Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 74089 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Temas: ACTIO IN REM VERSO - Improcedencia por falta de acreditación de sus presupuestos / CARGA DE LA PRUEBA - Corresponde al demandante acreditar los supuestos de hecho en que se funda su reclamación.

1. La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la demandante en contra de la sentencia proferida el 20 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

2. Centrales Eléctricas de Nariño S.A. E.S.P.¹ presentó demanda contra el Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Tumaco² y la sociedad Aguas de Tumaco S.A. E.S.P.³, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las sumas adeudadas por concepto del suministro de energía eléctrica destinado a la operación del sistema de acueducto y alcantarillado en la entidad territorial referida. Señaló que el servicio de energía fue inicialmente prestado a AQUASEO S.A. E.S.P ⁴, empresa que fue liquidada dejando obligaciones insolutas, las cuales, según afirmó la parte actora, beneficiaron a las entidades demandadas sin que se efectuara el pago correspondiente. En consecuencia, las pretensiones se orientan a que se declare la existencia de un enriquecimiento sin justa causa y se condene al extremo pasivo al pago de las acreencias reclamadas.

¹ En adelante la demandante o CEDENAR.

² En lo sucesivo el Distrito, Distrito Especial de Tumaco o entidad territorial.

³ En lo siguiente Aguas de Tumaco o Aguatumaco.

⁴ En la providencia se hará referencia como AQUASEO.

ANTECEDENTES

La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se fundamentó

3. El 26 de octubre de 2021⁵, CEDENAR⁶ demandó en reparación directa al Distrito y a Aguas de Tumaco con las siguientes pretensiones (se transcribe literal, incluso con posibles errores):

PRIMERA: Declarar que el DISTRITO ESPECIAL DE TUMACO y la EMPRESA DE AGUAS

DE TUMACO S.A. E.S.P., son administrativa y solidariamente responsables por ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA y por la consecuente restitución o compensación producto del EMPOBRECIMIENTO que han generado de manera correlativa a CEDENAR S.A. E.S.P., por el suministro de energía, habida cuenta que, la empresa de acueducto y alcantarillado AQUASEO S.A. E.S.P. (en liquidación), suscriptora del servicio de energía con el código PA 386599 suscribió contrato de gestión y operación del servicio de acueducto y alcantarillado con la EMPRESA DE AGUAS DE TUMACO S.A. E.S.P, a efectos de que el ente territorial, ALCALDÍA MUNICIPAL DE TUMACO hoy DISTRITO ESPECIAL DE TUMACO, conforme lo

establece la Constitución Política (art. 365) y la Ley 142 de 1993, cumpliera con el objetivo de asegurar que se presten a 2 sus habitantes de manera eficiente, en el caso concreto, los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, conforme con los hechos que se han expuesto.

SEGUNDA: Que, en consecuencia, se condene al DISTRITO ESPECIAL DE TUMACO y a la EMPRESA DE AGUAS DE TUMACO S.A. E.S.P., solidariamente a compensar o pagar materialmente, a favor de CEDENAR S.A. E.S.P., las siguientes sumas: DOS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS CON TREINTA Y SIETE CENTAVOS

($2.264.849.837,37), por concepto de energía activa sencilla monomia, DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS CUATRO MIL CIENTO DIECISEIS PESOS ($18.404.116,00)

por concepto de energía reactiva sencilla monomia, TRECE PESOS CON SETENTA Y DOS CENTAVOS ($30,72) por concepto de ajuste monetario, TREINTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS

CON TREINTA Y SIETE CENTAVOS ($39.884.365,37) por concepto de intereses moratorios más los que se generen a partir del mandamiento de pago sobre los dos primeros ítems hasta que se verifique el pago de la obligación; todo lo anterior según se desprende del contenido de la sentencia del veinticinco (25) de septiembre de 2018, emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto – Sala civil que decidió confirmar la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Tumaco dentro del asunto radicado 528353103001-2017-00036-00, siendo parte ejecutante la empresa CEDENAR S.A.

E.S.P. y parte ejecutada la EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE

COLOMBIA S.A. E.S.P. AQUASEO S.A. E.S.P. en Liquidación, de conformidad a los hechos que se explicarán en el acápite correspondiente.

TERCERA: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 195 del CPACA.

CUARTA: Que las entidades accionadas RECONOZCAN y CANCELEN solidariamente las costas generadas por esta actuación, de acuerdo con los criterios que debe tener en cuenta el juez para decidir cuando la conducta de la parte justifica la condena en costas.

4. Como base de sus pretensiones, en síntesis, adujo lo siguiente:
5. CEDENAR suministró el servicio de energía eléctrica a AQUASEO -empresa encargada de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en

⁵ Demanda admitida mediante auto del 4 de febrero de 2022. Expediente electrónico. SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00003 y 00004.

⁶ De conformidad con el artículo 3.B.8 del Decreto 0381 del 16 de febrero de 2012, CEDENAR es una entidad vinculada al Ministerio de Minas y Energía. Asimismo, según el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio, se encuentra constituida como una sociedad anónima por acciones. SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00003, documento "1_0001REPARACIONDIRECT(.PDF)",

pp. 24-34.

el distrito de Tumaco- conforme al contrato de condiciones uniformes para el código interno 386599. Indicó que, a partir del año 2014, esta última comenzó a atravesar una grave crisis financiera que redujo su patrimonio neto por debajo del 50% del capital suscrito, configurándose así la causal de disolución y liquidación.

6. Señaló que, por el incumplimiento en el pago del servicio, la accionante promovió proceso ejecutivo en contra de AQUASEO ante el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Tumaco y obtuvo sentencia favorable el 28 de noviembre de 2017, decisión posteriormente confirmada parcialmente por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto mediante providencia del 25 de septiembre de 2018. Precisó que la factura base de recaudo judicial, cuya suscriptora era la empresa mencionada,  registraba  a  octubre  de  2017  una  deuda  por  valor  de

$2.386'697.737,58.

7. Manifestó que, como consecuencia de la crisis financiera y del proceso de liquidación de AQUASEO, la Asamblea General de Accionistas de Aguas de Tumaco, en reunión extraordinaria del 1 de septiembre de 2017, convocada para adoptar decisiones sobre la continuidad de la prestación de los servicios de acueducto y aseo en el municipio, aprobó la terminación por mutuo acuerdo del contrato de gestión y operación suscrito entre ambas sociedades.
8. Indicó que, declarada formalmente la liquidación, “la empresa Aguas de Tumaco S.A. E.S.P. asumió las funciones como empresa de acueducto y alcantarillado en el municipio de Tumaco (…)”, por lo cual, mediante derecho de petición del 24 de agosto de 2020, suscrito por su representante legal, solicitó a CEDENAR el traslado de la deuda causada desde octubre de 2017 a una nueva matrícula. Al respecto, afirmó que esa petición es “(…) una manifestación clara del reconocimiento de la obligación por prestación del servicio de energía eléctrica por parte de la empresa AGUAS DE TUMACO S.A. E.S.P. a partir del mes de octubre de 2017”. Mediante comunicación del 11 de septiembre de 2020, CEDENAR accedió a la solicitud y dispuso el traslado de la cartera a la nueva matrícula por valor de $5.014'964.370, frente a la cual Aguas de Tumaco “no presentó objeción alguna, esto es no ejercitó los recursos de reposición y apelación”.
9. Aunado a ello, expuso que, aunque en el proceso liquidatorio se reconoció a favor de CEDENAR una acreencia por valor de $1.330'455.348, se propuso una dación en pago por apenas $58'469.469, la cual fue rechazada dado que dicha suma no cubría ni siquiera el 2% de la obligación adeudada.
10. Añadió que el acueducto en el Distrito ha operado históricamente bajo distintos usuarios -Acuamira, AQUASEO y Aguas de Tumaco-, todos ellos con cuantiosas deudas por consumo de energía eléctrica y posteriores estados de insolvencia,  situación  que  ha  generado  una  cartera  total  superior  a

$13.299'452.689,58, distribuida entre los tres operadores.

11. Ahora bien, dado que la entidad territorial es socio mayoritario de Aguas de Tumaco, con una participación cercana al 96%, sostuvo que debía responder solidariamente por las obligaciones derivadas del suministro de energía eléctrica. En respaldo de dicha afirmación, señaló que el artículo 8 de la escritura de

constitución de esa empresa establece que los socios responderán hasta la concurrencia de sus respectivos aportes.

12. Asimismo, invocó el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, según el cual el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos, destacando que la entidad territorial es propietaria de la infraestructura donde opera el sistema de acueducto. Agregó que la responsabilidad igualmente se desprende de los artículos 311 y 367 de la Constitución Política y del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, que asignan a los municipios el deber de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios.
13. También señaló que dicha obligación fue ratificada en la Resolución No. 325 del 30 de junio de 2020 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante la cual se liquidó unilateralmente el Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 064 de 2015, celebrado entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Municipio de Tumaco, cuyo objeto consistía en la ejecución del Plan de Obras e Inversiones (POI) en el marco del contrato de gestión y operación celebrado entre Aguas de Tumaco y AQUASEO para la ampliación, rehabilitación y construcción de sistemas de agua potable y saneamiento básico, circunstancia que, a su juicio, evidencia la participación permanente de la entidad territorial en la organización y prestación del servicio de acueducto.
14. Agregó que Aguas de Tumaco fue constituida mediante escritura pública No. 265 del 25 de marzo de 2008⁷ por el Distrito y varias instituciones públicas de la entidad territorial, con el propósito de garantizar la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado mediante la contratación de un operador especializado. Señaló que, pese a la crisis financiera y posterior liquidación del operador encargado de la prestación del servicio, CEDENAR continuó suministrando energía eléctrica para asegurar el funcionamiento del sistema de acueducto y el abastecimiento de agua potable a la población, permitiendo así que las entidades vinculadas a dicha prestación cumplieran sus fines constitucionales y legales. A su juicio, esta situación generó un beneficio patrimonial para las demandadas sin la correspondiente contraprestación económica a favor de la empresa prestadora del servicio de energía.
15. Con fundamento en lo anterior, sostuvo que se configuró un enriquecimiento sin causa en favor de las entidades demandadas, quienes se beneficiaron del suministro continuo de energía eléctrica necesario para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Por ello, afirmó que, ante la liquidación de AQUASEO y la imposibilidad de recuperar plenamente la acreencia por las vías ordinarias, resultaba procedente la reparación directa bajo la modalidad de actio in rem verso.

⁷ Siendo sus socios el Municipio de Tumaco, con una participación del 96%, el Liceo Nacional Max Seidel (1%), la Institución Educativa Nueva Florida (1%), el Centro Hospital Divino Niño (1%) y la Ciudadela Educativa Tumac (1%). SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00003, documento "1_0001REPARACIONDIRECT(.PDF)", pp. 165 - 182.

Contestaciones de la demanda

- Distrito Especial, Industrial, Portuario y Ecoturístico de Tumaco⁸

16. Propuso como excepciones previas la existencia de pleito pendiente, la falta de integración del litisconsorcio necesario y legitimación en la causa por pasiva, así como la caducidad del medio de control.
17. Sostuvo que cursa el proceso ejecutivo radicado No. 2017-0036 ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco, promovido por CEDENAR contra AQUASEO, entidad que debía integrar el presente trámite por ser la obligada al cumplimiento de la sentencia del 28 de noviembre de 2017. En esa medida, afirmó que la demandante busca realmente obtener el pago de dicha providencia, razón por la cual consideró configurada tanto la falta de legitimación en la causa como la indebida integración del contradictorio. Asimismo, alegó la caducidad del medio de control de reparación directa, al considerar que el supuesto daño se habría causado antes del 28 de febrero de 2017, por lo que el término para demandar vencía el 28 de febrero de 2019.
18. En cuanto a las excepciones de mérito, el Distrito señaló que no se acreditaron los presupuestos jurisprudenciales para la procedencia excepcional de la actio in rem verso, particularmente los desarrollados por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Señaló que la parte actora no probó circunstancias excepcionales que justificaran la configuración del enriquecimiento sin causa, ni precisó adecuadamente los períodos correspondientes a los servicios públicos cobrados.
19. Manifestó que no era posible atribuir responsabilidad al Distrito por obligaciones derivadas del servicio de energía prestado a Aguas de Tumaco, por cuanto esta sociedad constituye una persona jurídica distinta de sus socios, conforme a lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en los artículos 98 y 373 del Código de Comercio. En apoyo de su postura, citó otro pronunciamiento emitido el 31 de mayo de 2021 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tumaco⁹ dentro del proceso ejecutivo singular -promovido por CEDENAR contra Aguas de Tumaco y el Distrito-, en el cual se indicó que la entidad territorial no podía ser obligada solidariamente al pago de la deuda en su calidad de accionista, pues dicha interpretación desconocería flagrantemente el fin de la sociedad comercial, en este caso anónima, cual es la separación de patrimonios para que la operación comercial realizada se sustente sólo con el capital aportado y no con el patrimonio total de los asociados. Asimismo, precisó que únicamente sería posible extender dicha responsabilidad al socio mediante el levantamiento del velo corporativo, acción que no había sido promovida en ese proceso.
20. Finalmente, manifestó que el supuesto daño no le era atribuible, pues la obligación reclamada se derivaba del suministro de energía prestado a la empresa

⁸ SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00008, documento “13_ED_0013CONTESTACIONDEMA.pdf”.

⁹ En el escrito de la contestación de la demanda se indica el proceso ejecutivo singular rad. 528353103002-2021-00027-00 en el cual CEDENAR demandó al Distrito de Tumaco y a Aguas de Tumaco, cuya decisión se profirió el 31 de mayo de 2021.

de servicios públicos antes referida. Agregó que no se acreditó el nexo causal ni la existencia de una actuación u omisión imputable a la entidad territorial, por lo que no se configuraban los presupuestos necesarios para declarar su responsabilidad administrativa.

- Aguas de Tumaco S.A E.S.P. ¹⁰

21. Formuló las excepciones de mérito de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de las causales que darían lugar a la actio in rem verso.
22. Sostuvo que no tiene responsabilidad legal respecto del pago del servicio de energía suministrado por CEDENAR al inmueble donde funciona la bocatoma del acueducto, identificado con el código PA 386599, para los períodos anteriores a octubre de 2017, toda vez que quien actuó como usuario del servicio fue AQUASEO, empresa contra la cual CEDENAR adelantó el correspondiente proceso ejecutivo y obtuvo sentencia favorable.
23. Explicó que Aguas de Tumaco fue constituida mediante escritura pública No. 265 del 25 de marzo de 2008, con participación del 96% del municipio, y otras entidades públicas, con el propósito de adelantar el proceso licitatorio y supervisar la operación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el casco urbano. Como resultado de dicho proceso, fue seleccionada AQUASEO, con quien se suscribió contrato de operación el 17 de diciembre de 2009.
24. Indicó que la prestación del servicio de acueducto estuvo a cargo de AQUASEO hasta el 30 de septiembre de 2017, razón por la cual correspondía a dicha empresa asumir los costos operativos asociados, incluida la energía eléctrica. Señaló que solo a partir del 1 de octubre de 2017 asumió la operación del sistema y las obligaciones derivadas de los consumos generados desde esa fecha, circunstancia que, además, fue reconocida por CEDENAR al aceptar el traslado de la deuda correspondiente. Adicionalmente, señaló que no tiene la calidad de propietaria ni poseedora del inmueble donde funcionaba la bocatoma del acueducto y tampoco fue suscriptora ni usuaria del servicio respecto de los períodos anteriores, por lo que carecía de responsabilidad legal o contractual frente a las facturas causadas antes de asumir la operación.
25. Finalmente, aseveró que no se acreditan los presupuestos jurisprudenciales para la procedencia de la actio in rem verso, pues no solicitó a CEDENAR la prestación del servicio de energía para períodos anteriores a octubre de 2017 ni desplegó conducta alguna que hubiera obligado a la demandante a continuar suministrándolo. Añadió que el propio proceder de la prestadora del servicio de energía evidencia que reconocía a AQUASEO como única responsable de dichas obligaciones, dado que dirigió el proceso ejecutivo exclusivamente en su contra y posteriormente aceptó el desglose de la deuda solicitado en agosto de 2020.

¹⁰ SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00008, documento “14_ED_0014CONTESTACIONDEMA.pdf”.

Sentencia de primera instancia

26. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 20 de octubre de 2025¹¹, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante.
27. Al respecto, concluyó que no se configuraba uno de los requisitos indispensables para la procedencia de la actio in rem verso, consistente en la ausencia de otro mecanismo jurídico idóneo para obtener la recuperación del patrimonio presuntamente afectado.
28. Explicó que las relaciones derivadas del suministro de energía eléctrica entre empresas prestadoras de servicios públicos se rigen por normas de derecho privado, por lo que la controversia debía examinarse a la luz de las reglas aplicables al contrato de suministro y no bajo los postulados de la contratación estatal.
29. Afirmó que la falta de pago efectivo de la obligación no habilitaba, por sí sola, el ejercicio de la acción de enriquecimiento sin causa, pues esta únicamente procede cuando el ordenamiento jurídico no ofrece otro instrumento para la protección del derecho reclamado.
30. En ese sentido, destacó que CEDENAR disponía de mecanismos judiciales idóneos para obtener el pago de la acreencia. Así, señaló que la parte actora contaba con otra acción judicial para obtener la restitución de su patrimonio, consistente en solicitar la declaración de existencia del contrato de suministro y su correspondiente incumplimiento, para lo cual disponía de distintos medios probatorios dirigidos a acreditar el vínculo contractual, entre ellos las cuentas de cobro. Añadió que, de hecho, promovió un proceso ejecutivo contra la obligada, en el cual obtuvo una decisión favorable y que, incluso después de proferida la sentencia, podía continuar haciendo uso de las herramientas propias de la ejecución, tales como el embargo, secuestro y remate de bienes del deudor, con miras a lograr la satisfacción del crédito.
31. Finalmente, consideró que la eventual asunción de obligaciones por parte de Aguas de Tumaco no modificaba dicha conclusión, pues, aun en el evento de que esa sociedad hubiera asumido mediante un acto jurídico las obligaciones de las demás empresas de servicios públicos -Aquamira y Aquaseo-, ello no habilitaba a CEDENAR para acudir a la acción de enriquecimiento sin causa, en la medida en que contaba con la acción ejecutiva para reclamar el pago de la acreencia. En consecuencia, al no probarse la imposibilidad de presentar otro medio jurídico para obtener el pago de la acreencia, negó las pretensiones formuladas.

Recurso de apelación

32. La parte actora presentó recurso de apelación¹², solicitando la revocatoria de la sentencia y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.

¹¹ SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00023.

¹² SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00025.

33. Manifestó que el Tribunal erró al concluir que no se acreditó el requisito relativo a la carencia de otra acción jurídica conducente para la procedencia de la actio in rem verso. Sostuvo que, tratándose del Distrito Especial de Tumaco, no era posible acudir a una acción encaminada a obtener la declaración de existencia e incumplimiento de un contrato de suministro, pues no existía dicho vínculo, circunstancia que también impedía promover un proceso ejecutivo en su contra. En consecuencia, afirmó que se cumplen todos los presupuestos necesarios para la configuración del enriquecimiento sin causa y que, por ello, la acción de reparación directa, bajo la modalidad de actio in rem verso, constituye el mecanismo procedente para obtener el restablecimiento patrimonial pretendido. A su juicio, la decisión desconoció el artículo 90 de la Constitución Política, pues dentro del proceso sí se demostró la existencia de un daño antijurídico y el correspondiente nexo de causalidad entre el suministro de energía eléctrica prestado por CEDENAR a AQUASEO y el beneficio recibido por Aguas de Tumaco y el Distrito. Añadió que la empresa continuó suministrando energía eléctrica para garantizar la operación del acueducto y evitar la interrupción del servicio de agua potable, pese al reiterado incumplimiento de las empresas operadoras.
34. Aseveró que Aguas de Tumaco debía asumir el pago de las acreencias reclamadas por ser el actual operador del sistema de acueducto y alcantarillado y la entidad territorial tenía que responder solidariamente por las obligaciones reclamadas, no solo por ser propietario de la infraestructura del acueducto, sino también por su calidad de socio mayoritario de las empresas prestadoras del servicio. En ese sentido, reiteró que, conforme al artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el dueño del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios respecto de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos. Asimismo, sostuvo que, de conformidad con los mandatos constitucionales y legales aplicables, corresponde a los municipios y distritos asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, bien sea de manera directa o a través de las empresas prestadoras.
35. El Tribunal Administrativo de Nariño a través de auto del 29 de enero de 2026, concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación¹³.

Trámite de segunda instancia

36. El recurso fue admitido por este Despacho, mediante auto del 4 de mayo de 2026¹⁴.
37. No se pronunciaron en esta instancia las partes ni el Ministerio Público.

CONSIDERACIONES

38. Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado y evidenciado el cumplimiento de los presupuestos de jurisdicción, competencia, legitimación en causa por activa y por pasiva, y el

¹³ SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00026.

¹⁴ SAMAI. Consejo de Estado, índice 00003.

agotamiento de la conciliación extrajudicial, la Sala procede a decidir la segunda instancia de la presente litis.

39. Con ese propósito, se abordará el siguiente orden metodológico: (i) el objeto del recurso de apelación y el problema jurídico a resolver; (ii) régimen aplicable a la controversia, (iii) el caso en concreto y (iv) la condena en costas.
40. No obstante, antes de plantear el estudio de fondo, corresponde examinar la oportunidad de la demanda, por tratarse de un presupuesto procesal cuyo análisis resulta necesario para establecer la procedencia del medio de control.

Cuestión previa: oportunidad de la demanda

41. En atención a que el proceso se tramita bajo el instituto de la actio in rem verso, para el cómputo de la caducidad resulta aplicable el término previsto en el artículo 164, numeral 2, literal i), del CPACA, relativo al medio de control de reparación directa, ya que mediante este puede reclamarse el daño que, en estos eventos, se concreta en el empobrecimiento sufrido por quien alega el enriquecimiento sin justa causa de las entidades demandadas.
42. En cuanto al momento a partir del cual debe contabilizarse dicho término, la jurisprudencia ha atendido a diferentes circunstancias en las que se configura el enriquecimiento y el correlativo empobrecimiento. Así, cuando este deriva de la prestación de un servicio sin que exista una causa jurídica que justifique su falta de remuneración, se ha tomado como hito, por regla general, la fecha en que este culminó¹⁵; en otros casos, cuando se encuentra una periodicidad explícita y determinada y cada período genera de manera autónoma el deber de pago, el término se contabiliza respecto de cada una de las prestaciones realizadas, de manera que la caducidad opera individualmente, así se ha precisado, por ejemplo, frente a servicios mensuales en los que el deber de pago se produce “de manera paulatina pero autónoma a medida que el servicio se fue dispensando mes a mes”¹⁶. En otros casos, la jurisprudencia ha considerado que la caducidad opera respecto de cada prestación de manera individual, de modo que únicamente pueden reclamarse aquellas realizadas dentro de los dos años anteriores a la presentación de la demanda, mientras que las prestaciones correspondientes a períodos anteriores se encuentran afectadas por la caducidad, al haberse presentado la demanda por fuera del bienio establecido en la ley¹⁷.

¹⁵ Consejo de Estado. Sección Tercera; Subsección C, sentencia del 27 de abril de 2026, exp. 65.723, C.P. Nicolás Yepes Corrales; Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2025, exp. 72.357, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez; sentencia del 19 de febrero de 2021, exp. 57.916, Marta Nubia Velásquez Rico; Subsección B, sentencia del 7 de febrero de 2018, exp. 56.859, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

¹⁶ Al respecto, se dijo: “En la demanda objeto de estudio se reclaman los perjuicios que se le habrían causado al Colegio Gabriela Mistral Ltda. por la prestación del servicio de educación a favor del Distrito de Buenaventura, entre los meses de septiembre a diciembre del año 2007. Como se puede apreciar, el servicio educativo se pagaba mensualmente y, por tanto, no puede agruparse en una sola relación – el valor total de 4 meses- y, en tal virtud, el deber de pago que se reputa desatendido y que originó el alegado enriquecimiento sin causa se produjo de manera paulatina pero autónoma a medida que el servicio se fue dispensando mes a mes. En el caso bajo examen el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa se hará a partir del momento de configuración de cada daño reclamado, consistente en el empobrecimiento patrimonial del Colegio Gabriela Mistral Ltda., que es cuando se terminaron de suministrar los servicios de educación y estos no fueron cancelados por la entidad demandada al vencimiento de cada mes”. Consejo de Estado. Sección Tercera; Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2021, exp. 54.946, C.P. María Adriana Marín.

¹⁷ Consejo de Estado. Sección Tercera; Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2021, exp. 54.146, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; sentencia del 4 de junio de 2021, exp. 49.394, C.P. María Adriana Marín y Subsección C, sentencia del 27 de enero de 2016, exo. 29.869, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

43. De igual manera, en otros supuestos, la jurisprudencia ha reconocido como hito para el cómputo de la caducidad la fecha en que se concreta objetivamente la falta de pago y, con ella, el daño cuya reparación se pretende. La importancia de este criterio radica precisamente en que permite vincular el inicio del término a un hecho cierto, verificable y externo a la voluntad del interesado, de manera que no quede al arbitrio de la parte determinar cuándo comienza a correr la caducidad. El término se inicia, entonces, cuando ocurre el hecho que permite tener por consolidado el daño. Así, se ha considerado que, cuando la entidad demandada niega el reconocimiento de los emolumentos reclamados, es dicha negativa la que concreta el no pago y, por consiguiente, el perjuicio causado al demandante. En estos eventos, por tanto, el término se cuenta desde la fecha de la negativa, pues es ese hecho objetivo el que permite establecer cuándo se consolidó el daño y, en consecuencia, desde cuándo pudo ejercerse la acción¹⁸.
44. Este criterio resulta particularmente relevante en el caso concreto, pues en la demanda no se precisan los períodos en que se habría prestado el servicio y, además, el enriquecimiento alegado proviene de la imposibilidad de obtener de AQUASEO el pago del suministro de energía, cuando esta se encontraba en liquidación. En esas condiciones, CEDENAR aún conservaba la posibilidad de obtener el pago de su acreencia, de modo que la sola prestación del servicio no permitía tener por consolidado el daño que sirve de fundamento a la pretensión. Este solo se concretó cuando se le informó qué suma era la efectivamente reconocida y, por tanto, qué parte de su crédito no sería recuperada. Es este hecho objetivo el que permite establecer con certeza el momento en que se produjo el menoscabo y, por ello, constituye el hito relevante para el cómputo de la caducidad.
45. Con este contexto, el hecho que sirve de fundamento a la pretensión se configuró cuando AQUASEO en liquidación comunicó a CEDENAR el valor reconocido respecto de su acreencia una vez finalizado el proceso liquidatorio, mediante oficio del 28 de junio de 2019¹⁹, comunicado el 9 de julio del mismo año²⁰. Solo a partir de dicho oficio la demandante tuvo certeza sobre el monto que sería reconocido dentro de la liquidación y, por consiguiente, sobre la imposibilidad de obtener el pago total de las sumas reclamadas. Por esta razón, dicho acto constituye el hito relevante para el cómputo de la caducidad.
46. Así, en principio, la demanda podía presentarse hasta el 10 de julio de 2021. No obstante, con ocasión de la declaratoria de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Decreto Legislativo 564 de 2020 ordenó la suspensión de los términos de prescripción y caducidad para ejercer derechos, acciones y medios de control a partir de 16 de marzo, el cual se reanudó el 1 de julio de 2020, fecha en la cual fue levantada la suspensión judicial conforme al artículo 1 del Acuerdo No. PCSJA20-11567 de 2020, esto es, por un total de 107

¹⁸ Consejo de Estado. Sección Tercera; Subsección B, sentencia del 22 de febrero de 2019, exp. 43.705, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; Subsección C, sentencia del 26 de noviembre de 2015, exp. 36.717, C.P. Olga Mélida Valle De La Hoz.

¹⁹ SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00004, documento “1_0001REPARACIONDIRECT(.PDF)”,

pp. 45 - 47.

²⁰ Ibidem, pp. 49 – 53.

días. En virtud de dicha suspensión, el término para demandar se extendió hasta el 25 de octubre de 2021.

47. Adicionalmente, la caducidad se suspendió con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 25 de junio de 2021 y hasta la celebración de la audiencia correspondiente el 24 de octubre de 2021²¹, esto es, por 121 días²². En consecuencia, el plazo para presentar la demanda se extendió hasta el 23 de febrero de 2022. Comoquiera que la demanda fue radicada el 26 de octubre de 2021, se concluye que fue interpuesta oportunamente.

El objeto de la alzada y el problema jurídico por resolver

48. Para resolver el recurso de apelación, a la Sala le corresponde pronunciarse sobre los reparos concretos formulados contra la sentencia de primera instancia, los cuales delimitan la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con lo previsto los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, aplicables por remisión del artículo 306 del CPACA.
49. En ese marco, para establecer el problema jurídico resulta necesario delimitar la causa petendi de la demanda, pues es a partir de esta, de lo decidido por el a quo y de los reparos formulados en la apelación que se determina el ámbito de decisión de esta instancia.
50. En el presente asunto, CEDENAR, en su condición de empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica, suministró dicho servicio a AQUASEO, empresa operadora del sistema de acueducto del Distrito de Tumaco, bajo la cuenta identificada con la matrícula n.º 386599. Ante la imposibilidad de obtener de esta última el pago de las acreencias derivadas de dicho suministro, como consecuencia de su liquidación, la demandante afirmó que se produjo un empobrecimiento de su patrimonio y un correlativo enriquecimiento en favor de Aguas de Tumaco y del Distrito, razón por la cual solicitó que dichas entidades fueran declaradas administrativa y solidariamente responsables y condenadas al pago de las sumas reclamadas.
51. Como fundamento, la apelante sostuvo que Aguas de Tumaco había asumido las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos celebrado entre CEDENAR y AQUASEO, con ocasión de la asunción de la operación del sistema de acueducto; y que el Distrito debía responder por tales obligaciones, en consideración a su condición de accionista mayoritario de Aguas de Tumaco y a su calidad de propietario de la infraestructura donde opera el sistema de acueducto, así como disposiciones constitucionales -artículos 311 y 365 a 367- y legales - artículo 5 de la Ley 142 de 1994-.
52. Ahora bien, aunque la demanda contiene argumentos que podrían sugerir la extensión a las demandadas de las obligaciones derivadas del contrato de servicio público entre CEDENAR y AQUASEO, la propia apelante reconoce que no existe

²¹ Ibidem, pp. 210 - 214.

²² De conformidad con el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que modificó el 21 de la Ley 640 de 2001, amplió a cinco (5) meses el término para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales en materia civil, de familia, comercial y de lo contencioso administrativo a cargo de la Procuraduría General de la Nación, medida permaneció vigente hasta el 30 de junio de 2022.

vínculo contractual con aquellas, situación que es confirmada por las entidades accionadas. Por ello, tales razonamientos no alteran la naturaleza de la pretensión, que fue expresamente formulada como de enriquecimiento sin causa y busca la compensación del alegado empobrecimiento.

53. En ese marco, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal erró al concluir que no se encontraban acreditados los presupuestos para la procedencia de la actio in rem verso frente a las entidades demandadas, pese a que, según sostiene la parte apelante, estos sí se encontraban satisfechos. Para ello, se establecerá si Aguas de Tumaco obtuvo un beneficio patrimonial con ocasión de la asunción de la operación del sistema de acueducto luego de la liquidación de AQUASEO, y si el Distrito Especial de Tumaco lo obtuvo por el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, por su condición de accionista mayoritario de Aguas de Tumaco y por su condición de propietario de la infraestructura -en los términos de la solidaridad prevista en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994-, pese a no asumir el costo del suministro de energía eléctrica.

Régimen aplicable a la controversia

54. En este punto, se precisa que la litis gira en torno al reconocimiento de la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica -del cual afirma la actora que se benefició el extremo pasivo-. Al respecto, el artículo 365 constitucional indica que “los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley”, que, para los servicios públicos domiciliarios, se encuentra desarrollado principalmente en la Ley 142 de 1994 y, en lo no previsto en esta, en las normas del Código de Comercio y del Código Civil, así como en las normas de regulación sectorial aplicables. El artículo 32 de la Ley 142 de 1994 es claro al establecer que, por regla general, los actos y contratos de las empresas de servicios públicos domiciliarios se regirán por las reglas del derecho privado.
55. En consecuencia, el análisis de la procedencia de la actio in rem verso debe efectuarse con fundamento en las reglas sustanciales que, en materia de enriquecimiento sin justa causa, ha desarrollado la jurisprudencia comercial y civil.
56. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia²³ ha señalado que esta se configura cuando se produce un incremento patrimonial en favor de una persona, acompañado del correlativo empobrecimiento de otra, sin que exista una causa jurídica que justifique dicho desplazamiento patrimonial. En ese sentido, esta acción, como mecanismo procesal orientado a restablecer el equilibrio quebrantado, tiene naturaleza excepcional y residual, pues únicamente procede cuando el ordenamiento jurídico no prevé otra fuente obligacional ni otro mecanismo judicial idóneo para obtener la restitución del patrimonio afectado. Por ello, su finalidad no es indemnizatoria, sino estrictamente restitutoria.

²³ Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia SC428 del 16 de noviembre de 2023, M.P. Luis Alfonso Rico Puerta; sentencia SC3890 del 15 de septiembre de 2021 y SC2343 del 26 de junio de 2018,

M.P. Luis Armando Tolosa Villabona; SC10113 del 31 de julio de 2014, M.P. Margarita Cabello Blanco.

57. De acuerdo con dicha jurisprudencia²⁴, la prosperidad de la pretensión exige la acreditación concurrente de los siguientes presupuestos: (i) la existencia de un enriquecimiento o beneficio patrimonial en favor del demandado; (ii) un correlativo empobrecimiento del demandante; (iii) la ausencia de una causa jurídica que justifique el desplazamiento patrimonial; (iv) la inexistencia, desde el momento mismo en que se produce el desequilibrio, de otra acción judicial eficaz para obtener el restablecimiento patrimonial; y (v) que la pretensión se limite a la restitución del beneficio obtenido, sin que pueda extenderse a una indemnización integral de perjuicios.
58. Precisados los presupuestos de la actio in rem verso, corresponde analizar su configuración frente a cada una de las entidades demandadas.

Caso concreto

1. La alegada responsabilidad de Aguas de Tumaco S.A. E.S.P.
59. La demandante sostiene que la entidad se enriqueció al haber asumido la operación del sistema de acueducto sin responder por las acreencias derivadas del suministro de energía eléctrica prestado a AQUASEO. En particular, afirmó que, una vez asumida la operación, Aguas de Tumaco reconoció las obligaciones derivadas del suministro de energía eléctrica generado a partir de octubre de 2017, con fundamento en la solicitud que presentó ante CEDENAR el 24 de agosto de 2020 para que la deuda correspondiente a ese período fuera trasladada a una nueva matrícula.
60. Ahora bien, para establecer el alcance de la actuación de Aguas de Tumaco frente a la presunta asunción de la operación del acueducto y al correspondiente suministro de energía eléctrica, a continuación, se relacionan los elementos probatorios allegados al proceso.
61. Obra en el expediente el acta de terminación de mutuo acuerdo del contrato de gestión y operación celebrado entre Aguas de Tumaco y AQUASEO, suscrita el 21 de septiembre de 2017²⁵. En dicho documento se indica que el contrato fue celebrado el 17 de diciembre de 2009, con el objeto de que AQUASEO operara los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Asimismo, se señala que esta puso en conocimiento de sus acreedores su estado de disolución y liquidación el 4 de noviembre de 2016 y que, de conformidad con la cláusula sexta del contrato, las partes acordaron su terminación por mutuo acuerdo a partir del 30 de septiembre de 2017.
62. También se encuentra el acta de entrega y reversión de los bienes afectos a la prestación del servicio de acueducto en el municipio de Tumaco, suscrita el 6 de octubre de 2017²⁶, mediante la cual AQUASEO hizo entrega a Aguas de Tumaco de la infraestructura destinada a la prestación del servicio, para efectos de que esta asumiera su operación.

²⁴ Ibidem.

²⁵ SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00008, documento “14_ED_0014CONTESTACIONDEMA.pdf”, pp. 21 - 28.

²⁶ Ibidem, pp. 29 - 31.

63. Figura en el plenario la Factura de energía No. 3865991²⁷ expedida en abril de 2017 por CEDENAR a AQUASEO por un total de $2.386.697.760.
64. Fue allegada el acta de la audiencia inicial celebrada el 28 de noviembre de 2017²⁸ por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco, dentro del proceso ejecutivo radicado 2017-00036 -referido en la pretensión segunda de la demanda-, promovido por CEDENAR contra AQUASEO S.A. E.S.P. En dicha providencia se resolvió: “Tercero: ordenar seguir adelante la ejecución en contra de la empresa AQUASEO  S.A.  E.S.P.  y  a  favor  de  CEDENAR”,  por  los  valores  de

$2.264'849.837,37, por concepto de energía activa sencilla monomia; $18'404.116, por energía reactiva sencilla monomia; y $39'884.365,37, por intereses moratorios, confirmada parcialmente por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Paso el 25 de septiembre de 2018²⁹ en tanto decidió “SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero del fallo de primera instancia, sólo en lo atinente a revocar el cobro por concepto de distribución (sic) por el valor de CINCUENTA MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUATRO PESOS CON

CINCUENTA Y CUATRO CENTAVOS, dada la exoneración legal para las empresas industriales”. Cabe señalar que en ninguna de las referidas providencias se identificó el período al que corresponde la acreencia reconocida ni se precisó el título ejecutivo con fundamento en el cual se ordenó seguir adelante la ejecución.

65. Luego, en comunicación del 6 de marzo de 2019³⁰, CEDENAR le solicitó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios una solución para poder continuar prestando el servicio de energía eléctrica al acueducto de Tumaco, teniendo en cuenta el riesgo que representa para la empresa la situación de la cartera asociada a dicho servicio.
66. En ella, CEDENAR señaló que había agotado los mecanismos legales para recuperar la cartera morosa. Manifestó que AQUASEO había suscrito algunos acuerdos de pago que posteriormente incumplió y que, en todo caso, había sido demandada  por  la  actora  mediante  proceso  ejecutivo  por  la  suma  de

$2.386'697.760, dentro del cual se había obtenido sentencia favorable a la electrificadora (rad. 2017-00036). No obstante, precisó que, dicha providencia “no deja de ser un documento más, que no genera la recuperación de la cartera por la situación jurídica [en liquidación] de AQUASEO S.A. E.S.P.” Respecto de Aguas de Tumaco, indicó que esta no suscribía acuerdos de pago, pues disfrutaba del servicio de energía eléctrica bajo el amparo constitucional de una acción de tutela que impedía la suspensión del servicio.

67. En el mismo documento, CEDENAR relacionó los valores facturados y los recaudos efectuados desde el período comprendido entre julio de 2006 y enero de 2019. La tabla discrimina, para cada mes, el valor facturado, el total acumulado a dicha fecha y el valor recaudado.

²⁷ SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00014, documento “28_MemorialWeb_0027OficioRespondeRequerimientoCEDENAR(.pdf)”.

²⁸ SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00004, documento “1_0001REPARACIONDIRECT(.PDF)”,

pp. 39 – 41.

²⁹ Ibidem, pp. 42 - 44.

³⁰ Ibidem, pp. 199 - 208.

68. Para efectos de ubicar temporalmente la cartera frente a la asunción de la operación por parte de Aguas de Tumaco, resulta relevante el registro correspondiente a octubre de 2017, en el que se reporta un valor facturado en el mes de $133.601.380, un total acumulado de $2.874.694.700 y un valor recaudado de $227.009.888.

periodo	Valor facturado mes	Total facturado	Valor recaudo
01/12/2017	165.012.816	2.819.039.220	SIN PAGO
01/11/2017	150.912.608	2.798.597.420	144.571.016
01/10/2017	133.601.380	2.874.694.700	227.009.888
01/09/2017	147.464.090	2.741.093.320	SIN PAGO
01/08/2017	133.026.819	2.593.629.230	SIN PAGO
01/07/2017	144.859.890	2.581.482.680	120.880.269

(Fragmento tomado del oficio del 6 de marzo de 2019).

69. Si bien en el documento CEDENAR señaló la existencia de cartera pendiente de pago a cargo de AQUASEO y Aguas de Tumaco, la tabla no permite establecer a cuál de las obligaciones correspondientes a los distintos períodos se imputaron los recaudos registrados ni, por tanto, determinar quién efectuó cada pago y qué obligación fue satisfecha.
70. De otra parte, se encuentra la solicitud presentada por Aguas de Tumaco a CEDENAR, el 24 de agosto de 2020³¹, relacionada con el traslado de la deuda a una factura independiente. En ese contexto, pidió: “(…) para efectos de contar efectivamente con la deuda por consumo de energía causado en nombre de AGUAS DE TUMACO S.A. E.S.P., comedidamente solicito trasladar la deuda generada a partir del mes de octubre de 2017 del código de la factura de energía identificada con número 386599 a nombre de AQUASEO S.A. E.S.P., a una nueva matrícula a nombre de AGUAS DE TUMACO S.A. E.S.P. (…)” (resaltado fuera de texto original).
71. Frente a dicha petición, mediante comunicación del 11 de septiembre del mismo año³², CEDENAR, luego de referirse a la naturaleza bilateral, uniforme y consensual del contrato de servicios públicos y a las obligaciones que de este se derivan para las partes, señaló que, de conformidad con el artículo 129 de la Ley

142 de 1994, la relación contractual surge desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario o usuario de un inmueble determinado solicita recibirlo. En ese sentido, indicó que debía acudirse al contrato de condiciones uniformes, el cual, de acuerdo con el artículo 1602 del Código Civil, constituye ley para las partes. Al respecto, citó la cláusula sexta del contrato -el cual no obra en el expediente-, relativa a los derechos de CEDENAR S.A. E.S.P., cuyo numeral 11 establece la facultad de “Trasladar obligaciones insolutas por concepto de energía eléctrica del suscriptor y/o usuario a matrículas solicitadas con antelación o posterioridad y que tiene saldos por pagar”.

72. Con fundamento en lo anterior, concluyó que “el movimiento de una cartera de una matrícula a otra se encuentra prevista dentro del contrato de condiciones uniformes que gobierna la presente relación entre la empresa y AGUAS DE

³¹ Ibidem, p. 195.

³² Ibidem, pp. 197 – 198.

TUMACO S.A. E.S.P.” y, en consecuencia, resolvió: “1°. Proceder al traslado de la cartera a cargo de AGUAS DE TUMACO S.A. E.S.P., causada desde el periodo de octubre de 2017 al periodo agosto de 2020 en el código interno 386599, a la matrícula identificada con código interno 1266158, por la suma de CINCO MIL CATORCE MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL

TRESCIENTOS SETENTA PESOS ($5.014.964.370)” (resaltado fuera de texto original).

73. Ahora bien, como se indicó, dado que la pretensión de CEDENAR frente a Aguas de Tumaco se sustenta en un supuesto enriquecimiento sin justa causa - indicando que este era el mecanismo procedente ante la inexistencia de un vínculo contractual entre las partes-, para su prosperidad es necesario demostrar que esta última obtuvo un beneficio o incremento patrimonial concreto, correlativo al empobrecimiento alegado por la demandante. En este punto, cabe reiterar que la misma actora afirmó que este era el mecanismo procedente al no existir contrato alguno entre las partes.
74. En el presente caso, ese presupuesto no se encuentra acreditado. La tesis de CEDENAR parte de que Aguas de Tumaco, al asumir la operación del sistema de acueducto, se benefició del suministro de energía eléctrica que había sido prestado a AQUASEO y cuyo pago no fue obtenido. Sin embargo, las pruebas allegadas no permiten establecer que Aguas de Tumaco hubiera recibido o aprovechado del suministro de energía al que corresponden las obligaciones cuyo pago se pretende, ni que hubiera obtenido, por razón de su no pago, una ventaja patrimonial.
75. Lo que sí se encuentra acreditado es que, una vez terminó el contrato mediante el cual AQUASEO tenía a su cargo la gestión y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, Aguas de Tumaco asumió la operación del sistema de acueducto a partir del 1° octubre de 2017. De esto, da cuenta el acta de terminación del contrato de gestión y operación que indica que este finalizó el 30 de septiembre de 2017 como el acta de entrega y sobre la entrega de la infraestructura destinada a la prestación del servicio.
76. Asimismo, que CEDENAR obtuvo, dentro del proceso ejecutivo 2017-00036, el reconocimiento judicial de una obligación a cargo de AQUASEO por

$2.323.138.318,74, la cual no pudo hacerse efectiva dada la liquidación de la empresa, siendo precisamente el crédito que CEDENAR pretende hacer exigible a Aguas de Tumaco.

77. No obstante, ni en el escrito de demanda ni en los documentos aportados se determina el período al que corresponden dichos consumos, ni se explica de qué manera las obligaciones allí reconocidas corresponderían a un suministro de energía efectivamente recibido o aprovechado por Aguas de Tumaco. En particular, ni la demanda ni las providencias proferidas dentro del proceso ejecutivo permiten identificar los períodos de facturación a los que corresponden dichas obligaciones. Esta indeterminación resulta relevante, pues sin establecer cuándo se causaron los consumos que dieron origen a la deuda de AQUASEO, no es posible determinar si el suministro cuyo pago quedó pendiente fue recibido o aprovechado por Aguas de

Tumaco, ni, por consiguiente, afirmar que esta entidad obtuvo un beneficio patrimonial derivado de una prestación cuyo costo no asumió.

78. La falta de determinación temporal adquiere particular importancia si se tiene en cuenta que la pretensión segunda no atribuye a Aguas de Tumaco una obligación propia, sino que pretende hacerle extensivas las sumas reconocidas judicialmente a cargo de AQUASEO. Aunque, podría inferirse que se trata de prestaciones causadas antes de que Aguas de Tumaco asumiera a su nombre el suministro de energía, lo cierto es que no se encuentra determinado el período al que corresponden las obligaciones reconocidas judicialmente, ni es posible establecer desde cuándo se habrían causado. En ese contexto, tampoco se explica de qué manera una deuda reconocida judicialmente a cargo de AQUASEO habría producido un enriquecimiento en el patrimonio de Aguas de Tumaco, pues no basta con que exista una obligación insoluta de aquella para concluir que su falta de pago representó un beneficio para esta última. Por ello, la sola circunstancia de que Aguas de Tumaco hubiera asumido posteriormente la operación del sistema no permite concluir que hubiera aprovechado las prestaciones de energía que dieron origen a la deuda de AQUASEO. Para llegar a esa conclusión habría sido necesario identificar la obligación de AQUASEO que supuestamente fue aprovechada por Aguas de Tumaco y explicar de qué manera ese aprovechamiento se tradujo en un beneficio patrimonial para esta última.
79. La ausencia de esa determinación también impide establecer la cuantía del supuesto beneficio patrimonial. Si bien la suma pretendida por CEDENAR -

$2.323.138.349,46- corresponde, en lo sustancial, a los valores reconocidos judicialmente dentro del proceso ejecutivo promovido contra AQUASEO y parcialmente con la factura de energía No. 386599, que registra un valor de

$2.386.697.760; CEDENAR sustenta el supuesto enriquecimiento de Aguas de Tumaco, entre otros elementos, en la comunicación mediante la cual dispuso el traslado de la cartera a esta entidad, en la que se determinó una suma de

$5.014.964.370, correspondiente al período comprendido entre octubre de 2017 y agosto de 2020. De este modo, mientras la obligación que se pretende hacer extensiva a Aguas de Tumaco corresponde sustancialmente al valor reconocido en el proceso ejecutivo seguido contra AQUASEO, el documento en el que CEDENAR funda la actuación de Aguas de Tumaco y el traslado de la cartera refiere una suma distinta y considerablemente superior, sin que se explique qué relación existe entre ambos valores, qué obligaciones integran la cartera trasladada ni cómo esta se corresponde con el supuesto beneficio patrimonial que habría obtenido Aguas de Tumaco.

80. A lo anterior se agrega que la comunicación de CEDENAR a la Superintendencia reporta, para octubre de 2017, un total facturado acumulado de

$2.874.694.700. Así, la documentación allegada al proceso refiere, para distintos efectos,  valores  de  $2.323.138.348,76,  $2.386.697.760,  $2.874.694.700  y

$5.014.964.370, sin que se explique de manera suficiente la relación entre ellos, los períodos y obligaciones que comprende cada uno, ni cuál de estas sumas -o qué parte de ellas- correspondería al supuesto beneficio patrimonial atribuido a Aguas de Tumaco.

81. Tampoco modifica esta conclusión el hecho de que Aguas de Tumaco no hubiera formulado objeción frente a la decisión de traslado. Según lo expuesto por la propia demandante, esta entidad “no presentó objeción alguna, esto es no ejercitó los recursos de reposición y apelación”, por lo que la decisión quedó en firme. Sin embargo, la firmeza de dicha decisión no suple la ausencia de prueba sobre la temporalidad y cuantía del supuesto beneficio patrimonial, ni demuestra que las obligaciones de AQUASEO hubieran sido aprovechadas por esta entidad.
82. En estas condiciones, la prueba no permite establecer el hecho concreto del cual CEDENAR deriva el supuesto enriquecimiento de Aguas de Tumaco. No se encuentra demostrado qué obligación de AQUASEO habría sido aprovechada por esta entidad, a qué período correspondería, qué prestación de energía eléctrica habría recibido o aprovechado sin asumir su costo, ni cuál habría sido el ahorro o ventaja patrimonial concretamente obtenido como consecuencia de ello. Tampoco se encuentra acreditada la correspondencia entre ese supuesto beneficio y las sumas que CEDENAR pretende hacer exigibles, reconocidas judicialmente dentro del proceso ejecutivo seguido contra AQUASEO. La sola asunción posterior de la operación del acueducto y del suministro de energía a nombre propio no permite concluir que Aguas de Tumaco se hubiera enriquecido con el no pago de las obligaciones de AQUASEO.
83. En consecuencia, no se encuentra acreditado que Aguas de Tumaco hubiera obtenido un beneficio o incremento patrimonial derivado de las obligaciones cuyo pago reclama CEDENAR, ni que el empobrecimiento alegado por esta última sea correlativo a un enriquecimiento de aquella. Por tanto, no se satisface el primero de los presupuestos necesarios para la procedencia de la actio in rem verso.
84. En este sentido, resulta relevante recordar que corresponde a las partes asumir su carga probatoria, conforme al artículo 167 del Código General del Proceso, el cual dispone que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, carga procesal exigible a quien busca que sus pretensiones sean acogidas y evitar así un fallo en contra³³.
85. Así las cosas, la falta de prueba sobre el beneficio patrimonial alegado impide tener por acreditado el primer presupuesto de la actio in rem verso y, por consiguiente, no hay lugar a declarar la responsabilidad de Aguas de Tumaco.
1. La alegada responsabilidad del Distrito de Tumaco
86. La demandante pretende atribuir al Distrito un enriquecimiento sin causa con fundamento en tres circunstancias: (i) el cumplimiento de los deberes constitucionales y legales de asegurar la prestación eficiente del servicio público de acueducto, con fundamento en los artículos 311 y 365 a 367 de la Constitución Política y el artículo 5 de la Ley 142 de 1994; (ii) su calidad de accionista mayoritario de Aguas de Tumaco; y (iii) su condición de propietario de la infraestructura donde opera el sistema de acueducto, en virtud de la solidaridad prevista en el artículo 130

³³ Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de octubre de 2012, exp. 21.429, C.P. Danilo Rojas Betancourth, reiterado en Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2025, exp. 72.357, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.

de la Ley 142 de 1994. La tesis de la demandante parte de la inexistencia de un vínculo contractual con el Distrito y sostiene que, en razón a dichas circunstancias, este habría obtenido un beneficio patrimonial al no asumir el costo del suministro de energía eléctrica prestado por CEDENAR a AQUASEO.

87. En el presente caso, sin embargo, las circunstancias invocadas por CEDENAR no permiten tener por acreditado el supuesto enriquecimiento del Distrito. La conclusión que propone la demandante parte de una serie de inferencias que no tienen respaldo en el material probatorio allegado al proceso, como se expondrá a continuación.
88. En cuanto al primero de estos planteamientos, referente al cumplimiento de los deberes constitucionales y legales a cargo del Distrito, el artículo 311 de la Constitución Política atribuye a los municipios, entre otras funciones, la de prestar los servicios públicos que determine la ley, mientras que los artículos 365 a 367 superiores establecen el deber estatal de asegurar su prestación eficiente y el artículo 5 de la Ley 142 de 1994 asigna a esas entidades territoriales la competencia de garantizar que los servicios públicos domiciliarios se presten de manera eficiente a sus habitantes. En ese contexto, la apelante sostiene que el cumplimiento de tales deberes habría permitido al Distrito beneficiarse del suministro de energía eléctrica efectuado por CEDENAR a AQUASEO sin asumir su costo. Sin embargo, esta conclusión parte de una inferencia que no se encuentra acreditada en el expediente.
89. En efecto, no se allegó prueba alguna que acredite que el suministro de energía eléctrica realizado a AQUASEO hubiera representado un beneficio patrimonial para el Distrito, ni se identifica el hecho concreto del cual pudiera derivarse tal beneficio. El hecho de que el Distrito tuviera a su cargo la garantía de la prestación del servicio de acueducto no demuestra que hubiera recibido o aprovechado el suministro de energía efectuado por CEDENAR a AQUASEO, ni que este hubiera producido un incremento en su patrimonio. Así, las disposiciones que atribuyen al Distrito competencias y deberes frente a la prestación del servicio no permiten, por sí solas, establecer la existencia del beneficio patrimonial alegado, máxime cuando no se encuentra acreditado ningún hecho concreto que permita vincular el suministro de energía efectuado con un incremento patrimonial en favor del Distrito.
90. En segundo lugar, tampoco se encuentra demostrado que la participación accionaria del Distrito en Aguas de Tumaco le hubiera reportado un beneficio patrimonial derivado de las acreencias reclamadas. Si bien se encuentra acreditada la calidad de accionista del Distrito en dicha sociedad³⁴, de este hecho la demandante pretende inferir, sin respaldo probatorio adicional, la existencia de un beneficio patrimonial en favor de aquel. Como se señaló anteriormente, tampoco se probó que Aguas de Tumaco hubiera obtenido un beneficio, mucho menos puede tenerse por acreditado que dicho suministro hubiera generado un beneficio para el Distrito por el solo hecho de ser accionista de la sociedad. En efecto, no obra en el expediente elemento alguno que permita establecer que las acreencias derivadas

³⁴ Escritura pública de constitución de Aguas de Tumaco. SAMAI. Tribunal Administrativo de Nariño, índice 00003, documento "1_0001REPARACIONDIRECT(.PDF)", pp. 165 - 182.

del contrato celebrado entre CEDENAR y AQUASEO hubieran representado un incremento patrimonial para el Distrito.

91. Al respecto, se precisa que las empresas de servicios públicos domiciliarios constituidas como sociedades por acciones cuentan con personería jurídica independiente de la de sus socios, quienes responden únicamente hasta el monto de sus aportes, de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de la Ley 142 de 1994 y en el artículo 98 del Código de Comercio. Si bien el ordenamiento prevé supuestos excepcionales en los que los socios pueden responder por las obligaciones de la sociedad -como ocurre en la hipótesis contemplada en el artículo 82 de la Ley 1116 de 2006-, tales supuestos no fueron invocados ni acreditados en este proceso. Por tanto, la sola condición de accionista no permite atribuir al Distrito las obligaciones de Aguas de Tumaco ni demuestra, por sí misma, la existencia de un beneficio patrimonial para aquel correlativo al empobrecimiento de CEDENAR.
92. Finalmente, la demandante invoca la condición de propietario que atribuye al Distrito para sostener la solidaridad prevista en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994. Dicha disposición establece que: “Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario. El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos (…)”. No obstante, este planteamiento se sustenta en una obligación cuya fuente sería la relación contractual de servicios públicos y la consecuencia jurídica que la ley atribuye a la condición de propietario o poseedor del inmueble. Por ello, aun si se encontrara acreditado el supuesto fáctico que da lugar a dicha solidaridad, la obligación tendría una fuente jurídica determinada y no se estaría ante un desplazamiento patrimonial carente de causa que deba ser remediado mediante la actio in rem verso.
93. En todo caso, tampoco se encuentra demostrada la condición de propietario o poseedor del Distrito que permitiría predicar la solidaridad alegada. La demanda se limita a afirmar, de manera general, que el Distrito es propietario del inmueble donde funciona el sistema de acueducto. Por su parte, en las contestaciones de la demanda se hace referencia a la bocatoma donde se presta el servicio; sin embargo, no obra en el expediente documento idóneo que permita identificar el inmueble respecto del cual se pretende predicar dicha solidaridad ni acreditar que el Distrito ostentara la calidad de propietario.
94. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación³⁵ ha precisado que la propiedad sobre bienes inmuebles únicamente puede acreditarse mediante los medios de prueba legalmente previstos para ello, esto es, el correspondiente título y el modo de adquirir. Así, el derecho de dominio se demuestra, por regla general, con la escritura pública que contiene el título y con la inscripción de esta en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la cual puede acreditarse, entre otros medios, mediante el correspondiente certificado de tradición y libertad. Como tales documentos no fueron allegados al expediente, no se encuentra demostrado el

³⁵ Si bien dicho criterio fue desarrollado por la jurisprudencia al examinar la legitimación en la causa por activa, la regla sobre la acreditación del derecho de dominio tiene carácter general y resulta igualmente aplicable cuando la calidad de propietario constituye el supuesto de hecho para atribuir consecuencias jurídicas a la parte demandada. Crf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de febrero de 2009, exp. 16.980, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, reiterada por la Sala Plena de la Sección Tercera en sentencia del 13 de mayo de 2014, exp. 23.128, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

supuesto fáctico que permitiría predicar la solidaridad prevista en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994.

95. En este punto, resulta relevante precisar que la procedencia de la actio in rem verso no constituye un mecanismo destinado a obtener el pago de acreencias cuando las acciones ordinarias resultan insuficientes para satisfacer el interés del acreedor. Por el contrario, se trata de una fuente autónoma de obligaciones que opera, precisamente, ante la ausencia de una causa jurídica que justifique el desplazamiento patrimonial y está encaminada a restablecer el equilibrio alterado por un enriquecimiento sin justa causa.
96. De ahí que, cuando la merma patrimonial invocada por el demandante tiene su origen en una relación contractual y deriva del incumplimiento de la obligación de pago por parte del deudor, su sola falta de satisfacción, incluso cuando esta se produzca en el marco de la liquidación de aquel, no permite afirmar la existencia de un enriquecimiento sin causa en cabeza de un tercero. Para ello, es indispensable establecer que se obtuvo un beneficio o incremento patrimonial propio y correlativo al empobrecimiento alegado. En el presente asunto, además, los fundamentos invocados para atribuir responsabilidad a cada una de las demandadas no se dirigen, en principio, a demostrar la existencia de ese beneficio propio, sino, por el contrario, a sustentar una obligación de responder por las acreencias insolutas de AQUASEO, con fundamento en circunstancias distintas de la ausencia de causa jurídica que caracteriza la actio in rem verso.
97. Así, la imposibilidad de obtener el pago mediante los mecanismos ordinarios constituye un riesgo inherente a las relaciones jurídicas patrimoniales que, por sí solo, no habilita su ejercicio. Admitir lo contrario desnaturalizaría el carácter excepcional y subsidiario de esta institución, al convertirla en una vía alternativa para obtener el pago de obligaciones insatisfechas o para trasladar a un tercero las consecuencias derivadas del incumplimiento o de la frustración del cobro de un crédito originado en una relación obligacional preexistente.
98. En el presente caso, ninguna de las circunstancias invocadas por la demandante acredita que el Distrito hubiera obtenido un beneficio patrimonial derivado del suministro de energía eléctrica realizado por CEDENAR a AQUASEO. Su planteamiento parte de inferencias que no encuentran respaldo probatorio y, en consecuencia, no permite tener por demostrado el enriquecimiento del Distrito ni el correlativo empobrecimiento de CEDENAR, presupuestos necesarios para la procedencia de la actio in rem verso.
99. En consecuencia, la Sala concluye que el Tribunal no erró al negar las pretensiones de la demanda, aunque por razones distintas a las expuestas por el a quo, motivo por el cual se confirmará la sentencia apelada.

De las costas en segunda instancia

100. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y según lo establecido en el artículo 365.1 del CGP, para el caso particular procede la condena en costas a quien “se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación” ³⁶.
101. No obstante, el numeral 8 del artículo 365 de la norma referida establece que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Como en esta instancia no se advierte actuación alguna de las demandadas, que hubiere generado gastos susceptibles de reconocimiento, ni se aportaron medios suasorios que descubran la causación de costas o agencias de derecho, no se impondrá condena.
102. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.

TERCERO: DEVOLVER, por Secretaría, el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta sentencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Firmado electrónicamente

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

VF

Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.

³⁶ En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que, para condenar en costas a la demandante (no así a la demandada vencida), podría acudirse a un criterio subjetivo, en aplicación del mandato incorporado

-con la Ley 2080 de 2021- en el artículo 188 del CPACA, conforme al cual en todos los casos (salvo en litigios

relacionados con grave violación de derechos humanos, donde no procede, o en las actuaciones gobernadas con reglas especiales, como en recursos extraordinarios) corresponde comprobarse si la demanda careció manifiestamente de fundamento legal. Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por mantener la aplicación del elemento objetivo.