2
DERRAME DE CRUDO - Indemnización por daños ecológicos / ECOPETROL - Responsabilidad derivada de la realización de obras de infraestructura petrolera / JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Responsabilidad que se reclama de ECOPETROL
De los antecedentes fácticos y jurídicos, la Sala advierte que son dos los puntos de inconformidad que han de resolverse: uno se contrae a determinar la competencia para conocer y decidir el proceso a través del cual se reclama el pago de una indemnización por los daños ecológicos causados al ecosistema, concretamente en la disminución de la pesca del camarón y otras especies marinas de las cuales derivaban el sustento los demandantes, con ocasión del derrame de 5.000 barriles de petróleo crudo en la ensenada de Tumaco, hecho por el que se responsabiliza, entre otros, a la Empresa Colombiana de Petróleos. Un segundo aspecto está referido a establecer si el hecho de haber llamado al proceso al Ministerio de Defensa como presunto responsable de los perjuicios cuya indemnización se reclama, da lugar a que esta jurisdicción asuma el conocimiento del proceso al amparo de la tesis del fuero de atracción. En lo que concierne a la competencia de esta jurisdicción para resolver el presente asunto, la Sala retoma los argumentos expuestos en la sentencia del 6 de agosto de 1997, proferida en el expediente No. 11097, en la que al desatar un conflicto en que se debatía la responsabilidad de Ecopetrol por los daños causados a un bien particular, con ocasión de la construcción de obras de infraestructura petrolera, la Sala precisó que el conocimiento de ese asunto era del resorte de esta Jurisdicción. En tales condiciones, como en este caso la responsabilidad que se reclama de Ecopetrol deriva de la realización de obras de infraestructura petrolera en la ensenada de Tumaco y por el manejo, almacenamiento y exportación del crudo, cuyas consecuencias ya fueron descritas, no hay duda que el juzgamiento del presente asunto corresponde a esta jurisdicción, máxime cuando el criterio jurisprudencial expuesto fue ratificado por esta Sección en providencia del 4 de mayo de 2000, proferida en el expediente 16501. Nota de Relatoría: Ver Exps. 11097 del 6 de agosto de 1997 y 16501 del 4 de mayo de 2000
FUERO DE ATRACCIÓN - Configuración
La Sala considera importante aclarar que tampoco fue acertada la posición del tribunal cuando concluyó que no era posible asumir el conocimiento del proceso al amparo de la figura del fuero de atracción, en el entendido que el Ministerio de Defensa no tiene como funciones las de explorar, explotar y comercializar el petróleo. Sobre este particular ha de decirse que según se desprende de los hechos de la demanda, la imputación de responsabilidad que se predica del Ministerio de Defensa, radica en la omisión en que habría incurrido dicho ente a través de la Dirección Marítima General, de verificar que el buque DAEDALUS contara con las pólizas de garantía para cubrir eventuales daños ecológicos como los acusados en la demanda, imputación que, así formulada contra el Ministerio de Defensa, Dirección Marítima General, resulta seria y suficiente para estudiar una eventual responsabilidad del Estado en los hechos materia de debate. En consecuencia, al amparo del fuero de atracción, fenómeno éste que se configura cuando un daño pudo haber sido causado o puede resultar imputable a una entidad pública y a uno o varios particulares, aquel arrastra a los particulares al proceso contencioso administrativo, sin perjuicio de que en la sentencia se absuelva o se condene solamente al ente oficial, el conocimiento del presente asunto también resulta en cabeza de esta jurisdicción.
Auto 00009 del 04/02/19. Ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR. Actor: BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL Y OTROS. Demandado: NACION-MINDEFENSA-ECOPETROL Y OTRO
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 52001-23-31-000-1998-00009-01(24470)
Actor: BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL Y OTROS
Demandado: NACION-MINDEFENSA-ECOPETROL Y OTRO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Defensa y la Aseguradora Colseguros S.A., llamada en garantía, contra el auto proferido el 11 de octubre de 2002, por el cual el Tribunal Administrativo de Nariño dispuso:
"PRIMERO.- Declarar la nulidad de todo lo actuado en el presente proceso desde el auto admisorio de la demanda de 6 de marzo de 1988 (sic).
"SEGUNDO.- Declararse sin competencia para conocer del presente asunto.
"TERCERO.- Como consecuencia de lo anterior, se dispone REMITIR el expediente por competencia de conformidad con lo establecido en el inciso 4º del artículo 143 del C.C.A., modificado por el artículo 45 de la ley 446 de 1998, al señor JUEZ CIVIL DEL CIRCUITO DE TUMACO (REPARTO), para lo de su cargo.
"Reconócese personería para actuar a la Doctora ALBA INES GOMEZ VELEZ como apoderada de la Compañía ASEGURADORA COLSEGUROS S.A.
"Cancélese la correspondiente radicación. (...)" (fl. 995 cdno. ppal. Negrilla y mayúscula fijas del texto original).
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
En ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, los señores Bertha Nubia López de Reynel, Víctor Manuel Mejía Montealegre, Darío Garcés Sierra, Edgar Artunduaga Pastrana, Ruth Gladys Cortés, Segundo Félix Ortiz, Neida Floresmila A. de Quiñones, Nemesio Quiñones Caicedo y las firmas Pesquera "Alcomares" y Procesadora y Comercializadora "La Bahía", obrando mediante apoderado judicial, demandaron a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional -Dirección Marítima General-, a la Empresa Colombiana de Petróleos "ECOPETROL" y a la empresa naviera "TSAKOS SHIPPING", con el fin de que se los declare responsables de los perjuicios materiales a ellos ocasionados como consecuencia de los daños ecológicos causados al ecosistema, concretamente en la disminución de la pesca del camarón y otras especies marinas de las cuales derivaban el sustento los demandantes, cuando el 26 de febrero de 1996 se presentó un derrame de 5.000 barriles de petróleo crudo en la ensenada de Tumaco (Nariño).
Como hechos relevantes del asunto, en la demanda se afirma que desde hace más de veinte (20) años el municipio de Tumaco se constituyó en puerto exportador de hidrocarburos, en un inicio de las explotaciones provenientes de los pozos ubicados en el Putumayo y posteriormente de los situados en el Departamento del Huila y otras regiones del país.
Como consecuencia de la creciente actividad exportadora, el territorio tumaqueño, en una extensión aproximada a los noventa (90) kilómetros fue atravesado por el denominado oleoducto Transandino, incluida la construcción de sus respectivas estaciones de bombeo. Por la misma razón, Ecopetrol construyó en dicho Puerto cuatro (4) tanques para el almacenamiento del crudo con capacidad de 950.000 barriles.
En desarrollo del proceso de exportación de dicho recurso hidrocarburífero se han presentado algunas anomalías que han generado grandes perjuicios ecológicos y económicos en la zona, tales como el hundimiento de barcos, escapes y vertimiento del crudo a las aguas marinas, entre otros. Pero el hecho que realmente llama la atención de este proceso es el ocurrido el día 26 de febrero de 1996, que produjo una situación de emergencia ecológica en la Bahía del Puerto de Tumaco, al producirse el derrame de más de 5.000 barriles del hidrocarburo, cuando en la operación de tanqueo del buquetanque DAEDALUS, de bandera Griega, la manguera de 12 pulgadas que alimentaba las bodegas de la nave se desprendió y, por tanto, el petróleo cayó a las aguas.
Como consecuencia de la contaminación ambiental producida por el riego del petróleo en la ensenada, hoy en día se tienen los siguientes resultados: desaparición de algunas especies marinas y crustáceos de la región, contaminación y muerte de miles de hectáreas de manglar tropical etc., recursos éstos que constituían base alimenticia y fuente de ingresos para los nativos. Igualmente, hubo afectación de las playas, la ensenada y, en general, los alrededores de la ciénaga, con incalculables consecuencias para la actividad pesquera de los lugareños. (fls. 1 a 22 cdno. 1).
2. El auto apelado
Para declarar la nulidad procesal de la actuación por falta de jurisdicción, el a quo estimó que los conflictos que se deriven de las actividades puramente industriales o comerciales que desarrollan las empresas de este género, corresponde resolverlos a la jurisdicción ordinaria, salvo las controversias que surjan de las funciones administrativas que les son propias a estos entes, en cuyo caso, la competencia para decidirlos sí radica en esta jurisdicción.
Estimó igualmente que el hecho de haber vinculado al proceso como parte demandada al Ministerio de Defensa, Dirección Marítima Nacional, no daba lugar a aplicar el fuero de atracción para establecer en cabeza de esta jurisdicción el conocimiento del presente asunto, toda vez que ese ministerio no tiene funciones de exploración, explotación, producción y transporte de petróleo.(fls. 988 a 996 cdno. ppal.).
3. Los recursos de apelación y su trámite
Por no compartir lo resuelto por el tribunal en la citada providencia, la apoderada del Ministerio de Defensa la recurrió oportunamente con el propósito de que la misma sea revocada y, en su lugar, se ordene al tribunal continuar conociendo del proceso.
Con ese fin explicó que la responsabilidad solidaria que se la ha imputado al ministerio de defensa en el presente asunto es suficiente para entender que, por fuero de atracción, es esta jurisdicción la que debe resolver el asunto. (fls. 1028 y 1029)
Por su parte, el apoderado de la Aseguradora Colseguros S.A., en aras de obtener también la revocatoria de la providencia recurrida, manifestó que la vinculación del Ministerio de Defensa a la presente actuación se encuentra justificada porque la estatal petrolera se encuentra sometida al control y supervisión del ministerio, en consideración a que la Dirección Marítima General, que hace parte del ministerio, es el operador de instalaciones marítimas de cargue de hidrocarburos y, por tanto, el poder de supervisión y control que el ministerio tiene sobre Ecopetrol en el desarrollo de su objeto social, materializado en este caso por la operación del terminal de cargue de Tumaco, es indiscutible. (fls. 1038 a 1041).
Repartido el asunto en esta Corporación, mediante auto del 27 de marzo de 2003 se admitió el recurso y se dispuso el traslado ordenado en el inciso cuarto del artículo 213 del Código Contencioso Administrativo, sin que la parte interesada se hubiera pronunciado (fls. 1046 y 1047).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
De los antecedentes fácticos y jurídicos que han quedado descritos, la Sala advierte que son dos los puntos de inconformidad que han de resolverse: uno se contrae a determinar la competencia para conocer y decidir el proceso a través del cual se reclama el pago de una indemnización por los daños ecológicos causados al ecosistema, concretamente en la disminución de la pesca del camarón y otras especies marinas de las cuales derivaban el sustento los demandantes, con ocasión del derrame de 5.000 barriles de petróleo crudo en la ensenada de Tumaco, hecho por el que se responsabiliza, entre otros, a la Empresa Colombiana de Petróleos.
Un segundo aspecto está referido a establecer si el hecho de haber llamado al proceso al Ministerio de Defensa como presunto responsable de los perjuicios cuya indemnización se reclama, da lugar a que esta jurisdicción asuma el conocimiento del proceso al amparo de la tesis del fuero de atracción.
En lo que concierne a la competencia de esta jurisdicción para resolver el presente asunto, la Sala retoma los argumentos expuestos en la sentencia del 6 de agosto de 1997, proferida en el expediente No. 11097, en la que al desatar un conflicto en que se debatía la responsabilidad de Ecopetrol por los daños causados a un bien particular, con ocasión de la construcción de obras de infraestructura petrolera, la Sala precisó que el conocimiento de ese asunto era del resorte de esta Jurisdicción, para lo cual hizo el siguiente razonamiento:
"De acuerdo a lo establecido por el art. 31 del Dto. 3130 de 1968, los actos y hechos que las empresas industriales y comerciales del Estado realicen para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, están sujetos a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, mientras que los que realicen para el cumplimiento de funciones administrativas que les haya confiado la ley, son actos administrativos y por ende su juzgamiento corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.
"La norma radica en la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer y decidir de las controversias surgidas de los actos y hechos realizados por las empresas Industriales y Comerciales del Estado, con ocasión de la actividad industrial y comercial que desempeñan; pero, deja en la Contencioso Administrativa el juzgamiento de las actividades que esas entidades realicen para el cumplimiento de las funciones administrativas que les haya confiado la ley.
"Ecopetrol es una empresa industrial y comercial del Estado creada por el decreto 030 de 30 de enero de 1951, encargada de explorar, extraer, transformar, transportar y comercializar los recursos hidrocarburíferos a su disposición, así como realizar la investigación científica y tecnológica necesaria para sus fines. Conforme al art. 2º del decreto de su creación, esa empresa tiene a su cargo la explotación, administración y manejo de los campos petroleros, oleoductos, refinerías, estaciones de abasto y en general, de todos los bienes muebles e inmuebles que reviertan al Estado de acuerdo con las leyes o contratos vigentes sobre petróleos y de aquellos que adquiera en desarrollo de las autorizaciones contenidas en ese decreto; además puede dedicarse a la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución y exportación de petróleos y derivados de petróleo, pudiendo para ello realizar las operaciones comerciales e industriales que se consideren necesarias o convenientes para el desarrollo y la buena marcha de las actividades a su cargo.
"La exploración de petróleo, es una actividad eminentemente administrativa, dado que se trata de la función de administrar un bien que es de propiedad exclusiva del Estado, actividad que puede ser desempeñada directamente por éste, o a través de particulares, pero cuyas utilidades siempre estarán destinadas a incrementar el patrimonio del Estado para atender las necesidades de la colectividad.
"Si bien la actividad de explorar y explotar el petróleo es industrial y la de vender el combustible es comercial, debe tenerse en cuenta que ante todo, esa es una actividad administrativa porque recae sobre un bien que es propiedad exclusiva del Estado y cuya explotación está constituida como monopolio en favor del Estado que puede optar por asumirla directamente, o por contratar con terceros para el efecto, sin que por ello se desvirtúe la naturaleza de administrativa (sic) de esa función.
"Esa actividad industrial y comercial desarrollada por Ecopetrol para la explotación, exploración y comercialización del petróleo, no se asemeja ni puede dársele el mismo tratamiento que las actividades industriales y comerciales que realizan los particulares, dado que en ella está implícita la función de administrar un monopolio del Estado, y fue precisamente a través de Ecopetrol que la ley dispuso el cumplimiento de tal función.
"La función administrativa de conformidad con el art. 209 de la Carta Política, es la que está al servicio de los intereses generales. finalidad en la que sin lugar a dudas se enmarca la exploración, explotación y distribución de hidrocarburos, concretamente del petróleo, producto que conforme a disposición constitucional pertenece al Estado. El art. 332 de la Constitución Nacional establece que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. En consecuencia, el petróleo pertenece al Estado y su explotación es un monopolio en su favor, actividad que puede desarrollar directamente o a través de terceros.
"Debe tenerse presente que cuando el legislador de 1968 dispuso que sería la justicia ordinaria la encargada de juzgar los actos y hechos de la empresas industriales y comerciales del Estado, reflejaba el ánimo de someter al Estado al derecho privado y a la justicia de los particulares, para cuando actuara como tal; pero, el contenido de la norma refleja inequívocamente que era la intención del legislador del juzgamiento por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de aquellos actos realizados por las empresas industriales y comerciales del Estado, en cumplimiento de la función administrativa.
"Cuando Ecopetrol en cumplimiento de su función de explorar, explotar, distribuir, etc. el petróleo que es de propiedad del Estado, afecta a un particular, es esta jurisdicción la competente para conocer del asunto. Aplicando esta tesis al caso que ahora se decide, encuentra la Sala que el daño por el cual se reclama indemnización fue causado con la construcción de un poliducto, indispensable para la conducción del combustible desde el sitio donde es extraído, hacía los lugares de distribución; es decir, que el daño se causó con la ejecución de una obra destinada a la explotación del petróleo, obra que involucra el interés general, dado que el producto del petróleo revierte a la colectividad. En consecuencia, si es esta la jurisdicción competente para decidir el proceso de la referencia".
En tales condiciones, como en este caso la responsabilidad que se reclama de Ecopetrol deriva de la realización de obras de infraestructura petrolera en la ensenada de Tumaco y por el manejo, almacenamiento y exportación del crudo, cuyas consecuencias ya fueron descritas, no hay duda que el juzgamiento del presente asunto corresponde a esta jurisdicción, máxime cuando el criterio jurisprudencial expuesto fue ratificado por esta Sección en providencia del 4 de mayo de 2000, proferida en el expediente 16501.
No obstante que lo dicho hasta el momento resulta suficiente para revocar el auto apelado y ordenar que el tribunal continúe con el trámite del proceso, la Sala considera importante aclarar que tampoco fue acertada la posición del tribunal cuando concluyó que no era posible asumir el conocimiento del proceso al amparo de la figura del fuero de atracción, en el entendido que el Ministerio de Defensa no tiene como funciones las de explorar, explotar y comercializar el petróleo. Sobre este particular ha de decirse que según se desprende de los hechos de la demanda, la imputación de responsabilidad que se predica del Ministerio de Defensa, radica en la omisión en que habría incurrido dicho ente a través de la Dirección Marítima General, de verificar que el buque DAEDALUS contara con las pólizas de garantía para cubrir eventuales daños ecológicos como los acusados en la demanda, imputación que, así formulada contra el Ministerio de Defensa, Dirección Marítima General, resulta seria y suficiente para estudiar una eventual responsabilidad del Estado en los hechos materia de debate.
En consecuencia, al amparo del fuero de atracción, fenómeno éste que se configura cuando un daño pudo haber sido causado o puede resultar imputable a una entidad pública y a uno o varios particulares, aquel arrastra a los particulares al proceso contencioso administrativo, sin perjuicio de que en la sentencia se absuelva o se condene solamente al ente oficial, el conocimiento del presente asunto también resulta en cabeza de esta jurisdicción.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE:
REVOCASE el auto apelado, esto es, el proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el 11 de octubre de 2002 y, en su lugar, se dispone que el tribunal siga adelante con el trámite del proceso.
COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARIA E. GIRALDO GOMEZ
Presidente de la Sala
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
