CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Radicado: 54-001-23-33-000-2020-00593-01
Demandantes: Luz Elena Hernández Rivera y otro
Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental –
CORPONOR
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA)
Tema: Revocatoria directa de licencia ambiental
Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda
En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), Luz Elena Hernández Rivera y Luz Valeria Flórez Hernández, a través de apoderado judicial demandaron a la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR), con el objeto de que se accediera a las siguientes1:
Pretensiones
DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 880 del 28 de agosto de 2019 “Por la cual se decreta una revocatoria directa en contra del Acto Administrativo que otorgó la Licencia Ambiental para la Explotación de Caliza No. 0595 del diecinueve
(19) de agosto del 2010 a nombre de la señora, LUZ ELEMAN HERNÁNDEZ RIVERA”.
DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 1446 del 18 de diciembre de 2019 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución No. 0880 del 28 de agosto de 2019 y se dictan otras disposiciones”.
1 Visto en el índice 02 del SAMAI. Carpeta Anexa, Documento “002Demanda”, páginas 4-15. Mediante auto del 23 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander inadmitió la demanda presentada por la parte actora, y dispuso especificar los montos solicitados como pretensiones. La demanda fue subsanada el 10 de noviembre de 2020 y finalmente admitida el 15 de abril de 2021.
CONDENAS
Como consecuencia de las anteriores “DECLARACIONES” y a título de restablecimiento del derecho:
PRIMERA: Que como consecuencia de lo anterior, la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental “CORPONOR”, Representada Legalmente por su Director General, el Doctor RAFAEL NAVI GREGORIO ANGARITA LAMK o quien haga sus veces, es responsable administrativa y patrimonialmente por los perjuicios causados a LUZ ELENA HERNÁNDEZ RIVERA y LUZ VALERIA FLÓREZ HERNÁNDEZ; identificadas con las Cédulas de Ciudadanía Números
60.287.458 y 1.093.790.391 respectivamente; que más adelante serán expuestos.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, condénese a la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental “CORPONOR”, Representada Legalmente por su Director General, el Doctor RAFAEL NAVI GREGORIO ANGARITA LAMK o quien haga sus veces, a pagar:
- PERJUICIOS INMATERIALES
- Daños a Bienes Constitucionales y Convencionales: Por daño inmaterial por afectación relevante a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados, para el núcleo familiar compuesto por LUZ ELENA HERNÁNDEZ RIVERA y LUZ VALERIA FLÓREZ HERNÁNDEZ; reconózcase el valor correspondiente a cien (100) SMLMV, para cada uno de ellas, por los daños y perjuicios que han tenido que soportar las afectadas desde el 23 de enero de 2020 que se notifica la la (sic) Resolución 1446 del 18 de diciembre de 2019 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución No. 0880 del 28 de agosto de 2019 y se dictan otras disposiciones”.
- Forma y caracteres del Estado (Art. 1 C.N.), La dignidad humana -pro homine- es el atributo inquebrantable e inalienable de toda persona de la especie humana, lo digno y merecido del hombre en su especie, de ahí que ésta norma
- Los fines del estado (Art. 2 C.N.), en su nomenclatura superior, reconoce y ordena a todas las autoridades de la república (La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental “CORPONOR”) proteger a las personas residentes en Colombia, sin distingo alguno como sería: clase política, raza, color, etnia, sexo, edad, y condición social, entre otros; aquí se le dio un tratamiento diferente y excepcionalmente acelerado de como se acostumbra a adelantar los procedimientos por la demandada, denotando un interés distinto a la misión para la que se creó la autoridad ambiental.
- El derecho a igualdad (Art. 13 C.N.). Igualdad ante los ojos de la ley o Igualdad jurídica es el principio que reconoce que todas las personas deben ser tratadas de la misma manera por la ley (principio de isonomía), y que estén sujetas a las mismas leyes de justicia (debido proceso), reconoce la equiparación igualitaria de todos los ciudadanos en derechos civiles y políticos, por lo tanto, la ley debe garantizar que ningún individuo o grupo de individuos sea privilegiado o discriminado por el estado sin distinción de raza, sexo, orientación sexual, género, origen nacional, color, origen étnico, religión u otras características ya sean personales o colectivas sin parcialidad.
- El daño antijurídico (art. 90 CN.). “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Tiene perfecta conexidad con la Dignidad Humana (Art 1 C.N.) y el derecho a la igualdad (Art. 13 C.N.), daño que les fue causado a las Señoras LUZ ELENA HERNÁNDEZ RIVERA y LUZ VALERIA
- Perjuicio Moral: Se debe imponer como perjuicio moral, como se expresa más adelante, el tope máximo que excepcionalmente permite el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuando se presentan graves violaciones a los derechos fundamentales.
- POR PERJUICIOS MATERIALES:
- Los intereses correspondientes a la tasa legal, sobre las cantidades que resulten a favor de mis clientes desde la fecha en que deba hacerse el pago hasta aquella en que efectivamente se realice.
Los perjuicios que sufrió la Señora LUZ ELENA HERNÁNDEZ RIVERA, y en efecto su núcleo familiar son hechos dañosos, ciertos e irreversibles, y además inexplicables en la manera como acontecieron cada uno de ellos a causa de las circunstancias incomprensibles de modo, tiempo y lugar de la vulneración del Derecho de Defensa, Debido Proceso y analógicamente al acceso de la administración de justicia, respecto de un procedimiento que si bien acogiendo teoría del Consejo de Estado y soporte de la decisión de revocar la Licencia Ambiental sin el consentimiento expreso o escrito del beneficiario (artículo 62 ley 99 de 1993); pero que a pesar de lo anterior no debe desconocer derechos fundamentales como el debido proceso.
Situación que como lo explicaré más adelante, no comparto por el advenimiento de un proceso posterior establecido por la ley 1333 de 2009 (Proceso sancionatorio ambiental), sin embargo en gracia de discusión, el artículo 62 de la ley 99 de 1993 exige para su aplicación se sustente en concepto técnico que además de la falencia de la comunicación del trámite tendiente a la revocatoria, no existe, por cuanto solo se observa una visita que dio lugar a un requerimiento que se respondió de manera extemporánea, pero que la Corporación solo advirtió de la misma, al interponer el recurso de reposición de la Resolución No. 0880 del 28 de agosto de 2019, toda vez que, en esta imperativamente se afirma que “…NO se evidenció ningún tipo de respuesta en el expediente…”.
superior tome el respeto por la dignidad en sentido absoluto, la misma que ha de prevalecer sobre los demás principios, valores y derechos; verbigracia, lo que el constituyente de 1991 estableció en la república de Colombia como el Estado Social y de Derecho, proposición inobjetable que fue violentada por la demandada, a mis hoy patrocinados.
Efectivamente, como se demuestra con las pruebas que se arriman, para situaciones similares, se adelanta un procedimiento sancionatorio ambiental, previa comunicación del incumplimiento de las obligaciones pactadas en la Licencia; la que con anterioridad ha surtido un trámite por el cual se requiere al licenciado para que cumpla y este al no dar respuesta y/o continuar en la situación que dio lugar a los requerimientos, como fruto de una visita in situ, da lugar a que se traslade a la Oficina de Control y Vigilancia Ambiental, para que aperturen el sancionatorio correspondiente.
En el caso que nos ocupa, si bien para la misma fecha se adelantaron otras revocatorias con casos aparentemente iguales, la funcionaria encargada de adelantar el trámite, no solo elaboró, proyectó, revisó, sino que suscribió los actos administrativos, aprovechando su encargo como Directora de CORPONOR.
Igualdad ante la ley, es el conjunto de derechos y garantías del ordenamiento jurídico. El contenido de las leyes sea igual para todos, o desigual si así corresponde, sobre la fase o en función de la justicia. Igualdad ante la ley, implica que todos tienen el mismo trato de la ley, no sólo los órganos del Estado, como asimismo, tales órganos estatales deben interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico, sin incurrir en discriminación, este principio sólo implica la no discriminación por parte del estado como una limitación de su poder y no aplica a personas o empresas privadas ya que implicaría una violación de derechos y libertades individuales.
FLÓREZ HERNÁNDEZ; sin dubitación alguna se puede afirmar que la acción impropia al buen servicio público por parte de la demandada, establece un daño irreversible que produce tristeza, angustia y pena moral por el detrimento patrimonial que se causó con la revocatoria de la Licencia Ambiental para la Explotación de Caliza, N° 0595 del diecinueve (19) de agosto del 2010 a nombre de la Señora LUZ ELENA HERNÁNDEZ RIVERA.
Atendiendo lo anterior, los perjuicios morales deben ser tasados de la siguiente manera:
Para las Señoras LUZ ELENA HERNÁNDEZ RIVERA y LUZ VALERIA FLÓREZ
HERNÁNDEZ, por la pena moral, angustia, dolor, tristeza y congoja que sufrieron por la revocatoria de la Licencia Ambiental para la Explotación de Caliza, N° 0595 del diecinueve (19) de agosto del 2010 a nombre de la Señora LUZ ELENA HERNÁNDEZ RIVERA, que representaba la fuente de ingresos para el sustento de las demandantes; el valor de CIEN (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes para cada una de ellas.
Los valores dejados de percibir por concepto de lucro cesante que dejó de producir la licenciada, si tenemos en cuenta que, en los años 2018 y 2019, los rendimientos por la explotación de la licencia ambiental fueron los siguientes:
Bajo esta proyección, se tiene que para el 2020 pudo haber obtenido unos ingresos mensuales de CINCUENTA MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS ($50.284.833,00); que, a 31 de
agosto de 2020, arrojaría una suma de CUATROCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS ($402.278.664).
Valor de lucro cesante a 31 de agosto de 2020: CUATROCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS ($402.278.664).
TERCERA: En la regulación de los perjuicios materiales objetivados se distinguirán dos periodos de indemnización: la debida hasta la fecha probable del fallo y la futura. Además, se actualizará su valor tomando en consideración el índice de precios al consumidor, conforme lo establece la ley.
CUARTA: Los intereses moratorios sobre las cantidades que resulten a favor de los citados, se hará desde la fecha en que deba hacerse el pago hasta aquella en que efectivamente se realice (Sentencia C-188/99 de la H. Corte Constitucional). En lo demás deberá darse cumplimiento conforme lo establece la ley.
QUINTA: Para determinar el valor de los perjuicios morales subjetivos deberá tenerse en cuenta la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, relativa a la regulación de dichos perjuicios.
SEXTA: La reparación debe ser integral como lo ordena el artículo 16 de la ley 446 de 1998.
SÉPTIMA: La demandada Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental “CORPONOR”, deberá dar cumplimiento a la sentencia que se dicte a instancias de esta demanda, dentro del término señalado por la Ley.
OCTAVA: Condénese en costas a la demandada.
Los actos acusados
En este proceso se pretende la nulidad de las siguientes resoluciones proferidas por CORPONOR:
- Resolución núm. 880 del 28 de agosto de 2019 “por la cual se decreta una revocatoria directa en contra del Acto Administrativo que otorgó la Licencia Ambiental para la Explotación de Caliza, No. 0595 del diecinueve (19) de agosto del 2010 a nombre de la señora, Luz Elena Hernández Rivera”
CORPONOR REPÚBLICA DE COLOMBIA
SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL “SINA”
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL
CORPONOR
Resolución No. 880 de 28 AGO 2019
LA DIRECTORA GENERAL (E) DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL “CORPONOR”
En uso de sus facultades Constitucionales y en especial las atribuidas en la Ley 99 de 1993, el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015,
[…]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR el Acto Administrativo que otorga la Licencia Ambiental No. 0595 del 19 de agosto de 2010, del expediente radicado No. 3926 del 26 de abril del 2010, y SISPROP 7723, por medio del cual se concedió el permiso para la explotación de caliza, bajo Contrato de Concesión ICQ – 08137 correspondiente a la Mina “Colchones”, ubicada en el Municipio de Los Patios, Norte de Santander, a nombre de la señora LUZ HELENA HERNÁNDEZ RIVERA, identificada con número de cédula 60.287.458 de Cúcuta.
- Resolución núm. 1446 del 18 de diciembre de 2019 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución núm. 0880 del 28 de agosto de 2019 y se dictan otras disposiciones.”
CORPONOR REPÚBLICA DE COLOMBIA
SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL “SINA”
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL
CORPONOR
Resolución No. 1446 de 18 DIC 2019
“Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución No. 0880 del veintiocho (28) de agosto de 2019 y se dictan otras disposiciones”
LA DIRECTORA GENERAL (E)
De la Corporación Autónoma Regional De La Frontera Nororiental – CORPONOR, en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial las atribuidas en la Ley 1437 de 2011,
[…]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR en su totalidad lo dispuesto en la resolución No. 0880 del veintiocho (28) de agosto de 2019, “Por la cual se decreta una revocatoria directa en contra del Acto Administrativo que otorgó la Licencia Ambiental para la Explotación de Caliza No. 0595 del diecinueve (19) de agosto de 2010 a nombre de la señora LUZ HELENA HERNÁNDEZ RIVERA” por las razones expuestas en el presente acto administrativo.
Fundamentos de hecho
La parte actora manifiesta que mediante la Resolución núm. 0595 de 19 de agosto de 2010, CORPONOR otorgó a la señora Luz Elena Hernández Rivera licencia ambiental para la explotación de caliza. En desarrollo del seguimiento ambiental a esa licencia, la entidad dispuso, por memorando de 28 de febrero de 20182, la práctica de una visita técnica, que se realizó el 18 de abril de 20183 sin que, según la demandante, obre en el expediente el informe correspondiente. Una segunda visita se practicó el 12 de octubre de 20184 y dio lugar al informe de 6 de noviembre de 20185, en el que se concedió a la licenciataria un término de treinta días para presentar la información requerida.
Por oficio de 20 de noviembre de 2018, el Subdirector de Desarrollo Sectorial Sostenible formuló los requerimientos derivados de la visita de 12 de octubre de 2018, sin que el oficio fijara plazo de entrega ni registrara fecha de recibido6. La licenciataria solicitó una prórroga de treinta días calendario el 10 de enero de 20197 y allegó su respuesta el 18 de julio de 20198.
Por memorando de 24 de julio de 2019, el Subdirector remitió el expediente a la Subdirección Jurídica e informó que los informes de actividades ambientales del segundo semestre de 2017 y del segundo semestre de 2018 no se habían cumplido en debida forma, sin precisar la finalidad del envío9. En dicha comunicación, la administración calificó la respuesta de insatisfactoria. A juicio de la demandante, esa calificación debió comunicársele antes de remitir el expediente.
La demandante aduce que, transcurridos cerca de diecisiete meses desde la orden de visita, se inició una actuación acelerada dirigida a revocar la licencia, en cuyo desarrollo la Subdirección Jurídica emitió un concepto jurídico, sin fecha de creación visible, dirigido al Director General, en el que se sustentó la revocatoria10.
Mediante la Resolución núm. 0880 de 28 de agosto de 2019, CORPONOR decretó la revocatoria directa de la licencia ambiental, acto que, según la demandante, se profirió sin concepto técnico11.
La demandante interpuso recurso de reposición contra esa resolución12 y, mediante la Resolución núm. 1446 de 18 de diciembre de 2019, la entidad confirmó en todas sus partes la decisión recurrida, que le fue notificada el 23 de enero de 202013.
La demandante sostiene que la revocatoria afectó su sustento y el de su núcleo familiar, y que frustró una oportunidad de suministro de caliza relacionada con la vía Pamplona-Cúcuta.
2 Visto en el índice 02 del SAMAI. Carpeta Anexa, Documento “002Demanda”, página 127.
4 Acta de Visita Técnica del 12 de octubre de 2018. Visto en el índice 02 del SAMAI. Carpeta Anexa, Documento “002Demanda”, página 131.
10 Concepto jurídico de la Subdirección Jurídica, sin fecha de creación visible. Ibidem, página 173.
11 Resolución 0880 del 28 de agosto de 2019. Ibidem, página 18.
Normas violadas y concepto de violación
El concepto de violación se estructura sobre la presunta vulneración del debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política) y sobre la indebida aplicación del régimen de revocatoria de la licencia. En su sustento, la parte actora invoca el artículo 62 de la Ley 99 de 1993, el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, el Decreto 1076 de 2015, el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 277 del Código General del Proceso.
Las pretensiones indemnizatorias, por su parte, las fundamenta en los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 43, 44, 48 y 90 de la Constitución Política; en el principio general del derecho público de la culpa o falla en el servicio (artículo 8.º de la Ley 153 de 1887); en los artículos 1613 a 1615, 1757, 2343 y 2347 del Código Civil; en el artículo 138 del CPACA; y en el
artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
Para sustentar el desconocimiento del artículo 1 de la Constitución Política, el apoderado sostiene que la revocatoria desconoció el principio pro homine y los de favorabilidad y confianza legítima. Señala que, aunque el Consejo de Estado ha admitido la separación entre la revocatoria del artículo 62 de la Ley 99 de 1993 y el procedimiento sancionatorio de la Ley 1333 de 2009, la aplicación de aquella norma no puede prescindir de los principios de proporcionalidad y rigurosidad al escoger la sanción adecuada. A su juicio, la revocatoria de la licencia constituye la sanción más grave, la última ratio, y debió estar precedida de garantías que protegieran el derecho adquirido por la licenciataria, máxime cuando la propia norma prevé la suspensión como medida menos gravosa y el Decreto 1076 de 2015 condiciona la revocatoria a la reincidencia en la conducta omisiva.
En relación con los artículos 2 y 13 de la Constitución Política, la demanda afirma que CORPONOR, ante incumplimientos de obligaciones derivadas de licencias ambientales, ordinariamente traslada el asunto a la Oficina de Control y Vigilancia Ambiental para que se adelante el procedimiento administrativo sancionatorio de la Ley 1333 de 2009, conforme al procedimiento misional MPO-02-P-15 de la entidad.
En este caso, en cambio, la demanda señala que se adelantó un procedimiento no previsto en ese mapa de procesos, de manera excepcional, acelerada e interna, sin comunicar la actuación a la licenciataria y sin que pudiera ejercer su derecho de defensa. El apoderado agrega que la misma funcionaria, la Subdirectora Jurídica María Eugenia Ararat Díaz, emitió el concepto jurídico, elaboró y revisó el acto, lo suscribió en calidad de Directora General encargada y luego resolvió el recurso de reposición interpuesto contra su propia decisión, y que dicho concepto ya contenía la decisión de revocar.
Añade que, al responder el derecho de petición radicado 0732 del 27 de enero de 2020, CORPONOR confundió la revocatoria directa con la revocatoria de la licencia por incumplimiento, que es la sanción regulada en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.
Con apoyo en el artículo 29 de la Constitución Política, el apoderado plantea dos señalamientos. El primero es que el artículo 62 de la Ley 99 de 1993 exige que la revocatoria se sustente en un concepto técnico, requisito que, en su criterio, no se satisfizo. Sostiene que, de haber existido tal concepto, debió trasladarse a la licenciataria conforme al artículo 277 del Código General del Proceso, aplicable de forma residual ante la ausencia de previsión en el CPACA y en la normativa ambiental.
El segundo señalamiento es que, aunque la norma especial no exige el consentimiento del titular para revocar, ello no autorizaba a CORPONOR a adelantar el trámite sin comunicarle su inicio a la licenciataria. En apoyo de este punto, el apoderado invoca una sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado14 según la cual la aplicación del artículo 62 de la Ley 99 de 1993 no excluye el deber de comunicar al beneficiario el inicio de la actuación que puede afectar su derecho, y la facultad de revocar sin consentimiento procede sin perjuicio del deber de garantizar el debido proceso y la contradicción. Cierra el cargo con una providencia de la Corte Constitucional sobre los límites de la facultad discrecional y el deber de motivación, para concluir que la discrecionalidad no equivale a arbitrariedad.
Finalmente, la parte actora solicita que se aplique el principio iura novit curia. Aduce que, al calificar la realidad procesal del expediente, el juez puede y debe aplicar el derecho pertinente al caso, aun cuando resulte contrario al invocado por las partes, pues le corresponde seleccionar la norma aplicable a los hechos alegados y probados. En sustento de su petición cita una sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado16 y otra de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo17.
La contestación de la demanda
CORPONOR, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda18. Sostuvo que las Resoluciones núm. 880 y núm. 1446 de 2019 se ajustan en su integridad al ordenamiento jurídico y fueron expedidas en ejercicio de las facultades consagradas en el artículo 62 de la Ley 99 de 1993. Añadió que, desde la notificación de la Resolución núm. 0595 de 2010, por la cual se otorgó la licencia, la señora Hernández Rivera estaba advertida de la posibilidad de su revocatoria ante el incumplimiento de las obligaciones impuestas, conforme al artículo 5º de ese mismo acto.
En criterio de la entidad, fueron “los continuos, permanentes y reiterados incumplimientos de la demandante” los que determinaron la decisión de revocar, de modo que fue la propia actora quien, de manera voluntaria, “se colocó en la posición de asumir las consecuencias de sus omisiones”.
Frente a los hechos, la entidad aceptó como ciertos los relativos a la expedición de la Resolución núm. 0595 de 2010, la existencia del requerimiento núm. 014343 del 20 de noviembre de 2018, la solicitud de prórroga del 10 de enero de 2019 (radicada con el número 275 esa misma fecha), el memorando del 24 de julio de 2019 y la interposición del recurso de reposición. Manifestó no constarle el memorando del 28 de febrero de 2018 y observó que de la visita del 18 de abril de 2018 solo obraba un acta manuscrita.
Precisó que la respuesta al requerimiento se allegó cinco meses después de vencida la prórroga y que los informes no se presentaron en la forma debida. Negó la violación de
14 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de julio de 2018, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 25000-23-24-000-2012-00863-01, citada por la demandante.
15 Corte Constitucional, sentencia C-031 de 1995, citada por la demandante.
16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de abril de 2000, C.P. Ricardo Hoyos Duque, citada por la demandante.
17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de febrero de 1995, Exp. S-123, C.P. Consuelo Sarria Olcos, citada por la demandante.
18 Visto en el índice 02 del SAMAI. Carpeta Anexa, Documento “012ContestacionDemanda 20-00593”.
derecho fundamental alguno y calificó como simples opiniones o especulaciones del apoderado las afirmaciones sobre el carácter acelerado de la actuación, sobre el deber de comunicarle la calificación de insatisfactoria antes de remitir el expediente y sobre la afectación de su sustento. Frente a la afirmación de que la Resolución núm. 880 se expidió sin concepto técnico, lo negó y señaló que la decisión se fundó no en uno sino en varios informes y conceptos técnicos que daban cuenta de los reiterados incumplimientos de la licenciataria.
En cuanto al concepto de violación, CORPONOR respondió los señalamientos en el mismo orden en que fueron formulados. Frente a la invocación del artículo 1º de la Constitución, sostuvo que el apoderado no explicó de qué manera concreta se produjo la infracción y que lo argumentado resulta insuficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos. Frente a la alegada violación de los artículos 2º y 13, afirmó que la revocatoria de licencias ambientales es un procedimiento “autónomo e independiente” del proceso sancionatorio de la Ley 1333 de 2009, con fundamento propio en el artículo 62 de la Ley 99 de 1993, y que la circunstancia de no estar descrita en un manual o mapa de procesos no impide la aplicación directa de la ley. Agregó que el tiempo que tardó la administración en decidir no incide en la legalidad de sus actos.
En respaldo de su posición transcribió apartes de una sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado19, según la cual la revocatoria directa de licencias ambientales del artículo 62 de la Ley 99 no exige el consentimiento previo del titular, en atención a la protección especial del medio ambiente, y opera únicamente frente al incumplimiento de las obligaciones a su cargo.
Frente a la ausencia de concepto técnico, señaló que sí existió, en el informe técnico del 12 de octubre de 2018, cuyo contenido quedó reseñado en los considerandos de la Resolución núm. 880, por lo que no se configura la vulneración del artículo 29 de la Constitución. Indicó además que la licenciataria conocía desde el inicio la posibilidad de revocatoria por incumplimiento, a manera de condición resolutoria, de modo que no era necesaria una advertencia previa adicional.
LA SENTENCIA APELADA
En sentencia del 11 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander resolvió20:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda instaurada por la señora LUZ ELENA HERNÁNDEZ RIVERA y LUZ VALERIA FLÓREZ HERNÁNDEZ, en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA
NORORIENTAL –CORPONOR–, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte vencida, conforme a lo expuesto anteriormente.
19 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 21 de enero de 2021 (CP: Hernando Sánchez Sánchez), Rad. 11001-03-24-000-2009-00525-00, citada por la demandada.
20 Visto en el índice 02 del SAMAI. Carpeta Anexa, Documento “02520-593 (NYR) VS CORPONOR - LICENCIA AMBIENTAL - SENTENCIA - SALA 11-8-22”.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente sentencia, ARCHÍVESE el expediente y previamente devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso, si a ello hubiere lugar.
Como problema jurídico, el a quo planteó determinar si las Resoluciones núm. 880 del 28 de agosto de 2019 y núm. 446 del 18 de diciembre de 2019, por las cuales se revocó directamente la Licencia Ambiental núm. 0595 de 2010 otorgada a la señora Luz Elena Hernández Rivera para la explotación de caliza, se encontraban viciadas de nulidad por los cargos del concepto de violación y, de ser así, si las demandantes tenían derecho a la reparación de los perjuicios reclamados.
Para resolver el asunto, el Tribunal consideró que el artículo 62 de la Ley 99 de 1993 prevé una regulación especial para la revocatoria directa de licencias ambientales, conforme a la cual la autoridad ambiental puede adoptar esa decisión mediante resolución motivada y sustentada en concepto técnico, sin requerir el consentimiento previo del titular, cuando las condiciones y exigencias establecidas en la autorización no se estén cumpliendo.
Estimó que en el caso concreto se configuraron los supuestos para que CORPONOR adelantara ese procedimiento, dado que obraban en el expediente actas de visita, memorandos, concepto técnico, registros fotográficos y requerimientos que daban cuenta del incumplimiento reiterado de las obligaciones a cargo de la licenciataria con anterioridad a la expedición del acto demandado.
Frente al argumento de que la Resolución núm. 880 no había sido motivada en debida forma, porque afirmó que no se evidenciaba respuesta cuando la señora Hernández Rivera sí la había allegado el 18 de julio de 2019, el a quo señaló que, si bien esa respuesta existía, la Subdirección de Desarrollo Sostenible encontró que los informes de cumplimiento del segundo semestre de 2017 y del segundo semestre de 2018 no fueron entregados conforme al Plan de Manejo Ambiental, de modo que los incumplimientos se mantenían a la fecha de expedición del acto. Por ello concluyó que la decisión contaba con motivación suficiente, soportada en el concepto técnico y en los demás antecedentes que los acreditaban, y desestimó el reproche.
En cuanto a la competencia de la funcionaria que suscribió los actos demandados, el Tribunal descartó cualquier irregularidad al considerar que la Dirección General de CORPONOR estaba legalmente habilitada para expedir las decisiones definitivas en una actuación circunscrita a las funciones propias de la entidad.
Respecto de la alegada aplicabilidad del procedimiento sancionatorio de la Ley 1333 de 2009, el a quo precisó que dicho régimen resulta aplicable para la adopción de medidas preventivas y la imposición de sanciones al infractor ambiental, pero no para la revocatoria de licencias ambientales, que constituye una figura autónoma e independiente regulada por el artículo 62 de la Ley 99 de 1993.
En relación con la violación del debido proceso, el Tribunal estimó que no se configuró, por cuanto una vez expedida la Resolución núm. 880 se procedió a su notificación personal el 23 de septiembre de 2019, y se le posibilitó a la demandante el ejercicio del recurso de reposición, el cual, no obstante haber sido presentado extemporáneamente, fue analizado y decidido mediante la Resolución núm. 1446 del 18 de diciembre de 2019.
Con fundamento en lo anterior, el Tribunal concluyó que las pretensiones de la demanda carecían de vocación de prosperidad y negó su totalidad, absteniéndose de imponer condena en costas por no encontrar evidencia de su causación en el expediente.
RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora interpuso recurso de apelación el 9 de septiembre de 2022, solicitando que se revoque en su totalidad la sentencia del 11 de agosto de 2022 y que en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda21.
La apelante parte de conceder que lo afirmado por el a quo en relación con el artículo 62 de la Ley 99 de 1993 es, en gracia de discusión, correcto: la norma faculta a la autoridad ambiental para revocar la licencia sin el consentimiento previo del titular.
Sin embargo, sostiene que el Tribunal omitió considerar que, aun tratándose de un trámite especial, CORPONOR tenía el deber de notificar a la licenciataria el inicio de la actuación que culminó con la revocatoria de su licencia, obligación que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado22, no desaparece por el hecho de que la norma especial no exija consentimiento. En respaldo de ese planteamiento, la apelante transcribe el aparte de esa sentencia en el que, en su criterio, se precisó que la posibilidad de revocar sin consentimiento del beneficiario es procedente, sin perjuicio del deber de garantizar el debido proceso y el derecho a la contradicción. Destaca que en el caso concreto jamás se le comunicó a la señora Hernández Rivera la iniciación de la actuación que concluyó con la revocatoria de su licencia ambiental.
Señala, además, que la Resolución núm. 880 de 2019 no estuvo motivada en debida forma, pues en las consideraciones afirmó que “NO se evidenció ningún tipo de respuesta en el expediente” al requerimiento formulado, cuando en realidad la señora Hernández Rivera sí había allegado respuesta el 18 de julio de 2019, así fuera de manera extemporánea. A juicio de la apelante, esa circunstancia no revestía la gravedad suficiente para adoptar la apresurada y desproporcionada decisión de revocar de manera unilateral la licencia ambiental.
Frente a lo resuelto por el Tribunal en relación con la Ley 1333 de 2009, la apelante sostiene que, si bien el artículo 62 de la Ley 99 de 1993 no ha sido derogado de manera expresa, la expedición de la Ley 1333 de 2009 produjo su derogatoria tácita, de modo que el régimen sancionatorio ambiental constituye el único mecanismo idóneo para imponer una sanción de la entidad de la revocatoria de una licencia.
En apoyo de esa tesis, trajo a colación el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 (relativo a las sanciones), que incluye expresamente la revocatoria o caducidad de la licencia ambiental dentro del catálogo de sanciones imponibles, y los artículos 2.2.10.1.1.2, 2.2.10.1.1.3 y 2.2.10.1.2.3 del Decreto 1076 de 2015, el último de los cuales establece que la revocatoria de una licencia ambiental como sanción solo procede ante la reincidencia en el incumplimiento grave de las medidas establecidas en la autorización.
21 Visto en el índice 02 del SAMAI. Carpeta anexa, documento “031Recurso de apelación demandante”.
22 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de julio de 2018, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 25000-23-24-000-2012-00863-01, citada por la apelante.
Señala que ese presupuesto no se configuró en el caso concreto, pues los incumplimientos imputados a la señora Hernández Rivera eran de naturaleza administrativa y no involucraban la generación de un daño al medio ambiente o a los recursos naturales; y que, consultada la base de datos del Registro Único de Infractores Ambientales (RUIA), la licenciataria no aparece registrada en dicho portal, lo que excluye el agravante de reincidencia.
Finalmente, la apelante invoca el principio iura novit curia. Con fundamento en el artículo 90 de la Constitución y en la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 14 de febrero de 1995, expediente S-123, sostiene que corresponde al juez verificar el título de imputación que mejor se ajuste al caso. Transcribe el aparte de esa providencia según el cual la justicia administrativa es rogada y en ella no es aplicable el principio, salvo en los procesos en los que no se juzga la legalidad de la actuación administrativa, sino que se reclama directamente la reparación del daño mediante una indemnización, supuesto en el que el juez puede interpretar y precisar el derecho aplicable y, de ser el caso, modificar los fundamentos de derecho invocados conforme a los hechos de la demanda.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Mediante auto del 18 de noviembre de 202223 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. En dicha providencia se dispuso prescindir del traslado para alegar de conclusión en segunda instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 247.5 del CPACA.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con los artículos 150 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024), expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Alcance del recurso de apelación
La competencia de la Sala como juez de segunda instancia se circunscribe a los reparos concretos que el apelante formule contra la sentencia de primera instancia, conforme a los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, aplicables por remisión del artículo 306 del CPACA, según los cuales la apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida únicamente en relación con los reparos del apelante. De
23 Visto en el índice 04 del SAMAI.
esa misma delimitación se desprende que la apelación no es la oportunidad para introducir asuntos ajenos al marco trazado en la demanda24.
Con todo, antes del examen de fondo la Sala debe pronunciarse, como cuestión previa, sobre la procedencia de estudiar algunos planteamientos que el recurso introduce y que no integraron el concepto de violación de la demanda, asunto del que se ocupa el acápite siguiente.
Despejada esa cuestión, el examen de fondo se contrae a dos cuestiones. La primera atañe al procedimiento: si la autoridad debía comunicar a la titular el inicio de la actuación que culminó con la revocatoria, y si su omisión comprometió el derecho de defensa hasta el extremo de viciar el acto. La segunda recae sobre el contenido de la decisión: si el Tribunal acertó al tener por suficientemente motivada la Resolución núm. 880, pese a que esta afirmó que no obraba respuesta al requerimiento, siendo que la titular la había allegado, aunque de manera extemporánea.
De los reproches novedosos del recurso de alzada
Conforme se anunció, además del límite que imponen los reparos formulados contra la sentencia, en el control rogado de legalidad el examen de la Sala está acotado por las normas invocadas como violadas y por el concepto de violación desarrollado en la demanda. Por ello no son de recibo en la apelación los planteamientos que, por no haber integrado ese concepto, introducen en la alzada una controversia ajena a la propuesta en la demanda.
A la luz de lo anterior, la Sala advierte que el recurso sustenta uno de sus reproches en la derogatoria tácita del artículo 62 de la Ley 99 de 1993 por la Ley 1333 de 2009, de la que la apelante deriva que la revocatoria solo procedía como sanción del régimen sancionatorio ambiental. Examinada la demanda, esta tesis no integró el concepto de violación. Allí la actora reconoció la coexistencia de ambos regímenes y solicitó la aplicación de la Ley 1333 con fundamento en la proporcionalidad, al sostener que la revocatoria de la licencia constituía la sanción más grave –la ultima ratio– y que su adopción debía estar precedida de garantías. Veamos:
Frente a lo anterior, entran otros principios a jugar papel preponderante al tomar una decisión como la que se adoptó en los actos administrativos demandados; como son la proporcionalidad y la rigurosidad, pues estos permiten establecer cuál es la sanción adecuada que se debe aplicar.
La sanción más grave que como se diría en el argot penal, la ultima ratio, sería la de revocar la Licencia Ambiental, que debe haberse tomado, precedida de una serie de circunstancias y garantías que permitan la protección de quien ha obtenido un derecho al otorgársele una Licencia Ambiental.
24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de febrero de 2026, expediente núm. 25000-23-24-000-2012-00763-02, C.P. Pablo Andrés Córdoba Acosta. En esa providencia, en la que se examinaba la legalidad de actos sancionatorios en materia de libre competencia, la Sala se abstuvo de pronunciarse sobre la aplicación de una norma invocada por primera vez en la apelación, por no integrar el concepto de violación de la demanda. Se precisó: «[…] en sede de apelación el recurrente invocó como un argumento nuevo la aplicación del artículo 31 de la Ley 1340 de 2009 bajo el principio de favorabilidad. No obstante, por tratarse de un argumento que no fue parte del libelo introductorio la Sala no se pronunciará sobre el mismo».
En parte alguna afirmó que el artículo 62 hubiera perdido vigencia; por el contrario, la única alusión afín se reduce a una mención de paso, anunciada pero no desarrollada, pues tras referir el "advenimiento de un proceso posterior" la propia actora ofreció explicarlo "más adelante" sin hacerlo, y enseguida argumentó "en gracia de discusión" sobre la base de que el artículo 62 resultaba aplicable. Veamos:
Situación que como lo explicaré más adelante, no comparto por el advenimiento de un proceso posterior establecido por la ley 1333 de 2009 (Proceso sancionatorio ambiental), sin embargo en gracia de discusión, el artículo 62 de la ley 99 de 1993 exige para su aplicación se sustente en concepto técnico que además de la falencia de la comunicación del trámite tendiente a la revocatoria […]26
Por lo anterior, al tratarse de una tesis introducida por primera vez en la apelación y ajena al concepto de violación, la Sala no se pronunciará sobre ella.
La misma suerte siguen los argumentos que de esa tesis dependen. En el recurso, la exigencia de reincidencia y la ausencia de registro en el Registro Único de Infractores Ambientales se invocan como derivación de la derogatoria, al amparo del régimen sancionatorio que la apelante reclama aplicable. Excluida del examen la tesis de la que derivan, estos argumentos quedan sin premisa y tampoco serán estudiados.
El análisis de fondo
Sobre el deber de comunicar el inicio de la actuación y los efectos de su omisión
La parte apelante sostiene que CORPONOR debió comunicarle el inicio de la actuación administrativa que culminó con la revocatoria de su licencia y que jamás lo hizo. Para sustentar su reparo, se apoya en el artículo 29 de la Constitución Política y en la sentencia de la Sección Quinta que invoca27. Aduce que la facultad de revocar sin el consentimiento del titular no exime a la autoridad del deber de comunicarle la iniciación del trámite, y que esa omisión vicia de nulidad los actos demandados.
Así, el reparo no se dirige a negar que la autoridad pudiera revocar sin consentimiento, sino a sostener que la omisión de comunicar le impidió ejercer su defensa y, por esa vía, vició de nulidad los actos.
Antes de abordar el pronunciamiento judicial referido por la apelante, la Sala debe precisar que el contenido del debido proceso administrativo no es uniforme para todas las actuaciones de la Administración. Por el contrario, esa garantía debe apreciarse atendiendo a la naturaleza, finalidad y regulación del procedimiento específico de que se trate. De ahí que la verificación de una eventual vulneración del derecho de defensa no pueda fundarse exclusivamente en la ausencia de una determinada formalidad, sino que exige examinar si, apreciada integralmente la actuación administrativa, el interesado contó con una oportunidad real y efectiva para conocer los hechos que motivaban la
27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 19 de julio de 2018, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 25000-23-24-000-2012-00863-01. Cit.
actuación, participar en ella, aportar elementos de juicio y controvertir los fundamentos de la decisión.
En ese contexto, tratándose de la revocatoria prevista en el artículo 62 de la Ley 99 de 1993, el análisis del debido proceso no puede desligarse de la naturaleza propia de la función de seguimiento y control ambiental que ejercen las autoridades ambientales respecto de las licencias otorgadas.
Sobre el particular, importa precisar que el artículo 62 de la Ley 99 de 1993 no subordina la revocatoria de la licencia ambiental a un procedimiento previo distinto de la verificación del incumplimiento de las condiciones y exigencias impuestas a su titular: la norma exige que la decisión conste en resolución motivada, sustentada en concepto técnico, y dispone de manera expresa que no requiere el consentimiento del beneficiario. A ello se agrega que el acto revocatorio resultaba susceptible del recurso de reposición, vía a través de la cual la titular pudo controvertir la decisión administrativa y que, en efecto, ejerció.
Con ese marco, lo primero que se debe señalar es que el presente asunto se distingue del que resolvió la providencia que la apelante invoca28.
En aquella oportunidad la Corporación resolvió un litigio relacionado con la revocatoria de registros de publicidad exterior visual otorgados por la Secretaría Distrital de Ambiente, dentro de una actuación iniciada con fundamento en nuevos conceptos técnicos y respecto de la cual la administración omitió comunicar su iniciación al titular de los registros, circunstancia que impidió por completo el ejercicio del derecho de contradicción antes de la expedición de los actos revocatorios.
En contraste, el presente asunto versa sobre el ejercicio de la facultad especial prevista en el artículo 62 de la Ley 99 de 1993, cuya finalidad consiste en permitir la revocatoria de licencias ambientales cuando se verifique el incumplimiento de las obligaciones impuestas a su titular. Además, la decisión demandada no se sustentó en una simple reconsideración de la legalidad del acto originario, sino en actuaciones de seguimiento ambiental previamente adelantadas, visitas técnicas, requerimientos administrativos y respuestas presentadas por la propia licenciataria, lo que evidencia que esta conocía las actuaciones de control desarrolladas por la autoridad ambiental y pudo intervenir durante ellas.
En consecuencia, no existe la identidad fáctica y jurídica que permita extender automáticamente la regla contenida en la providencia invocada por la parte apelante.
En todo caso, dicha sentencia no estableció como criterio que la sola ausencia de una comunicación formal de inicio de actuación determine necesariamente la nulidad de toda revocatoria de licencias ambientales, sino que resolvió un caso concreto en el que se acreditó la privación absoluta del derecho de contradicción. Por ello, el examen de legalidad en el presente proceso debe realizarse a partir de las particularidades de la
28 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 19 de julio de 2018. Cit. Al examinar la revocatoria de unos registros de publicidad exterior visual adelantada al amparo del artículo 62 de la Ley 99 de 1993, sin que se hubiera comunicado al titular el inicio de la actuación, se sostuvo que la facultad de revocar sin el consentimiento del beneficiario no excluye el deber de comunicarle la iniciación del trámite y de garantizar el derecho de contradicción; esa comunicación resultaba allí determinante porque habría permitido al titular controvertir los nuevos conceptos técnicos en que se fundó la decisión, material que no había podido conocer ni discutir.
actuación surtida por CORPONOR y del régimen especial previsto en el artículo 62 de la Ley 99 de 1993.
Bajo esa perspectiva, aun cuando se admitiera que no existió una comunicación formal mediante la cual se informara expresamente la iniciación de la actuación, ello no conduce por sí solo a concluir que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso. Lo jurídicamente relevante consiste en establecer si la titular permaneció completamente ajena a las actuaciones que condujeron a la decisión administrativa o si, por el contrario, conoció oportunamente los hechos que le eran atribuidos y contó con oportunidades materiales para intervenir frente a ellos.
En el asunto sub examine se encuentra acreditado que la demandante conoció el ejercicio de las labores de seguimiento adelantadas por CORPONOR, fue destinataria de los requerimientos formulados por la autoridad ambiental, solicitó prórroga para atenderlos, presentó respuesta a estos y posteriormente ejerció el recurso de reposición contra el acto revocatorio. Tales circunstancias evidencian que la interesada nunca permaneció ajena a las actuaciones administrativas relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la licencia ambiental y que, por consiguiente, no se configuró una privación absoluta del derecho de contradicción.
En consecuencia, la Sala constata que el reparo no está llamado a prosperar.
Sobre la suficiencia de la motivación de la Resolución núm. 880
La apelante reprocha que la Resolución núm. 880 no fue motivada en debida forma, porque en su parte considerativa afirmó que no obraba respuesta al requerimiento cuando la titular sí la había allegado.
Antes de examinar el reparo, la Sala precisa que aunque la denominación de "indebida motivación" se desarrolló en los alegatos de conclusión de primera instancia29, el sustento fáctico ya integraba el concepto de violación de la demanda30; y el a quo se pronunció sobre el punto al tener por suficientemente motivada la decisión31; y el recurso lo reitera32.
29 Alegatos de primera instancia, página 3: “Existencia de una Resolución motivada”: Si bien se expidió una Resolución por medio de la cual se revocó la Licencia Ambiental, esta no fue motivada en debida forma y basta con observar lo siguiente para determinar que la intención de revocar la Licencia a mi patrocinada no era precisamente la protección del medio ambiente o la de cumplir un mandato legislativo En la Resolución Número. 0880 del 28 de agosto de 2019, en el último considerando del capítulo que denominan “I. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS TÉCNICOS DE LA DECISIÓN.” se afirma que:
“…NO se evidenció ningún tipo de respuesta en el expediente que respalde el requerimiento efectuado por la Subdirección de Desarrollo Sectorial Sostenible, …” (subrayado fuera de texto).
30 Demanda, página 3: al interponer el recurso de reposición de la Resolución No. 0880 del 28 de agosto de 2019, toda vez que, en esta imperativamente se afirma que “…NO se evidenció ningún tipo de respuesta en el expediente…”.
31 Sentencia, página 38: “Así pues, no se recibe el argumento expuesto por la licenciataria LUZ ELENA HERNÁNDEZ RIVERA consistente en la no procedencia y desproporción de la adopción de la medida, ya que la decisión tiene suficiente motivación, cuenta con antecedentes con una serie de requerimientos de la Subdirección de Desarrollo Sostenible incumplidos por la parte demandante […]”.
32 Recurso de Apelación, página 4: “Si bien lo manifestado por el Honorable Magistrado, corresponde a las indicaciones establecidas por el artículo 62 de la ley 99 de 1993, no es menos cierto que la decisión de CORPONOR de revocar la Licencia Ambiental de mi patrocinada, no fue motivada en debida forma y basta con observar lo siguiente para determinar que la intención de la autoridad ambiental no fue precisamente
No se trata, pues, de un reproche nuevo, sino de uno debatido y resuelto en primera instancia.
Pues bien, la Sala constata que, si bien la Resolución núm. 880 se sustentó en los incumplimientos documentados a lo largo del seguimiento, acreditados desde el informe técnico del 6 de noviembre de 2018; lo cierto es que el acto afirmó que "no se evidenció ningún tipo de respuesta" al requerimiento, cuando la titular sí había allegado una, de manera extemporánea, el 18 de julio de 2019, lo que constituye una inexactitud.
Conviene precisar que el cargo formulado por la apelante no cuestiona la existencia material de los hechos que sirvieron de fundamento a la decisión administrativa, sino la suficiencia de su motivación, al considerar que la administración afirmó equivocadamente que no obraba respuesta al requerimiento formulado a la titular de la licencia. En consecuencia, el análisis de la Sala no se orienta a verificar la realidad de los incumplimientos que sustentaron la revocatoria, sino a establecer si la inexactitud advertida respecto de ese antecedente privó al acto de la motivación exigida por el ordenamiento jurídico o comprometió la racionalidad de la decisión administrativa.
Se advierte que esa inexactitud no despoja al acto de motivación ni la torna insuficiente, comoquiera que la decisión no dependió de la ausencia de respuesta, sino de los incumplimientos acreditados, que subsistían con independencia de aquella.
En primer lugar, los motivos determinantes de la revocatoria no fueron la ausencia de respuesta, sino, se reitera, un conjunto de incumplimientos de las obligaciones de la licencia, verificados durante el seguimiento y soportados en el informe técnico de la Subdirección de Desarrollo Sectorial Sostenible producto de la visita practicada: la explotación minera por fuera del área licenciada y dentro de áreas protegidas, la construcción de una carretera por fuera del polígono autorizado y las deudas de compensación ambiental. Estos hechos, que constituyen el elemento causal del acto, son reales y no fueron desvirtuados. La inexactitud sobre la existencia de la respuesta no recae, entonces, sobre los hechos que sustentan la decisión, sino sobre un aspecto que no resulta determinante, de modo que no despoja al acto de la motivación que lo sustenta.
En segundo lugar, la eventual imprecisión quedó superada en el acto que resolvió la reposición. En la Resolución núm. 1446 del 18 de diciembre de 2019, CORPONOR se pronunció expresamente sobre el oficio núm. 9080:
Frente al oficio radicado con el número 9080 del 18 de julio de 2019, mediante el cual se afirma el cumplimiento a los requerimientos hechos, se recalca que la misma se hizo de manera extemporánea, y sin satisfacer la suficiencia de lo formulado por la Subdirección de Desarrollo Sectorial Sostenible […]
Así, la administración no resolvió sobre el presupuesto de que la respuesta no existía: conoció el oficio, lo valoró y explicó por qué no enervaba los incumplimientos que motivaron la revocatoria. Correspondía a la apelante demostrar que la inexactitud recaía sobre los motivos determinantes del acto y que estos no correspondían a la realidad; en
la protección del medio ambiente o la de cumplir un mandato legislativo: En la Resolución Número. 0880 del 28 de agosto de 2019, en el último considerando del capítulo que denominan “I. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS TÉCNICOS DE LA DECISIÓN.” se afirma que: “…NO se evidenció ningún tipo de respuesta en el expediente que respalde el requerimiento efectuado por la Subdirección de Desarrollo Sectorial Sostenible, …” (subrayado fuera de texto).
cambio, se limitó a acreditar que la respuesta existía, sin desvirtuar los incumplimientos en que se fundó la decisión. El acto, en consecuencia, no resulta indebidamente motivado.
En definitiva, la Sala advierte que el reparo no está llamado a prosperar.
En último lugar, la Sala advierte que la parte apelante invocó el principio iura novit curia, para sostener que corresponde al juez aplicar el derecho que estime pertinente al caso concreto, aun cuando sea distinto del invocado por las partes.
Ese planteamiento no tiene vocación de prosperidad.
Si bien la jurisprudencia ha reconocido que el juez conoce el derecho y, por ende, no se encuentra vinculado por la fundamentación jurídica propuesta por las partes, dicho principio no lo habilita para alterar el objeto del litigio, modificar la causa petendi ni sustituir los cargos de nulidad formulados en la demanda por otros diferentes.
En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el control judicial continúa siendo esencialmente rogado, de manera que la competencia del juez se encuentra delimitada por las pretensiones, los hechos y los cargos de ilegalidad propuestos por la parte demandante, sin perjuicio de la facultad de precisar la norma aplicable o el alcance jurídico de los argumentos sometidos a su consideración.
En ese orden, el referido principio no releva a la parte actora de la carga de demostrar la configuración de los vicios de legalidad alegados, ni autoriza a la Sala para sustituir los cargos propuestos o efectuar un examen oficioso de causales de nulidad distintas de las sometidas a consideración del juez. En consecuencia, el estudio efectuado en esta providencia se circunscribe a los reparos formulados en la demanda y desarrollados en el recurso de apelación, los cuales, por las razones expuestas, no desvirtúan la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.
En síntesis, la Sala confirmará la sentencia de 11 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.
Costas
Visto el artículo 188 del CPACA33, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas en esta instancia, pues, conforme al artículo 365, numeral 8, del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 188 citado, solo hay lugar a costas cuando aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, lo que en esta instancia no se acreditó.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
33 Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda instaurada por Luz Elena Hernández Rivera y Luz Valeria Flórez Hernández contra CORPONOR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Una vez en firme esta decisión, la Secretaría procederá al archivo del expediente, con las constancias de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 3 de julio de 2026.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado Presidente
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON
Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
