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Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 2394 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 50001-23-33-000-2015-00569-02 (2394-2022)

Demandante: Rosa Elena Cárdenas Roa

Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)

Tema: Pensión de jubilación prevista en el Decreto Ley 546 de 1971. Cómputo de tiempos públicos y privados para acreditar el requisito de tiempo de servicio.

Decisión: Confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 18 de noviembre de 2021.

ANTECEDENTES

Demanda

  1. La actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 242001 del 27 de septiembre de 2013, GNR 260961 del 16 de julio de 2014 y VPB 17610 del 09 de octubre de 2014, expedidas por Colpensiones. Mediante dichos actos se le reconoció pensión de vejez en los términos de la Ley 71 de 1988, aplicando una tasa de reemplazo del 75% del promedio de los factores salariales percibidos durante sus últimos 10 años de servicio.
  2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la reliquidación de su pensión al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, es decir, con una mesada equivalente al 75% de la asignación básica salarial más elevada percibida durante su último año de servicio. Asimismo, reclamó el pago de las diferencias dejadas de percibir.
  3. La demandante señaló que se desempeñó en varios cargos de la Rama Judicial y del Ministerio Público desde antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, por lo que, al cumplir 20 años de servicio, tiene derecho a que su pensión de vejez sea liquidada de conformidad con los parámetros establecidos en el Decreto Ley 546 de 1971.

    4. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

  4. Por lo anterior, considera que los actos demandados desconocieron el régimen que le resulta aplicable, al reconocerle la pensión de vejez conforme a las reglas establecidas en la Ley 71 de 1988.

    5. Contestación de la demanda

  5. Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda porque la accionante estuvo vinculada a entidades públicas por solo 17 años, 1 mes y 27 días, por lo que consideró que no cumplía con el requisito de los 20 años establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.
  6. En este sentido, señaló que reconoció a la demandante pensión por aportes, de conformidad con las reglas establecidas en la Ley 71 de 1988, toda vez que la señora Cárdenas Roa efectuó cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales por haber laborado para diferentes entidades privadas.

    7. Sentencia apelada

  7. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas en primera instancia.
  8. Para fundamentar su decisión, el a quo explicó que, conforme al material probatorio obrante en el expediente, está demostrado que la señora Cárdenas Roa prestó sus servicios por 17 años, 1 mes y 27 días en las siguientes entidades públicas: El Departamento Administrativo de Seguridad, la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación. En este sentido, concluyó que no tenía derecho a que su pensión fuera liquidada con las reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971, el cual exige 20 años de servicio en el sector público, 10 de los cuales deben corresponder a la Rama Judicial.
  9. En consecuencia, en el fallo se explicó que los actos administrativos demandados se ajustaron a derecho al reconocer y liquidar pensión por aportes a la actora de conformidad con las reglas establecidas en la Ley 71 de 1988 porque, además de las entidades públicas en las que estuvo vinculada, la señora Cárdenas Roa efectuó aportes al sistema pensional como particular y como empleada de Fenix International Consulting, lo que le permitió acreditar un total de 1.351 semanas cotizadas.

    10. Recurso de apelación

  10. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con el objeto de que sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Argumentó que en el fallo de primera instancia se realizó una indebida interpretación del artículo 6 del Decreto 546 de 1971, el cual, en su criterio, solo exige 20 años de servicio, de los cuales 10 deben haberse prestado en la Rama Judicial.
  11. En consecuencia, considera que las cotizaciones efectuadas como trabajadora independiente y como empleada del sector privado deben ser tenidas en cuenta para efectos de reconocerle la pensión especial de la Rama Judicial. Así las cosas, sostuvo que el tribunal exigió un requisito que no se deriva del tenor literal de la disposición, pues el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971 no especificó que los 20 años debieran corresponder al sector público.

    12. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

  12. Mediante auto del 25 de agosto de 2022 se admitió el recurso de apelación. En el traslado de esa providencia, ambas partes guardaron silencio.
  13. El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Explicó que, aunque está plenamente probado que la señora Cárdenas Roa estuvo vinculada por más de 10 años en la Rama Judicial y el Ministerio Público, no logró acreditar los 20 años de servicio en el sector estatal, por lo que no le es aplicable el régimen establecido en el Decreto 546 de 1971.

    14. CONSIDERACIONES

    Competencia

  14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.

    15. Problema jurídico

  15. Teniendo en cuenta lo resuelto en la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe determinar si, para acceder a la pensión de jubilación prevista en el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971, los 20 años de servicio allí exigidos deben corresponder íntegramente a tiempo oficial o si, por el contrario, es procedente computar cotizaciones efectuadas en el sector privado para satisfacer dicho requisito.

    16. Análisis del problema jurídico

  16. Se confirmará la sentencia de primera instancia porque, según las reglas establecidas por esta Sala de Decisión, los 20 años de servicio que exige como requisito el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 para acceder a la pensión de vejez deben haber sido prestados en el sector público, de los cuales 10 de manera exclusiva, deben corresponder a la Rama Judicial o al Ministerio Público.

    17. El artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y el requisito de los 20 años

  17. El precitado artículo 6 establece que una de las exigencias para el reconocimiento de la pensión de jubilación prevista en esa misma disposición es el cumplimiento de 20 años de servicio, los cuales podrán ser continuos o discontinuos y anteriores o posteriores a la vigencia del decreto; y, de estos, por lo menos 10 deberán corresponder exclusivamente a la Rama Judicial, al Ministerio Público o ambas entidades.
  18. Ahora bien, la norma guarda silencio frente a la naturaleza de los 10 años adicionales a los de vinculación a la Rama Judicial o el ministerio público, es decir, no señala si deben ser años de servicio público o si pueden ser en todo o en parte tiempos privados. Esta circunstancia derivó en posturas disímiles al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con el cómputo de tiempos privados para el cumplimiento de este requisito.
  19. Con ocasión de dicha discrepancia, esta sección profirió sentencia del 24 de septiembre de 20151 en la que unificó su criterio sobre el particular en el sentido de admitir las cotizaciones de naturaleza privada en punto de alcanzar los 20 años de servicio requeridos en la norma, siempre y cuando 10 de ellos hubieran sido prestados al servicio de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
  20. Esta postura obedeció a una interpretación literal de la norma, según la cual no había lugar a exigir que el servicio hubiera sido exclusivamente público porque el legislador extraordinario no lo previó de esa manera; a diferencia de la pensión de retiro por vejez consagrada en el artículo 8 del mismo decreto ley, en que se exigió expresamente que los 20 años fueran de «servicio oficial».
  21. A pesar de lo anterior, tiempo después, las dos subsecciones que conforman la Sección Segunda se apartaron del referido criterio y reinstauraron el entendimiento según el cual el requisito de tiempo de servicio corresponde al prestado exclusivamente en el sector público u oficial, sin que haya lugar a computar tiempos privados2.
  22. Ello, a partir de una lectura integral y armónica del decreto ley, permite concluir, en primer lugar, que el régimen pensional especial allí previsto está destinado específicamente a aquellos funcionarios que han prestado al menos veinte (20) años de servicio público. En segundo lugar, que para quienes acrediten tiempos tanto públicos como privados fue concebida la pensión por aportes de que trata el artículo 7 de la Ley 71 de 1988.
  23. Mediante sentencia del 11 de junio de 2020, la Sección Segunda de esta Corporación unificó su postura en cuanto a las reglas para el reconocimiento y la liquidación de la pensión de jubilación de que trata el Decreto Ley 546 de 1971. Sin

    24. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de Unificación del 24 de septiembre de 2015, rad. núm. 25000-23-25-000-2010-00479-01(2089-12). C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

    2 Véanse, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: Subsección B, 16 de mayo de 2019, rad. núm. 25000-23-25-000-2010-00479-01(2089-12), C.P. César Palomino Cortés; Subsección B, 14 de octubre de 2021, rad. núm. 25000-23-42-000-2016-01604-01(0483-18), C.P. César Palomino Cortés; Subsección A, 13 de agosto de 2020, rad. núm. 05001-23-33-000-2014-01760-01(4429-16), C.P. William Hernández Gómez; Subsección A, 16 de octubre de 2025, rad. núm. 76001-2333-000-2018-01048-02 (7613-2023), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves.

    embargo, en esa providencia no se abordó lo relativo a la naturaleza del tiempo de servicio que debe demostrarse para ser beneficiario de dicha prestación.

  24. En consecuencia, en la actualidad, la Sala acoge el criterio jurisprudencial conforme al cual los 20 años de servicio exigidos en el artículo 6 ejusdem deben corresponder exclusivamente al sector público, de los cuales 10 deben acreditarse en la Rama Judicial y/o el Ministerio Público; por lo tanto, no es válida la sumatoria de tiempos públicos y privados.
  25. Las razones que sustentan este criterio guardan correspondencia con lo expuesto en líneas anteriores3. Por un lado, la exigencia expresa de «servicio público» establecida para la pensión de retiro por vejez de que trata el artículo 8 del mismo Decreto Ley 546 de 1971 permite colegir que el legislador extraordinario destinó la totalidad de este régimen especial de pensiones a los funcionarios que prestaron sus servicios al Estado y en particular a la Rama Judicial y/o el ministerio público por al menos 20 años.
  26. Por otra parte, no puede perderse de vista que la Ley 71 de 1988 fue expedida, precisamente, para armonizar los múltiples regímenes especiales destinados de manera excluyente a trabajadores de los ámbitos público y privado que no cobijaban a aquellos que habían laborado en ambos sectores. A partir de la creación de la denominada

    27. «pensión por aportes» aquellas personas que habían ejercido la función pública, pero también habían sido trabajadores privados, fueron cobijados por este régimen especial que les permitiría acceder al derecho pensional con 20 años de servicio.

  27. En efecto, para quienes acreditan tiempos laborados tanto en el sector público como en el privado, el legislador previó la pensión por aportes regulada en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988. Por ello, admitir que esa misma acumulación satisface el requisito temporal del artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971 desdibujaría la finalidad propia de dicho régimen y vaciaría parcialmente el ámbito de aplicación de la Ley 71 de 1988.
  28. En el caso concreto, está plenamente probado que la demandante se vinculó al Departamento Administrativo de Seguridad en 1979; que en 1988 empezó a prestar sus servicios en la Rama Judicial; y que posteriormente fue funcionaria de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación, con lo cual logró acreditar 17 años, 1 mes y 27 días de servicio en el sector público.
  29. En este contexto, es evidente que la señora Rosa Elena Cárdenas Roa no cumplía los 20 años exigidos por el artículo 6 del Decreto Ley 546 de 1971 para ser beneficiaria de la pensión de jubilación prevista para los funcionarios de la Rama Judicial y/o del Ministerio Público. Si bien acreditó una vinculación superior a 10 años en la Rama Judicial, el tiempo restante no fue prestado en su totalidad al servicio público, sino que comprendía períodos públicos y privados.
  30. Por esta razón la pensión a la que tenía derecho era la de aportes prevista en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y que le fue efectivamente reconocida por Colpensiones.

    31. 3 Al respecto, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de octubre de 2025, Rad núm. 76001-2333-000-2018-01048-02 (7613-2023), MP. Luis Eduardo Mesa Nieves.

    Así las cosas, se confirmará la sentencia del 18 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

    De la condena en costas en segunda instancia

  31. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos sobre la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
  32. La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
  33. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume, en ese sentido la sentencia impondrá condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP, teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
  34. Toda vez que en este asunto se confirmará la sentencia de primer grado en su integridad, se condenará en costas a la parte demandante, quien fue la vencida en esta instancia procesal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 18 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

SEGUNDO. Condenar en costas en esta instancia a la parte demandante. Para el efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Meta.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, realizar las anotaciones correspondientes y retornar el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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