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ACCION DE GRUPO - Pretensiones / ACCION DE GRUPO - Naturaleza / ACCION DE GRUPO - Acto administrativo. Legalidad. Improcedencia / ACCION DE GRUPO - Finalidad
Dentro del proceso de Acción de Grupo, sólo se pueden ventilar pretensiones que desarrollen la naturaleza del proceso, es decir, que tengan su mismo objeto o lo que es lo mismo, la indemnización de los perjuicios causados a un número plural de personas; cualquier otra pretensión iría en contra de este objeto y, por tanto, es improcedente. Con base en este presupuesto, la sala pasará a estudiar la causa petendi planteada en la demanda, con el fin de determinar si la presente acción de grupo es o no procedente. (…) La Sala concluye que existe una contradicción irreconciliable entre la causa petendi de la demanda y la naturaleza y finalidad indemnizatoria de la acción de grupo; en efecto, la declaración como derecho adquirido de unas prestaciones y el consecuente estudio de legalidad del acto administrativo que ordenó su suspensión, no son aspectos acordes con el objeto reparatorio de la acción de grupo expuesto anteriormente, por lo cual, el juez no tiene la competencia legal para hacer este tipo de declaraciones. Se insiste en que el proceso de acción de grupo únicamente tiene por objeto declarar la responsabilidad por los daños ocasionados de manera uniforme para todos los miembros del grupo, y ordenar el pago de la indemnización correspondiente, lo que implica que se parte de la base de un daño infringido a un derecho en cabeza de la víctima (en este caso del grupo actor). No obstante, en el caso concreto es necesario primero determinar la existencia del derecho en cabeza de los demandantes y estudiar la legalidad del acto administrativo que lo suspendió, para bajo esta premisa realizar el juicio de responsabilidad que supone la acción. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 5 de marzo de 2008, expediente: 76001-23-31-000-2004 (AG-4653), C.P. Ramiro Saavedra Becerra; Sentencia del 5 de marzo de 2008, expediente: 7600123310002004 (AG - 00066) 01, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., cuatro (04) de junio de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 52001-23-31-000-2004-00145-01(AG)
Actor: MARIA DEL SOCORRO BACCA LOPEZ Y OTROS
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Y OTROS
Referencia: ACCION DE GRUPO
Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la providencia de fecha 16 de diciembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
Demanda.
Los maestros de práctica docente de la “Escuela Normal Superior de Pasto, los maestros de práctica docente de la “Escuela Normal Superior del Mayo municipio de la Cruz, y los maestros consejeros de la “Escuela Normal Superior la Inmaculada de Barbacoas, en ejercicio de la acción de Grupo consagrada en el articulo 88 de la Constitución y desarrollado por la ley 472 de 1998, interpusieron demanda el 9 de febrero de 2004, en contra del Ministerio de Educación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Gobernador del Departamento de Nariño, la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, Alcaldía Municipal de Pasto, Secretaría de Educación municipal de Pasto, con base en los siguientes (fols. 2 a 23 cdno. 1):
1.1. Hechos.
- Los demandantes fueron nombrados maestros de práctica docente en los establecimientos de educación básica primaria, anexos a establecimientos de educación media en bachillerato pedagógico (establecimientos ya mencionados), con la previsión de que siempre y cuando ejercieran las funciones propias del cargo y acreditaran título docente, recibirían una remuneración adicional del 15% sobre el salario básico.
- Este supuesto “derecho adquirido” ha sido reconocido por más de 30 años a los maestros de práctica docente que trabajan en básica primaria, mediante las siguientes normas: Decreto 2713 del 17 de diciembre de 2001, Decreto 182 del 11 de febrero de 2000, Decreto 051 del 8 de enero de 1999, Decreto 269 del 29 de enero de 1982, entre otras.
- Los demandantes, maestros de práctica docente de los establecimientos mencionados, al momento de la presentación de la demanda continuaban trabajando en las mismas condiciones laborales y de carga académica en las que se encontraban hace 30 años.
- El Decreto 688 del 10 de abril de 2002, proferido por el Ministro de Educación, Ministro de Hacienda y por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, en su artículo 9° fijó unas adiciones salariales para ciertos educadores, en donde no se les reconoció a los “maestros de práctica docente en los Establecimientos Educativos de Educación (sic) Básica Primaria, anexos a Establecimientos Educativos de Educación (sic) Media en Bachillerato Pedagógico” la remuneración adicional del 15% sobre la asignación básica que le corresponde a cada uno, según el grado en el escalafón nacional docente; como consecuencia de lo anterior, fueron vulnerados derechos adquiridos reconocidos legalmente cada año a dichos maestros.
Pretensiones.
“PRIMERA.- Se declare que el derecho a recibir el 15% por parte de los educadores accionantes pertenecientes a las Escuelas Normales, es un derecho adquirido y reconocido por el Art. 58 de la Constitución Política y el Art. 28 de la ley 153 de 1887.
“SEGUNDA.- Se ordene a los señores Ministro de Educación representado por la Dra. Cecilia María Vélez White, Ministro de Hacienda representado por el Dr. Alberto Carrasquilla, Director del Departamento de la Función Pública representado por el Dr. Fernando Antonio Grillo Pubiano, Gobernador del Departamento de Nariño, representado por el Dr. Eduardo Zuñiga Eraso, Secretario de Educación Departamental de Nariño Dr. Edmundo Calvache López; (sic) Alcalde del Municipio de Pasto, Dr. Raúl Delgado Guerrero, Secretaría de Educación del Municipio de Pasto, Dra. Edilma Arteaga, o quienes los representen al momento de proferirse la determinación judicial; con domicilios en las Ciudades (sic) de Bogotá y Pasto Respectivamente (sic); la cancelación inmediata del 15% dejado de pagar desde el día 10 de abril del año 2.002 hasta la presente fecha a mis poderdantes; quienes han recibido un perjuicio económico en su patrimonio que lo paso a describir detalladamente en el acápite denominado discriminación de la cuantía o estimativo del valor de los perjuicios, como un derecho adquirido y reconocido por los decretos anteriormente señalados.
“TERCERO.- Los valores de los perjuicios a que se refiere la segunda pretensión deberán ser actualizados a la fecha en que se haga efectivo el pago correspondiente, de acuerdo a la corrección monetaria o indexación, de conformidad con el índice de precios del consumidor establecido por el DANE.
“CUARTO.- Que se dé cumplimiento a la sentencia de acuerdo dentro de los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del CCA.
“QUINTA.- Que el derecho al 15% del porcentaje al salario debe reconocerse desde el día 10 de abril del año 2002, hasta que se haga efectiva la sentencia, además estas cantidades se deben indexar como lo establece el Artículo 178 del CCA.”
2. Contestación de la demanda.
2.1. El Departamento Administrativo de la Función Pública contestó la demanda con base en los siguientes argumentos (fols. 342 a 344 cdno.1):
- La presente acción de grupo es improcedente porque no existe ningún sustento de hecho o de derecho que permita inferir que la Nación sea responsable de algún perjuicio causado a los accionantes, debido a que el Decreto 688 del 10 de abril 2002 fue expedido por el Gobierno Nacional con base en la Ley 4ª de 1992 que lo facultó para establecer las escalas salariales nacionales; Decreto que fue posteriormente adicionado por los Decretos 1494 del 19 de julio de 2002 y 3195 del 27 de diciembre de 2002.
- Estos Decretos fueron expedidos de acuerdo a la normatividad jurídica que los rigió y, por ello, nunca fueron declarados nulos hasta su derogatoria por el Decreto 3621 de 2003, de esta forma, tuvieron fuerza ejecutoria dentro de su vigencia.
- Si se accede a las pretensiones de la demanda el juez estaría co-administrando, porque la Ley 4ª de 1992 fue clara en establecer que la escala salarial debe ser fijada por el Gobierno Nacional y no por ninguna otra autoridad judicial.
2.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda con base en los siguientes argumentos (fol. 345 a 359 cdno.1):
- Con la reestructuración de las Escuelas Normales que debían convertirse en Escuelas Normales Superiores, se adoptó una nueva estructura organizacional que modificó la planta de personal de tales instituciones, cambiaron los nombramientos y los cargos, por tanto, los maestros de práctica docente de los establecimientos de educación básica primaria, anexos a los establecimientos de educación media en bachillerato pedagógico, ya no tendrían derecho al 15% adicional a la asignación básica al cual se hace referencia en las pretensiones de la demanda.
- La Constitución Política consagra el principio de legalidad del gasto público, según el cual, no se podrá hacer ninguna erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos. De esta forma, todo gasto ordenado por la administración mediante acto administrativo, necesita de un certificado de disponibilidad presupuestal que asegure su cumplimiento.
- La presente acción de grupo es improcedente en virtud de que, primero, no se configuran los elementos de la responsabilidad de la administración pública, ya que la fijación de la escala salarial siempre se ha llevado a cabo de acuerdo con la Ley 4ª de 1992; segundo, las pretensiones se refieren a derechos laborales cuya reclamación debe hacerse mediante otras vías procesales; tercero, no existen condiciones uniformes, en virtud de que cada uno de los servidores públicos accionantes tiene una relación independiente con el Estado y, el porcentaje adicional reclamado en las pretensiones depende del grado en el escalafón docente en el que se encuentra cada uno.
- Esta acción de grupo busca, de acuerdo a las pretensiones de la demanda, que se declare la nulidad del Decreto 688 de abril 10 de 2002, sobre la base que se excluyó a un conjunto de sujetos de un supuesto derecho de naturaleza salarial, por lo cual, buscan su restablecimiento; de esta forma, se debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que esta acción impetrada es totalmente improcedente.
2.3. El Ministerio de Educación contestó la demanda con base en los siguientes argumentos (fol. 363 a 377 cdno.1):
- El 15% adicional a la asignación básica al cual se hace referencia en las pretensiones de la demanda no es un derecho adquirido, sino que es una asignación fijada anualmente por Decreto y que sólo tienen vigencia durante ese respectivo año. Además, debido a las reorganizaciones de las plantas educativas de los establecimientos educativos, los maestros han sido reubicados de acuerdo con las necesidades y cobertura del servicio, por lo cual no se puede reclamar supuestos derechos a los cuales se tenía acceso sólo en razón del cargo desempeñado.
- El Decreto 688 del 10 de abril de 2002 fue dictado de acuerdo las normas que lo regían y no violó ningún derecho adquirido; los porcentajes adicionales son una mera expectativa que depende para su consolidación del desempeño de las funciones y la reubicación de los cargos según las necesidades del servicio, de acuerdo a la reestructuración mencionada.
- La acción de grupo no es el mecanismo por el cual se ventilan esta clase de asuntos de tipo laboral, en donde no ha sido demostrado ningún perjuicio, para lo cual se cita jurisprudencia del Consejo de Estado.
2.4. La Gobernación de Nariño (fols. 402 a 407 cdno. 1) y la Secretaría Departamental de Educación de Nariño (fols. 411 a 416 cdno. 1), contestaron la demanda bajo idénticos escritos en los que manifestaron lo siguiente:
- Los ahora demandantes son efectivamente maestros de práctica docente de los establecimientos educativos a los que hacen referencia y, actualmente, no perciben el sobresueldo del 15% adicional a la asignación básica en aplicación de las disposiciones del Decreto 688 de 2002.
- No existe prueba de los perjuicios ocasionados en aplicación del Decreto 688 de 2002, carga probatoria que está en cabeza de los demandantes.
- El reconocimiento y pago del sobresueldo de que trata la presente acción se encontraba estipulado en normas de aplicación anual cuya vigencia se reduce a este tiempo específico, el cual coincide con la vigencia fiscal a la cual se debe someter.
- Los accionantes buscan que se declare nulo un acto administrativo, por tanto, el mecanismo judicial procedente es la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que la acción de grupo tiene por objeto obtener el reconocimiento y pago de indemnizaciones de perjuicios no la de debatir la legalidad de actos administrativos.
- Existe una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Gobernación de Nariño, porque esta entidad ha venido cumpliendo a cabalidad todos los Decretos del Gobierno Nacional que fijan las escalas salariales de los servidores públicos. El reconocimiento y pago de valores que estén por fuera de tales Decretos, no pueden ser concedidos por la Gobernación, debido a que ello acarrearía responsabilidad penal y disciplinaria para el funcionario que lo realice.
2.5. El municipio de Pasto contestó la demanda en los siguientes términos (fols. 446 a 454 cdno. 1):
- Ni el Decreto 688 del 10 de abril de 2002, ni sus adicionales, incluyeron como beneficiarios del porcentaje adicional a la asignación básica, a los maestros de práctica docente, por lo cual ningún órgano de la administración municipal está autorizado legalmente para reconocer tal bonificación. En efecto, es imposible que sin fundamento en el Presupuesto del Sistema General de Participaciones en educación, se paguen sueldos adicionales o no autorizados por la autoridad competente. Por esta razón, no es procedente que se les solicite a las autoridades de las entidades territoriales el pago de un supuesto derecho adquirido que no es reconocido por éstas.
- De acuerdo a la Ley 472 de 1998, las acciones de grupo tiene por objeto obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios causados a un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que generó los daños, mientras que en el presente caso no se determinó la responsabilidad de ninguna entidad pública (ni siquiera se sugiere en la demanda), no se exponen los perjuicios ni se tasan estos y, menos aun, se habla de alguna relación causal entre las actuaciones de las autoridades demandadas y algún perjuicio, lo único que se pide es un pago.
- Existe una indebida proposición de la acción, porque existen otras vías procesales para ventilar este tipo de pretensiones; la acción de grupo no fue creada para evadir las acciones ordinarias procedentes para cada situación concreta. Los actores pretenden el pago de unos beneficios económicos, lo cual contraría el objeto y razón de la acción de grupo que se refiere al reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios.
- Existe también una falta de legitimación en la causa por activa, porque los demandantes no probaron su calidad de funcionarios públicos mediante el acto de nombramiento y el acta de posesión, con lo cual se corroboraría su vinculación como docentes.
3. Intervención del Ministerio Público en primera instancia.
El Ministerio Público solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de grupo con base en los argumentos que se resumen a continuación (fols. 670 a 672 cdno. 1):
Respecto de los Decretos por medio de los cuales se suspendió el porcentaje adicional al salario de los demandantes, reclamado en la demanda, dijo el Ministerio Público:
“Estos mencionados decretos no han sido declarados nulos por la autoridad contenciosa competente y, por lo tanto, tuvieron su validez jurídica en el decreto 688 de 10 abril de 2002, mas bien se visualiza que la acción de grupo quisiera revivir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, si prospera, para poder demandar estos decretos, que por lo demás perdieron vigencia en el tiempo por su derogatoria, en su debido tiempo, la acción era la anterior anotada, para conseguir su anulación y así, poder, cobrar el 15% adicional a su salario, para que recobre vida jurídica la anterior normatividad al decreto 688 de 2002 (que está derogado), por lo tanto no se puede obtener el pago de un beneficio salarial que no está contemplado en la ley vigente en el tiempo”.
En relación con el Presupuesto Nacional, el Ministerio Público manifestó que a partir del Decreto 362 de 2003 se han cancelado los salarios de los servidores públicos sin que se encuentre allí el 15% que reclaman los maestros, en consecuencia, éste gasto no puede imputarse al gasto de funcionamiento de personal, pues existiría una ilegalidad y se originarían acciones de tipo penal y disciplinaria por estos hechos.
Finalmente, aclaró que el hecho de que un rubro tenga factor salarial no implica que éste sea un derecho adquirido, únicamente aquellos establecidos como tal por la Ley, tienen ese carácter.
4. Alegatos de conclusión en primera instancia.
La parte demandant reiteró los argumentos presentados en la demanda, e hizo especial énfasis en que el porcentaje adicional a la asignación básica que era reconocida antes del Decreto 688 de 2002 es un derecho adquirido de cada uno de los miembros del grupo y manifestó que estos no son derechos de aplicación transitoria, sino que por su reiterado reconocimiento adquirieron el carácter de permanentes, razón por la cual deben ser reconocidos hasta cuando el individuo deje de reunir las calidades y facultades requeridas para ser acreedor de éste.
Afirmaron los demandantes que, de esta forma, el Decreto 688 de 2002 desconoció tales derechos adquiridos que habían sido reconocidos durante 30 años por parte del Ministerio de Educación Nacional, en detrimento del patrimonio de los demandantes.
Que los derechos adquiridos corresponden a aquellas situaciones que se han consolidado y definido bajo la vigencia de una ley y que, por ende, se encuentran garantizados por el ordenamiento jurídico desde la Constitución, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras.
Por su parte, la apoderada de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Public, explicó que por mandato expreso del constituyente la competencia normativa en materia salarial y prestacional de los empleados públicos, se encuentra compartida entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, correspondiéndole al primero la expedición de la Ley marco (artículo 150 numeral 19 literal e.) en donde se fijan las pautas básicas para el establecimiento de tales aspectos, y al segundo, el desarrollo de tal Ley, facultad que no debe desconocer el buen manejo de la política fiscal y macroeconómica.
En este sentido, dijo la entidad demandada que el decreto 688 de 2002 “por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo oficial”, se sujetó a los parámetros establecidos en el artículo 2 de la ley 4 de 1992 (Ley marco), que son, entre otros, los siguientes:
'(…) h) La sujeción al marco general de la política macro-económica y fiscal; La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral. (…)'.
Reiteró que de lo anterior se desprende que el Ejecutivo es el competente para fijar el régimen salarial y prestacional, que involucra a todos los empleados públicos, pero ciñéndose a los objetivos y normas generales que expida el legislador.
Finalmente, hizo referencia al principio de “legalidad del gasto” y reiteró lo dicho en la contestación de la demanda respecto de que, previamente a la expedición de cualquier acto administrativo, se requiere el certificado de disponibilidad presupuestal, para asegurar el cumplimiento del principio de legalidad y evitar que se realicen gastos por encima de los montos máximos autorizados por la ley de presupuesto, de tal manera que de ordenarse el gasto sin este requisito, se tipifican para el servidor publico conductas castigadas penal, disciplinaria y fiscalmente.
5. La Sentencia Impugnada.
El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia del 16 de diciembre de 2004, negó las súplicas de la demanda exponiendo los argumentos que se resumen a continuación (fols. 680 a 689 cdno. ppal.):
Los elementos necesarios para que proceda la acción de grupo son: que sea presentada por un número plural de personas; que tales personas reúnan condiciones uniformes respecto de la causa que originó los perjuicios; que se hayan originado perjuicios individuales para todos los miembros del grupo; que se ejerza con la exclusiva finalidad de obtener el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios; y que las condiciones uniformes reúnan también los elementos que configuran la responsabilidad administrativa.
En el caso en estudio, si bien se puede decir que los miembros del grupo demandante reúnen condiciones uniformes respecto de la finalidad del litigio, la causa no encuentra un fundamento jurídico válido porque se trata de la falta de pago de una prestación de carácter laboral, la cual tiene señalada otra vía jurídica para su reclamación, por lo cual, la presente acción no está llamada a prosperar.
En sustento de lo anterior, el Tribunal citó jurisprudencia del Consejo de Estado (Sección Tercera, sentencia del 13 de marzo de 2003, expediente Ag-5428) y de la Corte Constitucional (Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999), en donde se resalta que la acción de grupo reviste una naturaleza indemnizatoria que busca una mayor economía procesal y agilidad en la administración de justicia, debido a que permite que un grupo de personas que habiendo sufrido perjuicios individuales de forma común, acudan juntos a la jurisdicción para que sea resuelto su litigio.
Concluyó el Tribunal diciendo lo siguiente:
“En este proceso no se puede probar causa que sea contraria a la ley para ponderar las reclamaciones de quienes intentan obtener el porcentaje requerido. Sobre esa base no es posible declarar la existencia de daño económico por acción u omisión imputable a las entidades demandadas, ya que existe otro mecanismo eficaz para obtener la prestación laboral; las autoridades demandadas no pueden ser constreñidas al pago de dinero por medio de una acción diferente a la consagrada por la ley. La Sala acoge el concepto de la Procuraduría Judicial que ha ejercido el ministerio público en este proceso con ponderación y objetividad.”
6. Recurso de Apelación
La parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la decisión anterior, que sustentó en los siguientes términos (fols. 691 a 698 cdno. ppal.):
Las entidades demandadas están violando los derechos adquiridos de los miembros del grupo, debido a que continúan desarrollando las mismas funciones asignadas desde hace más de treinta años, cumpliéndolas a cabalidad, y reciben una remuneración menor a la que recibían antes del Decreto 688 de 2002.
La acción instaurada pretende, además de los objetivos planteados en la demanda, evitar que normas posteriores atropellen los derechos adquiridos, reconocidos por el mismo gobierno a un grupo de maestros, los cuales reúnen las características y requisitos indispensables para ser acreedores del 15% más de su remuneración básica, tal como lo preveían las normas que lo reconocían anualmente.
Los nuevos Decretos que fijen las escalas salariales de los servidores públicos, deben estar sujetas a la Carta Fundamental que protege en su artículo 58 los derechos adquiridos, lo que significa que el 15% adicional al salario básico, que se convirtió en un derecho adquirido por ser reconocido periódicamente por los Decretos 2713 de 2001, 182 de 2000 y 051 de 1999, entre otros, debe ser garantizado por las entidades demandadas.
La demandante explicó el cumplimiento de cada uno de los requisitos de procedencia de la acción de grupo exigidos por la ley 472 de 1998: que la demanda se promovió por más de 20 personas; que la condición uniforme para todos los miembros del grupo fue la aplicación del Decreto 688 de 2002, el cual desconoce los derechos individuales de cada uno; y que se solicitó dentro de la demanda la cancelación del 15% de la asignación básica, dejado de pagar desde la vigencia del Decreto mencionado.
Reiteró que la doctrina y la Jurisprudencia han tenido por derecho adquirido aquel que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica, que hace parte de él y que, por lo tanto, no puede ser vulnerado por quien lo reconoció legítimamente, característica que acompaña el 15% adicional a la asignación básica cuyo pago se solicita en el presente proceso.
Por último, bajo el título de “Petición Especial”, el grupo demandante solicitó que se despacharan favorablemente las pretensiones formuladas en la demanda seguido de lo cual, las transcribió.
CONSIDERACIONES
- Naturaleza y objeto de la acción de grupo.-
La Constitución Política de 1991 consagró un amplio catálogo de Derechos Humanos y estableció unos mecanismos procesales que por finalidad, precisamente, garantizar la materialización de tales derechos; el constituyente no estuvo satisfecho únicamente con la consagración de unos derechos, sino que quiso además establecer la forma en que la ciudadanía pueda hacerlos efectivos frente a la administración de justici
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Cada uno de estos procesos especiales tiene un objeto específico establecido expresamente por la Constitución: la acción de tutela tiene por fin la protección de los derechos fundamentales (Art 86 inc.1°); la acción de cumplimiento (Art 87), como su nombre lo indica, se dirige a hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo; la acción popular, pretende la protección de derechos e intereses colectivos, los cuales están en cabeza de la sociedad en general (proceso que no era ajeno a nuestro ordenamiento jurídico); y un cuarto mecanismo cuya creación y desarrollo la Constitución delega a la Ley, y donde la Constitución únicamente fija su finalidad de la siguiente forma:
“También (la ley) regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares” (Negrillas fuera del texto).
Al respecto surge el siguiente cuestionamiento: ¿Cuáles son las acciones que se originan en el DAÑO? Frente a ello, se puede decir que de la fuente de obligaciones denominada DAÑO, surge la obligación de indemnizar a la víctima de ést, por lo cual, cuando el artículo 88 constitucional habla de las acciones originadas en el daño, se refiere a aquellas que tienen por objeto obtener la reparación de los perjuicios causados. De acuerdo a ello, parece que el constituyente de 1991, preocupado por aquellos daños cuya entidad afecta una pluralidad de personas, le impuso el deber al legislador de crear un mecanismo especial para la reparación de este tipo de daños inferidos a un sujeto colectivo.
De esta forma nace en nuestro ordenamiento jurídico la llamada acción de grupo, desarrollada por el legislador en la ley 472 de 1998 como un mecanismo procesal con una naturaleza indemnizatoria, la cual se ve reflejada en todos los artículos que la regulan, de los cuales se destacan los siguientes:
ARTÍCULO 46- Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios. (Negrillas fuera del texto)
El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.
ARTÍCULO 47- Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.
ARTICULO 48- Podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece el artículo 47 (sic).
ARTICULO 55- Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas. (Negrillas fuera del texto)
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, que se ha encargado en múltiples fallos sobre el estudio de esta ley (principalmente en la C-215 de 1999, la C-1062 de 2000 y la C-569 de 2004), de forma igualmente clara y coherente con la orden constitucional, ha resaltado la exclusiva naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo e, incluso, ha determinado ciertos parámetros de interpretación para el ejercicio de tal instrumento. A continuación se enunciarán los aportes más importantes al respecto:
- En la C-215 de 1999 que declaró exequibles, entre otros, los artículos 46 y 47 de la ley 472 de 1998, se manifestó lo siguient:
“1. Protección constitucional a los derechos colectivos. Hacia un derecho participativo y solidario.
“... (...) ...
“De otra parte, se consagraron en el ordenamiento superior, las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.), las cuales se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue.
“En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez. En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva.” (subrayado fuera del texto)
Frente a los cargos de inconstitucionalidad respecto del artículo 46 inciso segundo, que establece precisamente el objeto indemnizatorio de la Acción de Grupo, se dijo en esta providencia:
“... (...) ...
“Para la Corte, el inciso acusado no hace más que desarrollar el contenido del inciso segundo del artículo 88 de la Carta Fundamental, según el cual la ley 'regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas', que es lo que la doctrina ha definido como las acciones de grupo, cuyo objeto no es otro que el especificado en el precepto demandado: obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios por los daños producidos a un derecho o interés colectivo.
“Adicionalmente, y como se expuso en las consideraciones generales, la diferencia sustancial entre la acción popular y la de grupo es que la primera pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la reparación de un perjuicio por un daño común ocasionado a un número plural de personas.
“Por ende, no es viable el cargo formulado, pues el actor desconoce la naturaleza de la acción de grupo, cual es la definida en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con el artículo 88 de la Constitución.” (Subrayado fuera del texto)
- En la sentencia C-1062 de 2000 la Corte Constitucional estudió la exequibilidad del artículo 55 y lo declaró adecuado a la Constitución de forma condicionada, en los siguientes término:
“2. naturaleza, finalidad y características de las Acciones de Grupo
“... (...) ...
“Se reitera que las acciones de clase o grupo constituyen un mecanismo de defensa judicial frecuentemente utilizado por una categoría o clase de personas determinadas, que pretenden lograr una indemnización resarcitoria económicamente, del perjuicio ocasionado por un daño infringido en sus derechos e intereses.
“Es así como dichas acciones están orientadas a resarcir un perjuicio proveniente del daño ya consumado o que se está produciendo, respecto de un número plural de personas (cuyo mínimo fue reglamentado en 20 según el artículo 46 de esa misma Ley). El propósito es el de obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente considerado, causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de los particulares. Se insiste en este punto sobre la naturaleza indemnizatoria que evidencian las mismas, la cual configura una de sus características esenciales, así como en el contenido subjetivo o individual de carácter económico que las sustenta. (Subrayado fuera del texto)
Frente al cargo concreto de inconstitucionalidad, la Corte manifestó:
“Como se ha dejado sentado, la naturaleza de la acción de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria de los perjuicios provenientes de la afectación de un interés subjetivo, causados a un número plural de personas por un daño que se identifica en el hecho vulnerante y en el responsable. De restringir el ejercicio de esa acción a una determinada categoría de derechos, se produciría una restricción consecuencial de los alcances resarcitorios que con ellas se pretenden lograr, con abierto desconocimiento del propósito de la norma superior al establecer que '[t]ambién regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas (...)'
“En consecuencia, en vigencia de los principios antes señalados, en el presente caso las expresiones “derivadas de la vulneración de derechos e intereses colectivos” del artículo 55 de la Ley 472 de 1998, sólo podrán entenderse ajustadas a la Carta Política, en la medida en que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo, condicionamiento en virtud del cual se declarará su exequibilidad en la parte resolutiva de esta fallo.” (Subrayado fuera del texto)
Por último, en la sentencia C-569 de 2004 la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del primer y tercer inciso del artículo 3 y 46 (al existir sobre las demás partes de estas normas cosa juzgada relativa por la sentencia C-215 de 1999), y respecto de la naturaleza y objeto de las acciones de grupo, reiteró el contenido de las sentencias anteriores, agregando además, dos elementos nuevos para la interpretación de la Ley 472 de 1998. Al respecto se manifest:
“Es claro entonces que frente al inciso segundo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, que señala la naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo, existe cosa juzgada constitucional y la Corte se estará a lo resuelto en la citada sentencia C-215 de 1999. Sin embargo, el problema surge frente a los incisos primero y tercero de esa misma disposición, que definen y regulan otros aspectos de la acción de grupo, y en especial su titularidad y ciertos requisitos de procedibilidad.
“La sentencia C-215 de 1999 simplemente señaló que la ley puede definir como objeto de la acción de grupo el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios, por cuanto esa definición legal armoniza con el diseño constitucional de esa figura. Y es claro que si bien el Legislador, dentro de su libertad de configuración, puede atribuir objetivos más amplios a la acción de grupo, la Carta no se opone a una definición puramente indemnizatoria de esa figura. Con todo, es claro que, en desarrollo de los principios constitucionales de prevalencia de los derechos de la persona y de acceso a la justicia (CP arts. 5º y 229), esa naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo debe ser interpretada por los operadores jurídicos de manera amplia, esto es, que ella no sólo cubre la indemnización por pago de un equivalente monetario, sino también, tal y como lo han indicado la doctrina y la práctica jurisprudencial comparad, otras formas de indemnización, como el restablecimiento del derecho in natura o la imposición de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente equivalente pecuniario, pero que permiten restablecer y dejar indemne el derecho que fue vulnerado.” (Subrayado fuera del texto)
De la jurisprudencia de la Corte Constitucional señalada, se extraen las siguientes conclusiones:
Primero, que se ha mantenido y respetado lo que la Constitución en su artículo 88 estableció, y aquello que el legislador, en uso de sus facultades, desarrolló en la Ley 472 de 1998.
Segundo, que en la interpretación de esta normatividad se debe tener en cuenta siempre el principio de la efectividad de los derechos en conflicto, obviamente, sin deformar la finalidad prevista en la Ley. A lo cual se agrega que la sentencia C-1062 de 2000, estableció que tales acciones se pueden ejercer para obtener la indemnización de los perjuicios causados a cualquier tipo de derechos, ello, sin desconocer la naturaleza de la acción, es decir el hecho de que es puramente indemnizatoria y que surge a partir de un daño sufrido a un grupo de personas; y
Tercero, de acuerdo a la sentencia C-569 de 2004, que las condenas en estas acciones pueden incorporar otras formas de indemnización, como el restablecimiento del derecho in natura o la imposición de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente equivalente pecuniario, pero que permiten restablecer y dejar indemne el derecho que fue vulnerado.
Respecto de este último aspecto, se precisa que la Corte cuando se refiere a otras formas de indemnización, lo hace sin cambiar la naturaleza reparatoria de la acción. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha venido condenando al Estado de esta forma, al ordenar en sus fallos medidas indemnizatorias de tipo no pecuniario, por ejemplo, en sentencia del 30 de agosto de 2007, se ordenó a la Policía Nacional “…a prestarle al señor Wilton Pérez Flórez, la atención hospitalaria y médico - quirúrgica que éste requiera, así como los medicamentos que necesite, para mantener o recuperar la salud, cuando quiera que las secuelas de la lesión sufrida del 18 de marzo de 1995 así lo demanden.
En cuanto al Consejo de Estado, al ser la autoridad competente para el conocimiento de las Acciones de Grupo respecto de los daños ocasionados por las autoridades públicas (hasta la entrada en vigencia de los jueces administrativos - 1° de agosto de 2006), en su jurisprudencia ha respetado y desarrollado esta naturaleza indemnizatoria en abundantes fallos, de los cuales se citan los siguientes:
- Sección Tercera. Auto del 20 de noviembre de 2003. Exp. 2003-01618. Actor: Ana Yalile Alonso Rincón. Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez:
“De la definición consignada en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, es fácil concluir que la acción de grupo reviste naturaleza indemnizatoria, en tanto que está encaminada a obtener la reparación de los daños individuales que ha sufrido cada uno de los miembros del grupo. Entre la naturaleza y la finalidad de la acción de grupo existe una relación de interdependencia, que las hace inescindibles; en efecto, es la finalidad de la acción de grupo se (sic) deduce su naturaleza indemnizatoria, y, a su vez dicha naturaleza deja claro que 'el objeto de la acción de grupo es la indemnización de los perjuicios sufridos en forma individual por cada uno de los miembros del grupo, y que este carácter indemnizatorio es lo que la identifica, siendo de menos importancia el tipo de derechos que puede proteger en un caso determinado, pues los mismos pueden ser individuales o colectivos.' (AG-5428 de 2003, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.)”
“Del Artículo 46 de la Ley 472 de 1998 se deducen los requisitos para que la acción de grupo sea procedente: -Que el grupo de afectados esté conformado, al menos, por veinte personas (art. 46), asunto que ha de estar acreditado en la demanda. -Que cada una de tales personas, naturales o jurídicas, haya sufrido un perjuicio individual (art. 48), el cual puede derivarse de derechos colectivos o particulares. (Corte Constitucional, Sentencia C - 215 de 1999). -Que el grupo reúna condiciones uniformes respecto de la causa del daño; estar (sic) circunstancia permite identificar el grupo con anterioridad a la ocurrencia del daño. -Que las condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad (arts. 3 y 46). -Que la acción se ejerza con la exclusiva pretensión de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios (art. 46). (Subrayado fuera del texto)
- Sección Tercera. Sentencia del 10 de julio de 2003. Exp. AG 2001-0002. Actor: Ahorradores de la Financiera Bermúdez y Valenzuela S.A. Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá:
“Dentro de las características de la acción de grupo se destacan, entre otras, las siguientes: que a diferencia de la acción popular que es preventiva, la de grupo ostenta un carácter indemnizatorio, en la medida en que busca el resarcimiento de un perjuicio patrimonial proveniente de un daño; para intentarla solo están legitimadas las personas que integran una clase o un grupo (mínimo 20), respecto del cual se acrediten condiciones homogéneas o uniformes, tendiente a obtener una indemnización de perjuicios individuales en razón de una misma causa (violación de derechos colectivos o subjetivos de origen constitucional o legal)...
“Los elementos que configuran la responsabilidad (en las acciones de grupo) a que hacen alusión las normas transcritas deben ser demostrados por los demandantes y son: la acción u omisión generadora del daño; el daño; y el nexo causal entre éste y aquéllas, en relación con el daño es de anotar que si el objeto de la acción en comento es obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados al grupo, el daño debe aparecer plenamente demostrado en el proceso, porque de lo contrario el sentenciador no podrá ordenar su reparación”
- Sección Tercera. Auto del 13 de marzo de 2003. Exp. AG 2003-5428. Actor: Jorge Enrique Arboleda y otros. Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez:
“De las normas que regulan la acción de grupo es fácil concluir que reviste una naturaleza indemnizatoria, en tanto que está encaminada a obtener la reparación de los daños individuales que ha sufrido cada uno de los miembros del grupo. La acción de grupo se creó para proteger distintas clases de derechos, por lo cual , procede tratándose de derechos individuales, siempre que se cumplan los requisitos de la Ley 472 de 1998. A diferencia de la acción popular, la acción de grupo, no se creó para proteger exclusivamente derechos colectivos, sino para indemnizar los perjuicios individualmente sufridos por los miembros del grupo, sin que interese en principio, la clase de derecho cuya vulneración origina el perjuicio. Queda claro para la Sala, que el objeto de la acción de grupo es la indemnización de los perjuicios sufridos en forma individual por cada uno de los miembros del grupo, y que éste carácter indemnizatorio es lo que la identifica, siendo de menos importancia el tipo de derechos que puede proteger en un caso determinado, pues los mismos pueden ser individuales o colectivos.”
Con base en este recorrido legal y jurisprudencial, salta a la vista que NO existe conflicto alguno respecto del objeto o finalidad de las Acciones de Grupo, que se repite, es el de exigir el cumplimiento de la obligación de reparación que surge de la responsabilidad como fuente de las obligaciones, por un daño causado a una pluralidad de personas.
De lo anterior se desprende que dentro del proceso de Acción de Grupo, sólo se pueden ventilar pretensiones que desarrollen la naturaleza del proceso, es decir, que tengan su mismo objeto o lo que es lo mismo, la indemnización de los perjuicios causados a un número plural de personas; cualquier otra pretensión iría en contra de este objeto y, por tanto, es improcedente.
Con base en este presupuesto, la sala pasará a estudiar la causa petendi planteada en la demanda, con el fin de determinar si la presente acción de grupo es o no procedente.
- Análisis del caso concreto.-
El grupo demandante está conformado por los maestros de práctica docente de la “Escuela Normal Superior de Pasto”, los maestros de práctica docente de la “Escuela Normal Superior del Mayo” municipio de la Cruz, y los maestros consejeros de la “Escuela Normal Superior la Inmaculada de Barbacoas”; tales personas consideran que la remuneración adicional del 15% sobre el salario básico, a la cual tenían derecho siempre y cuando ejercieran las funciones propias del cargo y acreditaran título docente, no pudo ser suspendido por el Decreto 688 del 10 de abril de 2002, por lo cual, las entidades públicas demandadas están en la obligación de continuar pagando dicho rubro.
En efecto, según el grupo demandante, este porcentaje adicional a su salario básico entró hacer parte de su patrimonio debido a la continuidad en la que fue reconocido y que, por tanto, se convirtió en un derecho adquirido que no puede ser vulnerado por normas posteriores, tal como lo establece expresamente el artículo 58 de la Constitución Política.
Con base en lo anterior, en las pretensiones de la demanda se solicitó expresamente que se declarara “…que el derecho a recibir el 15% por parte de los educadores accionantes pertenecientes a las Escuelas Normales, es un derecho adquirido y reconocido por el Art. 58 de la Constitución Política y el Art. 28 de la ley 153 de 1887; y una vez lo anterior, que se le ordenara a las entidades demandadas “…la cancelación inmediata del 15% dejado de pagar desde el día 10 de abril del año 2.002 hasta la presente fecha a mis poderdantes; quienes han recibido un perjuicio económico en su patrimonio…”.
Por el contrario, el argumento generalizado de las entidades demandadas (el común denominador) se basó en que la remuneración adicional del 15% sobre la asignación básica que alguna vez se le reconoció a los docente, no era un derecho adquirido sino una bonificación renovada anualmente, que se pagaba con el cumplimiento de ciertos presupuestos, los cuales eran el desarrollo de las funciones asignadas y la acreditación del título docente, aspectos que al ser modificados por la reestructuración de los establecimientos educativos, ya no podían acreditarse por los demandantes; por ello, tal prestación fue suspendida.
Adicionalmente, manifestaron los demandados que la decisión de suspender esta prestación se llevó a cabo mediante el Decreto 688 del 10 de abril de 200, acto administrativo que no fue declarado nulo y que por tanto, al permanecer dentro del ordenamiento jurídico, era obligatorio para todas las autoridades públicas; de tal forma que no era posible su desobedecimiento so pena de que el funcionario respectivo fuera sujeto de acciones penales y disciplinarias.
En virtud de lo anterior, la Sala encuentra que la causa petendi de la demanda plantea dos problemas jurídicos: el primero, referido a la determinación de la naturaleza de la remuneración adicional del 15% sobre la asignación básica que se le reconocía al grupo actor, para de esta forma, declarar que se trata de un derecho adquirido (como se solicitó en la primera pretensión); y, segundo, con base en la respuesta anterior, revisar la legalidad del Decreto 688 del 10 de abril de 2002, para declarar su nulidad dentro del tiempo en que estuvo vigente y, en su lugar, ordenar el pago del respectivo derecho vulnerado.
Por lo anterior, la Sala concluye que existe una contradicción irreconciliable entre la causa petendi de la demanda y la naturaleza y finalidad indemnizatoria de la acción de grupo; en efecto, la declaración como derecho adquirido de unas prestaciones y el consecuente estudio de legalidad del acto administrativo que ordenó su suspensión, no son aspectos acordes con el objeto reparatorio de la acción de grupo expuesto anteriormente, por lo cual, el juez no tiene la competencia legal para hacer este tipo de declaracione–.
Se insiste en que el proceso de acción de grupo únicamente tiene por objeto declarar la responsabilidad por los daños ocasionados de manera uniforme para todos los miembros del grupo, y ordenar el pago de la indemnización correspondiente, lo que implica que se parte de la base de un daño infringido a un derecho en cabeza de la víctima (en este caso del grupo actor). No obstante, en el caso concreto es necesario primero determinar la existencia del derecho en cabeza de los demandantes y estudiar la legalidad del acto administrativo que lo suspendió, para bajo esta premisa realizar el juicio de responsabilidad que supone la acción.
Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la presente acción de grupo es improcedente y, por consiguiente, confirmará la decisión de instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 16 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Por parte del Tribunal de instancia, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTIR copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo.
Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUELVASE.
MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR PRESIDENTA | |
RUTH STELLA CORREA PALACIO | MAURICIO FAJARDO GÓMEZ |
ENRIQUE GIL BOTERO | RAMIRO SAAVEDRA BECERRA |
