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ACCIONES POPULARES - Generalidades
Mediante la consagración constitucional de las Acciones Populares (Art. 88 inciso primero C.P.) se busca hacer efectivos los cometidos garantísticos de la Constitución de 1.991, protegiendo derechos e intereses colectivos tales como: el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; así mismo, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos, la moral administrativa, el medio ambiente y la libre competencia económica; lista no taxativa y que requirió del legislador un desarrollo de los mismos, mediante la Ley 472 de 1.998 Art. 4. Es así como en concordancia con la filosofía garantista inspiradora de éste tipo de acciones, se constituyen en una herramienta determinante para la protección de los derechos e intereses colectivos bien sea de modo preventivo para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, o, restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible (Art. 2, Ley 472 de 1.998). Cabe resaltar que, estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado, o amenacen violar, derechos o intereses colectivos. F.F.: ARTICULO 88 INCISO PRIMERO CONSTITUCION POLITICA; LEY 472 DE 1998 ARTICULOS 4, 2
MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto
La Constitución de 1991 (Art. 1º ) definió al Estado Colombiano como un Estado social de derecho basado en el pluralismo en el cual prevalece el interés general, por lo tanto, definir a la moralidad administrativa de una manera absoluta atentaría contra ese aspecto plural que debe inspirar el actuar de todos los operadores jurídicos; es decir, la moralidad administrativa consagrada en el artículo 88 superior y en la Ley 472 de 1998, artículo 4º como derecho colectivo y en el artículo 209 C. P. como principio que debe inspirar la actividad de la administración, tiene una textura abierta que llama al juez en el caso concreto a integrarla, pero no de forma subjetiva, sino atendiendo a la finalidad que inspira el acto determinado de acuerdo con la ley. Teniendo en cuenta esas consideraciones, se entenderá como contraria a la moralidad administrativa toda actuación no coherente con el interés de la colectividad, y en concreto, cuando se incumplen los fines perseguidos mediante las competencias otorgadas a los funcionarios que detentan el poder público. Es por esto que el Consejo de Estado ha establecido jurisprudencialmente unos parámetros orientadores sobre el concepto de moralidad administrativa para que el juez de conocimiento tenga en cuenta al momento de proferir los fallos sobre éste tema. De esta manera la Sala ha desligado el concepto de moralidad administrativa de la mera ilegalidad de la actuación pública, para así sostener la tesis de que no toda actuación contraria a la ley es administrativamente inmoral, pues de acuerdo con el espíritu de la Ley 472 de 1998, el derecho a la moralidad administrativa se refiere a un uso del poder público bajo el imperio de la legalidad y en armonía con los principios que sustentan el Estado Social de Derecho. Nota de Relatoría: Ver sentencia 17 de junio de 2001 AP-166. Sentencia proferida el 16 de febrero de 2001 exp. AP 170. AP-163 del 6 de septiembre de 2001; Sentencia del 22 de enero de 2004. Expediente AP-0446; de la Corte Constitucional T-406 de 1992. F.F.: CONSTITUCION POLITICA ARTICULOS 1, 88, 209; LEY 472 DE 1998, ARTICULO 4
PLAZA DE LOS CARNAVALES DE PASTO - Contribución de valorización / ACCION POPULAR - Carga de la prueba / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - Acción popular / ACCION POPULAR - Acto administrativo ilegal / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Carga de la prueba. Acción popular / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Plaza de los carnavales de Pasto
Frente a las pruebas que reposan en el expediente, la Sala observa que la labor probatoria de la parte actora fue dirigida, exclusivamente, a la demostración de la supuesta ilegalidad de la imposición de la contribución de valorización por parte del Alcalde del Municipio de Pasto. Lo anterior indica que la parte demandante presentó una acción popular buscando el reproche por la ilegalidad de un acto administrativo, sin demostrar como esa supuesta ilegalidad afectó el derecho colectivo de moralidad administrativa. Por lo tanto, la Sala se ve relevada de hacer un estudio de la legalidad del acto proferido por el Alcalde del Municipio de Pasto, pues el mismo resulta innecesario al no advertirse la violación de derecho colectivo alguno. Aunque el recurrente fundó su acción popular en la ilegalidad del tributo de valorización como forma de violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, dicho argumento se ve derrotado frente a lo expuesto respecto de la naturaleza del derecho colectivo en mención, ya que la supuesta ilegalidad de los actos administrativos que establecieron el tributo de valorización, no es por si sola, una desviación ostensible del poder público. La Sala anota que, si bien el imperio de la ley interesa a toda la colectividad, pues de su presencia y acatamiento depende la convivencia social, tal situación no indica que la simple ilegalidad de una actuación administrativa sea objeto de control judicial por parte de una acción popular, pues en apoyo del espíritu de la Ley 472 de 1998, es claro que dicha violación debe presentarse como una amenaza a toda la colectividad, y no como una situación ilegal que solo atente contra el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, si la actuación antijurídica es un hecho aislado que no afecta la vida en sociedad en general, o que en el caso de la moralidad administrativa, no se presenta como una desviación del poder publico hacia la satisfacción de intereses diferentes a los de la colectividad; se tiene entonces que no se viola ni se amenaza ningún derecho colectivo. Es más, de los antecedente consultados al inicio de esta consideraciones, se observa que el derecho colectivo de moralidad administrativa se encuentra íntimamente ligado a la protección del patrimonio público, el cual no se ha visto ni siquiera amenazado de acuerdo con los hechos de la demanda, ya que la Sala, sin avalar o rechazar el tributo impuesto por el Alcalde de Pasto, no advierte que la parte actora haya demostrado que los dineros recaudados a partir de dicha medida, hayan sido desviados de la orbita de lo público. En este orden de ideas, la Sala reconoce que la imposición de una carga impositiva es una situación que resulta, por su misma naturaleza, gravosa para los administrados, y mas aún cuando la misma no se ajuste al ordenamiento jurídico que regula se creación y establecimiento. Sin embargo, la posible imposición ilegal del tributo de valorización por la construcción de la “Plaza del Carnaval”, no fue demostrada por la parte actora como la separación de los fines del estado mediante la tergiversación de los poderes administrativos del Alcalde Municipal de San Juan Pasto, sino como una simple inobservancia de la Ley.
ACCION POPULAR - Coadyuvancia / COADYUVANCIA - Acción popular
Por último, la Sala encuentra que la coadyuvancia del señor Jorge Eliécer Delgado Salas - en cuyas peticiones se basó una parte del recurso propuesto por la parte actora - resulta abiertamente improcedente, pues la misma pretende modificar la causa petendi de la acción, ya que la presente demanda tiene como objeto el cobro del impuesto de valorización por la construcción de "La plaza de los carnavales de Pasto", mientras que la petición del coadyuvante ataca los contratos celebrados y ejecutados para la construcción de la obra en mención. Por lo tanto, el coadyuvante se separa de la demanda inicial, proponiendo unos nuevos hechos y pretensiones, con lo cual desdibuja la figura de la coadyuvancia. De la lectura del aparte resaltado se observa que el referente de los actos permitidos a un coadyuvante, son los derechos en litigio y las pretensiones de la parte a quien asiste. Por lo tanto, la intervención del señor Delgado Salas no es una coadyuvancia, sino la presentación de nuevas pretensiones en contra del demandado, que no pueden ser tramitadas en la presente acción popular. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 26 de abril de 2002, Ponente: María Inés Ortiz Barbosa. F.F.: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTICULO 52
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006)
Radicación número: 52001-23-31-000-2003-00818-01(AP)
Actor: MANUEL JESUS BRAVO Y OTRO
Demandado: MUNICIPIO DE PASTO - NARIÑO
Referencia: IMPUGNACION CONTRA LA SENTENCIA DE 15 DE DICIEMBRE DE 2004 PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO
ACCION POPULAR
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño de fecha 15 de diciembre de 2004, mediante la cual se declaró probada la excepción de inexistencia de hechos constitutivos de vulneración o puesta en peligro de derechos colectivos, y se negaron las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
El 24 de junio de 2003, los señores MANUEL JESÚS BRAVO y ALFREDO CANO CORDOBA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la Acción Popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicitaron la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el cual estimaron vulnerado por parte del municipio de Pasto - Nariño.
PRETENSIONES
Las pretensiones elevadas en la demanda son las siguientes:
"PRIMERO: Con fundamento en los hechos relacionados solicitamos con el debido respeto, ordenar a la Administración Municipal de Pasto, en cabeza del Señor EDUARDO ALVARADO SANTANDER, abstenerse de cobrar el gravamen de valorización a la comunidad identificada como supuestamente beneficiada y agrupada dentro de la zona de influencia de la Plaza de los Carnavales de Pasto y demás obras complementarias, con base en el Decreto 0535 del 10 de diciembre de 2002.
SEGUNDO: Ordenar la cancelación de los incentivos contemplados en el Art. 40 de la ley 472 de 1998."
HECHOS
En resumen, los demandantes mediante escrito contentivo de la demanda (fls. 1 a 9 c.p.) expresaron los hechos narrados a continuación:
- Mediante la Ley 706 de 2001, el Congreso de la República declaró como patrimonio cultural de la nación a los Carnavales de Pasto, y reconoció la especificidad de la Cultura Nariñense; para el cumplimiento de lo anterior, se dispuso que el Gobierno Nacional podría incorporar en el Presupuesto General de la Nación, las apropiaciones requeridas para la compra de bienes y la ejecución y terminación de "La plaza de los carnavales de Pasto".
- En consecuencia, el Concejo Municipal de Pasto por acuerdo No. 002 del 22 de enero de 2002, otorgó facultades al alcalde municipal para la adquisición de inmuebles y la ejecución del proyecto de renovación urbana y construcción de la Plaza del Carnaval.
- Al amparo de las facultades conferidas por el art. 313 de la Constitución, del Decreto Ley 1333 de 1986 y de la Ley 136 de 1994, se expidió el acuerdo No. 042 del 2 de noviembre de 1996, el cual contiene el Estatuto de Valorización del municipio de Pasto, que establece que causan contribución de valorización las obras de interés público y social señaladas en su art. 3°, entre las que se encuentran: la construcción y reconstrucción de pavimentos, andenes, plazas, parques, campos deportivos y de recreación e iluminaciones de vías públicas.
- El citado estatuto, para efectos del cobro de valorización, establece lo siguiente:
En el capítulo denominado "ordenación de las obras", el art. 16 prevé que se entiende por ordenación, el acto administrativo mediante el cual el Director del Instituto de Valorización de Pasto - INVAP, ordena la ejecución de una obra de interés público y social, previa aprobación de la Junta Directiva.
El art. 17 establece que los motivos para ordenar una obra por el Sistema de valorización son:
La petición de la obra por los propietarios y en caso de obras
menores, se establecerá su viabilidad mediante encuesta de
opinión.
Por interés directo del INVAP, que obedezca a un interés público.
El art. 18 señala que las etapas a cumplir para ordenar una obra por el sistema de valorización son:
Un estudio de factibilidad en lo técnico, para ver la viabilidad y
conveniencia de la obra; en lo económico, para aproximar el costo; y
en lo social, para establecer el impacto comunitario.
Determinación de la zona de influencia y del método de distribución
de la contribución de valorización.
La resolución administrativa que ordene la ejecución de la obra.
- Afirmó también el actor que sin cumplir con los requisitos arriba señalados, sin competencia y en contravía de la Ley 706 de 2001, el Alcalde Municipal de Pasto expidió el Decreto No. 0535 el 10 de diciembre de 2002, mediante el cual fijó como cuantía a recuperar del total de la inversión estimada para el proyecto "Construcción Plaza del Carnaval y la Cultura", a través del sistema de valorización, la suma de TRES MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS MCTE. ($3.500'000.000), los cuales serían recaudados por el INVAP, mediante la suscripción de un convenio interadministrativo.
- Finalmente, el actor señaló que el legislador al elevar los carnavales de Pasto a la categoría de patrimonio cultural de la Nación, y al ordenar la construcción de unas obras con cargo al presupuesto nacional, jamás tuvo la intención de crear una contribución a cargo de los habitantes de Pasto, pues la construcción de la “Plaza de los Carnavales de Pasto” se encuentra totalmente financiada con recursos del presupuesto nacional, así:
NUEVE MIL MILLONES DE PESOS ($9'000.000.000) asignados por el Gobierno Nacional.
TRES MIL MILLONES DE PESOS ($3'000.000.000) por convenio suscrito entre el Municipio de Pasto y FINDETER, los cuales también provienen del presupuesto nacional.
TRES MIL MILLONES DE PESOS ($3'000.000.000) que se han solicitado sean incluidos en el presupuesto general de la nación, a través del Plan Nacional de Desarrollo, por parte de los parlamentarios nariñenses.
Y que además de ello, el propio municipio cuenta con suficientes recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina, para completar el valor de las obras en caso de que las anteriores sumas no fueren suficientes.
CORRECCIÓN DE LA DEMANDA
Mediante auto de fecha 4 de agosto de 2003 (fl. 95 c.p.), el a quo inadmitió la demanda y ordenó su corrección, toda vez que en su concepto el actor no había indicado el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado. En consecuencia, la parte actora procedió a subsanar la demanda así (fls. 97 a 105 c.p.):
Señaló que el derecho colectivo que se estimaba vulnerado era el de la moralidad administrativa, pues la administración municipal de Pasto violó el principio de legalidad de los tributos como presupuesto esencial de la facultad impositiva. Según dicho principio únicamente el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales, pueden establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales, en los términos precisos de Ley. Es decir, el Alcalde Municipal de Pasto no tenía la facultad para establecer la contribución por valorización arriba aludida, pues no se podía decretar un impuesto sin representación de los posibles afectados.
Además de lo anterior, manifestaron que se violó el principio de igualdad y el debido proceso, pues los elementos esenciales del tributo a cobrar no fueron establecidos claramente mediante una ordenanza o acuerdo municipal, lo cual genera inseguridad jurídica y fomenta la evasión.
Consideraron que se vulneró el art. 6° del Decreto 1394 de 1970, pues era deber de la administración establecer con anterioridad a la construcción de la obra, que ésta sería financiada mediante la contribución de valorización y cuál sería el porcentaje de la misma respecto del valor total de la obra, no una vez ella hubiere sido totalmente ejecutada, como ocurrió en el presente caso.
COADYUVANCIA
Mediante auto del 21 de julio de 2003 (fls. 107 a 111 c.p.), fue admitida la demanda y aceptada la coadyuvancia de las personas naturales que solicitaron ser admitidas como tales mediante memoriales allegados al expediente (fls. 36 a 38, 40 a 46, 48 a 54 y 65 a 68 c.p.), en los cuales además, ratificaron los planteamientos hechos en la demanda.
A través de auto del 10 de noviembre de 2003 (fls. 221 y 222 c.p.), el a quo admitió la coadyuvancia del señor Personero Municipal de Pasto, quien la había solicitado mediante memorial allegado en tiempo al proceso (fls. 119 a 121 c.p.), en el cual también reiteró los argumentos de la demanda original.
El Tribunal profirió auto del 23 de enero de 2004 (fls. 242 y 243 c.p.) aceptando la coadyuvancia presentada por el señor JORGE ELIÉCER DELGADO SALAS, mediante memorial (fls. 138 a 143 c.p.), en el cual manifestó que:
Para la ejecución del proyecto "Plaza de los Carnavales de Pasto", la administración municipal adelantó varias licitaciones, debidamente inscritas en la Cámara de Comercio, como lo ordena el art. 33 del Decreto 2125 de 1995, pero los trabajos de remoción de tierra, compactación e infraestructura, se adelantaron sin que mediara licitación inscrita en la Cámara de Comercio de Pasto, para su respectiva publicación en el boletín de CONFECAMARAS, y se diera así cumplimiento al principio de selección objetiva consagrado en el art. 29 de la Ley 80 de 1993.
Señaló el coadyuvante que con la anterior omisión se violaron los arts. 22 Num. 7° de la Ley 80 de 1993, 12 del Decreto 856 de 1994 y 33 del Decreto 2125 de 1995, y el derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Sostuvo así mismo, que el Municipio de Pasto sin agotar un procedimiento previo de adquisición de inmuebles, ha ocupado predios ilegalmente para dar continuidad a la obra arriba señalada, lo que constituye una afrenta a la propiedad privada y un peligro para los dineros públicos, pues se estaría construyendo en un predio ajeno.
Con base en los anteriores argumentos, el coadyuvante elevó las siguientes pretensiones:
"1.- Con base en los hechos antes relacionados, con el debido respeto solicito, disponer se suspenda temporalmente la construcción de la obra 'Plaza de los Carnavales y la Cultura del Municipio de Pasto' por violación del derecho e interés colectivo de la Moralidad Administrativa, hasta que el Municipio de Pasto haya adquirido legalmente todos los predios comprometidos en la citada plaza.
2.- Cumplido lo anterior, ordenar se efectúe la escogencia del contratista con la plena observancia de las formalidades de la licitación, como lo dispone la ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, teniendo de presente en especial el principio de selección objetiva y la debida publicación de la información general de cada licitación y se ajuste a planos originales del proyecto, procurando que el proyecto genere su autosostenimiento y fuentes de trabajo.
3.- Suspender la ejecución de todo contrato adjudicado por la Administración Municipal respecto de la construcción de la Plaza de los Carnavales y la cultura de Pasto, derivados de la irregular licitación que no se comunicó a Cámara de Comercio para su publicación.
4.- Como consecuencia de lo anterior, suspender igualmente todo proceso de cobro de valorización por improcedente.
5.- Ordenar el reconocimiento de incentivos tal como lo dispone al Art. 40 de la ley 472 de 1998."
CONTESTACION DE LA DEMANDA
El Alcalde Municipal de Pasto - Nariño, por medio de apoderado judicial, dio respuesta a la demanda de la siguiente manera (fls. 182 a 188 c.p.):
Manifestó que lo dicho por el actor en cuanto a la declaratoria de los carnavales de Pasto como patrimonio cultural de la Nación, y las obras a adelantar para resaltar su relevancia, es cierto; pero que en lo referente a las etapas previstas en el art. 18 del acuerdo No. 042 de 1996 - Estatuto de Valorización del Municipio de Pasto- para ordenar una obra en el sistema de valorización, éstas se aplican únicamente a las obras que son ejecutadas directamente por el Instituto Municipal de Valorización - INVAP, mientras que el proyecto de construcción de la Plaza del Carnaval es ejecutado por la Administración Municipal, y que por su parte, el INVAP, de acuerdo con el convenio interadministrativo No. 023291 de diciembre 11 de 2002, se ocuparía únicamente de la liquidación, fijación y recaudo de la contribución de valorización.
Sostuvo también que no es cierto que el Alcalde Municipal de Pasto asumió competencias propias del director del INVAP, ni contrarió la Ley 706 de 2001 al expedir el Decreto No. 0535 de 2002, y tampoco que las obras señaladas se encuentran totalmente financiadas con recursos del presupuesto nacional. Por el contrario, frente a lo afirmado por el actor, el Municipio de Pasto señaló:
Que el presupuesto del proyecto de renovación urbana Plaza del Carnaval y la Cultura, se encuentra estimado en la suma de DIECINUEVE MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL PESOS MCTE. ($19.488'847.000), y que se tuvo en cuenta desde un principio, que una de sus fuentes de financiación sería la contribución de la comunidad que recibe un beneficio económico de valorización de sus bienes inmuebles aledaños a la obra, entendido éste como el incremento del valor comercial del metro cuadrado de terreno. Ello con fundamento en una repartición de las cargas en virtud de los principios de justicia y equidad, y que quedó plasmado en el Decreto No. 0535 de 2002.
Que tal decreto se dictó con base en el num. 9° del art. 95 de la Constitución, y en el art. 234 del Decreto 1333 de 1986, el cual prevé que:
Art. 234.- El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3o. de la Ley 25 de 1921, como "una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.
Entonces, con el acto acusado no se creó un tributo, sino simplemente se estableció el monto a recaudar por concepto de la contribución por valorización, de conformidad con lo ya previsto en el Estatuto de Valorización de Pasto, a la luz de la normatividad vigente en la materia.
Con base en lo anterior, el Alcalde Municipal de Pasto acudió al INVAP para efectos de llevar a cabo las operaciones de fijación y cobro de la contribución de valorización, pues es éste el instituto descentralizado competente para la aplicación del sistema y del método de valorización, al tenor del art. 4° del Acuerdo Municipal No. 042 de 1996.
En lo referente a la Ley 706 de 2001, señaló que el Decreto Municipal No. 0535 de 2002 no la contraría, puesto que en ella se prevé la declaratoria de los Carnavales de Pasto como patrimonio cultural de la Nación, y establece que el Gobierno Nacional podrá incorporar en el presupuesto general de la Nación apropiaciones para la compra de bienes, ejecución y terminación de obras, entre ellas, la Plaza del Carnaval.
Con base en los anteriores argumentos fácticos, el Alcalde Municipal Pasto se opuso a las pretensiones de la demanda, e interpuso la excepción de inexistencia de hechos constitutivos de vulneración o puesta en peligro de derechos colectivos; pues los actores no establecieron la existencia de conductas atribuibles al demandado que hubieren vulnerado o puesto en peligro el derecho colectivo a la moralidad administrativa. Por el contrario, afirmó que con el acto atacado, se dio aplicación a los principios y fines del Estado Social de Derecho, principalmente el de solidaridad y el de promover la prosperidad general en colaboración con la comunidad directamente beneficiada, la cual debe asumir ciertos deberes ciudadanos en contraprestación a ese mayor beneficio.
PACTO DE CUMPLIMIENTO
Con asistencia de las partes y en presencia del representante del Ministerio Público, se llevó a cabo la diligencia del Pacto de Cumplimiento el día 8 de marzo de 2004, pero en virtud de que no se presentó proyecto alguno de pacto y por falta de ánimo conciliatorio de las partes, el Tribunal Administrativo de Nariño dio por fallida la audiencia de pacto de cumplimiento.
PROVIDENCIA APELADA
En providencia del 15 de diciembre de 2004 (fls. 373 a 405 c.p.), el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño consideró:
- Que se encuentra demostrado al interior del proceso, que la financiación de la construcción de la Plaza del Carnaval no se hizo totalmente con recursos de la Nación, pues contó con otras fuentes tales como: un crédito de FINDETER, recursos propios del Municipio de Pasto, aportes de la Empresa de Obras Sanitarias de Pasto - EMPOPASTO y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -P.N.U.D. - A.C.C.I.- Inversión social.
- Que mediante el Decreto 0535 de 2002, se estableció como monto a recuperar del total de la obra en cita, mediante el sistema de valorización, la suma de $3.500'000.000; suma que posteriormente, a través de los decretos 0454 de 2003 y 0133 de 2004, se redujo en un 39.43%, es decir, la suma final a recuperar sería de $2.119'730.832. La anterior suma de dinero no se imputó en concreto a recuperar los dineros que aportó la Nación, por lo cual el Municipio de Pasto sí podía cobrar la contribución de valorización, para lo cual se firmó el respectivo convenio con el Instituto de Valorización de Pasto, de manera ajustada a la ley.
- Que con base en lo anterior, se puede concluir que el actuar de la Administración Municipal de Pasto se desarrolló bajo los principios de la función pública, con apego al ordenamiento jurídico y sin desbordar competencias, por lo cual no se configura violación alguna a la moralidad administrativa y prospera la excepción de inexistencia de hechos constitutivos de vulneración o puesta en peligro de derechos colectivos.
- En cuanto a los planteamientos esgrimidos por el coadyuvante, Sr. Jorge Eliécer Delgado Salas, no fueron tomados es cuenta, ya que se refieren a asuntos no relacionados con el objeto de la litis, sino al de bienes ocupados de propiedad de particulares.
En atención a lo anterior, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda.
LA IMPUGNACIÓN
Los demandantes apelaron oportunamente lo resuelto por el a quo, manifestando su inconformidad en los siguientes términos (fls. 414 a 417 c.p.):
Inicialmente señaló la actora, que la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar, en el presente caso, de la violación de normas relativas contratación estatal, el Código Único Disciplinario, del mismo Estatuto de Valorización de Pasto, o de la lesión de un interes general en desmedró se su patrimonio.
Que el derecho colectivo a la moralidad administrativa sí fue vulnerado por parte de la Administración Municipal de Pasto, ya que al decretar el gravamen de valorización a causa de la construcción de la Plaza del Carnaval, se desconoció la normatividad constitucional y legal sobre la materia, e incluso el Acuerdo 042 de 1996 -Estatuto de Valorización del Municipio de Pasto-.
Que se atentó contra derechos e intereses colectivos, cuando -como lo señaló la coadyuvancia del señor JORGE DELGADO- el Municipio de Pasto llevó a cabo licitaciones sin su previa inscripción en el Boletín de la Cámara de Comercio de Pasto; y cuando se procedió a construir la obra pública de la Plaza del Carnaval, sobre predios de propiedad privada, lo que constituiría una ocupación ilegal.
Con base en lo anterior, solicitaron se accediera a las pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Por ser competente para conocer de la apelación, la Sala procede a realizar las siguientes consideraciones:
Las Acciones Populares.-
Mediante la consagración constitucional de las Acciones Populares (Art. 88 inciso primero C.P.) se busca hacer efectivos los cometidos garantísticos de la Constitución de 1.991, protegiendo derechos e intereses colectivos tales como: el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; así mismo, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos, la moral administrativa, el medio ambiente y la libre competencia económica; lista no taxativa y que requirió del legislador un desarrollo de los mismos, mediante la Ley 472 de 1.998 Art. 4.
Es así como en concordancia con la filosofía garantista inspiradora de éste tipo de acciones, se constituyen en una herramienta determinante para la protección de los derechos e intereses colectivos bien sea de modo preventivo para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, o, restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible (Art. 2, Ley 472 de 1.998).
Cabe resaltar que, estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado, o amenacen violar, derechos o intereses colectivos.
Problema Jurídico.
El problema jurídico planteado por la parte actora, se centra en descubrir si las ilegalidades en que presuntamente incurrió la administración municipal de San Juan de Pasto en la imposición de una contribución de valorización frente a la obra denominada "La plaza de los carnavales de Pasto", se constituyen en una violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Frente al problema jurídico planteado a partir de la intervención del coadyuvante, señor Jorge Eliécer Delgado, la Sala se pronunciará al final de estas consideraciones.
2.1. Moralidad Administrativa
La Constitución de 1991 (Art. 1º ) definió al Estado Colombiano como un Estado social de derecho basado en el pluralismo en el cual prevalece el interés general, por lo tanto, definir a la moralidad administrativa de una manera absoluta atentaría contra ese aspecto plural que debe inspirar el actuar de todos los operadores jurídicos; es decir, la moralidad administrativa consagrada en el artículo 88 superior y en la Ley 472 de 1998, artículo 4º como derecho colectivo y en el artículo 209 C. P. como principio que debe inspirar la actividad de la administración, tiene una textura abierta que llama al juez en el caso concreto a integrarla, pero no de forma subjetiva, sino atendiendo a la finalidad que inspira el acto determinado de acuerdo con la ley.
Teniendo en cuenta esas consideraciones, se entenderá como contraria a la moralidad administrativa toda actuación no coherente con el interés de la colectividad, y en concreto, cuando se incumplen los fines perseguidos mediante las competencias otorgadas a los funcionarios que detentan el poder público.
Es por esto que el Consejo de Estado ha establecido jurisprudencialmente unos parámetros orientadores sobre el concepto de moralidad administrativa para que el juez de conocimiento tenga en cuenta al momento de proferir los fallos sobre éste tema; ha dicho entonces esta Corporación:
“Acerca del contenido del principio y derecho colectivo de la moralidad, la Sala se remitirá a lo analizado en otras ocasiones, en las cuales se ha precisado lo siguiente:
Primero:
Que el derecho colectivo “a la moralidad administrativa”, contenido en el artículo 4 de la ley 472 de 1998, se asimila a lo que en derecho penal se ha denominado como una norma en blanco, al contener elementos cuya definición se encuentra, o se debería hallar en otras disposiciones, y que para verificar su posible amenaza o vulneración es necesario acudir al desarrollo específico que haya hecho el legislador sobre alguno de los aspectos del principio. Así en sentencia proferida el día 17 de junio de 200 se dijo:
“( ) en otra oportunida, la Sala tocó el tema del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Reconoció que se trata de un principio constitucional que debía ser aplicado como consecuencia del alcance cualitativo del Estado Social de derecho, que impone otra manera de interpretar el derecho disminuyendo la importancia sacramental del texto lega, pues el 'Estado de Derecho es ... bastante más que un mecanismo formal resuelto en una simple legalidad; es una inequívoca proclamación de valores supralegales y de su valor vinculante directo.
De allí que es tarea del juez garantizar la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución, aunque eso le cueste, como ya lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación, hacerse cargo de la difícil tarea de aplicar directamente tales principios, cuyo contenido, por esencia, es imposible de definir a priori, pues de hacerlo se corre el riesgo de quedarse en un nivel tan general, que cada persona puede extraer significados distintos y llegar a soluciones diversa.
Pese a la dificultad, la Sal esbozó una solución para privilegiar la eficacia de los principios constitucionales, sin lesionar la seguridad jurídica. Se dijo que los principios necesitan concreción, por su textura abierta, y se admitió la metodología de la concreción a través de ejemplo, de manera que, cuando se produce, tiene la capacidad de obrar, respecto del principio, como elemento que lo hace reaccionar con un alcance determinado. Al respecto, se trajo a cuento lo expuesto por Gustavo Zagrebelsk en los siguientes términos:
'El conjunto de principios constitucionales…debería constituir una suerte de 'sentido común' del derecho, el ámbito de entendimiento y de recíproca comprensión en todo discurso jurídico … deberían desempeñar el mismo papel que los axiomas en los sistemas de lógica formal. Ahora bien, mientras estos últimos se mantienen siempre igual en la medida en que se permanezca en el mismo sistema, los axiomas de las ciencias prácticas, como el sentido común en la vida social, están sometidos al efecto del tiempo' (subrayado por fuera del texto original).
Adicionalmente, se anotó que la regla que cataloga la moralidad administrativa como derecho colectivo, esto es, el artículo 4 de la ley 472 de 1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha denominado norma en blanco, pues contiene elementos cuya definición se encuentra, o se debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la norma en blanco, el juez debe sujetarse a lo que prescribe la norma remitida respecto del concepto no definido en aquella. En efecto, se dijo, el artículo 4 de esa ley prescribe que los derechos enunciados 'estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley”, y el artículo 7 refuerza esa idea, disponiendo que los derechos 'protegidos por las acciones populares y de grupo…se observarán y aplicarán de acuerdo a como están definidos y regulados en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia ()”.
Segundo:
Que teniendo en cuenta el carácter básicamente legislado de nuestro derecho, el estudio que debe efectuarse en las acciones populares sobre la moralidad administrativa no está encaminado a hacer un juicio volitivo o de conciencia sobre la actuación del funcionario o del Estado, pues lo perseguido a través de esta acción no es otra cosa que la protección del derecho a la moralidad administrativa, donde la evaluación de la conducta de la autoridad sólo puede hacerse bajo la perspectiva de la función administrativa, enmarcada por los principios constitucionales y las normas jurídicas. Y entonces para que pueda hablarse de vulneración a tal derecho colectivo, debe existir necesariamente una transgresión al ordenamiento jurídico, además de otros elementos adicionales, porque no toda ilegalidad atenta contra dicho derecho, debiendo probarse también la mala fe de la Administración y la vulneración a otros derechos colectivo.
Tercero:
Aunquel derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa no se encuentra definido en la ley 472 de 1998, en los antecedentes de la ley al precisar como derecho colectivo “la moralidad administrativa y la prevención de cualquier práctica corrupta por parte de los servidores públicos”, se dio la siguiente definición: “Se entenderá por moralidad administrativa el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidados propios de un buen funcionario” (Cfr. Gaceta del Congreso No. 277 de septiembre 5 de 1995, pág. 1.
De esta manera la Sala ha desligado el concepto de moralidad administrativa de la mera ilegalidad de la actuación pública, para así sostener la tesis de que no toda actuación contraria a la ley es administrativamente inmoral, pues de acuerdo con el espíritu de la Ley 472 de 1998, el derecho a la moralidad administrativa se refiere a un uso del poder público bajo el imperio de la legalidad y en armonía con los principios que sustentan el Estado Social de Derecho.
3. Caso concreto.
La demanda consideró que se violó el derecho colectivo a la moralidad administrativa, con la imposición de un tributo de valorización por la construcción de "La plaza de los carnavales de Pasto", sin la observancia del ordenamiento jurídico. La acusación de los actores se fundamentó en:
- La violación del procedimiento ordenado en el Estatuto de Valorización de Pasto para ordenar una obra por el sistema de valorización.
- La carencia de competencia del Alcalde de Pasto para imponer la contribución.
- La contradicción de la Ley 706 de 2002 que previó la construcción de la obra en mención, sin la imposición del tributo por valorización.
Para demostrar la supuesta ilegalidad del impuesto de valorización, se allegó a la actuación (Cuadernos 1-3) copia del proyecto de la “Plaza del Carnaval” en el que se documentan los antecedentes y pormenores de la construcción de la obra, así como los contratos celebrados para su ejecución. Entre la documentación allegada al expediente, se resaltan los actos administrativos que impusieron el gravamen de valorización objeto de la presente demanda (Decretos del Alcalde Municipal de Pasto Nos. 0535 del 10 de Diciembre de 2002, 454 del 27 de octubre de 2003, y 133 del 18 de febrero de 2004); así como los acuerdos del Concejo Municipal de Pasto que fijan el Estatuto de Valorización del Municipio y que autorizan al alcalde para adquirir bienes y celebrar los contratos necesarios para la ejecución de la obra de la “Plaza del Carnaval” (Acuerdos Nos. 027 del 24 de agosto de 1996, 002 de Enero 22 de 2002, 014 de Julio 26 de 2003 y 021 de Noviembre 16 de 2004).
Frente a las pruebas que reposan en el expediente, la Sala observa que la labor probatoria de la parte actora fue dirigida, exclusivamente, a la demostración de la supuesta ilegalidad de la imposición de la contribución de valorización por parte del Alcalde del Municipio de Pasto. Lo anterior indica que la parte demandante presentó una acción popular buscando el reproche por la ilegalidad de un acto administrativo, sin demostrar como esa supuesta ilegalidad afectó el derecho colectivo de moralidad administrativa.
Por lo tanto, la Sala se ve relevada de hacer un estudio de la legalidad del acto proferido por el Alcalde del Municipio de Pasto, pues el mismo resulta innecesario al no advertirse la violación de derecho colectivo alguno. Aunque el recurrente fundó su acción popular en la ilegalidad del tributo de valorización como forma de violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, dicho argumento se ve derrotado frente a lo expuesto respecto de la naturaleza del derecho colectivo en mención, ya que la supuesta ilegalidad de los actos administrativos que establecieron el tributo de valorización, no es por si sola, una desviación ostensible del poder público
La Sala anota que, si bien el imperio de la ley interesa a toda la colectividad, pues de su presencia y acatamiento depende la convivencia social, tal situación no indica que la simple ilegalidad de una actuación administrativa sea objeto de control judicial por parte de una acción popular, pues en apoyo del espíritu de la Ley 472 de 1998, es claro que dicha violación debe presentarse como una amenaza a toda la colectividad, y no como una situación ilegal que solo atente contra el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, si la actuación antijurídica es un hecho aislado que no afecta la vida en sociedad en general, o que en el caso de la moralidad administrativa, no se presenta como una desviación del poder publico hacia la satisfacción de intereses diferentes a los de la colectividad; se tiene entonces que no se viola ni se amenaza ningún derecho colectivo.
Es más, de los antecedente consultados al inicio de esta consideraciones, se observa que el derecho colectivo de moralidad administrativa se encuentra íntimamente ligado a la protección del patrimonio público, el cual no se ha visto ni siquiera amenazado de acuerdo con los hechos de la demanda, ya que la Sala, sin avalar o rechazar el tributo impuesto por el Alcalde de Pasto, no advierte que la parte actora haya demostrado que los dineros recaudados a partir de dicha medida, hayan sido desviados de la orbita de lo público.
En este orden de ideas, la Sala reconoce que la imposición de una carga impositiva es una situación que resulta, por su misma naturaleza, gravosa para los administrados, y mas aún cuando la misma no se ajuste al ordenamiento jurídico que regula se creación y establecimiento. Sin embargo, la posible imposición ilegal del tributo de valorización por la construcción de la “Plaza del Carnaval”, no fue demostrada por la parte actora como la separación de los fines del estado mediante la tergiversación de los poderes administrativos del Alcalde Municipal de San Juan Pasto, sino como una simple inobservancia de la Ley.
Por último, la Sala encuentra que la coadyuvancia del señor Jorge Eliécer Delgado Salas - en cuyas peticiones se basó una parte del recurso propuesto por la parte actora - resulta abiertamente improcedente, pues la misma pretende modificar la causa petendi de la acción, ya que la presente demanda tiene como objeto el cobro del impuesto de valorización por la construcción de "La plaza de los carnavales de Pasto", mientras que la petición del coadyuvante ataca los contratos celebrados y ejecutados para la construcción de la obra en mención. Por lo tanto, el coadyuvante se separa de la demanda inicial, proponiendo unos nuevos hechos y pretensiones, con lo cual desdibuja la figura de la coadyuvancia, ya que el Código de Procedimiento Civil dispone:
ART. 52 Intervenciones adhesiva y litisconsorcial. Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial, a la cual no se extienden los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse desfavorablemente si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o segunda instancia.
El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio.
Negrilla fuera de texto
(...)
De la lectura del aparte resaltado se observa que el referente de los actos permitidos a un coadyuvante, son los derechos en litigio y las pretensiones de la parte a quien asiste. Por lo tanto, la intervención del señor Delgado Salas no es una coadyuvancia, sino la presentación de nuevas pretensiones en contra del demandado, que no pueden ser tramitadas en la presente acción popular. En casos similares, la Corporación ha manifestado:
Como asunto previo la Sala precisa que dentro del trámite de las acciones populares está prevista la coadyuvancia, pero esta es procedente en los términos del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, es decir, que cualquier persona puede solicitar su intervención para apoyar las pretensiones de la demanda hasta antes de proferirse fallo de primera instancia, pero en el entendido que su intervención opera hacia el futuro. Se precisa que la coadyuvancia no es independiente de la demanda, en razón a que es ésta la que delimita el marco dentro del cual se desenvuelve el proceso; así entonces, el coadyuvante debe actuar dentro de los límites fijados en el escrito inicial, sin que le sea posible modificar su objeto. En conclusión, el coadyuvante debe actuar ceñido a los términos de la demand.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el quince (15) de diciembre de dos mil cuatro (2004) por el Tribunal Administrativo de Nariño.
SEGUNDO: Que por secretaría se envíe copia de este fallo al registro público de acciones populares y de grupo.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ PRESIDENTE DE SALA | |
RUTH STELLA CORREA PALACIO | ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ |
| GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR | RAMIRO SAAVEDRA BECERRA |
