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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo
Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 63001-23-33-000-2019-00079-01 (1437-2021)
Demandante: José Elmer López Restrepo
Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación (PGN)
Tema: sanción disciplinaria a curador urbano. Subtema 1: facultad de revocatoria directa de la PGN. Efectos. Subtema 2: competencia de la jurisdicción de lo contencioso–administrativo para estudiar la legalidad de fallos disciplinarios que han sido revocados por el procurador general de la Nación. Subtema 3: nulidad de las actuaciones y trámites en el proceso disciplinario. Efectos.
Sentencia de segunda instancia
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se negaron sus pretensiones.
Síntesis del caso
José Elmer López Restrepo demandó la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, por el cual la Procuraduría Provincial de Armenia lo sancionó con multa de 600 SMLMV, e inhabilidad de 10 años. También, del fallo disciplinario de segunda instancia contenido en la Resolución 003 del 11 de abril de 2019, mediante la cual, la Procuraduría Regional del Quindío modificó la sanción inicialmente impuesta, por destitución e inhabilidad de 8 años. Sostuvo que: (i) el juicio de adecuación típica elaborado por la PGN en el pliego de cargos y en los fallos sancionatorios, fue ambiguo, impreciso y contradictorio, por lo tanto, la conducta que se le reprochó es atípica; y (ii) la autoridad disciplinaria vulneró su derecho al debido proceso porque (a) desconoció la prohibición de la no reformatio in pejus, (b) omitió darle traslado para presentar alegatos de conclusión, y (c) no le notificó adecuadamente el fallo disciplinario de segunda instancia.
El Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda. Si bien reconoció que, mediante auto del 17 de junio de 2019, la PGN revocó el fallo disciplinario de segunda instancia, y declaró la nulidad de lo actuado en el proceso disciplinario, a partir del fallo sancionatorio de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, ello no impedía el control de legalidad de los referidos actos administrativos demandados, porque produjeron efectos jurídicos, ya que, durante la vigencia de la sanción, estuvo registrada en el SIRI. Sin embargo, concluyó que no se acreditó una lesión actual y
concreta a un derecho subjetivo del demandante, que habilitara el restablecimiento y la indemnización de perjuicios reclamada.
El Consejo de Estado confirma la sentencia de primera instancia, porque al declararse – en el proceso disciplinario– la nulidad de todo lo actuado, incluso desde el fallo disciplinario de primera instancia, los actos demandados fueron sustraídos del ordenamiento jurídico. En ese sentido, no procede el estudio integral de fondo de los fallos disciplinarios acusados, debido a que hoy son inexistentes, pero sí de las pretensiones inherentes a la reparación de los perjuicios que pudieran haberse causado durante el lapso transcurrido entre la ejecutoria de la decisión disciplinaria de segunda instancia del 13 de abril de 2019 que ordenó la destitución, y su revocatoria el 17 de junio de 2019, más aún porque la sanción permaneció registrada en las bases de datos de la PGN hasta que el auto del 8 de julio de 2019, que resolvió la solicitud cautelar, ordenó su eliminación. Finalmente, la corporación concluyó que no están demostrados los perjuicios reclamados, por lo tanto, no hay lugar a su reconocimiento.
Antecedentes
La demanda
El 28 de mayo de 2019, José Elmer López Restrepo presentó1 demanda2 de nulidad y restablecimiento del derecho de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se exponen.
Pretensiones
Solicitó que se declarara la nulidad de: (i) el fallo disciplinario de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, proferido por la Procuraduría Provincial de Armenia, por medio del cual fue sancionado con multa de 600 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), e inhabilidad de 10 años para ejercer empleo público o función pública, prestar servicios a cargo del Estado, o contratar con este; y (ii) la Resolución 003 del 11 de abril 2019 emitida por la Procuraduría Regional del Quindío, en la cual se modificó la sanción inicialmente impuesta, por destitución e inhabilidad de 8 años.
A título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente:
«4. Que se condene a la entidad demandada a pagar[le] una indemnización equivalente a 50 [SMLMV…], por los daños a su reputación y a su dignidad, causados durante el trámite del proceso disciplinario, e incluso en forma posterior a su terminación.
5. Que se condene a la entidad demandada a pagar[le] una indemnización equivalente a 50 [SMLMV], por concepto de […] perjuicios morales que está soportando, en razón de la investigación [...] y la sanción que le fue impuesta.».
Hechos
Según el «acta individual de reparto», visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 63001-23-33-000-2019-00079-01 / archivo pdf «84ED_ACTADEREPARTO(.PDF) NroActua 2».
Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 63001-23-33-000-2019-00079-01 / archivo pdf
«79ED_1DEMANDAPODER(.PDF) NroActua 2».
José Elmer López Restrepo, luego de superar el respectivo concurso, fue designado como curador urbano núm. 2 de Armenia, para el periodo 2012-2015.
La Contraloría General de la República, mediante oficio 1000-0072 del 24 de enero de 2017, trasladó a la PGN el hallazgo fiscal con posible incidencia disciplinaria, relacionado con la expedición de la licencia de construcción 1-142022 del 30 de diciembre de 2014, en la modalidad de obra nueva, otorgada por la Curaduría Urbana núm. 2 del municipio de Armenia para intervenir el edificio de los ferrocarriles de esa ciudad. La Contraloría indicó que, presuntamente, el curador urbano no realizó una revisión minuciosa de los documentos del Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP), pese a tratarse de un bien de interés cultural de la Nación (BICN), a cargo del Ministerio de Cultura, y que al parecer, se habrían efectuado intervenciones no autorizadas.
Con fundamento en ello, mediante auto del 28 de mayo de 2017 la Procuraduría Provincial de Armenia ordenó abrir indagación preliminar.
Mediante auto del 12 de junio de 2018, la referida autoridad disciplinaria resolvió adelantar la actuación por el procedimiento disciplinario especial verbal, previsto en el Título XI del Libro IV de la Ley 734 de 2002, artículo 175 y siguientes. Por consiguiente, citó a audiencia pública a José Elmer López Restrepo, en su calidad de curador urbano núm. 2 de Armenia.
En el pliego de cargos contenido en dicha providencia, le fue atribuida a título de culpa gravísima, la comisión de la falta gravísima contenida en el artículo 55.3 de la Ley 734 de 2002, que alude a «[d]esatender las instrucciones o directrices contenidas en los actos administrativos de los organismos de regulación, control y vigilancia o de la autoridad o entidad pública titular de la función».
La autoridad disciplinaria profirió fallo de primera instancia el 13 de diciembre de 2018, mediante el cual declaró acreditada la responsabilidad del investigado, al considerar que expidió varias licencias urbanísticas sin verificar el cumplimiento del requisito consistente en la autorización previa de los usos específicos en el área intervenida, conforme al proyecto de intervención del BINC, que debía ser aprobado por el Ministerio de Cultura. Según se indicó en la decisión, la mencionada autorización era necesaria para viabilizar los proyectos de intervención en la Estación del Ferrocarril de Armenia, por tratarse de un inmueble declarado BINC. En consecuencia, fue sancionado con multa de 600 SMLMV, e inhabilidad de 10 años «para ejercer empleo público o función pública, prestar servicios a cargo del Estado, o contratar con este».
Contra la anterior decisión el demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de Resolución 003 del 11 de abril de 2019, por medio de la cual se modificó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad para ejercer empleo público, función pública, prestar servicios a cargo del Estado o contratar con este por el término de 8 años.
Según la demanda, durante el curso del proceso disciplinario, José Elmer López Restrepo fue «puesto en la palestra pública», tanto así, que el día 12 de abril de 2019, sin que aún se le hubiera notificado el fallo de segunda instancia, el procurador general de la Nación, en intervención que hizo en evento realizado en la ciudad de Armenia, con cobertura de los medios de comunicación locales y nacionales, hizo pública la decisión de la entidad de destituir[lo] e inhabilitar[lo] […], cuando ni tan siquiera en la citación que se le remitió al abogado le fue informada la decisión, «mostrándolo como un trofeo de batalla en [la] lucha contra la corrupción». [sic].
Como consecuencia de las decisiones disciplinarias, la sanción fue registrada en el sistema de antecedentes administrado por la PGN.
En la demanda se manifestó que «[a]l momento de la presentación [de la misma], al no haberse ejecutado la sanción impuesta, [el] proceso [es] de cuantía cero (0)».
Normas violadas y concepto de violación
José Elmer López Restrepo citó como normas violadas los artículos 29, 31 y 116 de la Constitución.
Sostuvo que, el auto de citación a audiencia, así como los fallos disciplinarios, son ambiguos e imprecisos, pues, no es claro si lo que se le reprochó fue omitir: «(a) verificar la existencia de la autorización de los usos específicos, (b) la existencia de un anteproyecto de usos específicos en el área afectada, o (c) un proyecto de usos específicos en el área afectada, (d) o autorización previa del Ministerio de Cultura».
Manifestó que las decisiones disciplinarias incurrieron en falsa motivación, en razón a la indebida valoración probatoria, en la medida en que, según afirmó, la fundamentación fáctica y jurídica contenida en los fallos no correspondía a la realidad de los hechos ni a las funciones ejercidas en su condición de curador urbano núm. 2 de Armenia.
Indicó que se configuró vulneración al debido proceso porque en segunda instancia la PGN agravó la pena impuesta, sin tener en cuenta que él era apelante único.
Manifestó que en el trámite de la segunda instancia se le violó el debido proceso, por cuanto no se le corrió traslado para alegar de conclusión, tal como lo establece el inciso 7 del artículo 180 de la Ley 734 de 2002.
Alegó indebida notificación del fallo disciplinario de segunda instancia porque: (i) en la comunicación que se le remitió a su apoderado el 11 de abril de 2019, por medio de la cual fue citado para ser notificado de dicha providencia, no se le indicó la decisión tomada y la fecha de la providencia, como lo mandan los artículos 103 y 109 de la Ley 734 de 2002; y (ii) el edicto al que alude el artículo 107 de la Ley 734 de 2002, fue fijado sin que hubieran transcurrido en su totalidad los 8 días que el referido artículo otorga al disciplinado, o a su defensa, para comparecer a notificarse de manera personal del fallo disciplinario.
Trámite cautelar
José Elmer López Restrepo solicitó medida cautelar de urgencia con fundamento en el artículo 234 del CPACA.
La solicitud consistió en la suspensión provisional de los efectos de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, del 13 de diciembre de 2018 y 11 de abril de 2019, mediante los cuales se le impuso sanción de destitución del empleo de curador urbano 2 de Armenia.
El actor sostuvo que: «[...] de no suspenderse los mencionados actos administrativos, podrían ser ejecutados de inmediato, cesando […] funciones, con lo cual se le estaría vulnerando sus derechos fundamentales al trabajo, a la seguridad social y al mínimo vital».
La PGN se opuso a la solicitud, para lo cual informó que mediante auto del 17 de junio de 2019, el procurador general de la Nación revocó directamente el fallo de segunda instancia del 11 de abril de 2019 y decretó la nulidad de la actuación disciplinaria a partir del fallo de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, inclusive, razón por la cual los actos sancionatorios no estaban produciendo ningún efecto.
Mediante auto del 8 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo del Quindío declaró la carencia de objeto de la solicitud de suspensión provisional, al considerar que, en virtud del acto de revocatoria directa, los actos sancionatorios no estaban produciendo efectos. No obstante, verificó que, al 5 de julio de 2019, el sistema oficial de consulta de antecedentes disciplinarios de la PGN, aún registraba las sanciones impuestas en el fallo de segunda instancia del 11 de abril de 2019 que había sido revocado por el procurador general de la Nación, circunstancia que podía perjudicar gravemente al demandante. En consecuencia, ordenó al procurador general de la Nación, proceder de inmediato a actualizar el sistema de antecedentes disciplinarios, incorporando la decisión de revocatoria adoptada el 17 de junio de 2019.
Contra dicha providencia el actor interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido de manera negativa mediante auto del 29 de julio de 2019.
Contestación de la demanda
La PGN contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones3.
Sostuvo que, «[…] los actos administrativos demandados fueron objeto de revocatoria directa (fallo de segunda instancia) y declaratoria de nulidad (fallo de primera instancia), conforme se decidió en auto del 17 de junio de 2019, expedido por el procurador general de la Nación»; por lo tanto «se presenta una carencia actual de objeto por sustracción de materia, teniendo en cuenta que las causas que originaron el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, han desaparecido, esto es, los fallos
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«29ED_82CONTESTACIONDEMANDA(.PDF) NroActua 2».
disciplinarios sancionatorios expedidos en primera y segunda instancia por parte de la Procuraduría General de la Nación».
Señaló que, como consecuencia de dichas determinaciones, los actos administrativos demandados fueron retirados del ordenamiento jurídico.
Insistió en precisar que, la sanción impuesta nunca se hizo efectiva, lo cual es indicativo de que ningún efecto jurídico nocivo fue producido. En ese sentido, recalcó que la PGN no emitió comunicación alguna para que el demandante fuese destituido, es decir, la decisión disciplinaria no fue cumplida. En ese sentido, agregó que la anotación en el sistema informático de la entidad es un acto de registro pero no es su ejecución, en tal virtud, el demandante no probó que con ello se le impidió acceder a otro cargo público, así como «no acreditó el impacto en la psique que pudo haberle causado el informe del Procurador General de la Nación respecto de la sanción cuestionada».
Manifestó que el registro en el sistema de antecedentes disciplinarios fue cancelado como consecuencia de la revocatoria directa y de lo ordenado en el auto del 8 de julio de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió la solicitud de medida cautelar.
Con fundamento en lo anterior, solicitó que se declarara la terminación del proceso, de conformidad con el artículo 180.6 del CPACA.
Propuso como excepción la de «sustracción de materia por carencia actual de objeto».
Concepto del Ministerio Público ante el Tribunal Administrativo del Quindío
El Ministerio Público conceptuó en la primera instancia, que los actos acusados produjeron efectos en el mundo jurídico al publicitarse la sanción en la página web de la entidad, y que al estar plenamente acreditada la vulneración a la garantía de la no reformatio in pejus, resulta suficiente para declarar su nulidad. Sin embargo, concluyó que la parte actora no logró acreditar los perjuicios concretos que pudo habérsele causado en su esfera moral.
Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo del Quindío4, mediante sentencia del 29 de mayo de 20205, negó las pretensiones de la demanda, y declaró no probada la excepción de «sustracción de materia por carencia actual de objeto» propuesta por la PGN, sin condena en costas.
Como cuestión previa el tribunal se planteó la necesidad de estudiar «si los actos administrativos demandados produjeron efectos jurídicos, y por tanto, a pesar de haber sido revocados son susceptibles de control de legalidad por parte de esta jurisdicción».
En Sala integrada por los magistrados Alejandro Londoño J. (ponente), Rigoberto Reyes G. y Juan C. Botina G.
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«11ED_96SENTENCPRIMERINSTANCIA(.PDF) NroActua 2».
Sobre el particular, esa corporación concluyó que «aun cuando los actos demandados y revocados directamente por la accionada sí son susceptibles de control jurisdiccional, toda vez que alcanzaron a producir efectos jurídicos, no procede su anulación, habida cuenta que no se acreditó que con ellos efectivamente se hubiera causado una afectación o vulneración de los derechos subjetivos del demandante, lo que constituye un requisito fundamental para la prosperidad de las pretensiones que se eleven en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».
Para arribar a esta conclusión el a quo argumentó en primer lugar, que «de acuerdo a la jurisprudencia del órgano de cierre de esta jurisdicción, el estudio de la legalidad de actos administrativos que han sido retirados del ordenamiento jurídico, bien sea por revocatoria directa, derogatoria o aquellos que simplemente han perdido fuerza ejecutoria, procede únicamente si entre su expedición y derogatoria y/o revocatoria alcanzaron a producir efectos jurídicos, circunstancia que en el caso concreto se verifica al corroborar tal y como se indicó en el auto que resolvió la medida cautelar, que para el
5 de julio de 2019, las sanciones impuestas al demandante aún se encontraban registradas en el sistema de consulta de antecedentes disciplinarios de la [PGN], razón por la cual se procederá a declarar no probada la excepción denominada “sustracción de materia por carencia de objeto” propuesta por la entidad […]».
Adicionalmente, señaló que no se evidencia que los actos demandados hubieran lesionado un derecho subjetivo en forma actual y concreta, ni que existiera interés en la pretensión u oposición para una sentencia de mérito; por ello, reiteró que, al no haberse probado una lesión atribuible a los actos impugnados y al haber sido retirados del ordenamiento de forma concomitante a la notificación del auto admisorio de la demanda, el demandante carecía de interés para impugnarlos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Reiteró que, si bien los actos habían sido retirados del ordenamiento, ello no impedía su control porque produjeron efectos jurídicos; sin embargo, estimó que en el expediente no se acreditó una lesión concreta y actual derivada de dichos actos. En particular, indicó que no se demostró la configuración de perjuicios ciertos en la esfera moral del actor, ni la existencia de una afectación específica susceptible de indemnización.
En línea con lo expuesto en el párrafo anterior, la sentencia de primera instancia señaló que:
«[…] una vez efectuada la revisión de las pruebas allegadas y recaudadas, y aun cuando del ejercicio del control judicial integral que ejerce la jurisdicción contenciosa administrativa sobre las decisiones disciplinarias, se desprende que en el presente caso resultó transgredida la garantía de la “no reformatio in pejus”, que comporta que por tratarse de apelante único, el superior no pueda agravar la sanción impuesta al disciplinado en primera instancia, toda vez que aun cuando la Procuraduría Provincial de Armenia por medio del fallo de primera instancia del día 13 de diciembre de 2018, sancionó disciplinariamente a […] José Elmer López Restrepo con sanción principal consistente en multa equivalente a 600 SMLMV; al interponer el hoy demandante el recurso de apelación, la Procuraduría Regional del Quindío [...] decidió modificar la sanción, determinando que lo procedente era la imposición de una destitución, en lugar de la referida multa, [...] denota una […] alteración y agravación de la situación jurídica del apelante único, es decir, la resolución de la segunda instancia comportó que de una
sanción pecuniaria, el disciplinado obtuviera el retiro definitivo de su cargo, decisión que ni siquiera fue justificada, o motivada, en el acto demandado.
Aunado a lo anterior, se observa que una de las razones, expuestas por el procurador general de la Nación como sustento de su decisión de revocatoria directa del fallo de segunda instancia y nulidad del fallo de primera instancia […], fue el que se adoptó sin previamente otorgar el traslado para alegar de conclusión, es decir, una vulneración adicional al debido proceso que debió ser garantizada al disciplinado; transgresión que el Tribunal constata en la actuación acusada […], la misma que está consagrada en el artículo 180 de la Ley 734 de 2002».
A renglón seguido, adujo que «al encontrarse acreditadas las violaciones anotadas podría considerarse que procede la declaratoria de nulidad de los actos acusados, pues aun cuando fueron revocados directamente por la autoridad disciplinaria, alcanzaron a producir efectos jurídicos, no obstante, […] para la Sala en el sub examine no se encuentra acreditado que durante el periodo que tuvieron vigencia los citados actos se le haya causado afectación alguna al demandante, requisito que como se señaló previamente[, es] indispensable para la prosperidad de las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».
En tal sentido, señaló que «no solo no se encuentra que la sanción disciplinaria emitida irregularmente por la entidad accionada hubiese sido ejecutada, es decir, que el accionante haya sido separado en forma definitiva del cargo de curador urbano No. 2 del municipio de Armenia, ni siquiera de manera temporal, pues antes de que ello ocurriera se revocó el [fallo] de segunda instancia y nulitó la decisión definitiva de primera instancia, sino que adicionalmente tampoco se cuenta con pruebas que sustenten las afirmaciones de la demanda, esto es, las referentes a que por una presunta difusión pública de la emisión de la sanción disciplinaria acusada por parte de la entidad accionada, se hubiere generado [al demandante] dolor o aflicción en su psique y en general sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, temor, zozobra, etc., que lo habrían invadido; ello no fue objeto de prueba por la parte actora a efectos de que el Tribunal lo corrobore y de ello infiera la configuración de un perjuicio. Tampoco se tiene probanza [de] que de la temporal anotación en el registro de sanciones de la entidad, se hubiese afectado su reputación o dignidad, por ejemplo, por la frustración real de no poder acceder a un empleo por dicho reporte».
Finalmente concluyó que «al no evidenciarse que los actos administrativos demandados […] durante el período que estos surtieron efectos le hayan lesionado un derecho subjetivo en forma actual y concreta, y que por tanto exista un interés en la pretensión […] para la sentencia de fondo o mérito, la Sala procederá a negar las pretensiones de la demanda, reiterando que al no haberse probado la causación de una lesión al demandante con los actos impugnados y al ser estos retirados del ordenamiento en forma concomitante a la notificación del auto admisorio de la demanda, el señor José Elmer López Restrepo carece de interés para impugnarlos vía medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues como se señaló previamente […], además del restablecimiento del orden jurídico quebrantado, debe ejercerse con la finalidad de hacer cesar o reparar la vulneración o afectación de un derecho subjetivo del que es titular el destinatario del acto administrativo acusado».
Salvamento de voto
El magistrado Juan Carlos Botina Gómez salvó voto frente a la sentencia de primera instancia proferida el 29 de mayo de 2020, al manifestar su desacuerdo con la decisión adoptada por la mayoría de la Sala.
Señaló que la ponencia inicialmente presentada para discusión en Sala proponía declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, al estimar que estaban acreditados los cargos de violación expuestos en la demanda.
Indicó que, en su criterio, los actos disciplinarios alcanzaron a producir efectos jurídicos subjetivos y particulares mientras estuvieron vigentes, y que la revocatoria directa únicamente produce efectos hacia el futuro, razón por la cual procedía declarar su nulidad desde su nacimiento.
Precisó que dentro del trámite disciplinario se vulneró la garantía de la no reformatio in pejus, en tanto el disciplinado actuó como apelante único y, sin embargo, en segunda instancia se agravó su situación jurídica al modificarse la sanción inicialmente impuesta de multa equivalente a 600 SMLMV a destitución. Agregó que dicha decisión no fue debidamente justificada o motivada en el acto de segunda instancia, lo que, en su criterio, configuró una transgresión al debido proceso.
Señaló igualmente que una de las razones expuestas por el procurador general de la Nación para revocar directamente los fallos disciplinarios fue la omisión del traslado para alegar de conclusión, garantía prevista en el artículo 180 de la Ley 734 de 2002, irregularidad que consideró probada en el proceso, y que también daba lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados.
Con fundamento en lo anterior, sostuvo que debía declararse la nulidad de los actos demandados, porque mientras estuvieron vigentes produjeron efectos.
No obstante, consideró que no había lugar a las condenas solicitadas, en la medida en que no se probó la ejecución de la sanción disciplinaria, ni la existencia y cuantía de los perjuicios alegados.
Recurso de apelación
José Elmer López Restrepo interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 29 de mayo del 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, solicitó que se revocara la sentencia y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente6:
Indicó que el restablecimiento del derecho es consecuencia directa de la anulación de un acto administrativo afectado por alguno de los vicios, por lo que «no era exigible una
Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado 63001-23-33-000-2019-00079-01 / archivo pdf
«12ED_98RECURSOAPELACIONSENTENCIA(.PDF) NroActua 2».
prueba adicional del perjuicio para efectos de declarar la nulidad de los actos disciplinarios».
Señaló que el Tribunal reconoció que los actos disciplinarios produjeron efectos jurídicos, en particular el registro de la sanción en el sistema de antecedentes disciplinarios de la PGN, pero aun así negó las pretensiones, lo que consideró contradictorio.
Alegó que la revocatoria directa de los actos disciplinarios no impedía el pronunciamiento judicial sobre su legalidad, en la medida en que los actos alcanzaron a producir efectos mientras estuvieron vigentes.
Manifestó que el fallo de primera instancia desconoció la finalidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al supeditar la prosperidad de la acción a la demostración de un perjuicio adicional.
Indicó que el Tribunal interpretó de manera restrictiva los artículos 137 y 138 del CPACA.
Cuestionó igualmente la validez de la revocatoria directa dispuesta por el procurador general de la Nación, porque esta se produjo en forma concomitante a la notificación del auto admisorio de la demanda, por lo que planteó que la PGN ya no mantenía competencia para revocar las sanciones que le impuso la Procuraduría Regional del Quindío.
Intervenciones en segunda instancia
Procuraduría General de la Nación
La PGN presentó alegatos de conclusión, en los cuales se ratificó en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los antecedentes administrativos que dieron origen a la controversia7.
Señaló que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se rige por el artículo 138 del CPACA y que las causales de nulidad se encuentran previstas en el artículo 137 ibídem.
Indicó que los actos administrativos demandados fueron objeto de revocatoria directa conforme a la Ley 734 de 2002 y al CPACA, por lo que fueron retirados del ordenamiento jurídico.
Sostuvo que la sanción disciplinaria no fue ejecutada y que el propio demandante manifestó en la demanda que al momento de su presentación no se había hecho efectiva la sanción impuesta.
Visible a índice 17 de Samai Consejo de Estado 63001-23-33-000-2019-00079-01 / archivo pdf
«115_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 17».
Afirmó que no se demostró daño alguno ni afectación concreta derivada del registro temporal de la sanción en el sistema de antecedentes disciplinarios.
Señaló que el certificado de antecedentes disciplinarios constituye un acto de registro y no implica por sí mismo la ejecución de una sanción.
Concluyó que no se probó la existencia de daño ni la configuración de las causales de nulidad invocadas, razón por la cual solicitó confirmar la sentencia apelada.
José Elmer López Restrepo
José Elmer López Restrepo reiteró la solicitud de que se realizara un control judicial integral de la actuación disciplinaria que dio origen a los actos administrativos demandados8.
Indicó que en la sentencia de primera instancia se reconoció la existencia de irregularidades en los actos disciplinarios, en particular la vulneración del principio de no reformatio in pejus y la omisión del traslado para alegatos de conclusión.
Sostuvo que, aun cuando los actos administrativos fueron objeto de revocatoria directa, ello no impedía su control jurisdiccional, en tanto la presunción de legalidad solo desaparece mediante sentencia judicial que declare su nulidad.
Señaló que para declarar la nulidad de un acto administrativo basta verificar su contradicción con el ordenamiento jurídico, y que la acreditación del perjuicio es exigible únicamente para efectos indemnizatorios.
Finalmente, afirmó que no existe discusión sobre el hecho de que la sanción disciplinaria estuvo vigente y registrada en el sistema de antecedentes disciplinarios de la PGN.
Concepto del Ministerio Público
El delegado del Ministerio Público ante esta corporación, rindió concepto en los siguientes términos9:
Señaló que el problema jurídico consistía en determinar la competencia del juez contencioso administrativo frente a fallos disciplinarios revocados por la autoridad que los expidió, así como los efectos de la revocatoria directa en el trámite disciplinario.
Expuso el marco normativo de la revocatoria directa en el CPACA y en la Ley 734 de 2002, especialmente los artículos 122, 123, 124 y 125 ibídem.
Visible a índice 16 de Samai Consejo de Estado 63001-23-33-000-2019-00079-01 / archivo pdf
«113_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 16».
Visible a índice 16 de Samai Consejo de Estado 63001-23-33-000-2019-00079-01 / archivo pdf
«113_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 16».
Indicó que, al haberse revocado el fallo de segunda instancia y declarado la nulidad del fallo de primera instancia, mediante decisión del procurador general de la Nación del 17 de junio de 2019, los actos disciplinarios fueron sustraídos del ordenamiento jurídico.
Señaló que no procedía el estudio integral de legalidad de los fallos disciplinarios inexistentes, pero sí el análisis de las pretensiones de restablecimiento del derecho y de reparación del daño, por los efectos que eventualmente pudieron producir durante el tiempo en que estuvieron vigentes.
Precisó además, que correspondía determinar la existencia del daño y el nexo causal entre la actuación disciplinaria y la afectación alegada.
Indicó que el demandante no aportó, ni solicitó la práctica de prueba testimonial o pericial para acreditar el daño moral reclamado.
Concluyó que no se demostró efectivamente la existencia del daño cuya indemnización se pretendía.
En consecuencia, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío.
Consideraciones
Competencia
El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Problemas jurídicos y metodología de su resolución
De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir de los siguientes problemas jurídicos:
Es procedente efectuar el control de legalidad de los fallos disciplinarios demandados, pese a que mediante auto del 17 de junio de 2019, la PGN dispuso decretar la nulidad de todo lo actuado, inclusive del fallo disciplinario de primera instancia, y respecto del de segunda instancia, el mencionado auto ordenó su revocatoria.
En caso de que la respuesta a dicho interrogante sea afirmativa, la Sala deberá establecer, además, como segundo problema jurídico, si los actos administrativos acusados deben ser o no anulados porque, no edificaron adecuadamente la tipicidad de la conducta del demandante, y como tercer problema jurídico, si quebrantaron garantías del debido proceso, relacionadas con la no reformatio in pejus y la notificación de los fallos disciplinarios.
Finalmente, el cuarto problema jurídico consiste en determinar si durante el tiempo que estuvieron en firme, los actos administrativos demandados causaron al demandante los perjuicios que reclama.
Estudio y resolución del primer problema jurídico
Como viene expuesto, en el presente caso, el procurador general de la Nación, mediante el auto del 17 de junio de 2019, dispuso: (i) revocar el fallo disciplinario de segunda instancia proferido el 11 de abril de 2019, y (ii) declarar la nulidad de la actuación disciplinaria a partir del fallo de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, inclusive.
En ese orden de ideas, la Sala considera necesario realizar las siguientes precisiones respecto de los efectos de esas dos figuras, es decir, de la revocatoria directa de las sanciones disciplinarias y de la declaratoria de nulidad de lo actuado en el marco del proceso disciplinario.
Revocatoria directa de las sanciones disciplinarias
En materia disciplinaria, la revocatoria directa fue regulada íntegramente en el capítulo IV del título V de la Ley 734 de 2002. De esta forma, entre los artículos 122 y 127 ibídem quedó consignado lo relativo a la procedencia, la competencia, las causales, los requisitos y los efectos de esta figura:
«Artículo 122. Procedencia. (Modificado por el artículo 47 de la Ley 1474 de 2011). Los fallos sancionatorios podrán ser revocados de oficio o a petición del sancionado, por el Procurador General de la Nación o por quien los profirió.
«Artículo 123. Competencia. (Modificado por el artículo 48 de la Ley 1474 de 2011). Los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el funcionario que los hubiere proferido o por su superior funcional.
Parágrafo. El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría, o asumir directamente el conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario, caso en el cual proferirá el fallo sustitutivo correspondiente».
Como se aprecia, la Ley 734 de 2002 confiere a la misma autoridad que emitió la providencia sancionatoria, su superior funcional o al procurador general de la Nación, la facultad de revocatoria directa ya sea a petición de parte o de oficio, ante la configuración de causales como la infracción manifiesta del ordenamiento jurídico (Constitución, ley o reglamento) o, la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, en los términos del artículo 124 ibídem:
«Artículo 124. Causal de revocación de los fallos sancionatorios. (Modificado por el artículo 49 de la Ley 1474 de 2011). En los casos referidos por las disposiciones anteriores, los fallos sancionatorios, los autos de archivo y el fallo absolutorio, son revocables solo cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que deben fundarse. Igualmente cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales.».
Ahora bien, la revocatoria directa a petición de parte se encuentra establecida en el artículo 125 ibídem según el cual, puede formularse aun cuando el sancionado haya
acudido a la jurisdicción contencioso–administrativa, siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido, podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión jurisdiccional:
«Artículo 125. Revocatoria a solicitud del sancionado. El sancionado podrá solicitar la revocación total o parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere interpuesto contra el mismo los recursos ordinarios previstos en este código.
La solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido, podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión jurisdiccional. La solicitud de revocación deberá decidirla el funcionario competente dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su recibo. De no hacerlo, podrá ser recusado, caso en el cuál la actuación se remitirá inmediatamente al superior funcional o al funcionario competente para investigarlo por la Procuraduría General de la Nación, si no tuviere superior funcional, quién la resolverá en el término improrrogable de un mes designando a quién deba reemplazarlo. Cuando el recusado sea el Procurador General de la Nación, resolverá el Viceprocurador».
Sobre el tema, la Corte Constitucional, en la sentencia C-306 de 2012, expuso:
«4.2.2. En materia disciplinaria, la revocatoria directa constituye una excepción a la estabilidad de la decisión ejecutoriada que pone fin al proceso, y se justifica por la importancia de los valores que busca proteger. No se trata de una instancia para controvertir de fondo las providencias, ni un recurso de la vía gubernativa: es un mecanismo de que dispone la administración para el control y la rectificación de sus propios actos, sin que sea preciso para ello acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
4.2.3. La revocación directa de los actos administrativos tiene un carácter extraordinario, en especial cuando están de por medio situaciones jurídicas individuales y concretas fundadas en el mismo, debiendo reunir al menos los requisitos mínimos que el legislador considere necesarios para proteger los derechos de quienes han sido favorecidos a partir de su vigencia y también con miras a la realización de la seguridad jurídica. Dadas las causales previstas en la ley, de oficio o a petición de parte, la administración está facultada para hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
4.2.5. Al garantizar tanto el imperio de la Constitución como los derechos fundamentales, sin duda que la revocatoria, como figura dentro de nuestro ordenamiento, está asociada a la supremacía de la Constitución.».
A partir de lo anterior, es claro que según los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002, las decisiones sancionatorias pueden ser revocadas por el procurador general de la Nación, cuando infrinjan manifiestamente las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias en que debían fundarse, o cuando con ellas se vulneren o amenacen los derechos fundamentales. Asimismo, es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, siempre que no se hubiere proferido sentencia definitiva. Y en el evento que se hubiere proferido, podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión jurisdiccional.
Bajo ese entendido, la Sala considera que el Código Disciplinario Único10 contaba con una regulación propia y completa que, en virtud del criterio de especialidad, excluiría la integración normativa que prevé su artículo 2111. Por consiguiente, sería inviable predicar la aplicación de los artículos 93 a 97 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto se ocupan del régimen general de la revocación directa de actos administrativos12.
Sobre esta institución procesal en materia disciplinaria, esta corporación, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 23 de febrero de 2011, expediente 11001032500020050011400(4983- 05), tuvo oportunidad de indicar que «[...]constituye una excepción a la estabilidad de la decisión ejecutoriada que pone fin al proceso disciplinario, y su existencia se justifica por la importancia de los valores que busca proteger relacionados con la legalidad, la libertad de los administrados y la justicia. Esta consagración normativa busca garantizar el debido proceso del disciplinado y previene el abuso de la potestad sancionatoria del Estado, sobre la base de que los derechos al non bis in idem y la cosa juzgada no son absolutos y pueden ser limitados cuando las circunstancias especiales del caso lo requieran.».
En sentencia del 26 de octubre de 2017, también emitida por esta Subsección en el expediente 11001-03-25-000-2012-00173-00(0749-12), se indicó:
«Ahora bien, la revocación de actos sancionatorios es posible realizarla porque, como lo ha sostenido la jurisprudencia, ni el principio de seguridad jurídica, ni el principio de justicia material tienen valor absoluto. El primero, porque la imposibilidad absoluta de remover del mundo jurídico un fallo disciplinario, conduciría en muchos supuestos al sacrificio de la justicia material. […] Y el segundo, porque en aras de la promoción de un orden justo, a la administración no le está dado desconocer el efecto vinculante de sus propios fallos disciplinarios pues ello desconocería el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos y vulneraría el principio de seguridad jurídica. Piénsese, en este caso, en la incertidumbre generada por la revocatoria generalizada de los fallos disciplinarios. […].
La tensión entre, por una parte, el principio de seguridad jurídica y su manifestación a través del non bis in ídem y del principio de ejecutoriedad, y, por otra, el mandato de promoción de un orden justo y de realización de la justicia material, fue resuelta, en el ámbito del derecho disciplinario, permitiendo la revocatoria directa de los fallos sancionatorios […] (sentencia C- 014 de 2004).
Resulta pertinente hacer mención de los recientes pronunciamientos de esta Colegiatura en torno a los efectos hacia el futuro (ex nunc) de la revocación directa de actos administrativos. Esta Sala, en sentencia de 17 de noviembre de 2016, recordó que la revocatoria directa es una figura que le permite a la administración excluir del mundo jurídico los efectos de una decisión que nació a través de medios contrarios al ordenamiento jurídico. Lo anterior, únicamente con efectos ex nunc, esto es hacía el futuro, de manera que la revocatoria de un acto administrativo per se no trae consigo el resarcimiento de perjuicios a favor de quien se ha visto afectado en un derecho durante el tiempo que el acto permaneció vigente.
10 Ley derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo
73 de la Ley 2094 de 2021, salvo el artículo 30 que continuó vigente hasta el del 28 de diciembre de 2023.
Artículo 21. Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de octubre de 2018, expediente110010325000201100279 00 (1006-2011).
Para poner de manifiesto la evolución del precedente sobre el tema, en la misma providencia se remitió la Sala a pronunciamientos anteriores de esta Corporación; así, citó la sentencia de 15 de agosto de 2013, expediente 166-2007, de la sección Segunda en la que sostuvo […] que la revocatoria de actos administrativos por parte de la administración constituye un claro ejemplo del ejercicio del principio de la autotutela. […]
No obstante […] no trae consigo los efectos de la clásica declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad, a saber, del control judicial, sino que constituye un “juicio de valor intrínseco” que se traduce […] en la exclusión del ordenamiento jurídico de los efectos del acto administrativo objeto de dicha medida únicamente hacia el futuro, esto es, ex nunc. […] Tal como lo sostiene, en forma mayoritaria, la doctrina y la jurisprudencia, la revocatoria directa de un acto administrativo no puede proyectar sus efectos de manera retroactiva, esto es, hacia el pasado, ex tunc, en primer lugar, porque el acto revocatorio, o a través del cual se revoca, tiene el carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, lo que implica que sus efectos se producen a partir de su existencia, esto es, hacía el futuro y, en segundo lugar, porque en virtud del principio de legalidad no hay duda de que el acto administrativo ha cumplido sus efectos, a lo que se suma su ejecutividad y ejecutoriedad, entendidas éstas como la eficacia que el acto comporta de cara a su cumplimiento, así como la capacidad que tiene la administración para hacerlo cumplir sin necesidad de la intervención de autoridad distinta; recordó también la sentencia de 16 de julio de 2002 de la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente IJ 029, C.P. Ana Margarita Olaya Forero, en la que manifestó “… el acto de revocación es una decisión administrativa que rige hacia el futuro. En esa medida, la recuperación de los dineros indebidamente pagados sólo es posible lograrlo por conducto del juez, que es el competente para definir bien el restablecimiento del derecho y/o la reparación del daño o éste solamente, según se trate de la acción contenciosa que sea precisa instaurar.».
De acuerdo con lo expuesto, por regla general, la revocatoria directa de los actos administrativos sancionatorios de carácter disciplinarios produce efectos ex nunc, esto es hacía el futuro, por consiguiente, no trae consigo el resarcimiento de perjuicios a favor de quien se ha visto afectado en un derecho durante el tiempo que el acto permaneció vigente.
Posibilidad de pronunciarse en sede judicial sobre la legalidad de las decisiones disciplinarias que han sido revocadas
Frente a la posibilidad de pronunciarse en sede judicial sobre la legalidad de las decisiones disciplinarias que han sido revocadas, la Sala resalta tres posiciones jurisprudenciales que se han presentado al interior de esta corporación13.
- Tesis restrictiva
- Tesis amplia
- Tesis intermedia
En primer lugar, la tesis restrictiva, tal como fue planteada en sentencia del 26 de octubre de 2017 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda, en el expediente 11001-03-25-000-2012-00173-00 (0749-12), en la cual estimó lo siguiente:
«Con la revocación de los actos acusados quedó sin sustrato jurídico y material la demanda, razón por la cual se torna improcedente realizar examen de legalidad sobre ellos, por cuanto fueron excluidos del mundo jurídico en el curso de la presente actuación judicial.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de agosto de 2013, expediemte 11001-03-25-000-2011-00536-00 (2077-11).
Esta Corporación ha expresado que «..cuando un Acto administrativo ilegal desaparece del mundo jurídico por virtud de la revocatoria directa o bien como consecuencia de la prosperidad de los recursos interpuestos en su contra, deja de existir como objeto de acción jurisdiccional de nulidad [...]».
En desarrollo de esta postura restrictiva, el Consejo de Estado ha planteado la hipótesis de la sustracción de materia por carencia de objeto de la siguiente manera:
«De la sustracción de materia:
Como regla general se entiende por sustracción de materia la desaparición de supuestos, hechos o normas que sustentan una acción, lo cual ocasiona que el juez no pueda pronunciarse porque se ha extinguido la causa que originó acudir a la jurisdicción. Como sucedería sí una persona interpone una acción de tutela contra una entidad por no haber dado respuesta a un derecho de petición, y durante el curso de la acción ésta lo responde, al juez no le es posible pronunciarse ya que la causa que originó la acción desapareció, es decir, ha operado la sustracción de materia.
Al respecto esta Corporación a través de la Sentencia de 17 de noviembre de 2006, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, CP: Héctor Romero Díaz, dijo:
“(...) frente a los actos particulares demandados, la Sala ha sostenido que es posible que se presente la sustracción de materia por no existir pretensiones que atender, motivo que conduciría a dictar fallo inhibitorio, dado que carece de objeto cualquier pronunciamiento de fondo. Lo anterior, habida cuenta de que la sustracción de materia, admitida como causal para inhibirse, en este caso aparece por cuanto la relación sustancial o material que originó la litis ha variado de sentido al punto de ubicarse en el restablecimiento deprecado en el libelo”.
En síntesis, sí las causas que originaron el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho desaparecen, el juez debe declararse inhibido para resolver el asunto ya que no hay objeto que se sujete a una sentencia. […].
De las pruebas señaladas, encuentra la Sala que respecto de los actos demandados operó la sustracción de materia, por cuanto éstos, fueron revocados por la entidad demandada. No obstante, esta determinación trae consigo el fenecimiento de la presente acción, por cuanto al desaparecer del ordenamiento dichas decisiones, como consecuencia de una determinación tomada por el Procurador General de la Nación por mandato expreso del artículo 122 de la Ley 734 de 2002; se alteró la relación sustancial que originó la litis.
Sobre este último aspecto, se debe advertir, tal y como lo señaló oportunamente el Ministerio Público tanto en la contestación de la demandada como en el concepto, que al no existir pretensiones que atender es inane cualquier consideración adicional.
Así las cosas, carece de objeto hacer algún pronunciamiento de fondo respecto a los actos acusados, motivo por el cual la Sala, por sustracción de materia, se declarará inhibida para fallar sobre la legalidad del Fallo de primera instancia de 3 de diciembre de 2007 proferido por la Procuraduría Provincial de Garzón que sancionó al actor con destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por un término de 10 años y 3 meses y de la decisión de segunda instancia de 28 de marzo de 2008 expedido por la Procuraduría Regional del Huila que confirmó la sanción impuesta»14.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2013, expediente 11001-03-25-000-2010-00088-00(0798-10).
En segundo lugar, la Sala destaca una posición favorable a efectuar el control de legalidad de los actos sancionatorios que han sido revocados, como se advierte en la sentencia de la Subsección B del 13 de noviembre de 2020, expediente 23001-23-33-000-2015-00094-01(4866-19), en la cual se indicó que la jurisdicción de lo contencioso–administrativo tiene competencia para pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos revocados directamente y el medio de control que se ha de ejercitar a fin de evaluar su legalidad durante el tiempo que estuvieron vigentes, es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Con base en ello determinó:
«[...] Para la Sala, no es de recibo lo alegado por la entidad recurrente respecto de que no es procedente el control jurisdiccional de los actos sancionatorios por haber sido revocados y haber desaparecido del mundo jurídico, lo cual es contrario a la posición jurídica de esta Corporación, pues ésta ha sido reiterativa al señalar que, la presunción de legalidad no acaba con la revocatoria directa de un acto administrativo sea de contenido particular o general, sino que ésta termina con el pronunciamiento que haga el juez administrativo al declararlo nulo, y ello obedece a que hasta tanto no se produzca dicha decisión los actos demandados conservan la presunción de legalidad de que gozan, habiendo podido producir efectos o perjuicios durante todo el tiempo que estuvieron vigentes, lo que torna necesario el pronunciamiento del juez administrativo sobre su legalidad, y a su vez, se determine en sede jurisdiccional el tipo y el monto de los perjuicios a resarcir. [...]».
Finalmente, la tesis intermedia, plasmada en sentencia igualmente de esta Subsección, del 9 de marzo de 2020 dentro del proceso 11001-03-25-000-2011-00655-00 (2546-11) en la que se señaló que para determinar el momento desde el cual se producen los efectos de la decisión de revocatoria frente a los actos sancionatorios, es necesario identificar las razones que sirvieron de sustento para que el ente de control haya decidido retirarlos del ordenamiento jurídico, comoquiera que si se trató de situaciones de hecho o de derecho que existían al momento en que se produjeron los fallos sancionatorios, los efectos son ex tunc, es decir, que rigen hacia atrás, de manera que a través de una ficción jurídica, se retrotrae la situación y los hace desaparecer del mundo jurídico como si no hubieran existido; mientras que si se trata de circunstancias de hecho o de derecho sobrevinientes al acto revocado, se predican efectos ex nunc, es decir, posteriores a la revocatoria. De acuerdo con ese criterio, para ese caso, la Subsección estimó:
«[...] comoquiera que la razón que llevó a la administración a revocar los actos disciplinarios sancionatorios consistió en que las normas que sirvieron de sustento a la sanción no eran aplicables para resolver el caso concreto, es forzoso concluir que las circunstancias de hecho y de derecho que dieron origen a la revocatoria existían al momento de expedir los actos revocados y bajo tal circunstancia, se puede concluir que los efectos de tal revocatoria deben ser ex tunc, de manera que se retrotraiga la situación al estado en que estaba al momento de expedir las decisiones entonces, [hay lugar] de restablecer el derecho a favor de quienes se vieron afectados, [durante el tiempo] en que estuvieron vigentes los actos revocados, […].».
Como se advierte, esta tesis parte de los efectos de la revocatoria, ex tunc o ex nunc, para con ello determinar si las pretensiones de restablecimiento del derecho
quedaron satisfechas con la revocatoria, o si debe efectuarse el análisis de las demás peticiones formuladas en la demanda.
La declaratoria de nulidad de lo actuado en el marco del proceso disciplinario y sus efectos
En el ámbito del proceso disciplinario, en vigencia de la Ley 734 de 2002, las nulidades estuvieron reguladas en los artículos 143 a 147, de la siguiente manera:
«Artículo 143. Causales de nulidad. Son causales de nulidad las siguientes:
La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo.
La violación del derecho de defensa del investigado.
La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.
Parágrafo. Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento.
Artículo 144. Declaratoria oficiosa. En cualquier estado de la actuación disciplinaria, cuando el funcionario que conozca del asunto advierta la existencia de alguna de las causales previstas en la norma anterior, declarará la nulidad de lo actuado.
Artículo 145. Efectos de la declaratoria de nulidad. La declaratoria de nulidad afectará la actuación disciplinaria desde el momento en que se presente la causal. Así lo señalará el funcionario competente y ordenará que se reponga la actuación que dependa de la decisión declarada nula.
La declaratoria de nulidad de la actuación disciplinaria no invalida las pruebas allegadas y practicadas legalmente.
Artículo 146. Requisitos de la solicitud de nulidad. La solicitud de nulidad podrá formularse antes de proferirse el fallo definitivo, y deberá indicar en forma concreta la causal o causales respectivas y expresar los fundamentos de hecho y de derecho que la sustenten.
Artículo 147. Término para resolver. El funcionario competente resolverá la solicitud de nulidad, a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la fecha de su recibo».
De acuerdo con lo expuesto, en vigencia de la Ley 734 de 2002, en cualquier estado de la actuación disciplinaria, cuando el funcionario que conozca del asunto advierta la existencia de alguna de las causales previstas en la norma anterior, declarará la nulidad de lo actuado (artículo 144 de la Ley 734 de 2002). De igual manera, la declaratoria de nulidad afectará la actuación disciplinaria desde el momento en que se presente la causal. Por consiguiente, el funcionario competente ordenará que se reponga la actuación que dependa de la decisión declarada nula (artículo 145 ibídem).
Caso concreto
En el sub judice, la Sala encuentra acreditado que mediante fallo disciplinario de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, la Procuraduría Provincial de Armenia sancionó al demandante con multa de 600 SMLMV, e inhabilidad de 10 años para ejercer
empleo público o función pública, prestar servicios a cargo del Estado, o contratar con este.
Posteriormente, la Procuraduría Regional del Quindío, a través de la Resolución 003 del 11 de abril 2019, al resolver el recurso de apelación presentado por el accionante contra el fallo disciplinario de primera instancia, modificó la sanción inicialmente impuesta, y la modificó por destitución e inhabilidad de 8 años, también para para ejercer empleo público o función pública, prestar servicios a cargo del Estado, o contratar con este.
Luego, a través de oficio PPA-1208 sin fecha, la Procuraduría Provincial de Armenia puso en conocimiento del procurador regional del Quindío, «la irregularidad encontrada en el fallo de segunda instancia […] consistente en que […] se obvió el traslado para alegatos en segunda instancia de que trata el artículo 180 en el inciso 8 de la Ley 734 de 2002 […]».
En tal virtud, el 27 de mayo de 2019, la Procuraduría Regional del Quindío, solicitó al procurador general de la Nación, la revocatoria directa del fallo disciplinario de segunda instancia porque, «este aspecto que en principio se podría considerar meramente procedimental, [es importante considerarlo] a fin de prevenir de forma eficiente el daño antijuridico de la entidad, por lo que resulta propicio acudir a la prerrogativa de la revocatoria directa del fallo que permita adecuar el procedimiento y corregir el yerro expuesto».
El procurador general de la Nación mediante auto del 17 de junio de 2019, resolvió la solicitud de revocatoria directa formulada por el procurador regional del Quindío. En dicha decisión dispuso: (i) revocar el fallo disciplinario de segunda instancia proferido el 11 de abril de 2019, y (ii) declarar la nulidad de la actuación disciplinaria a partir del fallo de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, inclusive, ordenando igualmente realizar las anotaciones pertinentes en el sistema de información de la entidad y las comunicaciones de rigor.
Para la Sala es importante anotar que, pese a que la Procuraduría Provincial de Armenia y la Procuraduría Regional del Quindío le señalaron a la PGN que el defecto procedimental consistente en la omisión de la etapa de alegatos se produjo en la segunda instancia, el referido auto del 17 de junio de 2019, dispuso de manera errada la nulidad de la actuación disciplinaria a partir del fallo de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, inclusive, porque consideró, que
«[…] la irregularidad que conlleva a la vulneración del debido proceso y a la infracción palmaria del derecho a la defensa se presentó cuando la Procuraduría Provincial de Armenia omitió correr traslado para alegar de conclusión al señor José Elmer López Restrepo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 180 inciso 8 de la Ley 734 de 2002».
En efecto, la Sala revisó la actuación disciplinaria en su integridad y constató que, durante el trámite de la primera instancia, la Procuraduría Provincial de Armenia en el marco de la audiencia desarrollada en virtud del procedimiento verbal concedió al demandante la oportunidad de presentar alegatos de conclusión; mientras que, durante
el trámite de la segunda instancia, la Procuraduría Regional del Quindío obvió por completo esa etapa, la cual, para la época de los hechos estaba señalada en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 180 de la Ley 734 de 2002, cuando establece que «antes de proferir el fallo [disciplinario de segunda instancia], las partes podrán presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2) días [...]».
Por consiguiente, la PGN se equivocó cuando en el auto del 17 de junio de 2019, además de revocar el fallo disciplinario de segunda instancia, declaró la nulidad de la actuación disciplinaria a partir del fallo de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, inclusive, so pretexto de que durante la primera instancia no se permitió al demandante presentar alegatos de conclusión, porque como quedó expuesto, dicha omisión solo se presentó en el curso de la segunda instancia.
En todo caso, pese a los errores anteriormente señalados, en los que incurrió la PGN al declarar la nulidad de todo actuado en el proceso disciplinario, a partir del fallo de primera instancia, lo cierto es que como consecuencia de esa determinación, los actos demandados fueron sustraídos del ordenamiento jurídico. En ese sentido, no procede el estudio integral de los fallos disciplinarios acusados, porque hoy son inexistentes, y en esa medida, la relación sustancial o material que originó la litis desapareció, y en ese orden, no hay acto ni actuación que controlar en sede jurisdiccional.
La Sala recalca que, en el sub judice, la imposibilidad de realizar el examen de legalidad de los actos demandados, deviene de la declaratoria de nulidad de todo lo actuado desde el fallo de primera instancia –inclusive–, y no por el hecho de la revocatoria de la decisión disciplinaria de segunda instancia.
Sin embargo, en atención a las particularidades de este caso, la corporación considera que sí resulta procedente el estudio de fondo de las pretensiones indemnizatorias de los daños que pudieran haberse ocasionado durante el lapso transcurrido entre la ejecutoria de la decisión disciplinaria de segunda instancia del 13 de abril de 2019, que ordenó la destitución del demandante, y su revocatoria fechada el 17 de junio de 2019.
Ello porque en primer lugar, al momento de presentar la demanda, el 28 de mayo de 2019, los fallos disciplinarios aún estaban vigentes y produciendo efectos, y en consecuencia el medio de control idóneo que en ese momento el demandante tenía a su disposición para reclamar la protección del «derecho subjetivo» que creía lesionado, era el de nulidad y restablecimiento del derecho, regulado en el artículo 138 del CPACA, en virtud del cual «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño[…]».
En segundo lugar, porque pese a que, como ya se ha expresado, mediante auto del 17 de junio de 2019, la PGN dispuso: (i) revocar el fallo disciplinario de segunda instancia proferido el 11 de abril de 2019, y (ii) declarar la nulidad de la actuación
disciplinaria a partir del fallo de primera instancia del 13 de diciembre de 2018, inclusive, la Sala no puede desconocer que en este caso, la realidad material de los hechos evidencia una particularidad concreta, consistente en que la sanción permaneció registrada en las bases de datos de la PGN hasta que el auto del 8 de julio de 2019, que resolvió la solicitud cautelar en el curso de este proceso, ordenó su eliminación.
Y en tercer lugar, en garantía del derecho al acceso a la administración de justicia, porque la PGN al disponer la revocatoria del acto sancionatorio de segunda instancia, y la nulidad de lo actuado, incluyendo el acto sancionatorio de primera instancia, no analizó el reconocimiento de perjuicios a favor del demandante durante el tiempo que la sanción permaneció vigente, lo cual tampoco era su deber porque, como se expuso, por regla general, la revocatoria directa de los actos administrativos sancionatorios produce efectos ex nunc, esto es hacía el futuro, de manera que de suyo, no trae consigo el resarcimiento de perjuicios a favor de quien se ha visto afectado en un derecho durante el tiempo que el acto permaneció vigente.
Es en ese sentido, debido a las particularidades del caso concreto antes expuestas, que la Sala considera que resulta procedente el estudio de fondo de las pretensiones indemnizatorias de los daños que pudieran haberse ocasionado durante el lapso transcurrido entre la ejecutoria de la decisión de segunda instancia que ordenó la destitución del 13 de abril de 2019, y su revocatoria fechada el 17 de junio de 2019; sin que pueda llegar a entenderse que con ocasión de esta decisión, la Subsección se plantea una nueva regla interpretativa de los presupuestos del medio de control aludido, que desligue el restablecimiento del derecho y la reparación del daño, de la nulidad de los actos administrativos, o que posibilite el estudio de estos elementos como pretensiones autónomas e independientes unas de otras, porque con ello se desnaturalizaría la esencia del medio de control.
Definido lo anterior, la Sala emprende el estudio de las pretensiones de reparación del daño, formuladas en la demanda.
De la indemnización de perjuicios
La Sala recuerda que el demandante solicitó que se condenara a la PGN a pagar a su favor: (i) 50 SMLMV «por concepto de indemnización por los daños a su reputación y a su dignidad, causados durante el trámite del proceso disciplinario, e incluso en forma posterior a su terminación», y (ii) 50 SMLMV «por concepto de indemnización por perjuicios morales que está soportando, en razón de la investigación [...] y la sanción que le fue impuesta.».
En lo que tiene que ver con el daño reputacional, siguiendo la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta corporación15, dicha categoría se subsume en lo que se ha denominado como daño a bienes constitucional y convencionalmente protegidos. En ese sentido, se encuentra que el manejo de la información personal relevante o sensible en poder del Estado puede representar para el administrado, de ser indebido ese registro,
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, expediente 66001-23-31-000-2001-00731-01(26251).
la vulneración de bienes jurídicos tales como al buen nombre, a la reputación y a la honra, como resultado del deber positivo de protección de esos bienes jurídicos constitucionales y convencionales, reconocidos en los artículos 11 de la Convención Americana de Derechos Humanos y en el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos16.
El derecho al buen nombre consagrado en el artículo 15 de la Constitución17, alude: «(…) al concepto que del individuo tienen los demás miembros de la sociedad en relación con su comportamiento, honestidad, decoro, calidades, condiciones humanas y profesionales, antecedentes y ejecutorias. Representa uno de los más valiosos elementos del patrimonio moral y social de la persona y constituye factor indispensable de la dignidad que a cada uno debe ser reconocida […]»18.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho «al buen nombre»19, hace referencia a «la buena opinión o fama adquirida por un individuo en razón de la virtud y el mérito, como consecuencia necesaria de las acciones protagonizadas por él»20. Se trata entonces de un derecho que gira alrededor de la conducta que observe la persona en su desempeño dentro de la sociedad21, al punto de no ser posible el reclamo de su afectación, cuando el comportamiento de la persona misma es el que impide a los asociados «considerarla digna o acreedora de un buen concepto o estimación»22. Por su parte, la honra alude a la reputación de la persona en un sentido de valoración intrínseca23 por cuanto «la honra o reputación es externa, llega desde afuera, como ponderación o criterio que los demás tienen de uno, con independencia de que realmente se tenga o no honor; uno es el concepto interno -el sentimiento interno del honor-, y otro el concepto objetivo externo que se tiene de nosotros –honra–»24.
El derecho a la honra y la reputación está reconocido expresamente en tratados internacionales de derechos humanos tanto universales como regionales, así como en algunas de las constituciones políticas de América Latina. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece en su Artículo 17 que: 1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación; 2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques. Por su parte, el Artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone: Artículo 11. Protección de la Honra y de la Dignidad 1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad.
2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación. 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
El derecho al buen nombre y a la honra se encuentra protegido internacionalmente en los siguientes instrumentos: Pacto Internacional de Derechos civiles y políticos (Ley 74 de 1968) Artículo 17 No. 1: Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. Convención Americana sobre derechos humanos «Pacto San José de Costa Rica», (Ley 16 de 1972) Artículo 11: 1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. 2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación. 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques. Declaración universal de los derechos humanos, artículo 12: Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o ataques.
Tal concepción se puede ver en sentencias de la Corte Constitucional T-412 de 1992; T-047 de 1993; T-097 de 1994; T- 228 de 1994; T- 259 de 1994; SU.056 de 1995; SU.082 de 1995; SU.089 de 1995; T-189 de 1995; T-360 de
1995; T-355 de 2002, T- 1198 de 2004.
Sentencia SU - 1723 de 2000 y T- 437 de 2004.
Corte Constitucional. Sentencia T-411 de 1995.
Corte Constitucional. Sentencia T-1319 de 2001.
Corte Constitucional. Sentencia SU-056 de 1995.
Corte Constitucional. Sentencia C-063 de 1994.
Corte Constitucional. Sentencia T-260 de 2010.
Luego, la protección debida a los bienes constitucionales y convencionales del buen nombre y a la honra, no se limita sólo a la forma en que se emite la información, sino que comprende el contenido que la misma pueda ofrecer y que implique la vulneración de la imagen, la fama, el crédito y la reputación externa que la persona afectada pueda tener en la sociedad, o en una comunidad determinada, y cuya protección también procede en sede contencioso–administrativa25.
Por otra parte, esta Subsección ha señalado que el perjuicio moral se configura una vez satisfechas las condiciones generales para su reconocimiento, a saber: que sea particular, determinado o determinable, cierto, no eventual y que tenga relación con un bien jurídicamente tutelado26. Asimismo, se ha detenido en la necesidad de que, quien pretende el reconocimiento de perjuicios morales, debe acreditar su ocurrencia.
Asimismo, la Sección Tercera de esta corporación tiene definido que el concepto de perjuicio moral se encuentra compuesto por el dolor, la aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, temor, zozobra, etc., que invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo27.
En ese orden, para que proceda el reconocimiento de la indemnización por concepto de perjuicios morales generados por una sanción disciplinaria ilegal, es necesario convencer plenamente al juez de la existencia de un padecimiento causado con ocasión de la sanción y la publicidad de aquella, de tal manera que este, dentro de su discrecionalidad judicial, determine la magnitud del dolor, aflicción, tristeza o congoja y, con fundamento en ello, la indemnización a reconocer28.
En el caso concreto, la Sala no encuentra demostrado el daño a la «reputación», ni a la «dignidad» de la persona, que alegó el demandante; así como tampoco los perjuicios morales reclamados.
En efecto, el actor no requirió del a quo la práctica de prueba testimonial y/o pericial a fin de que se estableciera el grado de aflicción y daño moral reclamado. Además, en criterio de la Sala, la afectación padecida por el demandante se entiende restablecida en su totalidad con la revocatoria de acto sancionatorio de segunda instancia, y la nulidad de lo actuado, incluyendo el acto sancionatorio de primera instancia, ordenada por la entidad demandada en el auto del 17 de junio de 2019, y por supuesto, con la cancelación de todas las anotaciones y registros realizados en su contra en el Sistema de Sanciones y Causas de Inhabilidad –SIRI– de la PGN, en virtud de lo ordenado en el auto que resolvió la solicitud cautelar, emitido por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 8 de julio de 2019.
Además, para la Sala, la sola vinculación a un proceso disciplinario no genera, per se, la obligación de indemnizar por parte del Estado, sino, en tanto, se demuestre que,
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de noviembre de 2012, expediente 76001-23-31-000-1998-01510-01(25506).
Sentencia del 13 de abril de 2023, expediente 63001-23-33-000-2019-00049-01 (1349-2020).
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de noviembre de 2012, expediente 76001-23-31-000-1998-01510-01(25506).
Subsección B, sentencia del 10 de julio de 2014, expediente 52001-23-31-000-2006-00268-01(0354-09).
el sometimiento a la autoridad disciplinaria genera al administrado un daño de características anormales, el cual sobrepasa la carga pública que supone el deber de sujeción al ordenamiento jurídico; en razón a que, el hecho de desempeñar función pública implica que sus actuaciones profesionales son susceptibles de investigaciones disciplinarias.
Aunado a lo anterior, en el caso concreto, la Sala resalta que en todo caso, el demandante no se vio afectado en su esfera laboral porque continuó desempeñándose como curador urbano núm. 2 de Armenia.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Conclusión
De acuerdo con lo expuesto, no es viable estudiar de fondo los fallos disciplinarios demandados, porque no existen, por virtud de la declaratoria de nulidad de lo actuado en el proceso disciplinario, incluido el fallo disciplinario de primera instancia, pero sí es procedente el análisis de las pretensiones inherentes a la reparación de los perjuicios que pudieran haberse causado durante el lapso transcurrido entre la ejecutoria de la decisión disciplinaria de segunda instancia del 13 de abril de 2019 que ordenó la destitución, y su revocatoria el 17 de junio de 2019, y cuyo registro permaneció en las bases de datos de la PGN hasta que el auto del 8 de julio de 2019, que resolvió la solicitud cautelar, ordenó cancelar su anotación. Finalmente, la corporación concluyó que no están demostrados los perjuicios reclamados, por lo tanto, no hay lugar a su reconocimiento.
Costas
La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario29 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc. Así las cosas, en esta oportunidad no
La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del cpaca mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso–administrativo. (ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del cgp, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del cgp, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del cpaca. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el cpaca indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.». En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).
se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero: Confirmar, pero por las razones expuestas, la sentencia del 29 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Segundo: No condenar en costas en esta instancia.
Tercero: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx
