CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Radicado: 63001-23-33-000-2019-00061-01
Demandante: Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz Demandado: Contraloría General de la República Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Temas: Alcance de la coadyuvancia. Gestión fiscal de comité administrador de contrato de fiducia. Régimen contractual de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Determinación de la menor cuantía para efectos del proceso de responsabilidad fiscal
Decisión: Confirma fallo que negó las pretensiones de la demanda
Sentencia de segunda instancia
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz en contra de la sentencia proferida el 3 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda1
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz, por conducto de apoderado judicial, demandó a la Contraloría General de la República, con el objeto de que se accediera a las siguientes pretensiones:
Que se declare la nulidad del Auto 019 del 24 de octubre de 2018, por medio del cual se falló con responsabilidad fiscal a título de culpa grave al señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz, así como la nulidad del Auto 0883 del 23 de noviembre de 2018 por medio del cual se resolvió recurso de reposición contra el fallo 019 del 24 de octubre de 2018.
Que, como consecuencia de la anterior declaración, se profiera la nulidad de todo lo actuado por tramitarse dicho proceso como de única instancia por una apreciación jurídica errada de la Contraloría General de la República y la cual le negó al señor Gabriel Eduardo Bedoya acceder a la segunda instancia, siendo esto atentatorio del debido proceso administrativo.
Que igualmente como consecuencia de la nulidad declarada, se restablezca el derecho conculcado al señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz, mediante el pago de la indemnización por los perjuicios materiales y morales que se hayan causado o que se
1 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «02. Demanda.pdf».
llegaren a causar probados dentro del proceso judicial y exonerándose de toda responsabilidad fiscal y se disponga el archivo del proceso, así como la correspondiente des anotación del Boletín de Responsables Fiscales y de los registros que sobre éste haya hecho dicha entidad.
De igual forma se ordene a la Contraloría General De La República a pagar como indemnización por daños morales equivalentes a la suma de ochenta (80) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes.
Los actos demandados
Fallo núm. 019 de 24 de octubre de 2018, con responsabilidad fiscal dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal de única instancia núm. PRF-2014- 02172_02165, proferido por la Dirección de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República, en el cual se resolvió´:
PRIMERO: FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL, a título de CULPA GRAVE, en cuantía de TRESCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS QUINCE MIL
OCHOCIENTOS DIECISEIS PESOS MCTE ($343.215.816) indexada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído, en forma solidaria, en contra de las siguientes personas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia:
[…]
GABRIEL EDUARDO BEDOYA MUÑOZ, identificado con cedula de ciudadanía No. 9.725.747, en su calidad de Subgerente Administrativo de Empresas Pu´blicas de Armenia E.P.A.- E.S.P, Miembro del Comité´ Fiduciario.
SEGUNDO: DECLARAR COMO TERCERO CIVILMENTE RESPONSABLE de
conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído, a la Aseguradora LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA Póliza Multirriesgo No. 1001042 el 14 de enero de 2008, cuya vigencia comprende del 1° de enero de 2008 hasta 1° de enero de 2009, asegurado y beneficiario Empresas Públicas de Armenia, por un valor total asegurado de
$42.027.540.961 y contempla entre otros los siguientes amparos: “cobertura oficial de manejo global por un valor asegurado de $80.000.000”, en cuyo anexo señala: “AMPARA AL ASEGURADO CONTRA LOS RIESGOS QUE IMPLIQUEN MENOSCABO DE FONDOS Y BIENES, CAUSADOS POR SUS EMPLEADOS EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES POR ACTOS QUE SE TIPIFIQUEN COMO DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA O FALLOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL [...].
Auto núm. 0883 del 23 de noviembre de 2018, mediante el cual la Dirección de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República resolvió los recursos de reposición interpuesto contra el fallo con responsabilidad fiscal, así:
PRIMERO: NO REPONER el Fallo Con Responsabilidad Fiscal N° 019 del 24 de octubre de 2018, y en consecuencia CONFIRMAR la decisión proferida, dentro del proceso de responsabilidad fiscal N° 02165 de EMPRESAS PUBLICAS DE ARMENIA, el cual se tramita en u´nica instancia, de conformidad con la parte motiva del presente proveído [...].
Fundamentos de hecho
El 27 de noviembre de 2007, Empresas Públicas de Armenia E.S.P.3 y la Fiduciaria de
Occidente S.A.4 suscribieron un contrato de fiducia mercantil mediante el cual se constituyó un patrimonio autónomo con recursos públicos de la entidad, destinado a garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la empresa, así como servir de mecanismo de normalización pensional para efectuar el pago de las obligaciones pensionales correspondientes a los trabajadores que hubieran adquirido o llegaren a adquirir tal derecho en virtud de la ley o de disposiciones convencionales.
El señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz se desempeñó como Subgerente Administrativo de EPA E.S.P. desde el 3 de enero de 2008 y, por sus funciones, fue designado como integrante del Comité Administrador del contrato de fiducia mercantil.
Durante el año 2008, EPA E.S.P., en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, remitió a Fiduoccidente la información necesaria para efectuar la totalidad de los pagos al sistema de seguridad social. No obstante, se presentaron inconsistencias y retrasos en la realización de algunos pagos, situación que dio lugar a la causación de intereses moratorios.
Con ocasión de tales circunstancias, EPA E.S.P. dirigió diversas comunicaciones a Fiduoccidente mediante las cuales solicitó la realización de los pagos pendientes, reenvió la información suministrada para efectuar los pagos y manifestó que los intereses moratorios generados no le eran atribuibles, por considerar que había cumplido oportunamente las obligaciones que le correspondían dentro de la ejecución contractual.
El 28 de enero de 2009, el Instituto de Seguros Sociales remitió a Fiduoccidente una liquidación relacionada con los aportes de los pensionados de EPA E.S.P., en la que reportó valores pendientes e inconsistencias en los pagos efectuados. Según la demanda, dicha información fue trasladada posteriormente a los integrantes del comité administrador del contrato.
Ante esa circunstancia, EPA E.S.P. requirió a Fiduoccidente para que efectuara los pagos pendientes y asumiera los intereses moratorios causados. En dicha comunicación precisó que, si bien tales intereses serían cancelados inicialmente con cargo al patrimonio autónomo para evitar el incremento de la deuda, correspondía a la fiduciaria reintegrarlos, por cuanto dicha obligación tuvo origen en los incumplimientos contractuales de Fiduoccidente.
Ante la falta de una respuesta favorable por parte de Fiduoccidente, el gerente de EPA
E.S.P. y el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz adelantaron diversas actuaciones tendientes a obtener el reintegro de los recursos pagados por concepto de intereses moratorios, entre ellas, reclamaciones directas ante la fiduciaria y actuaciones ante la Superintendencia Financiera de Colombia. Como tales gestiones no permitieron la recuperación de dichos valores, el 24 de mayo de 2011 se promovió una demanda de controversias contractuales contra Fiduoccidente, con el propósito de obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato de fiducia mercantil y el reintegro de los recursos asumidos por ese concepto.
En 2012, la Contraloría Delegada para el Sector Medio Ambiente identificó presuntas irregularidades relacionadas con la ejecución del contrato de fiducia, hallazgo que fue trasladado a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva. Con fundamento en ello, mediante Auto núm. 025 del 16 de enero de 2014 se abrió el proceso de responsabilidad fiscal núm. 02165 y se vinculó, entre otros, al señor Bedoya Muñoz. El daño se estimó en la suma de $251'908.367.
Durante la actuación, la Contraloría solicitó a EPA E.S.P. información relacionada con la menor cuantía de contratación aplicable para efectos de determinar si el proceso debía tramitarse en única o en doble instancia, de conformidad con el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011. La entidad certificó una menor cuantía de $1.030'000.000; sin embargo, a juicio del demandante, dicha cifra carecía de sustento y su determinación debía efectuarse con fundamento en los criterios previstos en la Ley 1150 de 2007.
Mediante Auto núm. 0343 del 16 de mayo de 2018, la Contraloría profirió auto de imputación de responsabilidad fiscal contra el señor Bedoya Muñoz y otros, y dispuso tramitar el proceso en única instancia, teniendo en cuenta la cuantía establecida en la referida certificación. En esa decisión se consideró que las funciones ejercidas por el investigado comportaban gestión fiscal en relación con los recursos administrados a través del contrato de fiducia, por estimar que, en su condición de Subgerente Administrativo e integrante del Comité Administrador, participaba en decisiones relativas a la ejecución del negocio fiduciario e intervenía en la administración de los recursos vinculados al patrimonio autónomo.
Mediante escrito presentado el 14 de septiembre de 2018, la defensa solicitó la nulidad de la actuación administrativa por considerar que existía incongruencia entre los hechos que dieron lugar a la apertura del proceso y aquellos que posteriormente fundamentaron la imputación de responsabilidad fiscal. El ente fiscal no emitió un pronunciamiento de fondo, al considerar que la petición había sido presentada de manera extemporánea.
Mediante fallo con responsabilidad fiscal núm. 019 del 24 de octubre de 2018, la Contraloría General de la República declaró fiscalmente responsables, a título de culpa grave y de manera solidaria, al señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz y a otros dos funcionarios de EPA E.S.P., por la suma de $343'215.816, y ordenó su inclusión en el boletín de responsables fiscales.
Contra esa decisión se interpuso recurso de reposición, escrito en el que, además, se reiteró la nulidad por incongruencia procesal y se agregó la vulneración del derecho a la doble instancia por la forma en que fue determinada la menor cuantía aplicable al trámite.
Mediante Auto núm. 0883 del 23 de noviembre de 2018, la Contraloría resolvió el recurso de reposición de manera desfavorable y rechazó las solicitudes de nulidad formuladas, al considerar que habían sido propuestas por fuera de la oportunidad prevista para el efecto.
Entre tanto, mediante sentencia del 8 de noviembre de 2018, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia declaró el incumplimiento del contrato de fiducia por parte de Fiduoccidente en relación con el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social de los pensionados de EPA E.S.P. correspondientes al período comprendido entre junio y octubre de 2008, y ordenó el reconocimiento de los intereses moratorios derivados de dicho incumplimiento.
Finalmente, mediante Resolución núm. 0499 del 25 de abril de 2019, la Fiscalía General de la Nación declaró insubsistente el nombramiento del señor Bedoya Muñoz, quien se
desempeñaba en dicha entidad, con fundamento en la inhabilidad sobreviniente derivada de la declaratoria de responsabilidad fiscal.
Normas vulneradas y concepto de violación
El demandante señaló como vulnerados el artículo 29 de la Constitución Política; los artículos 2, 36 y 37 de la Ley 610 de 2000; el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011; y los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011. Con fundamento en dichas disposiciones, formuló los siguientes cargos de nulidad:
Incongruencia entre el auto de apertura y el auto de imputación
La parte actora afirmó que el proceso de responsabilidad fiscal se desarrolló con desconocimiento del principio de congruencia, por cuanto los hechos que motivaron la apertura de la investigación no coincidieron con aquellos que posteriormente sirvieron de fundamento a la imputación de responsabilidad fiscal.
Expuso que en el Auto núm. 025 de 2014 se vinculó al señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz por presuntas falencias relacionadas con el suministro de información a Fiduoccidente, mientras que en el Auto núm. 0343 de 2018 se le atribuyó una condición distinta, asociada a la supuesta facultad de impartir autorizaciones para la ejecución del contrato de fiducia y de disponer de recursos públicos vinculados al contrato en su calidad de Subgerente Administrativo e integrante del Comité Administrador.
Sostuvo que dicha modificación alteró sustancialmente el objeto de la investigación y el marco fáctico sobre el cual ejerció su derecho de defensa, circunstancia que imponía la declaratoria de nulidad de la actuación.
Agregó que la solicitud de nulidad fundada en la alegada incongruencia fue rechazada por extemporánea mediante Auto núm. 0883 de 2018, pese a que había sido formulada antes de proferirse el fallo de responsabilidad fiscal y posteriormente reiterada en el recurso de reposición.
Sostuvo que, aun en el evento de considerarse presentada por fuera de la oportunidad procesal correspondiente, la irregularidad denunciada revestía carácter insaneable, por cuanto comprometía directamente las garantías de defensa y contradicción. En ese sentido, afirmó que la Contraloría General de la República tenía el deber de examinar de fondo la situación planteada y, de ser procedente, decretar oficiosamente la nulidad de la actuación, de conformidad con los artículos 36 y 37 de la Ley 610 de 2000. Por consiguiente, consideró que la decisión de rechazar la solicitud sin efectuar un análisis material de la irregularidad alegada vulneró el debido proceso y dio lugar a la falsa motivación de los actos demandados.
Indebida tramitación del proceso en única instancia
La demandante afirmó que la Contraloría General de la República aplicó de manera errada el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, al determinar que el proceso debía tramitarse en única instancia.
Indicó que la decisión se sustentó en una certificación expedida por EPA E.S.P., según la cual la menor cuantía de contratación para la entidad ascendía a $1.030'000.000. Sin
embargo, dicho valor carecía de respaldo normativo, toda vez que la entidad se encontraba sometida a un régimen especial de contratación y su manual contractual no contemplaba la figura de la menor cuantía como modalidad de selección.
En ese sentido, la menor cuantía de la entidad debía calcularse con fundamento en los criterios previstos en el literal b) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, tomando como referencia el presupuesto de la entidad para la vigencia correspondiente. Conforme a dicha metodología, el límite aplicable habría sido de $144'200.000. En contraste, el daño fiscal estimado en el Auto núm. 025 del 16 de enero de 2014 ascendió a $251'908.367, valor que superaba dicho umbral.
Con fundamento en ello, sostuvo que el proceso debió tramitarse en doble instancia, por cuanto la cuantía del daño fiscal superaba la menor cuantía de contratación aplicable a EPA E.S.P., circunstancia que vulneró las garantías de defensa, contradicción e impugnación del actor.
Asimismo, indicó que los actos acusados se encontraban falsamente motivados, por cuanto, a su juicio, la determinación de la competencia y del trámite procesal se sustentó en una certificación que, carecía de respaldo legal, en lugar de aplicar los criterios previstos en el literal b) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
Inconsistencias en el fallo de responsabilidad fiscal por desconocimiento del suministro oportuno de información
La parte actora cuestionó las conclusiones contenidas en el fallo con responsabilidad fiscal núm. 019 del 24 de octubre de 2018 y en el Auto núm. 0883 del 23 de noviembre del mismo año, según los cuales el señor Bedoya Muñoz no habría desplegado una gestión efectiva para suministrar información clara a Fiduoccidente ni promovido oportunamente las actuaciones necesarias para asegurar el pago de las obligaciones pensionales, circunstancia que la Contraloría consideró determinante en la producción del daño.
Sostuvo que dicha conclusión desconoció múltiples documentos que acreditaban que EPA E.S.P. suministró de manera permanente y oportuna la información requerida para efectuar los aportes al Sistema de Seguridad Social de los pensionados, entre ellos diversas comunicaciones remitidas desde enero de 2008. Añadió que en el expediente obraban documentos en los que la propia Fiduoccidente reconocía haber recibido la información remitida por la entidad y contaba con los insumos necesarios para adelantar el proceso de pago de las obligaciones a su cargo.
Agregó que las órdenes e instrucciones de pago correspondían al Gerente General en su condición de ordenador del gasto, por lo que no podía atribuírsele responsabilidad por actuaciones ajenas a las funciones propias de su cargo. Con fundamento en ello, afirmó que la Contraloría desconoció el alcance de las competencias que efectivamente ejercía dentro de la entidad y omitió valorar elementos de prueba que desvirtuaban los fundamentos de la imputación, lo que condujo a una errónea atribución de responsabilidad fiscal.
Falsa motivación por atribución indebida de la calidad de gestor fiscal
La parte demandante censuró la conclusión de la Contraloría relativa a que el señor Bedoya Muñoz ostentaba la condición de gestor fiscal. Expuso que el ente de control fundamentó dicha calidad en su participación en el Comité Administrador del contrato de fiducia, en las actividades relacionadas con el suministro de información para los pagos y en la obligación de ejercer una conducta diligente frente a las irregularidades detectadas.
Sin embargo, ninguna de esas circunstancias le confería competencia para disponer de recursos públicos ni para impartir instrucciones de pago, atribuciones que correspondían al representante legal y ordenador del gasto de la entidad.
Adicionalmente, afirmó que la actuación fiscal confundió las labores de depuración de bases de datos con funciones de administración o disposición patrimonial, y desconoció que desde el año 2008 se habían efectuado reclamaciones dirigidas a exigir a la fiduciaria la asunción de los intereses moratorios causados.
Por tal razón, concluyó que la calificación como gestor fiscal carecía de sustento fáctico y jurídico suficiente.
Vulneración del debido proceso por ausencia de valoración integral del material probatorio
El demandante sostuvo que los actos demandados desconocieron las reglas de valoración probatoria previstas en la Ley 610 de 2000.
Indicó que, aunque el fallo con responsabilidad fiscal núm. 019 relacionó un amplio conjunto de pruebas documentales recaudadas durante la investigación, en el análisis decisorio únicamente hizo referencia a un número reducido de ellas, omitiendo valorar diversos documentos que, a su juicio, acreditaban las actuaciones adelantadas por el señor Bedoya Muñoz para suministrar información a la fiduciaria, advertir las inconsistencias detectadas y reclamar el reintegro de los recursos afectados por los intereses moratorios.
Afirmó que esa omisión condujo a una reconstrucción incompleta de los hechos y, en consecuencia, a una decisión adoptada sin apreciación integral del acervo probatorio.
Desconocimiento de la sentencia que declaró el incumplimiento contractual de Fiduoccidente
La parte actora sostuvo que la Contraloría omitió valorar la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2018 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia dentro del proceso de controversias contractuales promovido por EPA E.S.P.
Señaló que en dicha providencia se declaró el incumplimiento contractual de Fiduoccidente respecto del pago de aportes al Sistema de Seguridad Social durante parte del período objeto de investigación y se ordenó el reconocimiento de intereses moratorios derivados de esa conducta.
En su criterio, ese pronunciamiento judicial tenía incidencia directa en la determinación del daño patrimonial investigado y en la identificación de los sujetos que, a su juicio, debían responder por su causación. Asimismo, sostuvo que la actuación fiscal se
adelantó sin la vinculación de Fiduoccidente ni de la aseguradora que amparaba el contrato, pese a que ambas podían resultar comprometidas por los hechos investigados.
Desconocimiento de la naturaleza jurídica del negocio fiduciario
Sostuvo que la Contraloría interpretó de manera errónea las obligaciones derivadas del contrato de fiducia mercantil. Expuso que, de acuerdo con la normativa aplicable y con los criterios desarrollados por la Superintendencia Financiera, corresponde a las sociedades fiduciarias administrar profesionalmente los bienes fideicomitidos y desplegar una conducta diligente en el cumplimiento de las obligaciones asumidas.
No obstante, afirmó que el fallo fiscal concentró el reproche exclusivamente en las actuaciones de funcionarios de EPA E.S.P. y omitió examinar el comportamiento desplegado por Fiduoccidente dentro de la ejecución contractual. A su juicio, dicha omisión condujo a una motivación incompleta de la decisión y afectó la correcta determinación de las causas que dieron origen al daño patrimonial investigado.
Contestación de la demanda y coadyuvancia5
La Contraloría General de la República contestó la demanda6. Sostuvo que el proceso de responsabilidad fiscal se adelantó por funcionario competente, con observancia de las garantías de defensa y contradicción, y que las decisiones cuestionadas fueron adoptadas con fundamento en el material probatorio recaudado y en las normas que regulan la responsabilidad fiscal.
En términos generales, afirmó que el daño patrimonial se configuró por el pago de intereses moratorios con recursos del patrimonio autónomo constituido por EPA E.S.P., como consecuencia del incumplimiento en el pago oportuno de aportes al Sistema de Seguridad Social de los pensionados. Señaló que durante la investigación se acreditó la responsabilidad fiscal de los funcionarios vinculados al proceso, entre ellos el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz, por su participación en la gestión de los recursos comprometidos en el contrato de fiducia y por la omisión de medidas oportunas para evitar la causación e incremento del perjuicio.
Frente al primer cargo de incongruencia entre el auto de apertura y el auto de imputación, sostuvo que no existió modificación de los elementos esenciales del proceso fiscal, pues durante toda la actuación se mantuvieron invariables el hecho generador del daño, los presuntos responsables, la cuantía y el nexo causal. Agregó que la calificación de la conducta corresponde jurídicamente a la etapa de imputación y no a la de apertura, razón por la cual no podía predicarse la alegada incongruencia. Asimismo, afirmó que la solicitud de nulidad fue presentada de manera extemporánea.
5 Mediante auto del 14 de mayo de 2019 se admitió la demanda. En dicha providencia se ordenó notificar personalmente a la Contraloría General de la República y se dispuso poner en conocimiento a La Previsora
S.A. la existencia del presente proceso por el interés que podía tener en las resultas del proceso. Posteriormente, mediante auto del 10 de septiembre de 2019, se aceptó la intervención de aseguradora, como coadyuvante del demandante. Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpetas: «3. CuadernoPrincipal#4» y «4. CuadernoPrincipal#5». Documentos: «13. AutoAdmiteDemanda-EstadoElectronico» y «31. AutoResuelveSolicitudCoadyuvanciaYEstadoElectronico», respectivamente.
6 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «3. CuadernoPrincipal#4». Documento: «23. ContestacionDemandaContraloriaGeneral.pdf».
Respecto del segundo cargo por vulneración del derecho a la doble instancia, indicó que la decisión de tramitar el proceso en única instancia se ajustó al artículo 110 de la Ley 1474 de 2011 y estuvo sustentada en la certificación expedida por EPA E.S.P., según la cual la menor cuantía de contratación ascendía a $1.030'000.000. Añadió que dicha prueba fue aportada al proceso con antelación suficiente y no fue controvertida oportunamente por los investigados, por lo que no existió vulneración del debido proceso ni falsa motivación.
En cuanto al tercer cargo, relacionado con las inconsistencias atribuidas al fallo de responsabilidad fiscal, sostuvo que la actuación demostró que la información requerida para efectuar los pagos no fue entregada de manera completa y depurada desde el inicio de la ejecución contractual. Señaló que la fiduciaria formuló reiterados requerimientos para corregir y complementar la información suministrada y que la depuración definitiva solo se produjo hacia finales del año 2008, cuando ya se habían generado las inconsistencias que dieron origen al daño patrimonial.
Sobre el cuarto cargo de falsa motivación por atribución de la condición de gestor fiscal, afirmó que el señor Bedoya Muñoz ejercía gestión fiscal por su condición simultánea de Subgerente Administrativo e integrante del Comité Administrador del contrato de fiducia. En su criterio, tales funciones le imponían deberes concretos relacionados con el suministro y validación de la información necesaria para los pagos, así como con la adopción de decisiones orientadas a proteger los recursos públicos comprometidos en el patrimonio autónomo.
Frente al quinto cargo por falta de valoración integral de las pruebas, sostuvo que la totalidad del material probatorio fue analizada conforme a las reglas de la sana crítica. Afirmó que el fallo no se sustentó únicamente en algunos documentos aislados, sino en la valoración conjunta de pruebas documentales, testimoniales e informes técnicos que permitieron acreditar el daño patrimonial, la conducta gravemente culposa de los responsables y el nexo causal correspondiente.
Respecto del sexto cargo relacionado con el desconocimiento de la sentencia proferida dentro del proceso contractual contra Fiduoccidente, señaló que el proceso de responsabilidad fiscal es autónomo e independiente de las controversias contractuales. Agregó que la decisión judicial invocada por la parte actora fue aportada con posterioridad al fallo de responsabilidad fiscal y que, en todo caso, no comprendía la totalidad del período y de los valores que sirvieron de fundamento al daño patrimonial determinado por la Contraloría.
Finalmente, frente al séptimo cargo relativo al desconocimiento de la naturaleza jurídica del negocio fiduciario, sostuvo que la responsabilidad fiscal declarada no se fundó en un eventual incumplimiento contractual de la fiduciaria, sino en las omisiones de los funcionarios de EPA E.S.P. encargados de administrar y proteger los recursos públicos comprometidos en el contrato. Por esta razón, consideró que Fiduoccidente no ostentaba la condición de gestor fiscal dentro del proceso y que la actuación se dirigió correctamente contra quienes tenían injerencia directa en las decisiones que incidieron en la causación del daño patrimonial.
La Previsora S.A. coadyuvó la demanda7. Señaló que su interés en el litigio derivaba de la póliza de seguro expedida a favor de EPA E.S.P., por cuya virtud fue vinculada al proceso de responsabilidad fiscal como tercero civilmente responsable, al encontrarse amparado el riesgo derivado de una eventual declaratoria de responsabilidad fiscal respecto de los funcionarios investigados.
Manifestó que en el proceso de responsabilidad fiscal se presentaron diversas irregularidades que comprometían la legalidad de los actos acusados. En tal sentido, respaldó los hechos, las pretensiones y los fundamentos jurídicos expuestos por la parte demandante, especialmente los relacionados con la presunta vulneración del derecho a la doble instancia y las demás causales de nulidad invocadas.
Sostuvo que una eventual declaratoria de nulidad de los actos demandados impediría la producción de efectos patrimoniales en su contra derivados de la declaratoria de responsabilidad fiscal, razón por la cual solicitó acceder a las pretensiones de la demanda.
LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia del 3 de julio de 20208, el Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva de la providencia es la siguiente:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantó el señor GABRIEL EDUARDO BEDOYA MUÑOZ, coadyuvado por LA PREVISORA S.A., y para su caso específico, en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, de conformidad con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas por lo expuesto.
TERCERO: En firme el presente proveído, archívese el expediente, previa finalización en el Sistema Justicia Siglo XXI.
Previo a abordar el fondo del asunto, el a quo reconstruyó el desarrollo del contrato de fiducia mercantil celebrado entre EPA E.S.P. y Fiduoccidente, así como las actuaciones adelantadas por las partes para el cumplimiento de las obligaciones pensionales a cargo de la entidad.
A partir del análisis de las actas del Comité Administrador, de la correspondencia intercambiada entre las partes y de los demás documentos recaudados en el proceso fiscal, concluyó que las inconsistencias en la información requerida para efectuar los pagos persistieron durante un período prolongado, actuación que contribuyó en la causación de los intereses moratorios que posteriormente fueron asumidos con recursos públicos. Con fundamento en ese marco fáctico y probatorio, procedió a examinar cada uno de los cargos planteados en la demanda, así:
7 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «4. CuadernoPrincipal#5». Documento: «28. CoadyuvanciaPrevisoraCompañiaSeguros.pdf».
8 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Documento:
«6.Sentencia1Inst.pdf».
En relación con la incongruencia entre el auto de apertura y el auto de imputación, señaló que no existió modificación sustancial de los hechos investigados ni de la conducta atribuida al demandante. Destacó que desde el inicio de la actuación se cuestionó su gestión frente al suministro y depuración de la información necesaria para el cumplimiento de las obligaciones pensionales.
Resaltó, además, que en el Acta núm. 02 del Comité Administrador de 11 de febrero de 2008 el propio señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz manifestó que el proceso de pago de los pensionados se encontraba bajo su responsabilidad y que a través de su conducto debían canalizarse los trámites relacionados con el suministro de información y la atención de requerimientos de la fiduciaria. Consideró que dicha circunstancia desvirtuaba la alegada incongruencia y respaldaba la atribución efectuada en el proceso fiscal.
Frente al cargo relativo a la vulneración del derecho a la doble instancia, concluyó que la Contraloría aplicó correctamente el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011 al tramitar el proceso en única instancia, con fundamento en la certificación expedida por EPA E.S.P. sobre la menor cuantía de contratación para la vigencia correspondiente, por tratarse de una norma posterior y especial frente a la Ley 1150 de 2007.
Señaló que la parte actora no desvirtuó la validez de ese documento ni acreditó que la actuación hubiera debido adelantarse en doble instancia y que, en todo caso, el demandante contó con la oportunidad de controvertir el fallo mediante el recurso de reposición, el cual interpuso y fue resuelto de fondo.
Respecto de la alegada nulidad de la actuación, el Tribunal encontró que no obraba prueba de que dicha solicitud hubiera sido presentada antes del fallo con responsabilidad fiscal, como se afirmaba en la demanda. Por el contrario, concluyó que la petición apareció por primera vez dentro del escrito mediante el cual se interpuso el recurso de reposición contra el fallo, razón por la cual consideró ajustada a derecho la decisión de la Contraloría de rechazarla por extemporánea.
En cuanto a los cargos de falsa motivación por inconsistencias en el fallo de responsabilidad fiscal, indebida atribución de la condición de gestor fiscal y falta de valoración probatoria, sostuvo que el material recaudado demostraba que el señor Bedoya Muñoz, en su calidad de Subgerente Administrativo e integrante del Comité Administrador del contrato de fiducia, tenía responsabilidades directas en la depuración, validación y suministro de la información requerida para efectuar los pagos.
Agregó que también tenía a su cargo labores de seguimiento relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones pensionales de la entidad y que, por su participación en el Comité Administrador, le correspondía velar por la adecuada ejecución del contrato de fiducia y por la protección de los recursos públicos comprometidos en este.
Destacó que las pruebas documentales y las actuaciones registradas en las actas del Comité evidenciaban que el demandante conocía las inconsistencias presentadas en la ejecución del contrato y las dificultades que impedían el pago oportuno de las obligaciones pensionales, sin que se acreditara la adopción de medidas oportunas y efectivas para evitar la causación del daño patrimonial.
Con fundamento en ello, concluyó que la Contraloría valoró adecuadamente el acervo probatorio, motivó suficientemente la condición de gestor fiscal atribuida al demandante y sustentó de manera razonada la declaratoria de responsabilidad fiscal.
Respecto de los argumentos relacionados con el incumplimiento contractual de Fiduoccidente y el desconocimiento de la naturaleza jurídica del negocio fiduciario, señaló que tales circunstancias no desvirtuaban la responsabilidad fiscal atribuida al demandante. Destacó, además, que la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Armenia invocada en la demanda había sido posteriormente revocada por el propio Tribunal Administrativo del Quindío, el cual declaró probada la excepción de «contrato no cumplido» propuesta por la fiduciaria y negó las pretensiones de la acción contractual.
Añadió que, en todo caso, el proceso de responsabilidad fiscal es autónomo e independiente de las controversias contractuales derivadas de la ejecución del contrato de fiducia.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, concluyó que los actos acusados no estaban viciados de nulidad y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y de la coadyuvancia presentada por La Previsora S.A. Asimismo, se abstuvo de imponer condena en costas al no encontrar acreditada su causación.
LOS RECURSOS DE APELACIÓN
- La parte demandante apeló la decisión de primera instancia y planteó los siguientes cargos de inconformidad9:
- Indebida atribución de la condición de gestor fiscal
- Vulneración del debido proceso por incorrecta determinación de la menor cuantía y consecuente trámite en única instancia
- La Previsora S.A. interpuso recurso de apelación10. Sus cuestionamientos se concentraron en los siguientes puntos:
- Valoración probatoria de la gestión del demandante
- Vulneración del derecho a la doble instancia
- Incongruencia entre el auto de apertura y el auto de imputación
- Falta de análisis de la conducta de Fiduoccidente
Reiteró que el señor Bedoya Muñoz nunca tuvo facultades para disponer de recursos públicos ni para impartir órdenes de pago a la fiduciaria. Señaló que las autorizaciones para el pago de las obligaciones pensionales eran expedidas por el Gerente General y que la mera participación en las actuaciones relacionadas con el contrato de fiducia o la integración del Comité Administrador no implicaban, por sí mismas, el ejercicio de gestión fiscal.
Agregó que la responsabilidad fiscal únicamente puede predicarse de quienes tienen poder jurídico para administrar o disponer de bienes o fondos públicos. Con fundamento en la sentencia C-840 de 2001 de la Corte Constitucional, sostuvo que la calidad de gestor fiscal exige titularidad jurídica sobre los recursos afectados, presupuesto que, en su criterio, no concurría en el caso del demandante. Por ello, concluyó que el Tribunal erró al considerar que las funciones desempeñadas por el señor Bedoya Muñoz permitían atribuirle dicha condición.
Insistió en que la controversia no radicaba en cuestionar la constitucionalidad de los procesos de responsabilidad fiscal de única instancia, sino en demostrar que el caso concreto no reunía los requisitos legales para ser tramitado bajo esa modalidad. Según
9 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: « 8.RecursoApelacion». Documento: «RecursoApelacionDte.pdf.».
afirmó, el daño fiscal determinado por la Contraloría superaba la menor cuantía aplicable a EPA E.S.P., por lo que el proceso debió adelantarse en doble instancia.
Sostuvo que, aunque EPA E.S.P. se encontraba sometida a un régimen especial de contratación, ello no le permitía definir autónomamente el concepto de menor cuantía. Indicó que dicho concepto tiene un contenido legal uniforme previsto en el literal b) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, aplicable a todas las entidades estatales.
Con apoyo en esa disposición, argumentó que el presupuesto de la entidad para la vigencia 2010 ascendía a $36.692.864.459, cifra que la ubicaba dentro del rango de entidades con presupuesto inferior a 120.000 SMLMV y que determinaba una menor cuantía de $144'200.000. Como el daño fiscal estimado ascendía a $251'908.367, concluyó que el proceso debía surtirse en doble instancia.
Afirmó igualmente que el Tribunal omitió valorar elementos probatorios relevantes relacionados con la determinación de la menor cuantía. Destacó que en la respuesta suministrada por EPA E.S.P. mediante oficio GG-0092 del 17 de febrero de 2016 no se hizo referencia a una modalidad denominada «menor cuantía», sino únicamente a las distintas modalidades de selección previstas en el manual de contratación. Añadió que solo a raíz de un requerimiento posterior de la Contraloría la entidad certificó una menor cuantía equivalente a 2.000 SMLMV y que, posteriormente, mediante oficio DJSG-284 de 2018, confirmó que los manuales de contratación vigentes para 2010 no contemplaban modalidad alguna denominada “menor cuantía”.
Con fundamento en esos elementos, sostuvo que la Contraloría adoptó como válido un criterio carente de sustento legal y desconoció la regla prevista en la Ley 1150 de 2007 para calcular la menor cuantía. Añadió que aceptar la tesis de la entidad demandada implicaría permitir que cada entidad sometida a régimen especial definiera discrecionalmente dicho concepto, sin respaldo normativo alguno.
Asimismo, afirmó que la interpretación acogida por la Contraloría generaba un trato desigual, pues bajo ese criterio la EPA, una entidad con uno de los presupuestos más bajos, quedaría sometida a un umbral de 2.000 SMLMV para acceder a la doble instancia, mientras que entidades con los presupuestos más altos del país, como la Nación, el INVIAS o la Policía Nacional, tendrían un umbral de apenas 1.000 SMLMV conforme al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Sostuvo que ello suponía exigir a una entidad de menor presupuesto un umbral equivalente al doble del previsto para entidades con mayor capacidad contractual, sin que existiera fundamento normativo que justificara tal diferencia.
Finalmente, sostuvo que la indebida determinación de la instancia configuró una nulidad de carácter insaneable por vulneración del debido proceso. Señaló que, de conformidad con los artículos 29 de la Constitución Política y 37 de la Ley 610 de 2000, la Contraloría tenía el deber de sanear oficiosamente la irregularidad desde el momento en que fue advertida.
10 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta:
«8.RecursoApelacion». Documento: «RecursoApelaciónLaPrevisora.pdf.».
Afirmó que no se tuvieron en cuenta diversos documentos que acreditaban las actuaciones adelantadas por el demandante para advertir a Fiduoccidente sobre las irregularidades detectadas en el pago de las obligaciones pensionales. Añadió que tampoco se valoró la demora de la fiduciaria en informar a EPA E.S.P. los requerimientos formulados por el ISS respecto de las inconsistencias existentes, circunstancia que, a su juicio, contribuyó al incremento de los intereses moratorios.
Reiteró que la certificación expedida por EPA E.S.P., según la cual la menor cuantía para contratar en la vigencia 2010 ascendía a $1.030.000.000, carecía de respaldo en el manual de contratación de la entidad y desconocía los criterios previstos en el artículo 2, numeral 2, literal b), de la Ley 1150 de 2007.
Señaló que, de acuerdo con el presupuesto de EPA E.S.P. para esa vigencia, la menor cuantía aplicable correspondía a $144.200.000. Como el daño fiscal estimado ascendía a $251.908.367, concluyó que el proceso debió tramitarse en doble instancia y que su adelantamiento en única instancia vulneró el debido proceso.
Insistió en que existía una ruptura de congruencia entre el auto de apertura y el auto de imputación. Argumentó que la conducta inicialmente atribuida al señor Bedoya Muñoz no coincidía con aquella que finalmente sirvió de fundamento para la imputación de responsabilidad fiscal.
Agregó que la nulidad sustentada en dicha irregularidad había sido propuesta el 14 de septiembre de 2018, antes de la expedición del fallo con responsabilidad fiscal, y que la Contraloría omitió pronunciarse sobre esa solicitud.
Sostuvo que no se valoró adecuadamente el comportamiento de Fiduoccidente, pese a las obligaciones que le correspondían como administradora profesional del patrimonio autónomo. A su juicio, la fiduciaria contaba con información suficiente para continuar efectuando los pagos mientras se adelantaban procesos de verificación o depuración y disponía de mecanismos para evitar la causación del perjuicio patrimonial que posteriormente fue atribuido a los funcionarios de EPA E.S.P.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Mediante providencia del 21 de junio de 202111, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y su coadyuvante. Posteriormente, por auto del 12 de agosto de ese mismo año12, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
11 Índice 4 del aplicativo SAMAI.
12 Índice 9 del aplicativo SAMAI.
La parte demandante pidió que se revocara la sentencia de primera instancia13. Insistió en que el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz no ostentaba la condición de gestor fiscal y sostuvo que el proceso de responsabilidad fiscal debió tramitarse en doble instancia, por cuanto la determinación de la menor cuantía efectuada por la Contraloría desconoció los criterios previstos en la Ley 1150 de 2007, con la consecuente vulneración del debido proceso.
La Contraloría General de la República pidió que se confirmara la sentencia de primera instancia14. Defendió la legalidad del proceso de responsabilidad fiscal. Insistió en que el señor Bedoya Muñoz sí ostentaba la condición de gestor fiscal por las funciones que ejercía como Subgerente Administrativo e integrante del Comité Administrador de la fiducia, y sostuvo que la decisión de tramitar el proceso en única instancia se ajustó al artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, con fundamento en la certificación expedida por EPA E.S.P. sobre la menor cuantía aplicable para la vigencia correspondiente.
La Previsora S.A. reiteró los argumentos expuestos en la coadyuvancia y en el recurso de apelación15. Insistió en la indebida valoración de las pruebas relacionadas con la actuación del demandante, en la vulneración del derecho a la doble instancia por la incorrecta determinación de la menor cuantía y en la existencia de una incongruencia entre el auto de apertura y el auto de imputación.
El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con lo previsto por los artículos 150 del CPACA y 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201916 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024), que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Alcance de la coadyuvancia y delimitación de la controversia
En este punto conviene señalar que el artículo 224 del CPACA, regula la coadyuvancia en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los siguientes términos:
ARTÍCULO 224. Coadyuvancia, litisconsorte facultativo e intervención ad excludendum en los procesos que se tramitan con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho […]. Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho […] cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.
El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio.
13 Índice 16 del aplicativo SAMAI.
14 Índice 15 del aplicativo SAMAI
15 Índice 14 del aplicativo SAMAI
16 Que compiló y actualizó el Reglamento del Consejo de Estado.
De la disposición transcrita se desprende que, para intervenir en un proceso en calidad de coadyuvante, deben concurrir determinados presupuestos de orden procesal y sustancial. En primer lugar, es necesario que exista un proceso judicial en curso, lo que supone la previa admisión de la demanda por parte de la autoridad competente. En segundo lugar, quien pretende intervenir debe acreditar un interés directo en las resultas del litigio, esto es, una afectación real, concreta y jurídicamente relevante derivada de la decisión que llegue a adoptarse. Finalmente, la intervención debe ser admitida por el juez de conocimiento mediante la correspondiente providencia.
Asimismo, la norma delimita el alcance de la actuación del coadyuvante al disponer que este podrá realizar los actos procesales permitidos a la parte a la que apoya, siempre que tales actuaciones no resulten incompatibles con la posición procesal asumida por esta ni impliquen disposición del derecho objeto de controversia. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado:
[L]a figura de la coadyuvancia solo opera en la medida en que las actuaciones y manifestaciones procesales que realice el tercero resulten concordantes y armónicas con la posición asumida por la parte a la cual coadyuva. En consecuencia, las actuaciones del coadyuvante no pueden entrar en contradicción o abierta oposición con las pretensiones, argumentos o defensas planteadas por la parte principal, pues, de presentarse tal divergencia, se desnaturalizaría la finalidad colaborativa de la institución.
En ese sentido, la intervención del tercero se orienta a reforzar, complementar y respaldar la postura procesal de la parte principal, sin que le sea dable valerse de esta calidad para introducir controversias autónomas o incompatibles con el objeto del proceso o con la estrategia jurídica de quien apoya17.
En consecuencia, el coadyuvante puede desarrollar o fortalecer los planteamientos formulados por la parte principal, pero no introducir pretensiones, cargos o cuestionamientos autónomos que excedan el marco de la controversia fijado por esta última.
Esta limitación responde a la naturaleza misma de la coadyuvancia como una intervención adhesiva y subordinada, carente de un derecho sustancial propio. En efecto, quien coadyuva no litiga en defensa de un interés autónomo, sino que interviene para apoyar la posición jurídica sostenida por la parte principal, colaboración que encuentra su límite en la voluntad procesal de quien es titular del derecho debatido.
Conforme a lo expuesto, el recurso de apelación, en cuanto acto procesal, también se encuentra sometido a esa restricción. Por ello, el coadyuvante no puede valerse de dicho mecanismo para introducir cargos, censuras o cuestionamientos que la parte principal decidió no someter al conocimiento del juez de segunda instancia.
En el presente asunto, la parte demandante circunscribió su recurso de apelación a dos cargos concretos, a saber: i) la indebida atribución de la condición de gestor fiscal y ii) la
17 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 9 de marzo de 2026, Rad. 25000-23-41-000-2022-01095-
01. Sobre el particular, también véase: Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 28 de octubre de 2010, Exp. 25000-23-24-000-2005-00521-01, C.P. María Elizabeth García González; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 7 de marzo de 2011, Exp. 11001-03-28-000-2010-00006-00, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón; Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 5 de febrero de 2020, Rad. 13001-23-31-000-2006-00503-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
vulneración del derecho a la doble instancia por la incorrecta determinación de la menor cuantía aplicable al proceso de responsabilidad fiscal.
Por su parte, La Previsora S.A., cuya intervención como coadyuvante fue admitida mediante auto de 10 de septiembre de 201918, respaldó el cuestionamiento relacionado con la vulneración del derecho a la doble instancia y formuló inconformidades adicionales relativas a la valoración probatoria de la gestión desplegada por el demandante, la alegada incongruencia entre el auto de apertura y el auto de imputación y la falta de valoración de la conducta contractual de Fiduoccidente.
Tales aspectos alegatos por La Previsora S.A. fueron examinados y resueltos por el a quo en la sentencia apelada. Sin embargo, la parte demandante no manifestó inconformidad frente a esas conclusiones ni las incorporó dentro de los motivos de apelación sometidos a consideración de la segunda instancia, de modo que no hacen parte de los reparos cuya revisión fue solicitada por el apelante principal.
En esas condiciones, admitir que tales planteamientos puedan ser introducidos a través del recurso presentado por la coadyuvante equivaldría a reconocerle una autonomía procesal que la ley expresamente le niega. Además, permitiría que, mediante la actuación de un tercero, se reincorporaran al debate asuntos respecto de los cuales la parte principal decidió no expresar inconformidad en segunda instancia.
Por ello, si el demandante optó por no cuestionar determinados aspectos de la sentencia de primera instancia, el coadyuvante no puede reintroducirlos autónomamente al debate procesal, pues ello implicaría realizar actos procesales que se apartan de la estrategia procesal definida por la parte a la que adhiere y, por esa vía, desconocer la regla prevista en el artículo 224 del CPACA, según la cual sus actuaciones no pueden estar en oposición con las de aquella.
Bajo ese contexto, la Sala abordará el estudio de los recursos de apelación a partir de los siguientes cargos: i) la indebida atribución de la condición de gestor fiscal al señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz; y ii) la alegada vulneración del debido proceso por la incorrecta determinación de la menor cuantía y consecuente trámite del proceso de responsabilidad fiscal en única instancia.
Análisis de la Sala
Indebida atribución de la condición de gestor fiscal
De conformidad con el artículo 1º de la Ley 610 de 200019, la responsabilidad fiscal puede recaer tanto sobre servidores públicos como sobre particulares cuando estos, «en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de esta», ocasionen un daño al patrimonio público por una conducta dolosa o gravemente culposa.
18 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «4. CuadernoPrincipal#5». Documento: «31. AutoResuelveSolicitudCoadyuvanciaYEstadoElectronico».
19 «Artículo 1°. Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado».
El concepto de gestión fiscal se encuentra definido en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000, disposición cuyo tenor es el siguiente:
Artículo 3°. Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.
La Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la expresión «con ocasión de ésta» contenida en el artículo 1º de la Ley 610 de 2000, precisó que la gestión fiscal supone la existencia de facultades de administración, manejo o disposición sobre recursos públicos determinados y que la responsabilidad fiscal únicamente puede predicarse de quienes tengan «la titularidad jurídica para manejar los fondos o bienes del Estado materia del detrimento». Asimismo, indicó que cuando el autor o partícipe del daño al patrimonio público «no tiene poder jurídico para manejar los fondos o bienes del Estado afectados, el proceso atinente al resarcimiento del perjuicio causado será otro diferente, no el de responsabilidad fiscal».
En el mismo sentido, destacó que «la responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición», y precisó que «la gestión fiscal está ligada siempre a unos bienes o fondos estatales inequívocamente estipulados bajo la titularidad administrativa o dispositiva de un servidor público o de un particular, concretamente identificados».
De manera más reciente, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-438 de 2022, reiteró que la gestión fiscal constituye el presupuesto fundante de la responsabilidad fiscal, de manera que, sin gestión fiscal derivada de una habilitación legal, administrativa o contractual, no es posible atribuir una responsabilidad de esa naturaleza. En esa oportunidad señaló:
[S]on gestores fiscales (...) los servidores públicos y/o los particulares que por habilitación legal, administrativa o contractual manejen o administren bienes y recursos públicos y que tengan capacidad decisoria frente a los mismos por haber sido dispuestos a su cargo (...) es la gestión fiscal la que constituye el elemento decisorio y determinante de las responsabilidades inherentes al recibo, percepción, recaudo, administración, gestión, disposición o destinación de dichos bienes o recursos de naturaleza pública.
Por su parte, la jurisprudencia de esta Sala ha acogido esa misma interpretación, al señalar que la responsabilidad fiscal no puede atribuirse a cualquier persona que intervenga en una actuación estatal o que se relacione funcional o contractualmente con una entidad pública. Por el contrario, exige verificar si el sujeto investigado tenía a su
cargo bienes, recursos o fondos públicos y si contaba con capacidad o poder decisorio respecto de ellos20:
[...] La responsabilidad fiscal se deduce por la afectación del patrimonio público, tanto en forma dolosa como culposa, en desarrollo de actividades propias de la gestión fiscal o vinculadas con ella, cumplida por los servidores públicos y particulares, que manejen o administren bienes y recursos del Estado. Vale la pena puntualizar, que la responsabilidad fiscal debe necesariamente recaer sobre el manejo o administración de bienes y recursos o fondos públicos, y respecto de los servidores públicos y particulares que tengan a su cargo bienes o recursos del Estado, sobre los cuales tengan capacidad o poder decisorio [...].
De lo anterior se desprende que la condición de gestor fiscal no surge por la sola intervención del servidor público en una actuación administrativa o contractual, ni por el simple hecho de participar en decisiones relacionadas con recursos públicos. Por el contrario, exige la existencia de facultades reales de administración, manejo o disposición de tales recursos, acompañadas de capacidad decisoria respecto de ellos.
En consecuencia, para determinar si una persona ostenta dicha calidad, resulta necesario examinar las funciones que le fueron atribuidas, las competencias efectivamente ejercidas y el grado de control o disposición que tenía sobre los bienes, fondos o recursos públicos cuyo detrimento se investiga.
Bajo estas premisas, corresponde examinar el contenido del contrato de fiducia mercantil, el reglamento operativo que desarrolló su ejecución, las funciones atribuidas al cargo de Subgerente Administrativo y las competencias ejercidas por el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz, con el fin de determinar el alcance de su intervención dentro del negocio fiduciario.
El contrato de fiducia mercantil
El 27 de noviembre de 2007, Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y la Fiduciaria de Occidente S.A., suscribieron el «Contrato de Fiducia Mercantil Irrevocable para la Administración Integral y Manejo de un Patrimonio Autónomo destinado a la Garantía y Pago de las Obligaciones Pensionales a cargo de Empresas Públicas de Armenia E.S.P.»21.
Conforme a su cláusula primera, el objeto del negocio consistió en la constitución de un patrimonio autónomo con recursos públicos, de carácter irrevocable, destinado a
«garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de sus bonos pensionales y de las cuotas partes que les correspondan por bonos y pensiones reconocidas con efectividad posterior a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones» y a
«servir como mecanismo de normalización pensional y efectuar el pago de las obligaciones pensionales» a cargo de la entidad.
20 Sección Primera del Consejo de Estado, sentencia de 19 de mayo de 2016. Expediente núm. 680012333000201301024-01. M.P. María Elizabeth García González. Véase también: Sección Primera del Consejo de Estado, sentencia de 5 de marzo de 2026. Expediente núm. 250002324000 2011 00463 0-3. MP. Nubia Margoth Peña Garzón.
21 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «04. AnexosDemanda (PrimeraParte)». Folios. 41 a 51.
A su vez, la cláusula tercera estableció las obligaciones de la fiduciaria. Particular importancia reviste el numeral 1º, según el cual esta debía «realizar los pagos de Bonos o cupones de Bonos, Pensiones y Cuotas Partes pensionales […] de acuerdo con la información suministrada al momento de presentarse el requerimiento por EL FIDEICOMITENTE, y previa autorización de EL FIDEICOMITENTE».
En esa misma línea, el numeral 7 impuso a la fiduciaria la obligación de «diseñar, elaborar y operar los archivos magnéticos necesarios para realizar el pago y cobro de los bonos, cupones de bonos, pensiones, cuotas partes de jubilación», precisando que dicha actividad debía desarrollarse con base en la información suministrada por EPA E.S.P. Por su parte, el numeral 17 le impuso el deber de «rendir cuentas sobre los aspectos de la gestión realizada al Comité Administrador dentro de los diez (10) primeros días hábiles de cada mes».
Correlativamente, la cláusula quinta atribuyó al fideicomitente una serie de deberes relacionados con el suministro de la información necesaria para la ejecución del contrato. Entre ellos se encuentran los de «informar oportunamente sobre las obligaciones que se causen y deban ser canceladas con recursos del Patrimonio Autónomo», «enviar a LA FIDUCIARIA la información correspondiente para efectuar el pago de los bonos, cuotas partes de bono, pensiones y cuotas partes pensionales, en donde se incluya la autorización de pago, el cálculo y liquidación de los mismos», así como «enviar la información necesaria para el diseño, la elaboración y la operación de los archivos magnéticos».
Mediante la cláusula sexta del contrato se creó el Comité Administrador como órgano encargado de la dirección y seguimiento del patrimonio autónomo. Conforme a dicha estipulación, el comité estaría integrado por «dos (2) [miembros] en representación de EL FIDEICOMITENTE, designados por EL FIDEICOMITENTE, los cuales tendrán voz y voto, y uno (1) en representación de LA FIDUCIARIA (...) el cual tendrá voz pero no voto».
La misma cláusula le atribuyó la función de «velar por que los activos dados en administración se administren adecuadamente y se cumplan tanto las instrucciones que en materia de pago de obligaciones pensionales determine EL FIDEICOMITENTE, como la política de administración de riesgos del portafolio».
Por su parte, numeral 3 le confirió la facultad de «impartir las autorizaciones e instrucciones al Administrador que sean necesarias para el adecuado funcionamiento y cumplimiento de la finalidad del negocio, sin detrimento de la autonomía y responsabilidad de LA FIDUCIARIA».
Finalmente, la cláusula décima séptima dispuso que «EL FIDEICOMITENTE deberá designar a los funcionarios que estarán facultados para ordenar los retiros de los recursos administrados por LA FIDUCIARIA, quienes deberán registrar sus firmas», y encomendó al Comité Administrador el desarrollo del procedimiento aplicable para tales retiros.
El reglamento operativo del patrimonio autónomo
En desarrollo del contrato de fiducia mercantil, las partes suscribieron el «Reglamento Operativo Fiducia Mercantil Irrevocable No. 6-3-1930», documento que, según su propio objeto, tenía por finalidad describir «la gestión operativa del fideicomiso (...) respecto de la administración de los recursos (recaudo, pagos, inversiones), presentación de los
informes, rendición de cuentas, contratación de órdenes de servicio, estructura contable del fideicomiso, entre otros aspectos»22.
En el numeral 4.2.1, relativo al «procedimiento de pagos según concepto», el reglamento dispuso que la fiduciaria «efectuará los pagos a las personas naturales y/o jurídicas que indique las EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA, a través de las firmas autorizadas para tal fin», y precisó que dicho registro de firmas «permitirá realizar el control de las órdenes de pago radicadas en la Fiduciaria» y «se implementa para brindar un mecanismo de seguridad al proceso de ejecución de pagos».
Asimismo, estableció que «los pagos serán ordenados únicamente por las firmas autorizadas por la EPA», mediante el diligenciamiento de un formato de «Orden de Pago» que debía contener la identificación del beneficiario, el concepto, el valor, los descuentos aplicables, la forma de pago y la cuenta bancaria correspondiente, además de encontrarse «debidamente firmado por las firmas autorizadas de EPA».
El reglamento también previó mecanismos de verificación a cargo de la fiduciaria, consistentes en la confrontación de las firmas registradas y en la confirmación telefónica de las órdenes a través de las personas designadas por EPA E.S.P. para certificarlas. Incluso, estableció expresamente que, en caso de no contar con instrucciones escritas y suscritas por las personas autorizadas, «el pago no será efectuado por parte de la Fiduciaria sin que esto implique responsabilidad alguna» para esta.
Por otra parte, el reglamento reprodujo las disposiciones contenidas en la cláusula sexta del contrato relativas al Comité Administrador. En consecuencia, reiteró la forma como estaría integrado dicho órgano y las funciones de vigilancia sobre la administración de los recursos y de impartición de «autorizaciones e instrucciones al Administrador».
Las funciones del cargo de Subgerente Administrativo
En el expediente obra la Resolución núm. 001 del 3 de enero de 200823, «por medio de la cual se modifica el Manual de Competencias, Requisitos y Funciones de las Empresas Públicas de Armenia E.S.P.». En ella se definió el perfil del cargo de Subgerente, estableciendo como responsabilidad general el «desarrollo eficaz y eficiente de todas las actividades de EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA ESP, para la consecución de los procesos asignados»24.
Asimismo, precisó que dicho funcionario sería «responsable inmediato ante la Gerencia General respecto de los procesos asignados» y que estaba facultado para adoptar
«cualquier medida razonable necesaria para cumplir con las responsabilidades asignadas», siempre que estas se ajustaran al ordenamiento jurídico, los estatutos de la entidad y las decisiones de la Junta Directiva y de la Gerencia General.
22 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «04. AnexosDemanda (PrimeraParte)». Folios. 53 a 64.
23 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «04. AnexosDemanda (PrimeraParte)». Folios. 73 a 86.
24 Si bien en el expediente también obra la Resolución No. 0766 del 31 de octubre de 2008, mediante la cual EPA E.S.P modificó el Manual de Competencias, Requisitos y Funciones establecido mediante la Resolución No. 001 del 3 de enero de 2008, dicha modificación no alteró las funciones ni las competencias asignadas a las subgerencias. Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «04.
AnexosDemanda (PrimeraParte)». Folios. 172 a 180.
En cuanto a la Subgerencia Administrativa, la resolución señaló que su ámbito de actuación se circunscribía a los «procesos de soporte a los procesos estratégicos y operativos, a través de la Unidad de Gestión del Talento Humano y de la Unidad de Gestión de Recursos». Igualmente, indicó que dicha dependencia era responsable de la custodia, administración y control de inventarios, activos fijos, almacén, archivo y correspondencia, así como de asuntos relacionados con el desarrollo del MECI, el sistema de gestión de calidad y los planes corporativos.
Dentro de las funciones asignadas al cargo se destacan, para efectos del presente análisis, las relacionadas con garantizar «la reserva, custodia, registro y toma de decisiones en el cuidado de los bienes patrimoniales confiados a la unidad organizativa», coordinar y operar los comités conformados por la Gerencia General para la administración y seguimiento de los procesos institucionales, y administrar el personal adscrito a las dependencias bajo su responsabilidad.
Las funciones ejercidas por el demandante y la condición de gestor fiscal
Para la época de los hechos, el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz se desempeñaba como Subgerente Administrativo de EPA E.S.P., cargo que asumió el 3 de enero de 200825. En razón de las funciones asignadas a dicha dependencia y de su posición dentro de la estructura administrativa de la entidad, fue designado como integrante del Comité Administrador del contrato de fiducia mercantil mediante la Resolución núm. 058 del 24 de enero de 2008, expedida por el Gerente General de EPA E.S.P. De dicha designación se dejó constancia en el Acta núm. 01 del Comité Administrador de la misma fecha26.
Ahora bien, las actas del Comité Administrador permiten establecer la forma en que el señor Bedoya Muñoz ejerció las funciones derivadas de dicha designación y el grado de participación que tuvo en las actividades relacionadas con la ejecución del contrato de fiducia.
Especial relevancia adquiere el Acta núm. 02 del 11 de febrero de 200827, en la cual quedó consignado que el señor Bedoya Muñoz manifestó que «el proceso de pago de los pensionados está bajo su responsabilidad y que a través de su conducto, en lo sucesivo se deben canalizar todos los trámites propios del contrato de fiducia» relacionados con el suministro de información y la atención de requerimientos.
Posteriormente, en el Acta núm. 03 del 8 de marzo de 200828 intervino en asuntos asociados a la actualización de las bases de datos de pensionados y a la acreditación de supervivencias, indicando que no se autorizarían pagos a quienes no acreditaran dicha condición. De igual manera, en el Acta núm. 09 del 25 de noviembre de 200829 se dejó constancia de que destacó la labor realizada para adelantar la depuración de la
25 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «04. AnexosDemanda (PrimeraParte)». Folios. 68 a 72
26 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «04. AnexosDemanda (PrimeraParte)». Folios. 89 a 93
27 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «04. AnexosDemanda (PrimeraParte)». Folios. 113 a 115.
28 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «04. AnexosDemanda (PrimeraParte)». Folios. 132 a 133.
29 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta: «1. CuadernoPrincipal#1». Documento: «04. AnexosDemanda (PrimeraParte)». Folios. 181 a 183.
información correspondiente a los períodos comprendidos entre enero y octubre de ese año y avaló el procedimiento sugerido por la fiduciaria para efectuar los pagos pendientes.
A su vez, en el Acta núm. 14 del 2 de junio de 200930, el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz manifestó que, por parte de EPA E.S.P., no se estaban cumpliendo determinadas obligaciones derivadas del contrato fiduciario, «por cuanto no se ha remitido la información correspondiente a la Fiduciaria de Occidente especialmente en lo que respecta al inventario de cuotas partes y bonos pensionales por pagar y por cobrar», obligaciones que identificó como previstas en las cláusulas primera y tercera del contrato. Asimismo, se dejó constancia de su compromiso de dar prioridad a dicha situación para posteriormente impartir las instrucciones correspondientes a la fiduciaria.
Valoradas en conjunto, estas actuaciones permiten establecer que el señor Bedoya Muñoz no participó en el Comité Administrador de manera meramente formal o nominal. Por el contrario, asumió de forma continua responsabilidades relacionadas con la consolidación, validación y suministro de la información necesaria para la ejecución de los pagos pensionales, así como con la atención de los requerimientos formulados por la fiduciaria en desarrollo del contrato.
Esta circunstancia debe apreciarse a la luz de las estipulaciones contractuales y reglamentarias previamente examinadas. Como quedó expuesto, la fiduciaria únicamente podía efectuar los pagos con fundamento en la información suministrada por EPA E.S.P. y en las autorizaciones impartidas por esta. Del mismo modo, el reglamento operativo previó expresamente que los pagos serían ordenados a través de los mecanismos definidos por la entidad y que la ausencia de instrucciones válidas impedía su ejecución.
En ese contexto, las actividades relacionadas con la generación, validación y remisión de la información pensional no constituían labores accesorias o ajenas a la operación del patrimonio autónomo. Por el contrario, se trataba de actuaciones indispensables para que los recursos públicos destinados al cumplimiento de las obligaciones pensionales pudieran ser ejecutados conforme a la finalidad del contrato.
Es cierto que ni el manual de funciones del cargo de Subgerente Administrativo ni la cláusula décima séptima del contrato atribuyeron al señor Bedoya Muñoz la facultad de ordenar directamente los retiros de recursos administrados por la fiduciaria o la condición de ordenador del gasto. Sin embargo, la Sala no comparte la premisa según la cual la gestión fiscal queda circunscrita a quien ostenta la capacidad de disponer materialmente de los recursos.
En efecto, el artículo 3 de la Ley 610 de 2000 comprende dentro de la gestión fiscal actividades de administración, manejo, conservación y custodia de recursos públicos. En consecuencia, la existencia de gestión fiscal no depende exclusivamente de la facultad de ordenar pagos o efectuar desembolsos, sino también de la intervención decisoria que el sujeto tenga sobre los procesos necesarios para la adecuada utilización y destinación de tales recursos.
30 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta:
«CuadernosPrincipales #2 y #3». Documento: « 06. CuadernoPrincipal #2 Anexos (P 2)». Folios. 204 a
207.
Bajo ese entendimiento, las pruebas antes reseñadas muestran que el demandante asumió responsabilidades directamente relacionadas con el suministro, validación y depuración de la información que hacía posible la ejecución de los pagos a cargo del patrimonio autónomo. Así lo evidencian, especialmente, sus manifestaciones consignadas en las Actas núms. 02, 03, 09 y 14, en las que reconoció que el proceso de pago de los pensionados se encontraba bajo su responsabilidad, intervino en la actualización de las bases de datos y participó en la adopción de medidas para atender las inconsistencias detectadas durante la ejecución del contrato.
A lo anterior se suma que el Comité Administrador era, por disposición contractual, el órgano encargado de velar por la adecuada administración de los activos fideicomitidos y de impartir las autorizaciones e instrucciones necesarias para el cumplimiento de la finalidad del negocio fiduciario. El señor Bedoya Muñoz integraba dicho órgano con voz y voto en representación de EPA E.S.P., circunstancia que revela una participación efectiva en decisiones que incidían directamente en la administración y destinación de los recursos públicos comprometidos en el patrimonio autónomo.
En consecuencia, la Sala concluye que la Contraloría General de la República no incurrió en error al considerar que el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz ejercía gestión fiscal en los términos del artículo 3 de la Ley 610 de 2000. Por consiguiente, el cargo de apelación dirigido a cuestionar la atribución de dicha condición no prospera.
Vulneración del debido proceso por incorrecta determinación de la menor cuantía y consecuente trámite en única instancia
El apelante sostuvo que la controversia no radica en cuestionar la validez constitucional de los procesos de responsabilidad fiscal de única instancia, sino en determinar si, en el caso concreto, concurrían los presupuestos legales para impartir dicho trámite. En su criterio, la Contraloría General de la República determinó erróneamente la menor cuantía de contratación de EPA E.S.P. al fundamentarse en una certificación expedida por la propia entidad, según la cual esta ascendía a $1.030'000.000, pese a que dicho valor no encontraba respaldo en su manual de contratación y desconocía los parámetros previstos en el artículo 2, numeral 2, literal b), de la Ley 1150 de 2007.
Afirmó que, tomando como referencia el presupuesto de EPA E.S.P. para la vigencia 2010, equivalente a $36.692'864.459, la menor cuantía aplicable correspondía a
$144.200.000, suma inferior al daño fiscal estimado en $251'908.367. Con fundamento en ello, concluyó que el proceso debió tramitarse en doble instancia y que su adelantamiento en única instancia vulneró el debido proceso. Añadió que dicha irregularidad constituía una nulidad de carácter insaneable que debía ser declarada de oficio por la autoridad fiscal. Esta posición fue coadyuvada por La Previsora S.A.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, el proceso de responsabilidad fiscal «será de única instancia cuando la cuantía del presunto daño patrimonial estimado en el auto de apertura e imputación o de imputación de responsabilidad fiscal, según el caso, sea igual o inferior a la menor cuantía para contratación de la respectiva entidad afectada con los hechos y será de doble instancia cuando supere la suma señalada».
De la lectura de la disposición se advierte que el legislador previó dos parámetros para definir las instancias del proceso. El primero corresponde a la cuantía del presunto daño
patrimonial, esto es, el valor económico del detrimento que la autoridad fiscal estima en el auto de apertura e imputación o en el auto de imputación. El segundo concierne a la menor cuantía para contratación de la entidad afectada con los hechos, la cual sirve como referente para determinar si la actuación debe tramitarse en única o en doble instancia.
En el presente asunto no existe discusión sobre el primer parámetro, pues la cuantía del daño fiscal fue estimada por la Contraloría General de la República en el auto de imputación en la suma de $251'908.367. La controversia se concentra en el segundo elemento, esto es, en la determinación de la menor cuantía para contratación de EPA
E.S.P. durante la vigencia 2010. En consecuencia, se debe establecer cuál era el criterio jurídicamente aplicable para fijar dicho valor.
Corresponde precisar, en primer lugar, que EPA E.S.P., en su condición de empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, se encuentra sometida a un régimen especial de contratación. En efecto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 3131 y 3232 de la Ley 142 de 199433, los contratos que celebren las empresas de servicios públicos se rigen, por regla general, por las disposiciones del derecho privado y no por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Lo anterior significa que a EPA E.S.P. no le resultan aplicables, en principio, las reglas de selección de contratistas previstas en la Ley 80 de 199334 y en la Ley 1150 de 200735, salvo en aquellos aspectos que el propio legislador ha hecho extensivos a las entidades sometidas a regímenes contractuales especiales.
En efecto, el artículo 13 de la Ley 1150 de 200736 dispuso que las entidades estatales que cuenten con un régimen contractual excepcional aplicarán en desarrollo de su actividad contractual los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, así como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para la contratación
31 «Artículo 31. Concordancia con el Estatuto General de la Contratación Pública. Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos a los que se refiere esta Ley, y que tengan por objeto la prestación de esos servicios, se regirán por el parágrafo 1 del artículo 32 de la ley 80 de 1993 y por la presente Ley, salvo en lo que la presente Ley disponga otra cosa».
32 «Artículo 32. Régimen de derecho privado para los actos de las empresas. Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado.
La regla precedente se aplicará, inclusive, a las sociedades en las que las entidades públicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o del derecho que se ejerce […]».
33 «Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones».
34 Estatuto General de Contratación Pública.
35 «Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos».
36 «ARTÍCULO 13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal».
estatal. Sin embargo, dicha disposición no extendió a estas entidades las modalidades de selección ni los criterios de cuantificación previstos en el artículo 2 de la misma ley37.
Por consiguiente, la circunstancia de que EPA E.S.P. estuviera sometida a un régimen especial de contratación impide concluir que la menor cuantía para contratación a la que alude el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011 debiera establecerse necesariamente con fundamento en los rangos previstos en el artículo 2, numeral 2, literal b), de la Ley 1150 de 2007, como lo sostiene el apelante.
Por el contrario, dicha condición suponía que la actividad contractual de la entidad se desarrollara conforme a las reglas, procedimientos y modalidades de selección previstas en su propio régimen contractual y en los instrumentos internos adoptados para disciplinar dicha actividad, sin perjuicio de la observancia de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal expresamente previstos por el legislador.
Esta conclusión encuentra respaldo en el Oficio DJSG-284 del 7 de noviembre de 201838, mediante el cual la Dirección Jurídica y Secretaría General de EPA E.S.P. dio respuesta al derecho de petición presentado por el señor Gabriel Eduardo Bedoya Muñoz. En dicha comunicación, la entidad explicó que, por su condición de empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, se encontraba exceptuada de la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y que, por tal razón, «posee su propio manual de contratación».
En ese mismo documento, al responder si en los manuales de contratación vigentes para el año 2010 existía una modalidad de selección denominada «menor cuantía», la entidad indicó expresamente que «dentro de los Acuerdos 029 de 2000, modificados por los Acuerdos 006 de 2004 y 020 de 2008 y el Acuerdo 006 de 2010 (Manuales de contratación vigentes para el año 2010) no existe modalidad denominada menor cuantía».
No obstante, al ser consultada sobre el criterio empleado para establecer dicho concepto, precisó que «el concepto de menor cuantía se determina con base a los procesos que se adelantan por debajo de los 2000 SMMLV dentro de cada vigencia fiscal y de acuerdo a documento que se ha expedido a comienzo de cada vigencia desde el año 2002».
Estas respuestas evidencian que, para la vigencia 2010, EPA E.S.P. aplicaba las reglas definidas en su propio régimen contractual. Asimismo, muestran que la entidad contaba con un criterio interno para identificar los procesos que consideraba comprendidos dentro del concepto de menor cuantía, circunstancia que resulta coherente con la autonomía contractual derivada del régimen especial al que se encontraba sometida.
37 El artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 regula las modalidades de selección de contratistas dentro del régimen general de contratación estatal (Ley 80 de 1993). Su numeral 2 define la selección abreviada, modalidad simplificada de contratación prevista para casos en que, por las características del objeto, las circunstancias o la cuantía del contrato, resulta eficiente adelantar un proceso más ágil que la licitación pública ordinaria. Dentro de las causales que dan lugar a esta modalidad simplificada se encuentra, en el literal b), la «contratación de menor cuantía». La norma no fija un valor único para todas las entidades del Estado, sino que establece una escala progresiva de rangos, determinados en función del presupuesto anual de cada entidad, expresado en SMLMV. Así, la escala va desde 1.000 SMLMV para las entidades con mayor presupuesto (superior o igual a 1.200.000 SMLMV) hasta 280 SMLMV para aquellas con el presupuesto más bajo (inferior a 120.000 SMLMV).
38 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta:
«CuadernoPrincipal #4». Documento: «AnexosDemanda (Parte 4)». Folios. Folios 611-618.
Bajo ese entendimiento, dentro del proceso de responsabilidad fiscal obra certificación expedida por EPA E.S.P.39, en la que se indicó que «la menor cuantía para contratar en la vigencia 2010 de Empresas Públicas de Armenia E.S.P. fue por la suma de MIL TREINTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($1.030.000.000) (2000 SMMLV)». Fue con
fundamento en dicha certificación que la Contraloría General de la República determinó que el daño fiscal, estimado en $251'908.367, no superaba la menor cuantía de contratación de la entidad y, en consecuencia, dispuso que el proceso de responsabilidad fiscal se surtiera por el trámite de única instancia.
La Sala considera que la Contraloría General de la República actuó conforme a derecho al tomar como referencia dicha certificación para efectos de establecer la instancia aplicable al proceso, pues esta provenía de la entidad afectada y reflejaba el criterio de contratación vigente para la respectiva anualidad. En efecto, establecido que EPA E.S.P. se encontraba sometida a un régimen especial de contratación y que las reglas contenidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 no le resultaban aplicables, la autoridad fiscal no tenía motivo para desconocer la información suministrada por la propia entidad y reemplazarla por un criterio normativo ajeno al régimen jurídico que la regía.
En ese contexto, no es de recibo la tesis del apelante según la cual la menor cuantía debía determinarse necesariamente mediante la aplicación de los rangos previstos en el artículo 2, numeral 2, literal b), de la Ley 1150 de 2007. Tal planteamiento parte de asumir que EPA E.S.P. se encontraba sometida a las reglas de cuantificación previstas para las entidades regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, premisa que, como se explicó, desconoce el régimen especial de contratación que cobija a las entidades de esta naturaleza.
Por consiguiente, la Contraloría podía válidamente concluir que la menor cuantía para contratación de EPA E.S.P. durante la vigencia 2010 ascendía a $1.030'000.000 y, como el daño fiscal estimado fue de $251'908.367, determinar que el proceso de responsabilidad fiscal debía tramitarse en única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011.
Tampoco es de recibo el argumento según el cual la interpretación acogida por la Contraloría generaba un trato desigual frente a entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La diferencia advertida por el apelante se explica precisamente por la existencia de regímenes contractuales distintos, circunstancia expresamente reconocida por el legislador. En consecuencia, no puede predicarse una vulneración del principio de igualdad por el solo hecho de que la menor cuantía para contratación de EPA E.S.P. hubiera sido determinada con arreglo a las reglas propias de su régimen especial y no mediante la aplicación de los parámetros previstos en la Ley 1150 de 2007 para entidades sometidas a un régimen contractual diverso.
Por otra parte, la alegada vulneración del debido proceso y la nulidad derivada del trámite en única instancia parten de una misma premisa consistente en que, la Contraloría General de la República determinó de manera errónea la menor cuantía para contratación de EPA E.S.P. y que, por esa razón, el proceso debió adelantarse en doble instancia.
39 Índice 2 del aplicativo SAMAI. Archivo: 1ED_63001233300020190006100(.ZIP). Carpeta:
«CuadernoPrincipal 2# y 3#». Documento: «07. CuadernoPrincipal #3 Anexos (P 3)» Folios. 409.
Sin embargo, como quedó expuesto, la Sala concluyó que la autoridad fiscal actuó conforme a derecho al tomar como referencia la menor cuantía certificada por EPA E.S.P. para la vigencia 2010 y que, en consecuencia, el trámite de única instancia se ajustó a lo previsto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011.
Bajo esas condiciones, desaparece el presupuesto sobre el cual se edificó el cargo de nulidad. Por tanto, al no haberse configurado la irregularidad alegada, no existe vulneración del debido proceso atribuible a la determinación de la instancia.
Esta conclusión coincide con lo resuelto por la Sala al decidir la demanda promovida por el señor Hon Jairo Toro Zuluaga, también vinculado al mismo proceso de responsabilidad fiscal. En esa oportunidad se concluyó que la Contraloría General de la República «dio correcta aplicación al artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, al disponer que el proceso de responsabilidad fiscal núm. RPF-2014-02172_02165 se surtiera en única instancia», y que la determinación de la instancia «no obedeció a una actuación arbitraria, sino a la aplicación de un criterio objetivo y verificable, respaldado documentalmente por la propia entidad afectada»40.
En consecuencia, no prospera el cargo de apelación relacionado con la alegada vulneración del debido proceso por incorrecta determinación de la menor cuantía y consecuente trámite del proceso en única instancia.
5.5. Condena en costas
La Sala no condenará en costas en la presente instancia, comoquiera que las mismas no aparecen causadas ni probadas, lo anterior de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 306 de la mencionada ley.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, conforme con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
CUARTO: RECONOCER al abogado Raúl Valencia Bonilla como apoderado de la parte demandante, en los términos y para los efectos del poder conferido, obrante en el índice 32 del aplicativo SAMAI.
40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de abril de 2026, Rad. 63001-23-33-000-2019-00062-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado Presidente
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON
Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
