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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción popular
Radicación: 50001-23-33-000-2024-00092-01 (73186)
Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Vaupés
Demandados: Municipio de Carurú, Departamento del Vaupés, Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, Presidencia de la República y otros1
La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y Ministerio de Transporte; el Departamento Nacional de Planeación; la Presidencia de la República; y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en contra de la sentencia proferida el 10 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Meta en la que se protegieron algunos derechos colectivos de la comunidad de Carurú, Vaupés, y se dictaron unas órdenes para hacer cesar su vulneración.
La Sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve los recursos de apelación interpuestos contra una sentencia del Tribunal Administrativo del Meta en un proceso de acción popular en el cual se pretende el amparo, entre otros, del derecho colectivo a la moralidad administrativa.2 El Tribunal Administrativo del Meta conoció el proceso en primera instancia debido a la naturaleza de las entidades demandadas.3
SÍNTESIS4
La Defensora del Pueblo Regional Vaupés presentó una acción popular en contra del Municipio de Carurú, el Departamento del Vaupés, el Ministerio de Transporte
1 El Departamento Nacional de Planeación y la Nación – Ministerio de Transporte, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social, y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
2 Según el numeral 13 del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento del Consejo de Estado, la Sección Tercera de esta Corporación conoce de “las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa.”
3 Artículo 152 de la Ley 1437 de 2011: “Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.”
4 Temas: Protección de derechos colectivos / mantenimiento de aeródromo municipal / servicio público esencial de transporte aéreo.
y la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil por considerarlos responsables por el mal estado del aeródromo del Municipio de Carurú. Tras vincular a otras entidades, el Tribunal protegió los derechos colectivos a la libre competencia, al acceso eficiente y oportuno del servicio público de transporte, y los derechos de los consumidores; además, dictó unas órdenes para su protección. La Sala modifica la anterior decisión en el sentido de (i) estimar que el indebido funcionamiento del aeródromo únicamente afectó los derechos de los consumidores y usuarios, y el derecho al acceso eficiente y oportuno del servicio público de transporte; (ii) dictar órdenes para su protección al Municipio de Carurú, al Departamento del Vaupés, a la Aerocivil y al Ministerio de Transporte, y excluir de las órdenes a las demás entidades que concurrieron al proceso.
ANTECEDENTES
Posición de la parte demandante
La Defensora del Pueblo Regional Vaupés presentó el ocho (8) de marzo de 2024 una acción popular en contra del Municipio de Carurú, el Departamento del Vaupés, el Ministerio de Transporte y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (en adelante, la “Aerocivil”), de acuerdo con las siguientes pretensiones5:
PRIMERO: Que se declare responsable a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CARURU– VAUPÉS R/L por el Doctor JOSE ANTONIO FANDIÑO
RODRIGUEZ y/o quien haga sus veces, Gobernación del Departamento del Vaupés, R/L por el señor LUIS ALFREDO GUTIERRZ (sic) GARCIA y/o quien haga sus veces y MINISTERIO DE TRANSPORTE, R/L por el Doctor WILLIAM CAMARGO TRIANA y/o quien haga sus veces y la AERONAUTICA CIVIL DE COLOMBIA R/L por el Doctor SERGIO PARÍS MENDOZA y/o quien haga sus veces, ya que vulneraron el interés colectivo a la moralidad administrativa, los derechos de los consumidores y usuarios y el acceso al servicio público aéreo consagrada en el literal B, N y (sic) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, en conexidad con los principios consagrados en los artículos 88 y 209 de la constitución Política, (sic)
SEGUNDO: Declarar responsable a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CARURU–VAUPÉS R/L por el Doctor JOSE ANTONIO FANDIÑO RODRIGUEZ y/o quien haga sus veces, Gobernación del Departamento del Vaupés, R/L por el señor LUIS ALFREDO GUTIERRZ (sic) GARCIA y/o quien haga sus veces y MINISTERIO DE TRANSPORTE, R/L por el Doctor WILLIAM CAMARGO TRIANA
y/o quien haga sus veces y la AERONAUTICA CIVIL DE COLOMBIA R/L por el Doctor SERGIO PARÍS MENDOZA y/o quien haga sus veces por actuar de manera omisiva e infringir de manera clara la normatividad anteriormente relacionada en lo concerniente a los derechos invocados que le asisten a la toda la población del Municipio de Caruru (sic) - Vaupés.
TERCERO: Que se ordene a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CARURU– VAUPÉS
R/L por el Doctor JOSE ANTONIO FANDIÑO RODRIGUEZ y/o quien haga sus veces, Gobernación del Departamento del Vaupés, R/L por el señor LUIS ALFREDO GUTIERRZ (sic) GARCIA y/o quien haga sus veces y MINISTERIO DE TRANSPORTE, R/L por el Doctor WILLIAM CAMARGO TRIANA y/o quien haga sus veces y la AERONAUTICA CIVIL DE COLOMBIA R/L por el Doctor SERGIO
5 Índice 2 de Samai del tribunal.
PARÍS MENDOZA y/o quien haga sus veces adopten medidas para el
MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DEL AERÓDROMO CARURU –
VAUPES, para lo cual será indispensable se adelanten las gestiones presupuestales que permitan la ampliación y adecuación y demás obras necesarias en el aeródromo del municipio de Caruru (sic) para organizar la protección de los intereses colectivos de la Población en general tales como la moralidad administrativa, los derechos de los consumidores y usuarios y el acceso al servicio público aéreo dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
CUARTO: Ordenar a los demandados ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de los intereses colectivos.
CUARTO (sic): Conformar un comité de verificación. (Negrillas y mayúsculas del original).
La actora expuso como fundamento fáctico, en síntesis, lo siguiente:
Carurú es un municipio en el departamento del Vaupés con una población de
3.242 habitantes, con predominio de población indígena ubicada en la zona rural.
Al municipio hay acceso únicamente por vía aérea, desde Villavicencio (Meta) y Mitú (Vaupés), y por vía fluvial por el río Vaupés.
La principal fuente económica del Municipio de Carurú proviene de los recursos del Estado. Las comunidades indígenas subsisten por cuenta de sus cultivos y sus actividades de pesca y caza.
En 2023, la Defensoría del Pueblo Regional Vaupés requirió a la Alcaldía de Carurú, al Ministerio de Transporte, a la Aerocivil y al Departamento del Vaupés para que allegaran información respecto de, entre otros aspectos, (i) los motivos por los cuales dejaron de operar en el municipio los aviones de carga que transportaban los productos de la canasta básica de alimentos, y (ii) las medidas adoptadas para garantizar el acceso a aviones de carga que transportan alimentos de la canasta básica.6
El Municipio de Carurú respondió que la compañía que operaba los aviones de carga suspendió sus actividades y que comenzaron a operar avionetas de baja capacidad con altos costos. Como alternativa existe el transporte fluvial por el río Vaupés, que presenta limitaciones por condiciones climáticas, de seguridad, altos costos, y afecta la calidad de los alimentos. Para afrontar la situación, el municipio planteó mantener la pista en condiciones óptimas, adelantar estudios para su mejoramiento y gestionar los recursos ante el Gobierno Nacional. En este contexto, aportó un convenio interadministrativo
6 El artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 dispone que “antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación del a solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez (...)”.
suscrito con la Aerocivil, estudios técnicos y autorizaciones para la operación aérea, orientados a garantizar la puesta en funcionamiento del aeródromo.7
El Ministerio de Transporte respondió que el aeródromo pertenece al Municipio de Carurú, a quien le corresponde liderar la operación y fortalecimiento de su infraestructura. Precisó que la Aerocivil contrató consultorías para la planificación de la infraestructura aeroportuaria, pero aclaró que ni la Aerocivil ni el Ministerio de Transporte cuentan con recursos para ser destinados al mejoramiento del aeródromo.8
La Aerocivil contestó que, en reiteradas oportunidades, entregó al Municipio informes en los que identificó incumplimientos de la normativa aeronáutica y emitió recomendaciones de seguridad operacional. Indicó que es al Municipio al que le corresponde, en su calidad de propietario y explotador, garantizar la operación del aeródromo. También señaló que el Departamento del Vaupés presentó solicitudes para el mantenimiento del aeródromo, pero que estaban sujetas a cambios estructurales que carecían de soporte técnico.9
El Departamento del Vaupés señaló que gestionó el apoyo técnico y financiero para el mantenimiento y mejoramiento del aeródromo. Al respecto, indicó que desde el año 2021 se han realizado reuniones con la Aerocivil para la elaboración de diseños técnicos y la estimación del presupuesto requerido. Asimismo, en el año 2023 presentó al Ministerio del Interior un presupuesto aproximado de seis mil millones de pesos para el mantenimiento de la pista, cuya gestión y trámite de recursos ante el Gobierno Nacional quedarían a cargo del gobernador del período siguiente.
Según la demandante, las omisiones de las entidades demandadas en realizar las gestiones efectivas para el mantenimiento, mejoramiento y puesta en funcionamiento del aeródromo de Carurú vulneran los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la prestación eficiente y oportuna del servicio público de transporte aéreo, la libre competencia, y los derechos de los consumidores y usuarios.
Admisión de la demanda
Por medio de auto de 20 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo del Meta admitió la demanda y ordenó la notificación de las entidades demandadas (el Municipio de Carurú, el Departamento del Vaupés, la Aerocivil y el Ministerio de Transporte).
7 Índice 2 de Samai del tribunal, página 32 de la demanda.
8 Índice 2 de Samai del tribunal, página 47 de la demanda.
9 Índice 2 de Samai del tribunal, página 66 de la demanda.
Adicionalmente, en la misma providencia, el Tribunal vinculó al proceso a las siguientes entidades10: (i) al Presidente de la República, como máximo orientador de la planeación nacional; (ii) al Consejo Nacional de Política Económica y Social (en adelante, el “Conpes”) y al Departamento Nacional de Planeación (en adelante, “DNP”), por estar encargadas de orientar la planeación y coordinar la formulación del Plan Nacional de Desarrollo; (iii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por tener el deber de velar por la consistencia de los aspectos presupuestales del Plan Nacional de Desarrollo, y (iv) al Ministerio del Interior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social (en adelante, “el Ministerio de Agricultura”) y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (en adelante, el “Ministerio de Comercio”), por formar parte de la Comisión Intersectorial de Logística y Transporte establecida en el artículo 3 del Decreto 935 de 202211.
Posición de las entidades demandadas y vinculadas
El Municipio de Carurú argumentó lo siguiente en su contestación a la demanda12:
El aeródromo no se encuentra en un estado que impida el acceso aéreo, ya que la pista de aterrizaje es funcional y permite la llegada de víveres y otros insumos. Si bien la ampliación del aeródromo es necesaria para que otros aviones puedan aterrizar y se amplíe el comercio, ello no implica que actualmente haya una vulneración a las garantías de la comunidad.
La población se ha tenido que adaptar al cambio en el transporte de alimentos, y una vez dejaron de operar las aeronaves, “los comerciantes y ciudadanos [generaron] una estrategia de enviar sus productos de manera fluvial aprovechando la conexión que existe [con el Municipio de] San José de Guaviare donde la carga larga y ancha se transporta en lanchas [y] por otro lado, [opera] la empresa Aeroriente del Guaviare como proveedor de transporte de [pasajeros]”.13
El Ministerio de Transporte y la Aerocivil otorgaron el aval técnico para ejecutar el proyecto de ampliación del aeródromo, pero no los recursos para materializar la obra.
No cuenta con los recursos suficientes para la ejecución de la obra y el Gobierno Nacional tampoco ha dispuesto una asignación presupuestal, “a pesar de que la Alcaldía ha intentado por todos los medios posibles buscar alternativas
10 Índice 12 de Samai del tribunal.
11 Artículo 2. “Objeto. La Comisión tendrá por objeto coordinar y orientar la efectiva, eficiente, segura y continua prestación del servicio público de transporte en el territorio nacional para facilitar el funcionamiento de la cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de los bienes.”
12 Índice 23 de Samai del tribunal.
de capital, [incluida] la aprobación del Concejo para la contratación de un empréstito.”14
Ha cumplido con sus obligaciones respecto del mantenimiento de la pista conforme a los requerimientos de la Aerocivil.
Si en gracia de discusión se aceptara que existe una amenaza y/o vulneración a los derechos colectivos de la comunidad de Carurú, esta no se deriva del estado del aeródromo, sino de “aspectos externos que desbordan la esfera competencial de la Alcaldía, como el alza exponencial del combustible, que es necesario para transportar los alimentos y otros insumos vía aérea, las leyes de oferta y demanda, la inflación y recesión económica por la cual atraviesa el país, las altas tasas de crédito, la negativa de entidades externas al municipio frente al presupuesto necesario para impulsar proyectos y políticas públicas que morigeren en el costo de vida, entre otros.”15
La Aerocivil se opuso a las pretensiones en la medida que solo le compete el mantenimiento de los aeródromos de su propiedad, “pero de ninguna manera respecto de los aeródromos de propiedad de los entes territoriales”16 como el aeródromo de Carurú. Precisó que ha cumplido su función de inspección y vigilancia respecto del referido aeródromo impartiendo órdenes de suspensión de operaciones, cuando ello es requerido, y realizando visitas técnicas para corroborar su estado.
Agregó que, en cualquier caso, para materializar la asistencia técnica suscribió el Convenio Interadministrativo 21000904 H3 de 2021 con el municipio, y los contratos de consultoría 21000929 H3 de 2021 y de interventoría 21000943 H3 de 2021. Por lo anterior, el municipio “hoy cuenta con un documento de planificación que (…) permite tener a la fecha un proyecto estructurado y viabilizado para buscar financiación de diferentes fuentes”17.
El DNP señaló que no le corresponde la construcción o ampliación de aeropuertos, por lo que se debe declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva18. Añadió que la posible causa de la vulneración de derechos colectivos tiene origen en la desaparición del transporte de carga aéreo por los deficientes resultados económicos de las empresas que prestaban el servicio en el aeródromo, pero no por falta de atención de las entidades responsables.
El Ministerio de Hacienda propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que las pretensiones de la demanda no abarcan su ámbito de competencias. Señaló que se debe identificar quién está a cargo de la
18 Índice 19 de Samai del tribunal.
administración del aeródromo y, con base en ello, determinar cuál es la autoridad encargada de llevar a cabo las operaciones presupuestales y administrativas. Finalmente, adujo que le corresponde al Ministerio de Transporte y a la Aerocivil, en el marco de la autonomía presupuestal que les otorga el Estatuto Orgánico del Presupuesto, adelantar las gestiones presupuestales que permitan la adecuación del aeródromo del Municipio de Carurú.19
El Ministerio de Transporte también propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el aeródromo no le pertenece20. Precisó que el control de tutela que ejerce sobre el sector transporte no implica la facultad de ejecutar obras ni tomar decisiones que afecten su presupuesto, además, que no construye ni ejecuta obras de conservación de aeropuertos, pues es un organismo eminentemente regulador, planificador y normativo del sector.
El Ministerio de Agricultura indicó que dicha cartera ministerial se limita a formular actuaciones macro y de política del sector agropecuario, acuícola, pesquero, forestal y rural, y no es la encargada de la ejecución de obras de infraestructura en el sector transporte21.
El Ministerio del Interior adujo que “no puede ser centro de imputación jurídica y fáctica, puesto que de una lectura simple se concluye que no ocasionó el supuesto hecho dañoso, así como tampoco tiene competencia para adoptar las medidas solicitadas, como quiera que las actuaciones pretendidas por la accionante corresponden a otras entidades del orden nacional, departamental y municipal”22.
El Ministerio de Comercio propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que su participación en la Comisión Intersectorial de Logística y Transporte no implica que asuma competencias relacionadas con el sector aéreo que, por ley, están atribuidas al Ministerio de Transporte y a sus entidades adscritas o vinculadas.23
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante, “DAPRE”), propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva del Presidente de la República, pues lo pretendido por la Defensoría del Pueblo se relaciona con políticas públicas en materia de desarrollo de infraestructura de transporte, soberanía alimentaria y acceso progresivo a la alimentación, cuya implementación depende de las “realidades macroeconómicas del Estado y la adecuada articulación de las instancias nacionales y territoriales de planeación
19 Índice 24 de Samai del tribunal.
20 Índice 25 de Samai del tribunal.
21 Índice 29 de Samai del tribunal.
22 Índice 30 de Samai del tribunal, folio 8.
23 Índice 38 de Samai del tribunal.
para la identificación de los planes y programas prioritarios, decisiones que escapan a las competencias del [Presidente].”24
El Ministerio de Defensa indicó que, aunque forma parte de la Comisión Intersectorial de Logística y Transporte, la integración a dicha comisión “es por su factor funcional, [que] van encaminadas únicamente a la coordinación y orientación del desarrollo de la política para la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad territorial, la seguridad y tranquilidad públicas, así como para el mantenimiento del orden constitucional y la garantía de la convivencia democrática”25 y, por tanto, no le es atribuible la vulneración de los derechos colectivos planteados en la acción popular.
Sentencia recurrida
La Sala de Decisión Oral No. 1 del Tribunal Administrativo del Meta accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por medio de sentencia de 10 de abril de 2025, con base en el siguiente razonamiento:
Encontró probado el mal estado del aeródromo, circunstancia que ha causado la suspensión de vuelos hacia dicha región y graves afectaciones a los habitantes de Carurú (Vaupés).26
En virtud de lo anterior, estimó vulnerados los derechos colectivos: (i) al acceso efectivo y oportuno al servicio público de transporte, en la medida en que el estado del aeródromo es precario y esto ha disminuido de manera significativa el número de vuelos disponibles, en un municipio donde dicho servicio público representa la única manera segura para su ingreso y salida; (ii) a la libre competencia y a los derechos de los consumidores, porque los habitantes de Carurú, que gozaban de cierta estabilidad en el suministro de bienes, deben enfrentar un aumento de precios de la canasta familiar y, además, tienen importantes limitaciones para acceder a alimentos que requieren una cadena de frío.
Consideró que no se acreditó la violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa porque las entidades accionadas han llevado a cabo diferentes gestiones para lograr la recuperación del aeródromo y, en dicho sentido, no hay evidencia de conductas deshonestas, corruptas, o alejadas de los fines de la correcta función pública.
26 Al respectó, señaló que “antes, en el transporte aéreo llegaba[n] constantemente no solo pasajeros, sino también cargamentos de víveres y suministros esenciales. Ahora, con la pista casi inutilizable, los comerciantes locales deben recurrir a métodos alternativos y más costosos para abastecerse. Los productos que antes llegaban frescos y a precios razonables, ahora obviamente son escasos y costosos. La comunidad, que ya enfrentaba desafíos debido a su ubicación aislada, obviamente se ha afectado aún más con esta situación. (…) La falta de acceso a productos básicos y el incremento de precios limitan la capacidad de los habitantes para elegir entre diferentes proveedores y productos, afectando su bienestar y calidad de vida. Las familias de CARURÚ, acostumbradas a una cierta estabilidad en el suministro de bienes, ahora deben adaptarse a esta nueva realidad.”
Determinó que todas las entidades demandadas y vinculadas al proceso eran responsables de la vulneración de los derechos colectivos, y debían concurrir a su protección por las siguientes razones: (i) la Aerocivil está a cargo del programa de mantenimiento de aeródromos regionales y puede financiar dichos proyectos; (ii) el Municipio de Carurú es el responsable del mantenimiento del aeródromo de su propiedad; (iii) el Presidente, el Conpes, el DNP y el Ministerio de Hacienda deben concurrir, como autoridades de planeación, para que el municipio obtenga la debida financiación; (iv) el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Comercio y el Ministerio de Transporte integran el Comité Intersectorial de Transporte, encargado de coordinar la prestación eficiente del servicio público de transporte a nivel nacional para facilitar la cadena de producción, distribución y comercialización de bienes en el territorio nacional; y (v) el Departamento del Vaupés tiene la función constitucional de coordinar la acción de sus municipios y servir como interlocutor ante el Gobierno Nacional.
El tribunal ordenó que las entidades actuaran de manera coordinada para garantizar el mejoramiento y mantenimiento del aeródromo, partiendo de que existen estudios y diseños. Con tal fin dispuso que: (i) dentro de un (1) mes siguiente a la ejecutoria de la sentencia deberán designar un comité encargado de elaborar y presentar un cronograma de actividades; (ii) en los tres (3) meses posteriores, el comité deberá estructurar un plan de acción detallado que incluya medidas específicas y términos a corto, mediano y largo plazo; (iii) en un término de ocho (8) meses, deberá definirse el cronograma específico de ejecución y asegurarse la apropiación de los recursos necesarios para implementar el plan;
(iv) finalmente, las entidades dispondrán de hasta doce (12) meses adicionales para ejecutar las actividades previstas, de modo que, en un máximo de veinticuatro (24) meses desde la ejecutoria de la sentencia, se supere la vulneración de los derechos colectivos.27
27 Las órdenes se describieron así: “En consecuencia, se ordenará al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DEL INTERIOR, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO SOCIAL, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, MINISTERIO DE TRANSPORTE, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, MUNICIPIO CARURÚ y el DEPARTAMENTO DE
VAUPÉS, que dentro del plazo de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, procedan de manera armónica y coordinada a establecer el cronograma de actividades que ejecutarán con el fin de lograr el mejoramiento y mantenimiento del aeródromo de CARURÚ. Para lo cual deberán tener en cuenta que el aeródromo ya cuenta [con el] Esquema de Planificación Aeroportuaria y Estudios y Diseños a Fase III, los cuales cuentan con vigencia técnica considerando las condiciones actuales del aeródromo (Pág. 2 Ac. 72/2), según quedó explicado. Este plazo se cumplirá conforme a las siguientes actividades:
Dentro del mes (1) siguiente a la ejecutoria de la presente sentencia, cada una de las accionadas designará un representante o delegado, quienes conformarán un comité encargado de la elaboración, publicación y entrega al Tribunal del cronograma de actividades. En este comité podrá participar la actora popular y el Ministerio Público, sin que su ausencia en las siguientes etapas impida llevar a cabo la finalidad de cada una. Este comité deberá reunirse con una periodicidad mensual.
Igualmente, debe decirse que de acuerdo con los principios de coordinación y colaboración queda a discreción de quienes conforman el comité determinar la forma en que debe operar el mismo de acuerdo al ámbito de sus competencias, para conseguir lo ordenado por el Tribunal.
Dentro de los tres (3) meses siguientes al vencimiento del término anterior, el comité estudiará y diseñará un plan de acción con el fin de establecer de manera clara y detallada las medidas de carácter presupuestal, administrativo, contractual y/o jurídico para lograr la recuperación y mantenimiento en condiciones
También ordenó la creación de un comité de verificación conformado por la Defensoría, el representante legal o un delegado de cada una de las entidades involucradas en las órdenes judiciales y el agente del Ministerio Público. Esta comisión deberá entregar un informe trimestral al Tribunal sobre el cumplimiento del fallo y todas las actividades realizadas.
En consecuencia, la parte resolutiva de la decisión dispuso lo siguiente:
PRIMERO: PROTEGER LOS DERECHOS COLECTIVOS a la libre competencia, los derechos de los consumidores y usuarios y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de conformidad con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: ORDENAR al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DEL INTERIOR, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO SOCIAL, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, MINISTERIO DE TRANSPORTE, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, MUNICIPIO CARURÚ y el DEPARTAMENTO DE VAUPÉS, a que dentro
del plazo de veinticuatro (24) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, cesen la vulneración de los derechos colectivos protegidos, a través del cumplimiento de las órdenes descritas en las consideraciones de este fallo.
TERCERO: Confórmese un Comité de verificación del cumplimiento de este fallo, el cual estará integrado por la actora popular, el representante legal de cada una de las entidades involucradas en las órdenes judiciales, o su delegado y el Agente del Ministerio Público que en este caso será el Procurador 48 Judicial II Delegado ante este Tribunal, quien presidirá el comité. Esta comisión deberá entregar un informe trimestral al Tribunal sobre el cumplimiento del fallo y todas las actividades realizadas para ello.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: En firme esta providencia, desde cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 472 de 1998 y remítase copia del fallo definitivo a los integrantes del Comité de Verificación, para que procedan de conformidad. (Negrillas y mayúsculas del original).
adecuadas del aeródromo de CARURÚ, en el que se identifiquen los problemas específicos a atender y las actividades contempladas para resolver cada uno de ellos a corto, mediano y largo plazo, con metas medibles, plazos determinados e indicadores de avance.
Una vez definido el plan de acción, el comité contará con el plazo de ocho (8) meses, tanto para establecer un cronograma de actividades como para lograr la apropiación de recursos que garanticen la ejecución del plan de acción. Este cronograma contendrá las actividades debidamente detalladas que deben ejecutar cada uno de los accionados para cumplir el plan de acción, así como los plazos con los que cuentan para dicho fin. En cualquier caso, el plan de acción deberá asegurar el uso adecuado, la conservación y el mantenimiento continuo de las instalaciones del aeropuerto, para evitar que en el futuro vuelvan a quedar en estado de abandono o deterioro.
Todo ello sin perjuicio del acatamiento de todas las disposiciones jurídicas, técnicas y demás que corresponda en el cumplimiento de la orden judicial.
Una vez cumplido el plazo anterior, las accionadas de acuerdo con el ámbito de sus competencias contarán con el plazo de hasta doce (12) meses para ejecutar todas las actividades previstas en el plan de acción, de tal manera que en el plazo total de veinticuatro (24) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, deberá superarse la vulneración de los derechos colectivos protegidos. (Negrillas y mayúsculas del original).
Recursos de apelación
La Aerocivil afirmó que su función ya fue cumplida porque el Municipio de Carurú cuenta con los estudios técnicos de planificación de conformidad con los estándares normativos, y es responsabilidad del ente territorial buscar la financiación para ejecutar el proyecto. Agregó que no es aceptable la imposición de una “obligación solidaria con el ente territorial”28, porque no tiene responsabilidad respecto del mantenimiento y la reparación de aeródromos de propiedad de entes territoriales.29
El DAPRE argumentó que las obras requeridas en el aeródromo de Carurú le corresponden “en primera instancia al municipio, eventualmente, al Departamento del Vaupés, y en forma subsidiaria y concurrente a las autoridades nacionales con las competencias funcionales necesarias, sin vincular directamente al Presidente de la República, que necesariamente acudirá a las mismas autoridades afectadas en la sentencia.”30 Añadió que no hay los suficientes elementos probatorios para acreditar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados.
El DNP indicó que no tiene competencia para ejecutar obras públicas de infraestructura del sector transporte, pues sus funciones se circunscriben al apoyo técnico en el ciclo de inversión pública, sin inmiscuirse en la autonomía de las entidades ordenadoras del gasto. En este caso, las entidades que tienen la competencia específica para priorizar los recursos y ejecutar los proyectos para cumplir con la orden de la sentencia, son las entidades del sector de transporte. Finalmente, precisó que el DNP no tiene la facultad para representar judicialmente al Conpes, que es un órgano asesor en materia económica social y no tiene personería jurídica para formar parte en un proceso judicial.31
El Ministerio de Transporte adujo que no es ejecutor de obras de infraestructura. Los aeródromos de propiedad de los entes territoriales están a cargo de tales entidades, y es por ello que las entidades territoriales deben destinar presupuestalmente las partidas necesarias para la sostenibilidad y conservación de su infraestructura. La función del Ministerio se circunscribe fundamentalmente a la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte.32
El Ministerio de Comercio manifestó que su vinculación a la Comisión Intersectorial de Logística y Transporte no conlleva a que asuma competencias relacionadas con la intervención en la infraestructura aérea del país. Las entidades encargadas de materializar intervenciones a aeródromos en el país
28 Folio 14, índice 124 de Samai del tribunal.
29 Índice 124 de Samai del tribunal.
31 Índice 121 de Samai del tribunal.
32 Índice 118 de Samai del tribunal.
son aquellas a las cuales la ley atribuye competencia para tomar decisiones acerca de la operación, explotación, financiación, mantenimiento, construcción, ampliación o mejoramiento de aeropuertos o aeródromos.33
El Ministerio de Defensa afirmó que, si bien integra la Comisión Intersectorial de Logística y Transporte, sus funciones están limitadas a “la coordinación y orientación del desarrollo de la política para la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad territorial, la seguridad y tranquilidad públicas, así como para el mantenimiento del orden constitucional y la garantía de la convivencia democrática”34, que no guarda relación con el fortalecimiento de la infraestructura aérea nacional.
Finalmente, el Ministerio de Hacienda sostuvo que no le corresponde la adecuación de la infraestructura aeroportuaria. Sus competencias en el proceso de planeación están limitadas a la coordinación presupuestal y financiera, y no al diseño ni ejecución directa de obras públicas. Agregó que la entidad encargada de vigilar la protección de los derechos de los consumidores es la Superintendencia de Industria y Comercio. Finalmente, se opuso a las órdenes dispuestas por el Tribunal en la medida que la planificación del gasto público no puede responder a decisiones de órganos que no pertenecen al poder Ejecutivo.35
Trámite en segunda instancia
Todos los recursos de apelación fueron admitidos por esta Corporación mediante auto del 11 de noviembre de 2025.36
CONSIDERACIONES
Aspectos procesales
En su apelación, el DNP afirmó que el Conpes es un órgano colegiado sin personería jurídica y sin capacidad para comparecer al proceso. Por esto, aseguró que no cuenta con la facultad para representar judicialmente al Conpes y que la demanda debió admitirse y notificarse a todos los ministerios que lo conforman.37
33 Índice 119 de Samai del tribunal.
34 Índice 114 de Samai del tribunal.
35 En este sentido, indicó que “cuando una autoridad judicial ordena al Estado priorizar el gasto en la adecuación de un aeropuerto, sin que dicha decisión surja de una planeación estatal integral o de un análisis técnico y económico, se configura una forma de intervención indebida en el mercado. Esta orden impone un direccionamiento específico del presupuesto sin considerar criterios de eficiencia, equidad ni el principio de separación de poderes. Además, altera el rol constitucional del Ejecutivo como responsable de la planeación del desarrollo económico y social, y de la administración del presupuesto, generando una distorsión en la toma de decisiones públicas.”
36 Índice 5 de Samai del tribunal.
37 Índice 122 de Samai del tribunal.
La Sala considera que el Conpes, que fue vinculado por el Tribunal, está debidamente representado judicialmente en este proceso. En efecto, el Conpes es un órgano de aquellos denominados Consejos Superiores de la Administración, los cuales son un centro de imputación jurídica, como organismo que forma parte de la Rama Ejecutiva en el orden nacional.38
En los procesos en los cuales se demandan los documentos Conpes, esta Corporación ha admitido demandas cuyas partes demandadas son el Presidente de la República por ser la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto, y el DNP, como Secretaría Técnica del Conpes. Aunque es claro que en este caso no se está demandando un documento Conpes, de las decisiones citadas se desprende que la persona que debe ejercer la representación legal del Conpes es el Presidente, como director de dicho órgano asesor, por medio del DAPRE, y también debe ser vinculado a este tipo de procesos el DNP, que, en su calidad de Secretaría Técnica, coordina sus funciones y es el encargado de citar a los miembros a sesionar.
En este caso, el DAPRE y el DNP fueron debidamente notificados del auto admisorio de la demanda. Por lo tanto, no prospera el reparo formulado por el DNP respecto de la indebida representación del Conpes.40
Sentido de la decisión
La Sala modificará la decisión de primera instancia, en lo que respecta a los derechos colectivos vulnerados y a las entidades responsables, así: (i) en cuanto a los derechos colectivos, se concluye que la falta de funcionamiento del aeródromo del Municipio de Carurú (hecho que no es discutido) vulnera el derecho colectivo de acceso eficiente y oportuno al servicio público de transporte, y los derechos de consumidores y usuarios, pero no el derecho colectivo a la libre competencia, y (ii) en relación con las entidades condenadas, se estima que para la efectiva protección de los derechos colectivos solo es necesaria la concurrencia del Municipio de Carurú, el Departamento del Vaupés, la Aerocivil y el Ministerio de Transporte.
Las consideraciones de la Sala se expondrán de la siguiente manera: primero, se hará un breve recuento del marco normativo del servicio público esencial de transporte aéreo y se identificarán las funciones de las entidades demandadas en relación con la garantía del transporte aéreo; después, se estudiarán los
38 Artículo 38 de la Ley 489 de 1998: “Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) c. Los Consejos Superiores de la administración”.
39 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 20 de agosto de 2019, expediente 11001-03-24-000-2019-00295-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de julio de 2019, expediente 1101-03-24-000-2019-00117-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado, Sección Primera, auto de siete (7) de marzo de 2017, expediente 11001-03-24-000-2015-00555-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio (E). En estos casos se tiene como demandados a los ministerios que suscribieron los documentos Conpes acusados.
40 Índice 17 de Samai del tribunal.
derechos colectivos vulnerados en el caso concreto; posteriormente, se explicará cuáles son las entidades responsables de la protección efectiva de dichos derechos; y, finalmente, se analizarán las órdenes dictadas para la protección de los derechos colectivos.
Marco normativo en relación el servicio público esencial de transporte aéreo y las competencias de las entidades demandadas a su cargo
Para el análisis de las responsabilidades de las entidades involucradas en este proceso, se partirá del marco normativo que regula el transporte aéreo como servicio público esencial, y las disposiciones que distribuyen las competencias entre la Nación, las entidades territoriales y la autoridad aeronáutica para su efectiva prestación. Ello permitirá comprender la forma en que el ordenamiento jurídico configura un sistema de responsabilidades compartidas y complementarias entre los distintos niveles de la administración, cuya adecuada articulación es determinante para asegurar el funcionamiento de los aeródromos regionales.
En primer lugar, el tercer artículo de la Ley 105 de 1993 estableció que “la operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.”41 Al respecto, el artículo 4 de la Ley 336 de 1996, el Estatuto Nacional de Transporte, dispuso que este servicio:
[G]ozará de la especial protección estatal y estará sometido a las condiciones reguladoras de la materia, las que se incluirán en el plan nacional de desarrollo, y como servicio público continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle encomendada a los particulares.
En esta misma línea, el artículo 68 de la Ley 336 de 1996 estableció claramente el carácter de servicio público esencial del que goza el transporte aéreo, así como las fuentes de su regulación:
El Modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio (Libro Quinto, Capítulo Preliminar y Segunda Parte), por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y por los tratados, convenios, acuerdos y prácticas internacionales debidamente adoptados o aplicados por Colombia.
Sobre las implicaciones del carácter de servicio público esencial, el Estatuto Nacional de Transporte estableció que estas se circunscriben a “la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la
41 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.”
prestación del servicio y a la protección de los usuarios.”42 Así, en virtud de la importancia del transporte para la garantía de otros derechos, este servicio público “ha de prestarse en forma permanente, regular y continua (…) tanto si se trata del desplazamiento de mercancías, [como del] transporte de pasajeros.”43
Al respecto, el artículo 3 de la Ley 105 de 1993, dispuso las implicaciones y características del servicio público de transporte, de la siguiente manera:
- DEL ACCESO AL TRANSPORTE:
- Que el usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad.
- Que los usuarios sean informados sobre los medios y modos de transporte que le son ofrecidos y las formas de su utilización.
- Que las autoridades competentes diseñen y ejecuten políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de medios de transporte masivo.
- Que el diseño de la infraestructura de transporte, así como en la provisión de los servicios de transporte público de pasajeros, las autoridades competentes promuevan el establecimiento de las condiciones para su uso por los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos.
- DEL CARÁCTER DE SERVICIO PÚBLICO DEL TRANSPORTE:
El cual implica:
La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. (…) Existirá un servicio básico de Transporte accesible a todos los usuarios.
Más aún, con respecto al servicio de transporte aéreo, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, por tratarse de una actividad inherente a las finalidades sociales del Estado, este tipo de transporte es objeto de un régimen jurídico especial en aras de garantizar su seguridad, eficiencia, calidad y acceso equitativo.44
Precisado lo anterior, es necesario identificar las funciones de las entidades, tanto del orden nacional como territorial, que ostentan competencias en relación con la efectiva prestación y garantía del servicio público de transporte aéreo.
En primer término, la Ley 105 de 1993 establece el marco de competencias en materia de infraestructura de transporte, al señalar que tanto la Nación como las entidades territoriales son responsables de la construcción y conservación de los componentes de infraestructura que sean de su propiedad. Así, la norma
42 Artículo 5 de la Ley 336 de 1996.
43 Corte Constitucional. Sentencia C-066 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra.
44 “El transporte aéreo es considerado como un servicio público esencial, por esta razón se encuentra sometido a un régimen jurídico especial, pues, según el artículo 365 de la Carta Política, se trata de una actividad inherente a la finalidad social del Estado, institución que tiene a su cargo la regulación, control y vigilancia de la misma, dentro del marco trazado por el artículo 2º. superior, norma que, al establecer los fines esenciales del Estado, le asignó, entre otros, los de servir a la comunidad y promover la prosperidad general.” (Sentencia C-042 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, reiterada en las sentencias T-987 de 2012; C-391 de 2019; y C-320 de 2022).
dispone que la planeación de la infraestructura de transporte corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del orden nacional con funciones en esta materia y a las entidades territoriales. La ley señala lo siguiente:
Artículo 19. Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley. Artículo 20. Planeación e identificación de propiedades de la infraestructura de transporte. Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. Para estos efectos, la Nación y las Entidades Territoriales harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine esta Ley.
De esta forma, la Aerocivil, como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte, tiene como objetivo “garantizar el desarrollo de la aviación civil y de la administración del espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia.”45
Dicha autoridad tiene la facultad de transferir la administración de aeropuertos a entidades territoriales, las cuales pueden ejercer dicha administración en forma directa o indirecta. Sin perjuicio de dicha descentralización aeroportuaria46, la Aerocivil mantiene la responsabilidad de controlar y vigilar a los prestadores de servicios aeroportuarios, y es función prioritaria de dicha entidad el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria.
Adicionalmente, en virtud de la especial importancia del transporte como servicio público, los recientes Planes Nacionales de Desarrollo han trazado como objetivo el mejoramiento de infraestructuras de transporte aéreo para aumentar la conectividad entre las zonas rurales y urbanas. En este sentido, han atribuido a la Aerocivil el deber de implementar programas de mantenimiento y rehabilitación de aeródromos regionales de difícil acceso. En específico, en los fundamentos de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, se indicó lo siguiente:
Para la conexión en subregiones rurales remotas la Aeronáutica Civil continuará con el programa de mantenimiento y rehabilitación de aeródromos regionales donde el alto costo de implementación y las restricciones geográficas dificultan el
45 Artículo 2 del Decreto 1294 de 2021.
46 Artículo 48 de la Ley 105 de 1993: “Descentralización aeroportuaria. Para efectos de la descentralización aeroportuaria, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, podrá entregar a cualquier título los aeropuertos de su propiedad a Entidades Departamentales, Municipales o asociaciones de las anteriores, para que estas los administren en forma directa o indirecta (..).”
47 Artículo 48 de la Ley 105 de 1993: (…) La Autoridad Aeronáutica ejercerá funciones de reglamentación, control, supervisión y sanción sobre quienes presten los servicios aeroportuarios y en casos de violación a sus normas o reglamentos conservará siempre la posibilidad de intervenirlos, pudiendo asumir directamente la prestación del servicio. (…) Será función prioritaria de la Aeronáutica Civil, el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria y el establecimiento de ayudas de aeronavegación requeridas para los aeropuertos a donde se desplace la aviación general y las escuelas de aviación.”
48 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, Pacto XVI: “Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones”.
despliegue de otros modos. Se proveerá igualmente asistencia técnica a los municipios en función de sus recursos disponibles. Lo anterior permite impulsar el desarrollo de los aeropuertos destinados a los servicios aéreos esenciales ASAE.49
En esa línea, la Ley 1955 de 2019 consagró la posibilidad de que la Aerocivil apoyara la financiación de proyectos para la intervención de la red vial, fluvial y los aeropuertos regionales de competencia de las entidades territoriales priorizadas por el Gobierno Nacional.50 En atención a la anterior disposición, mediante el Decreto 129 de 2020, el Ministerio de Transporte definió los criterios de priorización “técnicos, sociales, económicos, ambientales, riesgo y esfuerzo de contrapartida”, y posteriormente, la Aerocivil estableció la metodología para ponderar dichos criterios, por medio de su Resolución 967 de 2020.
Asimismo, en la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, el Gobierno Nacional dispuso que, bajo el principio de concurrencia y con el propósito de contar con diversas fuentes de financiación para proyectos de infraestructura de transporte “se podrá contar dentro de la financiación de un mismo proyecto con diferentes fuentes, tales como: Presupuesto General de la Nación, recursos territoriales, obras por impuestos, regalías, valorización, recursos regionales, contraprestaciones, entre otros.”51
De la lectura de las anteriores normas, es claro que la Aerocivil tiene la responsabilidad de velar por el mantenimiento y mejoramiento de aeródromos regionales priorizados bajo los criterios definidos por el Ministerio de Transporte, y que para el cumplimiento de esta obligación podrá acudir a diversas fuentes de financiación.
De otra parte, las entidades territoriales también ostentan funciones respecto de la adecuada administración y mantenimiento de la infraestructura aérea, y, de esta manera, tienen responsabilidades que se asocian de manera directa con la debida prestación del servicio de transporte aéreo.
Al respecto, el artículo 298 de la Constitución dispone que “los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.”
49 “XVI. Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones”.
50 Artículo 103: “El Instituto Nacional de Vías (Invías) y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil podrán apoyar la financiación de proyectos para la intervención de la red vial, fluvial y los aeropuertos regionales de competencia de las entidades territoriales, previo a los criterios de priorización definidos por el Gobierno nacional y de acuerdo con lo previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y con el Marco de Gasto del correspondiente sector. En virtud del apoyo a las entidades territoriales, el Invías y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil podrán adquirir, materiales, equipos, y la mano de obra requerida para su ejecución y podrán concurrir en la cofinanciación entidades de carácter privado. En todo caso, el Invías y la Aeronáutica Civil adoptarán las medidas requeridas para la ejecución de los recursos, entre otros, en convenio con los municipios.” Esta disposición no fue derogada por el Plan de Desarrollo 2022-2026.
51 Artículo 255 de la Ley 2294 de 2023.
Por otro lado, la Ley 2200 de 202252 establece que los departamentos son un “instrumento de complementariedad de la acción municipal y enlace de las actividades y servicios que prestan los municipios y la Nación”53, y los planes de desarrollo departamentales deberán garantizar la coherencia con las estrategias trazadas en el Plan Nacional de Desarrollo vigente.54
A su vez, la Ley 105 de 1993 precisa que los municipios tienen a su cargo la administración y explotación de los aeródromos que sean de su propiedad55, y que “los planes de transporte e infraestructura de los distritos y municipios harán parte de sus planes de desarrollo”, que, a su vez, “deberán corresponder a las necesidades y prioridades del transporte y a su infraestructura en la respectiva entidad territorial.”56
Vistas las funciones de la autoridad aeronáutica y de las entidades territoriales, es oportuno destacar las funciones relevantes del Ministerio de Transporte en relación con el sector transporte. Esta cartera tiene a su cargo la coordinación de la ejecución de los planes y programas del Gobierno Nacional en el sector transporte con las entidades territoriales, incluyendo la prestación de asistencia y asesoría técnica.57 Asimismo, corresponde a este Ministerio orientar y coordinar la actuación de las entidades adscritas al sector (una de las cuales es la Aerocivil, como quedó explicado), y ejercer sobre ellas el control de tutela.
Al respecto, el Consejo de Estado ha recordado la relevancia de la participación del Ministerio de Transporte en las medidas de protección de los derechos colectivos relacionados con el servicio público de transporte y la infraestructura dispuesta para ello. En este sentido, ha especificado que:
[C]uando los entes departamentales no cuentan con recursos suficientes para financiar estas obras, el Ministerio de Transporte debe ejercer sus competencias
52 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos.
54 Artículo 14: “Los planes de desarrollo departamentales, sin perjuicio de su autonomía y sin desconocer sus condiciones diferenciales y específicas, deberán tener en cuenta para su elaboración, las políticas, planes, programas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo vigente, garantizando la coherencia. Así como también con los planes que en materia sectorial sean definidos territorialmente.”
55 Artículo 19 de la Ley 105 de 1993: “Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley.”
Artículo 20: “Planeación e identificación de propiedades de la infraestructura de transporte. Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción.”
57 Artículo 59 de la Ley 489 de 1998: “Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales: (…) 5. Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica.”
58 Artículo 2, numeral 2.15, del Decreto 87 de 2011. La Corte Constitucional ha explicado que el control de tutela parte de la base de la distinción entre organismos superiores e inferiores dentro de la estructura administrativa, y tiene la finalidad de obtener la coordinación de la función administrativa (sentencia C-727 de 21 de julio de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
subsidiarias y complementarias en materia de asesoría técnica, así como brindar acompañamiento en la consecución de los recursos. Esta atribución no solo desarrolla el contenido del artículo 233 de la Constitución Política, sino que responde a los deberes de esa cartera ministerial como rectora de la política pública del sector transporte, y asesora de las entidades territoriales en el cumplimiento de sus deberes.59
En síntesis, del marco normativo se deduce que el transporte aéreo es un servicio público esencial, cuya prestación debe ser continua, segura y eficiente. Este régimen jurídico distribuye competencias entre organismos del orden nacional (particularmente la Aerocivil y el Ministerio de Transporte) y las entidades territoriales, que son responsables de la administración y mantenimiento de la infraestructura aeroportuaria de su propiedad. El sistema está diseñado bajo un esquema de responsabilidades compartidas y complementarias, donde cada entidad debe actuar dentro de su ámbito funcional para garantizar el adecuado funcionamiento de los aeródromos regionales.
Análisis de los derechos e intereses colectivos vulnerados en el caso concreto
De conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso, está demostrado que el aeródromo del Municipio de Carurú presenta un funcionamiento deficiente. Este hecho no es objeto de discusión, y, en todo caso, está acreditado con los siguientes medios de convicción:
En primer lugar, en la respuesta del Municipio de Carurú al requerimiento previo de la Defensora del Pueblo Regional Vaupés, la Alcaldesa afirmó que la administración local ha trabajado en el mantenimiento de la pista en épocas de lluvia, teniendo en cuenta las observaciones y requerimientos de la Aerocivil, pues es una pista con piso de tierra con cemento, que genera inestabilidad y riesgo para las aeronaves. Adicionalmente, la Alcaldesa afirmó la inviabilidad del uso de transporte fluvial como alternativa, toda vez que este tipo de transporte es demorado, inseguro y no está disponible todos los meses del año. También sostuvo que es necesario continuar las fases de estudio del aeródromo y que el Gobierno Nacional disponga del presupuesto, y, además, enfatizó en que una medida fundamental a largo plazo es la pavimentación de la pista para que nuevas empresas de transporte aéreo ofrezcan sus servicios.60
59 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de mayo de 2023, radicado 85001-23-33-000-2019-00084-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. En similar sentido, en el caso de una acción popular en contra del Invías, el Ministerio de Transporte, el Departamento del Quindío y el Municipio de Génova por el grave deterioro de una vía municipal, la Sección Primera del Consejo de Estado manifestó que “es clara la división de competencias que desde el punto de vista legal y reglamentario se ha fijado para responder por el mantenimiento y recuperación de las vías según su categoría, pero se itera, ante la manifestación explícita y evidente de que el [ente territorial local y el ente departamental] no cuentan con la disponibilidad presupuestal y logística para para preservar los derechos colectivos que se encuentran en vilo, debe entrar por concurrencia y en subsidio la Nación; por intermedio del Ministerio de Transporte, a preservar esos derechos y evitar que se presente a futuro un desastre de índole mayúscula” (sentencia de 11 de julio de 2019, radicado 63001-23-33-000-2018-00068-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés).
60 Índice 2 de Samai del tribunal, página 32 de la demanda.
El detrimento del aeródromo de Carurú es tal, que la Aerocivil incluyó al municipio dentro de aquellos priorizados con los cuales celebró el Convenio Interadministrativo 210000904 H3 de 2021 (en adelante, el “Convenio”), con el objeto de “aunar esfuerzos entre [las partes] para brindar asistencia técnica en asuntos aeronáuticos para el fortalecimiento de la infraestructura aérea”61.
En el Memorando No. 2024362010024478 de 14 de agosto de 2024 y sus anexos del Coordinador Grupo Aeropuertos para Servicios Aéreos Esenciales – ASAES, documento allegado por la Aerocivil en cumplimiento de las pruebas decretadas de oficio62, dicha entidad aportó el informe de inventario y diagnóstico del aeródromo de Carurú, que forma parte de los entregables de la consultoría contratada por la Aerocivil en el marco del Convenio con las entidades territoriales.
En el informe de inventario y diagnóstico del 15 de diciembre de 2022, el consultor analizó las condiciones del aeródromo de Carurú, y concluyó lo siguiente:
El municipio cuenta con un aeródromo cuya pista de aterrizaje tiene 16 metros de ancho X 800 metros de largo que está construida en afirmado, donde operan aeronaves tipo DC3 acondicionadas para transportar carga y pasajeros. Las rutas principales son; Villavicencio – Carurú cuyo pasaje por persona tiene un costo de
$150.000 y tiene una duración de dos horas, también operan vuelos chárter Mitú-Carurú y San José del Guaviare-Carurú en aeronaves tipo Cessna.
La frecuencia de esas rutas se ven afectadas por factores externos como el orden público, el estado de la pista y las condiciones climáticas del momento.
Actualmente la pista presenta problemas para la operación aeroportuaria, por el estado de la subrasante, tanto en verano como en invierno y no tiene bombeo natural de aguas ni drenajes que mantengan segura su superficie para la operación.
(…)
El aeródromo de Carurú presenta servicio comercial, social y militar al municipio de Carurú y al área de influencia del mismo, la cual cubre municipios y centros poblados, que están sobre la ribera del río Vaupés.
La población que se beneficia de este aeródromo es de aproximadamente
25.000 habitantes.
La accesibilidad de esta zona del país es limitada, debido a la escasa infraestructura en vías terrestres y a la deficiente infraestructura del transporte fluvial, el transporte aéreo facilita el cubrimiento de necesidades básicas para los habitantes de la región.
El aeropuerto de Carurú cuenta con instrumento de manejo y control ambiental, lo que facilita el desarrollo de las actuaciones a desarrollar para el crecimiento del aeródromo, sin embargo, es necesario ponderar las necesidades reales de infraestructura, para analizar la necesidad de adquisición predial.
Es necesario generar las condiciones de operatividad y seguridad para el funcionamiento del aeropuerto, para lo cual, las actividades planteadas desde el análisis ambiental, son necesarias para lograr los permisos normativos existentes.
62 Índice 72 de Samai del tribunal.
La precaria infraestructura actual [del aeródromo] no permite que se lleve a cabo operación turística de una manera regular, la cual serviría como desarrollo económico para la región.
(…)
Las condiciones climatológicas hacen necesaria una mayor longitud de pista, para la operación de aterrizaje de las aeronaves que la utilizan.
Es necesaria la adecuación del campo de vuelo, para lograr el cumplimiento normativo en canto a distancias de las franjas de seguridad y condiciones de las mismas. (Negrillas por fuera del texto).
También se aportaron al proceso constancias de suspensiones de operación de la Aerocivil que dan cuenta de la precariedad de la pista aérea, a saber: (i) mediante oficio del 12 de abril de 2022, la Aerocivil informó que suspendió el permiso de operación del aeródromo, como consecuencia de “información recibida por la Autoridad de Investigación de Accidentes (AIA) de Colombia, [mediante] email enviado a esta secretaría [donde] se evidencian las malas condiciones de la pista y el riesgo operacional”64; (ii) por medio de comunicaciones de agosto y septiembre del mismo año, la Aerocivil concedió un permiso de operación provisional para días específicos65 y posteriormente concedió el permiso de operación de manera condicionada66.
Del estado del aeródromo, para la Sala es claro que existe una vulneración a los derechos colectivos a la eficiente y oportuna prestación del servicio público de transporte aéreo, así como a los derechos de los consumidores y usuarios.
El derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna ha sido definido de la siguiente manera:
El derecho de acceso a los servicios públicos en este sentido, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan (sic) los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos. Esta sola condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: eficiencia y oportunidad. Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos. La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el
63 Índice 72 de Samai, carpeta de archivos de planificación, carpeta archivo “informe EPA”, archivo PDF “05.02.E2_EPA”.
64 Página 58 de los anexos a la contestación de la demanda de la Aerocivil, índice 36 de Samai del tribunal.
66 Páginas 71 y siguientes, ibid. Las condiciones para la operación aérea fueron las siguientes: “1. Ejercer precaución en la aproximación de la pista 12, por obstáculos torre y antena de comunicaciones. 2. Realizar un nuevo estudio de suelos en razón a los trabajos adelantados y la condición cambiante que presenta la estructura superficial de la pista, convalidar la capacidad portante actual y si ésta es superior a 5700 Kg., se debe expresar mediante el método del número de clasificación de aeronaves – Número de clasificación de pavimentos (ACN/PCN) como lo señala el RAC 14.3.2.6.2. 3. Limitación en la operación cuando el estado de la superficie de pista se considere PISTA MOJADA Y/O RESBALADIZA. (…).”
interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna.67
El interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna está estrechamente relacionado con la garantía de otros derechos como la vida y la igualdad. Por estas razones, esta Corporación ha reconocido que las acciones u omisiones estatales que resulten en una deficiente prestación de los servicios públicos representan una vulneración al referido derecho colectivo.68
En este caso, los habitantes del Municipio de Carurú ven vulnerado su derecho colectivo a acceder al servicio público de transporte, y a que sea prestado de manera eficiente y oportuna. En efecto, existen importantes limitaciones para transportar bienes (incluidos alimentos de la canasta básica familiar) y personas hacia y desde el municipio, lo cual representa un grave retroceso para la comunidad.
La afectación es aún más grave teniendo en cuenta los principios del transporte público, precisados en el marco normativo expuesto con anterioridad, pues el estado del aeródromo de Carurú impide la prestación regular y segura del transporte aéreo, desconociendo los principios que rigen este servicio público esencial, en particular, los de acceso, calidad, continuidad y seguridad. La limitación del traslado de personas y bienes esenciales desde y hacia el municipio genera una afectación grave y desproporcionada a la comunidad, que compromete las finalidades sociales del Estado y hace imperativa la intervención de las autoridades competentes para restablecer la garantía de la prestación del servicio69.
Por otro lado, existe una violación de los derechos de consumidores y usuarios de los habitantes del Municipio de Carurú, en tanto la prestación del servicio de transporte aéreo no es ofrecida bajo los estándares de calidad y oportunidad, como consecuencia del detrimento en la infraestructura aeroportuaria. El mal estado del aeródromo no permite que se presten los servicios de transporte aéreo como alguna vez fueron ofrecidos. Frente a esto, existe un deber del Estado de garantizar que los usuarios del servicio accedan a su adecuada prestación.70
67 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, exp. 15001-23-31-000-2010-01166-01(AP). C.P. Guillermo Vargas Ayala.
68 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, radicado 17001-23-33-000-2018-00493-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, reiterada en Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 2024, radicado 17001-23-33-000-2022-00122-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
69 Al respecto, en la parte considerativa del Convenio se hizo énfasis en la importancia del transporte aéreo en un municipio como Carurú, así: “18. Es importante resaltar la importancia que cobra el transporte aéreo en estas comunidades alejadas de los centros de consumo y producción, en muchos casos, como único medio de transporte, convirtiéndose en Servicios Aéreos Especiales (SAE).” Índice 32 de Samai, Convenio Interadministrativo número 21000904 H3 de 2021, folio 6.
70 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 30 de mayo de 2024, expediente 50001-23-33-000-2022-00152-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez: “dada [la posición de inferioridad y necesidad de protección de los consumidores y usuarios] el artículo 78 de la Constitución es explícito en señalar ámbitos
Los derechos de consumidores y usuarios son la manifestación de la intervención estatal en la “regulación del control de calidad de bienes y servicios ofrecidos a la comunidad y de la información que se debe suministrar al público en su comercialización, así como del régimen de responsabilidad imputable a quienes atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.”71
El contenido esencial del derecho del consumidor se centra en la legítima pretensión de obtener en el mercado, bienes y servicios que reúnan unos requisitos mínimos de calidad y de aptitud para satisfacer sus necesidades.72 En virtud de la importancia de la garantía del servicio público transporte aéreo, el Consejo de Estado ha sostenido que su núcleo esencial está conformado por (i) la garantía de acceder a una movilización segura, cómoda y accesible para todos los grupos poblacionales; (ii) la posibilidad de contar con información clara sobre los medios de transporte disponibles en cada lugar; y (iii) el establecimiento de una política pública que fomente el uso del transporte público, en especial el masivo.73
Así, es evidente que los habitantes del Municipio de Carurú, como consumidores y usuarios del servicio de transporte público aéreo, no pueden gozar de las condiciones de calidad, seguridad y comodidad de dicho servicio74, debido a que el mal estado del aeródromo municipal no permite la operación de vuelos en las condiciones que antes sí eran ofrecidas.
que involucran a estos sujetos, en los cuales el Estado debe centrar su atención. Es el caso de la regulación del control de calidad de bienes y servicios ofrecidos a la comunidad y de la información que se debe suministrar al público en su comercialización, así como del régimen de responsabilidad imputable a quienes atenten contra la salud, la seguridad o el adecuado abastecimiento de los consumidores y usuarios en la producción y comercialización de bienes y servicios. La protección de los consumidores no es, pues, un asunto que pueda resultar indiferente para las autoridades.”
71 Artículo 78 de la Constitución: “La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.”
72 Corte Constitucional, Sentencia C-1141 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta misma sentencia, se indicó lo siguiente: “[l]a Constitución ordena la existencia de un campo de protección en favor del consumidor, inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores en favor del consumidor, inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades humanas.”
73 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020, radicado 15001-23-33-000-2015-00316-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
74 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de abril de 2022, expediente 25000-23-15-000-2003-02488-01, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas: “el ejercicio de la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios presupone una interacción entre el usuario del servicio o consumidor de los bienes, y el proveedor o prestador frente a los que el interesado pretende hacer valer las condiciones ofrecidas o las garantías que rigen la prestación del servicio. Se pone en acción cuando el servicio o el producto no cumple las condiciones de calidad, seguridad o comodidad ofrecidas por el prestador o proveedor.”
Por otro lado, para la Sala no se configura la vulneración del derecho a la libre competencia que el Tribunal encontró afectado75. El alcance de este derecho implica que existan prácticas restrictivas de la competencia, o, dicho de otra forma, que existan agentes económicos que estén ejerciendo prácticas que impidan que otros comerciantes presten sus servicios en el mismo mercado. De esta manera, la libre competencia comprende al menos las siguientes tres prerrogativas: (i) la posibilidad de concurrir al mercado; (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario.76
La problemática fundamental de la acción popular es el mal estado del aeródromo, que está impidiendo el goce efectivo de su comunidad del servicio público de transporte aéreo. No observa la Sala que en el proceso se haya acreditado que el deficiente funcionamiento del aeródromo haya generado consecuencias relacionadas con prácticas restrictivas o de competencia desleal que afecten la posibilidad de los comerciantes de acceder al respectivo mercado.
De las entidades a cargo de la protección efectiva de los derechos colectivos vulnerados
La Sala modificará la sentencia de primera instancia en lo que respecta a las entidades involucradas la protección de los derechos colectivos que se estimaron vulnerados.
Al respecto, si bien el artículo 18 de la Ley 472 de 199877 señala que la acción debe dirigirse contra el responsable de la amenaza o vulneración del derecho colectivo, lo cierto es que según el artículo 34 de la misma ley el juez en la sentencia puede disponer cualquier obligación de hacer de cara a la protección efectiva de los derechos colectivos78. En consecuencia, el juez popular tiene la facultad de dictar órdenes dirigidas a todas las entidades que ostenten funciones encaminadas a la protección de los derechos colectivos, aspecto sobre el cual se ha pronunciado la Corte Constitucional en los siguientes términos:
75 La Sala comparte las consideraciones del tribunal en cuanto a la no afectación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues no está acreditada una acción u omisión por parte de las entidades demandadas que suponga una transgresión a principios generales del derecho, y tampoco se observa que las entidades hayan incurrido en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias.
76 Corte Constitucional, sentencia C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Corte Constitucional, sentencia C-032 de 107, M.P. Alberto Rojas Ríos.
77 “Requisitos de la Demanda o Petición. Para promover una acción popular se presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos: (..) d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible.”
78 “Sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. (…)”
[L]as acciones populares no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protección principal de los derechos colectivos preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de acción popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos de contenido litigioso, ya que no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior.79
En virtud de lo anterior, se estima que para la protección de los derechos colectivos es necesaria la coordinación y concurrencia del Municipio de Carurú, el Departamento del Vaupés, la Aerocivil y el Ministerio de Transporte, por lo siguiente:
El municipio es el propietario del aeródromo, según el Decreto 82 de tres (3) de octubre de 2022 expedido por la alcaldesa del municipio, “por medio del cual se expide acto administrativo de sana posesión” aportado al proceso80, que, en virtud de lo previsto en el artículo 48 de la Ley 1551 de 202181, es “prueba de la propiedad”. En virtud de dicha propiedad, el Municipio de Carurú es el encargado de administrar y explotar el aeródromo.
El Departamento del Vaupés, por su parte, tiene la responsabilidad de articular las actividades del Municipio de Carurú con las estrategias y planes definidos por el Gobierno Nacional, que incluye la planeación y ejecución de las obras de mejoramiento del aeródromo.
A la Aerocivil le corresponde velar por el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria en el país y, en especial, tiene la facultad de apoyar la financiación de proyectos de intervención en aeropuertos regionales de competencia de entidades territoriales priorizadas, dentro de las cuales está, como quedó explicado, el Municipio de Carurú.
Asimismo, dentro de las funciones del Ministerio de Transporte está la coordinación de la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales, así como la asesoría y asistencia técnica.82 Esta entidad debe orientar y coordinar a sus entidades adscritas, y ejercer el control de tutela sobre aquellas.83
79” Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
80 Página 34 de los anexos de la contestación a la demanda del Municipio de Carurú.
81 “En los casos en los que las entidades nacionales, departamentales o de cualquier orden exigen como requisito para financiar o cofinanciar proyectos de inversión con los municipios, prueba de la propiedad de los bienes que van a ser objeto de intervención, bastará con que estas acrediten la posesión del bien y su destinación al uso público o a la prestación de un servicio público por parte de la entidad territorial o de la comunidad a través de junta de acción comunal, mientras no exista oposición de un tercero.”
82 Artículo 59, numeral 5, de la Ley 489 de 1998.
83 Artículo 2, numeral 2.15, del Decreto 87 de 2011. La Corte Constitucional ha explicado que el control de tutela parte de la base de la distinción entre organismos superiores e inferiores dentro de la estructura administrativa, y tiene la finalidad de obtener la coordinación de la función administrativa (sentencia C-727 de 21 de julio de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
En este punto, resulta pertinente la aplicación del principio de subsidiariedad de competencias entre la Nación y los entes territoriales, según el cual “las instancias superiores de autoridad sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para hacerlo84. Pues bien, la intervención de las autoridades del orden nacional se requiere donde exista una grave dificultad o imposibilidad de satisfacer las necesidades básicas. En palabras de la Corte Constitucional,
[N]o se puede proyectar el principio de subsidiariedad sobre el tema de distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales de manera simplista. Bien sabido es, que así como existen municipios relativamente autosuficientes existen otros sumidos en la absoluta pobreza y precariedad. En vista de que no existe una forma única y mejor de distribuir y organizar las distintas competencias y dada la presencia de profundos desequilibrios y enormes brechas presentes en las distintas Entidades Territoriales, la distribución y organización de competencias significa un proceso continuo (…).85
En virtud de lo anterior, la Sala estima que es necesaria la participación del Ministerio de Transporte en las actividades que se deban adelantar para superar la vulneración de los derechos colectivos bajo estudio.
Por el contrario, para la Sala no puede atribuirse al Presidente de la República, al DNP, al Conpes, o al Ministerio de Hacienda una acción u omisión generadora de la afectación de los derechos colectivos invocados, como tampoco que su participación resulte relevante para la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados, en la medida en que sus competencias se limitan a la formulación, estructuración y coordinación de políticas públicas en materia de planeación86, sin que les corresponda la ejecución material de obras de infraestructura ni la administración directa de aeródromos.
De igual forma, los Ministerios del Interior, de Agricultura, de Defensa y de Comercio, en su condición de integrantes de la Comisión Intersectorial de Logística y Transporte, tampoco son responsables de la vulneración constatada. Si bien dicha comisión tiene como finalidad coordinar y orientar la prestación del servicio público de transporte para garantizar el adecuado funcionamiento de la cadena de abastecimiento87, lo cierto es que el núcleo del problema examinado
84 Corte Constitucional, sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
85 Corte Constitucional, sentencia C-983 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
86 El artículo 8 de la Ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, establece que las autoridades nacionales de planeación son el Presidente, el Conpes, el DNP, el Ministerio de Hacienda, y los demás ministerios y departamentos administrativos en su ámbito funcional. Las autoridades nacionales de planeación tienen la responsabilidad de formular, coordinar y hacer seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y sus planes y programas específicos.
87 Mediante el Decreto 935 de 2022, se creó la Comisión Intersectorial de Logística y Transporte, que tiene el objeto de “coordinar y orientar la efectiva, eficiente, segura y continua prestación del servicio público de transporte en el territorio nacional para facilitar el funcionamiento de la cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de los bienes. La CLT está integrada por los Ministros del Interior, de Defensa, de Agricultura, de Comercio y de Transporte según el artículo 3 del referido decreto. En la memoria justificativa del referido decreto, se afirmó que, en el Decreto Legislativo 482 de 2020, expedido durante la emergencia sanitaria causada por la COVID-19, se creó el Centro de Logística y Transporte, que obtuvo importantes resultados para asegurar la provisión de bienes
no se origina en fallas de coordinación intersectorial, sino en el deterioro del aeródromo de Carurú, cuya afectación ha limitado la prestación del servicio público de transporte aéreo. Así, la controversia exige la adopción de medidas directamente vinculadas con la ejecución y mantenimiento de la infraestructura aeroportuaria, competencias que no recaen en los ministerios especificados que integran la referida comisión.
Las órdenes para la protección de los derechos colectivos
El Tribunal ordenó, con fundamento en el Esquema de Planificación Aeroportuaria y con los Estudios y Diseños a Fase III, que se ejecute un plan de mejoramiento y mantenimiento del aeródromo en cuatro fases: (i) dentro del primer mes, se debe conformar un comité interinstitucional que sesione mensualmente; (ii) en los tres meses siguientes, se debe elaborar un plan de acción detallado con metas e indicadores; (iii) en los ocho meses posteriores, se debe definir el cronograma específico y asegurar la apropiación de los recursos necesarios; y (iv) finalmente, se deben ejecutar las actividades previstas en un plazo de hasta doce meses adicionales, de modo que en un máximo de veinticuatro meses el aeródromo esté en correcto funcionamiento.
Es necesario advertir, en relación con las referidas órdenes para la protección de los derechos colectivos, que el Ministerio de Hacienda señaló en su recurso de apelación que las referidas órdenes implican una indebida intromisión del juez en el poder Ejecutivo.
Al respecto, la Sala advierte que en la sentencia que ampara los derechos colectivos, el juez está facultado para adoptar todas las medidas que, conforme a la situación probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos.88 De manera específica, en asuntos que implican la ejecución de obras públicas, esta Corporación ha señalado:
[E]l hecho de que la ejecución de obras públicas esté supeditada al agotamiento de pasos previos [de planeación, contractuales y presupuestales], no es razón para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fático que sirvió de fundamento a la acción popular. En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas de planeación, las contractuales y presupuestales conducentes a que los respectivos proyectos se incluyan en el plan de desarrollo y cuenten con disponibilidad presupuestal, para que luego de cumplirse las exigencias legales puedan ejecutarse. Además, esta Sala ha manifestado que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos. Ante esta situación, lo procedente es ordenar a las autoridades que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos económicos requeridos. (…) Es claro que las órdenes impartidas por el juez de acción popular no pueden hacer abstracción de las exigencias impuestas por la realidad material
en todo el territorio nacional. En virtud de los importantes resultados por dicha comisión durante la pandemia, el Gobierno Nacional lo estableció como un escenario de carácter permanente.
88 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado 25000-23-27-000-2001-90479-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
en que opera la Administración [ni] por el marco legal que rige las actuaciones administrativas en general. De aquí que en esta clase de procesos el juez constitucional deba siempre ponderar cuidadosamente qué clase de obligaciones impone con el tiempo y las condiciones en que debe llevarlas a cabo.89
En esta línea, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha impartido órdenes “para que la terminación de la obra y la puesta en funcionamiento llegue a buen término, pero respetando la autonomía de las entidades a las que, dentro del marco de sus competencias, les corresponderá definir las vías, instrumentos, recursos, para alcanzar el objetivo, definiéndolo de la manera en que mejor se protejan los intereses de la colectividad.”90
En este caso, la Sala observa que el juez de primera instancia se limitó, dentro del ámbito de sus facultades y lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 199891, a ordenar que las entidades en el marco de sus funciones, adoptaran, de manera coordinada y dentro de un plazo determinado, las medidas requeridas para el mejoramiento del aeródromo.92 De esta manera, la Sala considera que ninguna de las órdenes implicó una extralimitación de la autoridad judicial, pues garantizan la autonomía de las entidades, a las que, en el ámbito de sus competencias, les corresponderá determinar y priorizar las gestiones idóneas para el mejoramiento del aeródromo.
Por todo lo anterior, la Sala no modificará la naturaleza de las órdenes dictadas en primera instancia.
Costas
En vista de que la sentencia no fue confirmada en todas sus partes, no hay lugar a la condena en costas.93
89 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicado 2015-00084-01,
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E).
90 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de cinco (5) de octubre de 2020, expediente 85001-23-33-000-2017-00030-01, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
91 “Artículo 34 de la Ley 472 de 1998. (…) La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante.”
92 Respecto de las órdenes judiciales en un proceso de acción popular, el Consejo de Estado ha explicado que “respetarán las competencias de las entidades condenadas, así como los deberes de los particulares que integren el extremo pasivo. Sin embargo, el juez podrá promover la colaboración armónica de otras autoridades en el cumplimiento del fallo, si estas cuentan con funciones coligadas o afines al amparo del derecho conculcado o amenazado (…)” (Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2020, radicado 63001-23-33-000-2019-00024-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés).
93 El artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa de la Ley 472 de 1998, dispone lo siguiente: “3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.” Esta postura es coherente con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, de fecha del 6 de agosto de 2019, rad. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU, C.P. Rocío Araújo Oñate.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO. MODIFÍCASE la sentencia dictada el 10 abril de 2025 por la Sala de Decisión Oral No. 1 del Tribunal Administrativo del Meta, la cual quedará así:
PRIMERO: Proteger los derechos colectivos (i) de los consumidores y usuarios y
(ii) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
SEGUNDO: Ordenar al Ministerio de Transporte, a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, al Municipio de Carurú y al Departamento del Vaupés, a que, dentro del plazo de veinticuatro (24) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, cesen la vulneración de los derechos colectivos protegidos, por medio del cumplimiento de las siguientes órdenes:
Dentro del plazo de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, deberán proceder de manera armónica y coordinada a establecer el cronograma de actividades que ejecutarán con el fin de lograr el mejoramiento y mantenimiento del aeródromo de Carurú. Para lo cual deberán tener en cuenta que el aeródromo ya cuenta con el Esquema de Planificación Aeroportuaria y Diseños a Fase III, los cuales cuentan con vigencia técnica considerando las condiciones actuales del aeródromo (Pág. 2 Ac. 72/2), según quedó explicado. Este plazo se cumplirá conforme a las siguientes actividades:
Dentro del mes (1) siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, cada una de las entidades designará un representante o delegado, quienes conformarán un comité encargado de la elaboración, publicación y entrega al Tribunal del cronograma de actividades. En este comité podrá participar la actora popular y el Ministerio Público, sin que su ausencia en las siguientes etapas impida llevar a cabo la finalidad de cada una. Este comité deberá reunirse con una periodicidad mensual.
Igualmente, debe decirse que, de acuerdo con los principios de coordinación y colaboración, queda a discreción de los miembros del comité determinar la forma en que debe operar el mismo, de acuerdo con el ámbito de sus competencias, para conseguir lo ordenado por el Tribunal.
Dentro de los tres (3) meses siguientes al vencimiento del término anterior, el comité estudiará y diseñará un plan de acción con el fin de establecer de manera clara y detallada las medidas de carácter presupuestal, administrativo, contractual y/o jurídico para lograr la recuperación y mantenimiento en condiciones adecuadas del aeródromo de Carurú, en el que se identifiquen los problemas específicos a atender y las actividades contempladas para resolver cada uno de ellos a corto, mediano y largo plazo, con metas medibles, plazos determinados e indicadores de avance.
Una vez definido el plan de acción, el comité contará con el plazo de ocho (8) meses, tanto para establecer un cronograma de actividades como para lograr la apropiación de recursos que garanticen la ejecución del plan de acción. Este cronograma contendrá las actividades debidamente detalladas que deben ejecutar cada una de las entidades para cumplir el plan de acción, así como los plazos con los que cuentan para dicho fin. En cualquier caso, el plan de acción deberá asegurar el uso adecuado, la conservación y el mantenimiento
continuo de las instalaciones del aeródromo, para evitar que en el futuro vuelvan a quedar en estado de abandono o deterioro.
Todo ello sin perjuicio del acatamiento de todas las disposiciones jurídicas, técnicas y demás que corresponda en el cumplimiento de la orden judicial.
Una vez cumplido el plazo anterior, las entidades especificadas, de acuerdo con el ámbito de sus competencias, contarán con el plazo de hasta doce (12) meses para ejecutar todas las actividades previstas en el plan de acción, de tal manera que en el plazo total de veinticuatro (24) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, deberá superarse la vulneración de los derechos colectivos protegidos.
TERCERO: Confórmese un Comité de verificación del cumplimiento de este fallo, el cual estará integrado por la actora popular, el representante legal de cada una de las entidades involucradas en las órdenes judiciales, o su delegado, y el Agente del Ministerio Público, que, en este caso, será el Procurador 48 Judicial II Delegado ante este Tribunal, quien presidirá el comité. Esta comisión deberá entregar un informe trimestral al Tribunal sobre el cumplimiento del fallo y todas las actividades realizadas para ello.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: En firme esta providencia, dese cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 y remítase copia del fallo definitivo a los integrantes del Comité de Verificación, para que procedan de conformidad.
SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
| Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Subsección | |
| Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado | Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Aclara voto |
