

2 Documento “8AutoAdmisorioDemanda” del expediente digital.

3 Documento “29_MemorialWeb_ContestaciOnDemandaControversiasContractuales” del expediente digital.

interés público. Así, no podía considerarse que se trató de favorecer indebidamente al concesionario.

9. La autorización para contratar en este caso no podía entenderse extensible a “todos aquellos actos que se desprend[ieran] del ejercicio de ejecución”, pues tal entendimiento “desnaturalizaría la esencia de esta facultad” y desconocería las normas que facultan a los alcaldes para suscribir adiciones y prórrogas. Precisó que retiró el proyecto presentado en el 2022 al Concejo porque el “órgano colegiado no tenía competencia para otorgar este tipo de autorizaciones frente a actos contractuales”.
10. Propuso la excepción de falta de legitimación activa en la causa, porque el demandante no demostró cuál era su “interés directo” de acuerdo con el artículo 141 del CPACA y el desarrollo jurisprudencial de este concepto, según el cual, de la relación contractual debía derivarse “un provecho o un perjuicio con relevancia jurídica” para el tercero. Una supuesta defensa del interés público o de la moralidad administrativa no podía suplir el requisito mencionado.
11. Electroingeniería contestó la demanda⁴. Se opuso a las pretensiones porque el demandante no fundamentó un debate de legalidad con base en las causales previstas en la Ley 80 de 1993 o en las leyes civiles, lo que constituía un incumplimiento de la carga de la prueba.
12. Indicó que el plazo de 20 años fijado por el concejo municipal en el acuerdo municipal de 2001 trataba sobre la autorización para celebrar el contrato, pero no podía entenderse como el término máximo de ejecución.
13. Afirmó que no era cierto que la suscripción del otrosí buscara “beneficiar al contratista”; la Administración pretendió, con la prórroga, ajustar el equilibrio económico del contrato, según los antecedentes que quedaron registrados en el documento.
14. Sostuvo que el Acuerdo Municipal de 2001 fue demandado ante los juzgados administrativos, en 2023, porque el Concejo se había extralimitado al establecer un plazo, cuando lo único previsto en la Constitución y en la Ley 136 de 1994 era la autorización al alcalde. El contenido del contrato, incluido el plazo, eran competencia de este. Agregó que ninguna norma lo obligaba a pedir una nueva autorización para la suscripción de prórrogas.
15. En un escrito aparte⁵ propuso, entre otras, la excepción de falta de legitimación activa en la causa, porque el artículo 141 del CPACA solo previó la posibilidad de pedir la nulidad del contrato para las partes, el

4 Documento “27Contestacion Demanda y Anexos” del expediente digital.

5 Documento “26Escrito de excepciones previas” del expediente digital.

Ministerio Público o “un tercero que acredit[ara] un interés directo”. Por esta “cualificación especial”, no podía considerarse, como hacía la demanda, que existiera una “acción pública de nulidad del contrato estatal”. Sobre este punto, afirmó, la jurisprudencia del Consejo de Estado exigía la demostración de la existencia de una “relación inmediata o próxima” para demandar. En la demanda no se presentó ninguna argumentación sobre el interés que tenía la actora, lo que demostraba su falta de legitimación.

Sentencia de primera instancia

16. Mediante la Sentencia de 19 de septiembre de 2024⁶, el Tribunal Administrativo de Quindío declaró probada la excepción propuesta por el Municipio de “inexistencia de interés directo y/o falta manifiesta de legitimación en la causa por activa”, y se abstuvo de condenar en costas por no existir “prueba de su causación”.
17. Según el tribunal, el artículo 141 del CPACA establecía que la nulidad del contrato podía ser solicitada, además de las partes, por el Ministerio Público o un tercero que “acreditara un interés directo”. De acuerdo con el Consejo de Estado, “el interés del que habla la ley, en este medio de control, no es la defensa del ordenamiento jurídico, pues debe ser concreto, personal, serio y actual”, habida consideración de que la legitimación se justificaba “en el beneficio que se obtendría con la anulación del contrato, o, a la inversa, en el perjuicio cierto que el acto acusado le causa al tercero demandante”. Por tanto, se exigía una “cualificación especial”, toda vez que “el legislador fue más estricto para abrir paso a la interposición del medio de control”.
18. Con base en lo anterior, consideró que era claro que la demanda se presentó para que “se ejecuten los recursos del ente territorial correctamente sin afectar derechos e intereses de los habitantes del municipio de Montenegro”, de modo que la validez del contrato no tenía “ninguna repercusión” directa en los derechos de la parte actora. De allí que los argumentos debieron “enmarcarse en otro medio de control”, ya que el de controversias contractuales era de “naturaleza subjetiva” y no podía utilizarse como si fuera una “acción pública”.
19. Indicó que el Ministerio Público solicitó realizar de oficio el análisis de fondo porque “se configuraron prórrogas automáticas al contrato de concesión”. Sin embargo, lo probado fue que las partes suscribieron una prórroga y no que esta hubiera operado por el silencio de ellas. Así, la causal indicada por la Procuraduría no se correspondía con los hechos de la demanda.

6 Documento “074SentenciaPrime_000202300010Contract” del expediente digital.

20. Finalmente, indicó que no se había demostrado en el proceso, “de manera evidente”, la configuración “de una causal de nulidad absoluta del contrato”, por lo que no podría declararse de oficio. Refirió que el artículo

32 de la Ley 136 de 1994 ordenaba la autorización de los concejos municipales para que los alcaldes suscribieran contratos de concesión y, en este caso, se trataba de una adición al negocio jurídico. Añadió que el Municipio había demandado a través del medio de control de nulidad simple el plazo otorgado por el concejo municipal para la celebración del contrato 158 de 2001, respecto del límite de 20 años, proceso que se encontraba en el trámite de primera instancia.

Recursos de apelación

21. La parte demandante interpuso un recurso de apelación⁷. Indicó que el Ministerio Público, quien, según la norma, estaba legitimado para ejercer el medio de control, estuvo de acuerdo con los argumentos de la demanda sobre las “irregularidades en la creación de las obligaciones contractuales que modificaron sustancialmente el contrato”. Además, el juez contaba con facultades oficiosas para declarar la nulidad del negocio jurídico.
22. Alegó que, de acuerdo con una Sentencia del Consejo de Estado de 30 de noviembre de 2006, la legitimación para demandar en estos casos se ampliaba porque, aun cuando los usuarios de los servicios públicos no eran parte del contrato de concesión, “innegablemente acaba[ba]n viéndose concernidos por sus cláusulas, en especial por las que les son directamente aplicables”.
23. Afirmó que la interpretación “taxativa” del artículo 141 del CPACA generaba “una tensión entre el ordenamiento jurídico y la Constitución”; en este caso debía darse prevalencia “a la legalidad en la actuación administrativa” y, en ejercicio “del control difuso establecido en el artículo 4 de la Constitución”, inaplicar parcialmente el artículo, “en caso de que no se acredite un interés directo por parte del demandante”. De no hacerlo, en su concepto, una norma procesal llevaría “a la perpetuación de un acto contractual viciado de irregularidades evidentes”, en contravía de “la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades”.
24. Sostuvo que el interés directo del actor consistía en “mantener incólume el erario público del municipio en el que él reside”, así como “buscar garantizar la ejecución de un servicio público como lo es del alumbrado público libre de cualquier manto de duda que pueda generar alteraciones (…), lo cual no solo afectaría al aquí demandante, también afectaría a toda la población del municipio de Montenegro”.

7 Documento “077Recurso de apelación demandante” del expediente digital.

25. El Municipio presentó un recurso de apelación⁸. Sostuvo que la entidad se apartaba de su postura inicial de oponerse a las pretensiones. Que, en materia de Administración pública, y en concreto de contratación estatal, el Consejo de Estado había dado prevalencia a los principios de legalidad y transparencia por sobre aquel de los actos propios, para evitar la convalidación de actos notoriamente ilegales.
26. Señaló que el Otrosí 4 amplió el plazo de la concesión en 108 meses, equivalente a comprometer 9 vigencias fiscales futuras. Para ello, se profirió el Acuerdo Municipal 21 de 23 de diciembre de 2022 que así lo autorizaba, en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994. Sin embargo, mediante la Sentencia 2023-00015 el Tribunal Administrativo de Quindío declaró nulo ese acto administrativo.
27. En este contexto, “ni la prórroga ni el compromiso de vigencias futuras excepcionales c[ontaron] con la autorización que demanda la Ley”, pese a lo cual, el contrato estaba vigente, en contravía de las normas sustanciales sobre la materia. Destacó que, de acuerdo con un concepto de Colombia Compra Eficiente, las modificaciones que afectaban el contenido original del contrato debían cumplir con las mismas formalidades legales, reglamentarias y regulatorias para el contrato principal.
28. Indicó que el artículo 1742 del Código Civil estableció el deber del juez de declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato, previsión que estaba en armonía con el artículo 45 y las causales contenidas en los numerales 2 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. En este caso, insistió, no se obtuvo la autorización para la prórroga y el acto administrativo que autorizaba comprometer vigencias futuras fue anulado.
29. Por último, sostuvo que en el proceso de empalme entre alcaldías hubo inconsistencias y documentos faltantes respecto del contrato de concesión. Por todo lo anterior, solicitó que se declarara la nulidad absoluta del Otrosí 4.
1. CONSIDERACIONES
1. Síntesis de la controversia – 2.2. Falta de legitimación activa en la causa – 2.3. Condena en costas

Síntesis de la controversia

30. La Sentencia de primera instancia será confirmada, pues la Sala comparte el análisis del tribunal. El medio de control de controversias contractuales exige una legitimación específica respecto de quién puede

8 Documento “080_MemorialWeb_Recurso-RECURSOAPELACION20” del expediente digital.

pretender la nulidad de un negocio jurídico estatal. En relación con los terceros, la jurisprudencia ha delimitado el concepto de “interés directo” previsto en el artículo 141 del CPACA que, como se expondrá, no se cumple en el presente asunto. Por ser la legitimación activa en la causa un presupuesto procesal, al no ser viable conocer de la pretensión declarativa, no es posible estudiar los argumentos planteados por la entidad en su recurso de apelación y por el Ministerio Público en el curso del proceso.

Falta de legitimación activa en la causa

31. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-221 de 1999, se pronunció sobre la constitucionalidad de la expresión “interés directo” contenida en el inciso 3 del artículo 32 de la Ley 446 de 1998, que fue replicada en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011. En esa oportunidad, la Corte precisó que, por tratarse de una acción de rango legal y no constitucional, el legislador podía, “en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, restringir la titularidad de la acción o someter su ejercicio al cumplimiento de requisitos y condiciones razonables”⁹. Agregó que la noción de interés directo no se limitaba a quienes participaban en el procedimiento de selección y no era únicamente por motivos económicos, ya que el contrato podía “incidir, repercutir o afectar en cualquier forma o modo [la] situación e intereses, o el goce o efectividad de derechos” de terceros.
32. En línea con lo anterior, el Consejo de Estado ha enfatizado que corresponde al actor demostrar ese interés, más allá de un debate de simple legalidad. Así¹⁰ (se trascribe):

“[E]l interés de quien demanda la nulidad del contrato no debe ser el de simple legalidad, propio de la nulidad de un acto administrativo (…), sino un interés concreto, personal y directo, como el que tiene un licitante vencido frente al acto de adjudicación del contrato cuestionado.

(…).

Como la «defensa del ordenamiento jurídico» y la supuesta afectación derivada de la ejecución del contrato de concesión n° VAL 0868804 como

«habitantes de Cartagena» y «propietarios de vehículos» no constituyen un interés directo –como lo exige el artículo 141 CPACA–, los demandantes no están habilitados para solicitar la nulidad absoluta de ese contrato”.

33. La carga de demostrar el interés directo tiene su fundamento en el principio de relatividad de los contratos y la protección del contrato estatal, y se deriva también de la lógica procesal prevista en el artículo 1742 del

9 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-221 de 14 de abril de 1999. Con salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección

C. Auto de 19 de julio de 2023, exp. 68868.

Código Civil, que permite alegar la nulidad a quien “tenga interés en ello”.

Sobre este punto, la Sección Tercera ha indicado¹¹ (se trascribe):

“Como excepción a la regla indicada, la citada norma dispuso que la nulidad absoluta del contrato estatal también podrá ser pretendida por el Ministerio Público y por el 'tercero que acredite un interés directo', sin perjuicio de que pueda ser declarada de oficio por el juez administrativo, permitiendo de esta forma el ejercicio del medio de control de controversias contractuales a quienes no fueron parte del contrato, pero cualificando a esos sujetos activos en sede de legitimación y únicamente en lo referente a esa precisa pretensión de declarar su nulidad absoluta, impidiendo el ataque indiscriminado que implicaría que cualquiera y sin denotar un interés directo en el negocio pueda peticionar su ruptura, circunstancia que iría en contravía del interés general envuelto en el contrato estatal así como del principio de relatividad de los contratos antes explicado.

Por tanto y como ha manifestado esta Subsección, el interés directo funge como punto de equilibrio del mecanismo de control judicial de los contratos estatales, en la medida que autoriza su activación en armonía con los principios de conservación y relatividad de los negocios jurídicos -favor contractus, a través del cual se promueve el cumplimiento y protección de los acuerdos de voluntades como fuente estable de derechos y obligaciones, los cuales enmarcan una relación de exclusividad frente a sus efectos y son catalogados como ley para quienes los concertaron, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1602 del Código Civil”.

34. De este modo, para que un tercero pueda solicitar la nulidad de un contrato estatal debe demostrar que el negocio jurídico lo afecta de manera directa y personal, lo que no puede hacer consistir en argumentos generales sobre la defensa del patrimonio público o del ordenamiento jurídico, pues ello convertiría al medio de control de controversias contractuales en una acción pública y permitiría enjuiciar, incluso con aparentes argumentos altruistas, cualquier negocio suscrito por la Administración, poniendo en peligro la satisfacción de las necesidades públicas.
35. Conviene precisar que el concepto de interés directo no se agota, como se ha propuesto en ocasiones, en el proponente vencido o en un detrimento económico. Ello, por cuanto la ley procesal no fijo una limitación en ese sentido y numerosos supuestos contractuales podrían afectar a terceros¹².

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección

A. Sentencia de 13 de septiembre de 2024, exp. 68632. Con aclaración de voto de los magistrados Fernando Alexei Pardo Flórez y José Roberto Sáchica Méndez.

12 En la Sentencia de 19 de marzo de 2020, la Subsección A determinó que una entidad no contratante estaba legitimada para solicitar la nulidad del contrato, por las siguientes razones (se trascribe):

“El demandante del presente litigio es el Instituto Nacional de Vías, entidad que, si bien no fue parte del procedimiento de selección que dio origen al acto acusado y a la consecuencial celebración del negocio jurídico, cuya nulidad se pretende, alegó que tiene un interés directo derivado de su condición de extremo suscribiente del convenio interadministrativo No. 649 de 2013, en desarrollo del cual el ente territorial adelantó el

Por tanto, se trata de una carga argumentativa y/o probatoria que el tercero demandante ajeno a la relación contractual deberá satisfacer a fin de que sea estudiada su pretensión invalidatoria.

36. En el presente caso, para la Sala es claro que la parte actora no demostró un interés directo para solicitar la nulidad del Otrosí 4, pues de la argumentación presentada en la demanda y en el recurso de apelación se concluye que persigue una defensa del orden jurídico, situación que, como viene de explicarse, resulta ajena a la naturaleza subjetiva del medio de control de controversias contractuales.
37. El precedente del año 2006¹³ citado en el recurso de apelación no es aplicable porque, si bien en ese caso se hicieron consideraciones sobre la relación entre el contrato de concesión y los administrados, lo cierto es que se trataba de un asunto diferente. Allí se cuestionó la legalidad de unos actos administrativos del Ministerio Transporte que, en el marco de un contrato de concesión vial, fijaron unas tarifas y ordenaron trasladar unos peajes. Así, no se abordó en ese caso la legitimación para demandar en relación con la nulidad del contrato.
38. Respecto de la posibilidad de aplicar una excepción de inconstitucionalidad, la Sala considera que no le asiste razón al recurrente sobre la existencia de una tensión constitucional. De un lado porque, como quedó expuesto, el concepto de interés directo fue sometido a un análisis de exequibilidad en la Sentencia C-221 de 1999, con la conclusión reseñada más arriba. Y, de otro, porque el ordenamiento jurídico prevé otros mecanismos procesales y extraprocesales para velar por la protección del patrimonio público y los derechos colectivos, por lo que una defensa de estos valores no puede llevar a pretermitir las normas que, como se expuso, condicionan el ejercicio del medio de control de controversias contractuales.

procedimiento de selección del contratista para la ejecución de las obras objeto del referido convenio.

(…)

En efecto, el demandante basa su reclamación en la posible transgresión de su derecho subjetivo derivado de su calidad de extremo suscribiente dentro del convenio interadministrativo, en cuyo marco se gestó el procedimiento de selección que dio origen al acto de adjudicación acusado, en tanto fue con el aporte de sus recursos y su apoyo técnico que se edificó la referida licitación.

En similar sentido se encuentra legitimado en la causa por activa para pretender la nulidad absoluta del contrato celebrado como consecuencia del acto enjuiciado, en tanto que, por cuenta de las mismas circunstancias narradas, se evidencia el interés directo que le asiste para controvertir la legalidad del acuerdo censurado”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 19 de marzo de 2020, exp. 62538.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 30 de noviembre de 2006, exp. 13074.

39. Por los razonamientos expuestos, esta Subsección concluye que el demandante carece de legitimación activa en la causa para formular la pretensión de nulidad del Otrosí 4, suscrito entre el Municipio y Electroingeniería. En ausencia de este presupuesto procesal, no es posible realizar un análisis de fondo y, por sustracción de materia, la Sala se encuentra relevada de estudiar el recurso de apelación de la entidad demandada, así como de los argumentos propuestos por el Ministerio Público.

Condena en costas

40. En la Sentencia de primera instancia el tribunal se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante. Aun cuando el recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente a los intereses de la parte actora, lo cierto es que, por las particularidades del caso, para la Sala es claro que lo pretendido era un asunto de interés público, por lo que, de acuerdo con el artículo 188 del CPACA, se abstendrá de condenar en costas.
1. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 19 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío.

SEGUNDO: sin condena en costas en esta instancia.

Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Presidente de la Subsección

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Magistrado Magistrado