DISMINUCION DE LA CAPACIDAD LABORAL – Pensión de invalidez / PENSION DE INVALIDEZ – No solicitada en la demanda / PENSION DE INVALIDEZ – Estudio realizado en uso de las facultades del artículo 170 del código contencioso administrativo/ RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ – Transcurrido 20 años desde que ocurrió la lesión / LESION QUE GENERA INCAPACIDAD LABORAL – Paso del tiempo que genera deterioro físico / PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL – JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ – Nueva valoración que diagnostica un grado de incapacidad laboral del 88.97%
El Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía decidió, en el Acta No. 1700 de 19 de mayo de 2000, ratificar las conclusiones de la Junta Médica Laboral, por cuanto las lesiones estaban bien evaluadas y de conformidad con el Decreto 094 de 11 de enero de 1989. Vista así las cosas, es evidente que en principio el demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez establecida en el artículo 89 del Decreto 094 de 1989, pues el grado de incapacidad no alcanza a llegar al 75% requerido. No obstante, el 23 de marzo de 2011 la Junta Regional de Calificación del Meta valoró nuevamente al actor y diagnosticó un grado de incapacidad laboral equivalente a 88.97%. (…) Nótese que si bien la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no estableció una fecha de estructuración de las lesiones que le aquejan al señor Osorio González, lo cierto es que en el Acta se encuentra calificada la pérdida de la capacidad laboral como accidente de trabajo, por cuanto la deficiencia que ostenta en la actualidad se debe a los accidentes que sufrió en los años de 1980 y 1986; y, a la cardiopatía que tiene desde 1992. Si bien la Junta Regional de Calificación de Invalidez profirió dictamen aproximadamente 20 años después de la ocurrencia del primer accidente que le generó la disminución de la capacidad laboral al actor, esta situación no puede ser usada en su contra, ya que es apenas natural, que tratándose de una lesión que afecta la capacidad laboral y disminuye su calidad de vida, no puede esperarse que ésta se mantenga intacta con el paso del tiempo; es más, el deterioro físico es una consecuencia de la lesión sufrida por el señor Osorio González durante el tiempo que prestó sus servicios al Ejército Nacional y no una simple incapacidad generada por el paso del tiempo. Bajo ese contexto, si el ente demandado consideró que la disminución de la capacidad laboral del demandante tuvo un origen distinto a la lesión que sufrió mientras prestaba el servicio militar, debió probarlo.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1796 DE 2000 – ARTICULO 37 / DECRETO 1796 DE 2000 – ARTICULO 38
ACTA MEDICA – Tribunal médico laboral / ACTAS PROFERIDAS POR EL TRIBUNAL MÉDICO LABORAL – Son actos definitivos / DISMINUCION CAPACIDAD LABORAL - Actas proferidas por el tribunal médico laboral
En relación con el tema de los actos definitivos la Sección Segunda de esta Corporación, por Auto de 16 de agosto de 2007, decidió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que rechazó la demanda en la que se solicitó la nulidad de un Acta Médico Laboral en consideración a que, en algunos casos, tal actuación constituye un acto definitivo precisamente porque impide continuar la actuación administrativa. (…) Todo lo anterior permite concluir que en este caso específico las Actas proferidas por el Tribunal Médico Laboral que determinan el porcentaje de disminución de la capacidad laboral son actos definitivos porque a partir de éstos el actor podía ser reubicado laboralmente siempre que incluyera tal recomendación o lograr el reconocimiento de la pensión.
NOTA DE RELATORIA: Sobre los actos expedidos por la Junta médica Laboral que son actos definitivos ver auto del Consejo de Estado, Sección Segunda de 16 de agosto de 2007, Exp., 1836-05, C.P. Alfonso Vargas Rincón
ACTAS PROFERIDAS POR EL TRIBUNAL MÉDICO LABORAL – Caducidad al solicitar la indemnización / ACTAS PROFERIDAS POR EL TRIBUNAL MÉDICO LABORAL – Requisitos de prestación periódica / CADUCIDAD - Actas proferidas por el tribunal médico laboral
Si de los actos administrativos se derivan dos prestaciones diferentes, como en el presente caso, pero sobre una ha operado la caducidad, se debe estudiar el fondo del asunto respecto de aquella pretensión que no se encuentre inmersa dentro de este fenómeno. Es decir, si el interesado desea que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estudie tanto la indemnización como la pensión de invalidez, previamente agotada la vía gubernativa ante la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, debe realizarlo dentro del término estipulado por la Ley, pues de lo contrario, solo se podrá estudiar aquél beneficio laboral que cumpla con los requisitos de prestación periódica. En el presente caso, el Acta del Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía No. 1700 de 19 de mayo de 2000 fue notificada personalmente el 22 de febrero de 2001, y como la demanda se presentó sólo hasta el 9 de julio de 2004, ha caducado la acción en lo concerniente a la indemnización, ya que no es posible que ahora a través de la acción incoada se pretendan revivir términos de los cuales no hicieron uso de manera oportuna; situación muy distinta ocurre en cuanto a la pensión de invalidez, ya que al ser una prestación periódica, permite demandarse en cualquier tiempo.
PENSION DE INVALIDEZ – Principio de favorabilidad / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMALIDADES – Aplicación /
La Sala hará el estudio de fondo sólo en lo referente a la pensión de invalidez, en atención a los principios constitucionales de favorabilidad en materia laboral; prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades; y, de lo dispuesto en el artículo 170 del C.C.A., el cual permite al fallador contencioso, restablecer el derecho particular, estatuir disposiciones nuevas en remplazo de las acusadas y modificar o reformar éstas.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 170
PENSION DE INVALIDEZ – Régimen especial de la fuerza publica / PENSION DE INVALIDEZ – Pérdida de capacidad laboral no inferior al 75% / TRIBUNAL MEDICO LABORAL DE REVISION MILITAR – Máxima autoridad en materia medico laboral y policial /
Se infiere que para acceder a la pensión de invalidez en el régimen especial de la Fuerza Pública, es necesario que el interesado haya sufrido una pérdida de la capacidad laboral no inferior al 75%. Esta disposición aplicable al personal de las Fuerzas Militares, a partir de 1 de enero de 1989 (artículo 227 ibídem), determinó en sus artículos 15 y 87 la clasificación de las “incapacidades e invalideces” :y las tablas para la calificación de las mismas, teniendo en cuenta los distintos índices de lesión y la edad de la persona para así establecer la indemnización en meses de sueldo, según el momento en que ocurrieron los hechos y las circunstancias de los mismos, así como la época en que fue calificada la lesión, de conformidad con los haberes devengados por el afectado con la lesión y la incapacidad misma, según el concepto que para tal efecto fije Sanidad Militar o de Policía.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2728 DE 1968 / DECRETO 94 DE 1989 – ARTICULO 15 / DECRETO 94 DE 1989 – ARTICULO 87 / DECRETO 94 DE 1989 – ARTICULO 89
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ (E)
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 50001-23-31-000-2005-10203-01(1860-13)
Actor: HUGO OSORIO GONZÁLEZ
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
AUTORIDADES NACIONALES-
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 29 de enero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que se declaró inhibido para resolver el fondo de la demanda incoada por Hugo Osorio González en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, por caducidad de la acción.
LA DEMANDA
Estuvo encaminada a obtener la nulidad de las Actas de Calificación Nos. 2926 de 9 de diciembre de 1999 y 1700 de 19 de mayo de 2000 suscritas por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, respectivamente; y, el Oficio No. 151 de 9 de marzo de 2004 expedido por la Asesora Jurídica del Tribunal Médico Laboral.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a pagarle la indemnización que corresponda, por la pérdida de la capacidad laboral y como consecuencia de la prestación del servicio causa y razón del mismo, así como los derechos de origen “draumático (sic)” y, dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A.
Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes HECHO:
El demandante estuvo vinculado al Ejército Nacional durante 24 años hasta alcanzar el Grado de Sargento Primero.
En octubre de 1980, mientras se encontraba en servicio activo e integrado al Grupo Contraguerrilla del Batallón Nariño de Barranquilla, sufrió un accidente de tránsito que le ocasionó las siguientes secuelas de origen traumático: “astrosis (sic, debió decir artrosis)” columna cervical, limitación de movimientos del cuello, artrosis puño izquierdo, limitación extensión puño izquierdo, flexión máxima “desistencia” antebrazo izquierdo, secuelas artrosis crónica e incapacidad relativa permanente.
Además sufrió otro accidente, en desarrollo de un curso de paracaidismo en el Batallón “Servies”, en donde fue golpeado en el testículo izquierdo, que le ocasionó: etiología dramática, orquidectomía radical izquierda, atrofia testicular y esterilidad.
El actor fue evaluado por la Junta Médica Laboral el 9 de diciembre de 1999 y determinó que contaba con una disminución de la capacidad laboral equivalente a 15.36%.
Posteriormente, y de acuerdo al artículo 26 del Decreto 94 de 1989, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía elaboró el Acta No. 1700 de 19 de mayo de 2000, notificada el 22 de febrero de 2001, y dictaminó una incapacidad laboral de 15.36%; no obstante, éste no cumplió con lo establecido en la citada norma, pues no intervino el Médico del Departamento No. 4 del Estado Mayor Conjunto y el Asesor Jurídico designado por el Ministerio de Defensa; adicionalmente, desconocieron que los accidentes sufridos por el demandante eran por causa y razón del servicio; en ese sentido, pasaron por alto las declaraciones extra procesales y el concepto emitido por especialista el 16 de septiembre de 1999 en el que se estableció que las secuelas eran de origen traumático.
A pesar de que el actor solicitó corregir y aclarar la calificación de la disminución de la capacidad laboral, e incluso, de interponer algunas acciones de tutela que fueron falladas a favor, la entidad demandada canceló solo lo correspondiente al 15.36% de incapacidad a través de la Resolución No. 09292 de 9 de julio de 2001.
El demandante no asistió a la evaluación que debía realizar el Tribunal Médico Laboral por cuanto se encontraba pendiente de la práctica de una cirugía.
El 9 de marzo de 2004, la Asesora Jurídica del Tribunal Médico Laboral negó la convocatoria o la corrección del Acta No. 1700 de 1999.
NORMAS VIOLADAS
Como disposiciones violadas citó las siguientes:
Constitución Política, los artículos 1, 2, 3, 13, 25, 48 y 53; y, los Decretos 01 de 1984 y 094 de 1989.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El apoderado de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional se opuso a las pretensiones y propuso la excepción de caducidad de la acción (folios 67 a 72).
Si bien es cierto, el demandante tenía una cirugía pendiente para la época en que el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía debía verificar las afecciones ya calificadas por la Junta Médico Laboral en donde se dictaminó una incapacidad laboral del 15.36%, también lo es que, no era necesario esperar el resultado del procedimiento quirúrgico para analizar la impugnación de tal calificación, pues el artículo 28 del Decreto 94 de 1989 dispone que si el interesado o su apoderado no pueden acudir, el Tribunal le asignará un apoderado de oficio.
La fecha en que fue presentada la solicitud de aclaración a los dictámenes realizados por las citadas autoridades administrativas, así como la existencia de las acciones de tutela, se deben revisar, pues por un lado, pareciera que los términos de caducidad le impiden continuar con la acción, y por otro, dentro del plenario no obra prueba alguna de los supuestos fallos a favor.
Una de las principales características del acto administrativo es la presunción de legalidad, por ende, quien no se encuentre de acuerdo con las determinaciones que allí se adopten deberá solicitar, con las correspondientes pruebas, la declaratoria de nulidad dentro del término. En el caso en concreto, con las Actas expedidas por la Junta Médica Laboral y Tribunal Médico Laboral, se pretenden revivir términos ya cumplidos.
LA SENTENCIA
El Tribunal Administrativo del Meta mediante Sentencia de 29 de enero de 2013 se declaró inhibido para resolver el asunto de fondo, por configurarse la excepción de caducidad de la acción. Lo anterior con fundamento en lo siguiente (folios 398 a 400 Adv., cuaderno 2):
De acuerdo con el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto; por su parte, el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil señala que los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario.
En el presente caso, el término para ejercer la acción correspondiente comenzó a contar a partir de la notificación personal del Acta No. 1700 de 19 de mayo de 2000, la cual según lo relatado en el libelo introductorio fue el 22 de enero de 2001, luego entonces el término para interponer la demanda venció el 22 de mayo de 2001, lo que indica que es extemporánea por cuanto fue presentada después de 3 años de notificada el Acta.
El término de caducidad no es susceptible de suspensión o interrupción, salvo por la presentación de la demanda, debido a que los plazos para interponer las acciones están determinados en forma objetiva por la Ley.
El Oficio No. 151 de 9 de marzo de 2004 es un acto por medio del cual se le notificó al demandante que su situación médico laboral se encontraba definida y que no era procedente realizar la convocatoria requerida, es decir que no es un acto definitivo que tenga la capacidad de afectar al señor Osorio González, y por ello, no es demandable ante la Jurisdicción Contencioso Administrativ
.
Por lo anterior, en razón a que la acción se encontraba caducada cuando fue presentada la demanda, profirió fallo inhibitorio.
EL RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante, a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación en contra del proveído anterior con fundamento en lo siguiente (folios 402 a 406, cuaderno 2):
Luego de citar nuevamente los hechos que relacionó en la demanda, indicó que el A – quo equivocadamente declaró la caducidad de la acción, pues si bien los artículos 2
y 3
del Decreto 094 de 1989 establecieron que es el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía la máxima instancia en materia médico laboral, lo cierto fue que sólo hasta que fue emitido el Oficio No. 151 de 9 de marzo de 2004, por parte del la Asesora Jurídica del Tribunal Médico Laboral, se agotó la vía gubernativa, como quiera que fue allí en donde se le negó al actor la convocatoria o la corrección del Acta.
En ese sentido, es a partir del 9 de marzo de 2004 que se deben contabilizar los 4 meses para efectos de la caducidad de la acción, y como la demanda se presentó el 28 de junio de 2004 se puede concluir que se realizó dentro del término legal.
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes,
CONSIDERACIONES
Problema jurídico
Consiste en determinar previamente si las actas proferidas por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, por medio de la cuales se calificó la pérdida de la capacidad laboral del actor, constituyen actos administrativos demandables ante esta Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; para luego establecer si la acción se ejerció dentro del término de caducidad, y de ser así, se deberá esclarecer si el señor Hugo Osorio González tiene derecho a la indemnización y al reconocimiento y pago de una pensión de invalidez por haber adquirido una disminución en la capacidad laboral equivalente al 75%, conforme al régimen especial aplicable a las Fuerzas Militares.
Actos acusados
Acta de Junta Médica Laboral No. 2926 de 9 de diciembre de 1999, por medio del cual fue calificada una pérdida de la capacidad laboral al señor Hugo Osorio González equivalente al 15.36%. Para el efecto fue diagnosticado así (folios 19 a 21):
“(…) REFIERE TRAUMA ANTIGUO EN TESTÍCULO IZQUIERDO, AL EXAMEN FÍSICO PRESENTA HIPOTROFIA TESTICULAR IZQUIERDA SIN REPERCUSIÓN HORMONAL (FUNCIONAL. 2. ARTROSIS DE COLUMNA CERVICAL TRATADO QUE DEJA COMO SECUELA A) LIMITACIÓN A LOS MOVIMIENTOS DEL CUELLO. 3. ARTROSIS PUÑO IZQUIERDO TRATADO QUE DEJA COMO SECUELA A) LIMITACIÓN A LOS MOVIMIENTOS DEL PUÑO (…)”.
Acta No. 1700 de 19 de mayo de 2000 proferida por el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, por medio de la cual decidieron ratificar las conclusiones de la Junta Médica Laboral No. 2926 de 9 de diciembre de 1999, al considerar que las lesiones estuvieron evaluadas de acuerdo a lo establecido en el Decreto 94 de 1989 (folios 26 y 27).
Mediante Oficio No. 151 de 9 de marzo de 2004, la Asesora Jurídica del Tribunal Médico Laboral le negó al demandante la oportunidad de convocar al citado Tribunal para una nueva valoración, bajo el argumento de que en Primera y Segunda Instancia se le había definido la situación médico laboral (folios 37 a 40).
De lo probado en el proceso
Tiempo de servicio.
- El Jefe de Atención al Usuario de la Dirección de Desarrollo Humano certificó que el señor Hugo Osorio González estuvo vinculado al Ejército Nacional desde el 18 de noviembre de 1975 hasta el 5 de septiembre de 1999, fecha en que fue retirado por llamamiento a calificar servicios (folio 116).
- El 10 de diciembre de 1999 el actor, al solicitar la valoración por parte del Tribunal Médico Laboral, indicó que durante el tiempo en que estuvo prestando el servicio sufrió 2 accidentes, el primero, cuando se estaba transportando en un vehículo después de atender una misión de orden público que le ocasionó lesiones en la mano izquierda, en la cara y desviación de la columna vertebral; el segundo, al momento de saltar de un avión, el arnés le presionó el testículo izquierdo, lo cual le produjo una atrofia “eronica” (folio 6).
- El 22 de junio de 2000 el Servicio de Patología del Hospital Militar Central del Ministerio de Defensa Nacional diagnosticó al señor Hugo Osorio González así (folio 3):
- E 29 de julio de 2002, el apoderado del actor solicitó ante el Tribunal Médico Laboral la práctica de la valoración médica, en aras a que se cancele la indemnización correspondiente (folios 29 a 32).
- El 5 de diciembre de 2006 el señor Rafael Rodríguez Lozano, Suboficial retirado de las Fuerzas Militares, al rendir declaración sostuvo que, en compañía del demandante sufrieron un accidente de tránsito el 18 de febrero de 1980 cerca de Barraquilla, después de cumplir una orden del Batallón Nariño, en el que un soldado que estaba conduciendo el camión donde se transportaban se quedó dormido; en ese suceso hubo varios heridos, entre ellos, el señor Osorio González, quien quedó en el piso, pero no recuerda exactamente que le pasó (folios 82 y 83).
- , consistente en la cardiopatía isquémica con compromiso valvular mitro – aortico (folios 135 a 383).
- El 23 de marzo de 2011, la Junta Regional de Calificación del Meta dictaminó al actor una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 88.97%, de acuerdo con el Decreto 094 de 1989, pues tenía una disminución de espacios “(…) interverbertablales de C5 C6 con formación de osteofitos laterales y posterolaterales (…)”, atrofia testicular izquierda, y demás, una cardiopatía isquemia coronaria que fue progresando hasta el año 2001. El origen de esta incapacidad fue como consecuencia de un accidente de trabajo (folios 389 y 390 Adv.)
De las Acciones de Tutela
El 28 de agosto de 2001, el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, al decidir sobre la Acción de Tutela interpuesta por el demandante, resolvió tutelar el derecho fundamental de petición, y en consecuencia, ordenó al Ministerio de Defensa que en el término de 48 horas resolviera de fondo la petición radicada el 15 de mayo de 2001, relacionada con la corrección y aclaración del Acta No. 1700 de 19 de mayo de 2000 (folios 22 a 24, cuaderno 4).
En esta misma fecha, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, tuteló el mismo derecho y ordenó al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía proferir acto administrativo que resuelva la petición radicada el 15 de mayo de 2001, respecto de la aclaración del Acta No. 1700 de 19 de mayo de 2000 (folios 25 a 28, cuaderno 4).
Otros documentos de relevancia en el presente proceso.
“(…) TESTÍCULO IZQUIERDO – ORQUIDECTOMIA RADICAL IZQUIERDA.
ATROFIA TESTICULAR (AUSENCIA DE ESPERMATO Y ESPERMIGIOGENESIS)
EPIDEMIO Y CONDUCTO DIFERENTE DE HISTOLOGÍA USUAL (…)”.
El 23 de junio de 2010, el Director General de la Entidad Descentralizada Adscrita al Sector Defensa del Hospital Militar Central, allegó al plenario la Historia Clínica No. 10535107 perteneciente al actor, en la cual se evidencia la evolución que ha tenido por tener diferentes enfermedades desde el 10 de mayo de 2001 hasta el 27 de abril de 2010, particularmente la coronari
Análisis de la Sala
Naturaleza jurídica de los actos demandados
Teniendo en cuenta que los actos demandados en el sub lite son las Actas de Calificación de la pérdida de la capacidad laboral del actor, procede la Sala, en primer lugar, a determinar si tales decisiones constituyen actos administrativos demandables ante esta Jurisdicción, o si por el contrario, son actos de trámite que no pone fin a una actuación administrativa.
Las actas cuya nulidad se pretende no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del actor como miembro de las Fuerzas Militares determinando para el efecto las lesiones y enfermedades valoradas por los especialistas al momento de la revisión y los conceptos que obran en la historia clínica.
Lo anterior permite deducir, en principio, que se trata de actos de trámite o preparatorios al acto definitivo que reconoce las prestaciones que se generan como consecuencia de la pérdida de la capacidad laboral.
En este sentido, es necesario citar el último inciso del artículo 50 del C.C.A. que se refiere a los actos administrativos definitivos no sólo como los que ponen fin a una actuación administrativa decidiendo el fondo del asunto sino también como los que imposibilitan su continuación, así:
“(…) son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a la actuación cuando hagan imposible continuarla.”.
En relación con el tema de los actos definitivos la Sección Segunda de esta Corporación, por Auto de 16 de agosto de 200, decidió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que rechazó la demanda en la que se solicitó la nulidad de un Acta Médico Laboral en consideración a que, en algunos casos, tal actuación constituye un acto definitivo precisamente porque impide continuar la actuación administrativa.
En dicha providencia, la Sección Segunda, consideró lo siguiente:
“(…) Los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y recurridos ante el Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación.
(…)
En las anteriores condiciones, no es posible exigir al interesado que a pesar de no alcanzar el porcentaje mínimo de incapacidad para tener derecho a la pensión de invalidez, acuda ante la entidad en procura de tal derecho, siendo en cambio procedente, ante la irrevocabilidad de tales actos, acudir en su demanda para que se estudie si estuvo bien fijado el índice lesional, y si además la pérdida de la capacidad es imputable al servicio lo que conllevaría, en caso de ser favorable al actor, al reconocimiento de la prestación.
En conclusión, si el acto del Tribunal Médico Laboral impide continuar con la actuación en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite y en tal caso, es susceptible de demanda ante ésta jurisdicción.
(…)”.
Todo lo anterior permite concluir que en este caso específico las Actas proferidas por el Tribunal Médico Laboral que determinan el porcentaje de disminución de la capacidad laboral son actos definitivos porque a partir de éstos el actor podía ser reubicado laboralmente siempre que incluyera tal recomendación o lograr el reconocimiento de la pensión.
De la Caducidad.
Sobre este tópico, observa la Sala que el A – quo se declaró inhibido para pronunciarse sobre el fondo del asunto, bajo el entendido de que, por un lado, las Actas de Calificación Nos. 2926 de 9 de diciembre de 1999 y 1700 de 19 de mayo de 2000 suscritas por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, respectivamente, no se podían demandar por cuanto había operado el fenómeno de caducidad; y por otro, en razón a que el Oficio No. 151 de 9 de marzo de 2004 es un acto informativo, mas no definitivo.
De igual manera se evidencia que el señor Osorio González solicitó, en el libelo introductorio, como restablecimiento del derecho el “(…) pago de la indemnización que corresponda, por la pérdida de la capacidad laboral y como consecuencia de la prestación del servicio por causa y razón del mismo (…”, es decir, que no solo pretende la indemnización como tal, sino también, la pensión de invalidez. En efecto, al momento en que el actor hace alusión al término “que corresponda” entiende la Sala que son todos aquellos beneficios que pueda llegar a obtener por el grado de deficiencia laboral que sufrió mientras se encontraba en servicio activo.
Bajo ese entendido es preciso indicar, tal y como se expresó anteriormente, que si los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en principio son de trámite y pueden convertirse en definitivos, como quiera que impiden la continuación del trámite administrativo de reajustar la indemnización y de reconocer la pensión de invalidez, debe tenerse en cuenta que el fenómeno de caducidad opera de manera diferente para cada uno de estos reconocimientos. Lo anterior, porque mientras la primera es de naturaleza eminentemente temporal, pues se cancela cuando se causa el derecho y por una sola vez, la segunda es una prestación de carácter periódica que puede ser solicitada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier momento.
Esta Corporación en Sentencia de 2 de octubre de 200, ha sostenido que no hay caducidad en la Acción Contencioso Administrativa respecto de los actos administrativos que otorgan prestaciones periódicas, porque de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998, los actos que niegan o reconocen prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo. Al respecto, dijo:
“(…) En suma, la relectura y alcance que en esta oportunidad fija la Sala al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto dispone que los actos que reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, no apunta sólo a aquéllos que literalmente tienen ese carácter, sino que igualmente comprende a los que las niegan. Ello por cuanto de un lado, la norma no los excluye sino que el entendimiento en ese sentido ha sido el resultado de una interpretación restringida, y de otro, tratándose de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas, tales como pensiones o reliquidación de las mismas, para sus titulares que son personas de la tercera edad, ello se traduce en reclamaciones y controversias que envuelven derechos fundamentales. No puede perderse de vista que la Carta Política garantiza la primacía de los derechos inalienables y éstos prevalecen sobre aspectos procesales. El derecho a la pensión y su reliquidación es un bien imprescriptible e irrenunciable para sus titulares.
En el sub examine, al tiempo que como quedó expresado en párrafos anteriores, la demanda contra los actos impugnados fue presentada por fuera del término de caducidad -cuestión que extrañamente ignoró el Magistrado que admitió la demanda y la Sala que la decidió-, sin embargo bajo la motivación expuesta precedentemente, su extemporaneidad se torna en una inconsistencia inane, pues en cualquier caso, si no hay caducidad para los actos que reconocen prestaciones periódicas tampoco la habrá para aquellos que las niegan, fundamento que facilita el examen de fondo del asunto propuesto en esta instancia (…)”.
Entonces, si de los actos administrativos se derivan dos prestaciones diferentes, como en el presente caso, pero sobre una ha operado la caducidad, se debe estudiar el fondo del asunto respecto de aquella pretensión que no se encuentre inmersa dentro de este fenómeno. Es decir, si el interesado desea que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estudie tanto la indemnización como la pensión de invalidez, previamente agotada la vía gubernativa ante la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, debe realizarlo dentro del término estipulado por la Ley, pues de lo contrario, solo se podrá estudiar aquél beneficio laboral que cumpla con los requisitos de prestación periódic
.
En el presente caso, el Acta del Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía No. 1700 de 19 de mayo de 2000 fue notificada personalmente el 22 de febrero de 2001, y como la demanda se presentó sólo hasta el 9 de julio de 2004, ha caducado la acción en lo concerniente a la indemnización, ya que no es posible que ahora a través de la acción incoada se pretendan revivir términos de los cuales no hicieron uso de manera oportuna; situación muy distinta ocurre en cuanto a la pensión de invalidez, ya que al ser una prestación periódica, permite demandarse en cualquier tiempo.
De la Nulidad del Oficio.
Se evidencia que el Tribunal de Primera Instancia, determinó que el Oficio No. 151 de 9 de marzo de 2004, es un acto de información, en razón a que su contenido, no creó, ni modificó, ni extinguió situación jurídica al solicitante, sino que simplemente suministró una información, por lo cual concluyó, que dicho acto no es susceptible de ser demandado ante esta Jurisdicción.
Empero, la Sala se aparta de tal conclusión, pues resulta evidente que este acto administrativo es definitivo, y por ende, susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que su contenido, definió la situación jurídica del interesado en la medida en que la administración le negó la oportunidad de convocar nuevamente al Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía para su valoración.
En efecto, nótese cómo a través del citado Oficio, se está definiendo una situación particular y concreta respecto del señor Osorio González, por cuanto de una manera clara y concisa se establece que “(…) no es procedente efectuar ningún trámite ante la señora Secretaria General del Ministerio de Defensa Nacional, para que en su calidad de Presidente del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía autorice la convocatoria solicitada. (…)” (folio 40).
Aplicación del artículo 170 del C.C.A.
La Sala hará el estudio de fondo sólo en lo referente a la pensión de invalidez, en atención a los principios constitucionales de favorabilidad en materia laboral; prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades; y, de lo dispuesto en el artículo 170 del C.C.A , el cual permite al fallador contencioso, restablecer el derecho particular, estatuir disposiciones nuevas en remplazo de las acusadas y modificar o reformar éstas.
Por lo anterior, se confirmará parcialmente la decisión del A - quo en cuanto se declaró inhibido para conocer de fondo por configurarse la excepción de caducidad de la acción, en lo que respecta a la indemnización; empero se hará el estudio, como se advirtió anteriormente, sólo en lo correspondiente a la pensión de invalidez por tratarse de una prestación periódica.
Pensión de invalidez en el régimen especial de la Fuerza Pública.
El Decreto 2728 de 1968, “por el cual se modifica el régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento del personal de soldados y grumetes de las Fuerzas Militares”, estableció en el artículo 2° que para efectos de determinar, clasificar y evaluar las aptitudes, incapacidades, invalideces e indemnización los soldados y grumetes quedan sometidos al “Reglamento General de Incapacidades, Invalideces e Indemnizaciones para el personal al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”.
El Decreto 94 de 1989, reformó “el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Ejército Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las Escuelas de Formación y Personal Civil del Ministerio de Defensa y Ejército Nacional”, y dispuso en su artículo 89 lo siguiente:
“(…) PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL PERSONAL DE OFICIALES, SUBOFICIALES AGENTES. A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y Agentes, adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en las partidas señaladas en los respectivos estatutos de carrera, así:
a) El 50% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución del 75% de la capacidad sicofísica.
b) El 75% de dichas partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance el 95%.
c) El 100% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%.
(…)”.
De la normatividad anteriormente transcrita, se infiere que para acceder a la pensión de invalidez en el régimen especial de la Fuerza Pública, es necesario que el interesado haya sufrido una pérdida de la capacidad laboral no inferior al 75%.
Esta disposición aplicable al personal de las Fuerzas Militares, a partir de 1 de enero de 1989 (artículo 227 ibídem), determinó en sus artículos 15 y 87 la clasificación de las “incapacidades e invalideces” :y las tablas para la calificación de las mismas, teniendo en cuenta los distintos índices de lesión y la edad de la persona para así establecer la indemnización en meses de sueldo, según el momento en que ocurrieron los hechos y las circunstancias de los mismos, así como la época en que fue calificada la lesión, de conformidad con los haberes devengados por el afectado con la lesión y la incapacidad misma, según el concepto que para tal efecto fije Sanidad Militar o de Policía.
Así mismo se estableció en el artículo 25 que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar es la máxima autoridad en materia médico-laboral y policial, y como tal conoce de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico Laborales; en consecuencia puede aclarar, ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Su tenor literal es el siguiente:
“(…)
El Tribunal Médico - Laboral y de revisión, es la misma autoridad en materia Médico - Militar y policial. Como tal conoce en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico - Laborales.
En consecuencia podrá aclarar, ratificar, modificar, o revocar tales decisiones.
También conocerá el Tribunal de las modificaciones que pudieren registrarse en las lesiones o afecciones ya calificadas por una Junta Médico - Laboral, cuando la persona haya continuado en servicio activo.
Parágrafo. En casos excepcionales podrá el Tribunal disponer la práctica de nuevos exámenes sicofísicos.
(…)”
El artículo 29 del mismo Decreto estableció el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la Junta Médica para solicitar la convocatoria del Tribunal Médico Laboral en Revisión. Para el efecto dispuso lo siguiente:
“(…)
Oportunidad. El interesado en solicitar convocatoria del Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar o de Policía, podrá hacerlo dentro de los cuatro (4) meses siguientes a partir de la fecha en que se le notifique la decisión de la Junta Médico - Laboral. (…)”
Posteriormente, el Decreto 1796 de 2000 por el cual se “regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, así como lo relacionado con las incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional,…”; dispuso en sus artículos 37 y 38 con relación al tema en debate, lo siguiente:
“ARTICULO 37. Derecho a indemnización. El derecho al pago de indemnización para el personal de que trata el presente decreto, que hubiere sufrido una disminución de la capacidad laboral se valorará y definirá de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y se liquidará teniendo en cuenta las circunstancias que a continuación se señalan:
a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común.
b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo.
c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional.
ARTICULO 38. Liquidación de pensión de invalidez para el personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes, y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal Medico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional, liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la materia y de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan:
(…)” (Se subraya).
A su vez, el artículo 48 ibídem, estableció que el procedimiento y criterios de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones, continuarían rigiéndose por el Decreto No. 094 de 1989 con el siguiente tenor literal:
“ARTICULO 48. Articulo transitorio. Hasta tanto el Gobierno Nacional determine lo correspondiente a la valoración y calificación del personal que trata el presente decreto, los criterios de calificación de la capacidad psicofísica, de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y de la clasificación de las lesiones y afecciones, continuarán vigentes los artículos 47 al 88 del decreto 094 de 1989, excepto el artículo 70 de la misma norma.
(…)” (Se subraya).
La anterior normatividad indica el procedimiento para liquidar la indemnización por disminución de la capacidad laboral, que es el establecido en el Decreto No. 094 de 1989 que reformó el Estatuto de la Capacidad Sicofísica, Incapacidades, Invalideces e Indemnizaciones del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.
Del caso concreto.
Se encuentra probado que el señor Hugo Osorio González se vinculó al Ejercito Nacional en calidad de Alumno Suboficial el 18 de noviembre de 1975 y que fue llamado a calificar servicios el 5 de septiembre de 1999, es decir, prestó sus servicios por el término de 24 años y 17 día.
Por esta razón, para el asunto, le es aplicable el régimen establecido en el Decreto 094 de 1989, mediante el cual se reformó el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, pues para la fecha del retiro del demandante y de la posible causación de la invalidez, aun no se había proferido el Decreto 1796 de 200 .
También se encuentra demostrado que el 18 de febrero de 1980 el demandante sufrió dos accidentes que le ocasionaron algunas secuelas físicas considerables que lo llevaron a obtener, a través del tiempo, una pérdida de la capacidad laboral equivalente a 15.36
en razón a que tenía un trauma en el testículo izquierdo por una hipotrofia testicular sin repercusión funcional y, artrosi
en la columna cervical y en el puño izquierdo que lo limitaban para realizar movimientos en el cuello y en el puño; por ende, no era apto para seguir prestando el servicio dado que contaba con una incapacidad relativa y permanente. De igual modo se estableció que las lesiones sufridas se ocasionaron en el servicio pero no por causa ni razón del mismo.
A su turno, el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía decidió, en el Acta No. 1700 de 19 de mayo de 2000, ratificar las conclusiones de la Junta Médica Laboral, por cuanto las lesiones estaban bien evaluadas y de conformidad con el Decreto 094 de 11 de enero de 1989.
Vista así las cosas, es evidente que en principio el demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez establecida en el artículo 89 del Decreto 094 de 198 , pues el grado de incapacidad no alcanza a llegar al 75% requerido. No obstante, el 23 de marzo de 2011 la Junta Regional de Calificación del Meta valoró nuevamente al actor y diagnosticó un grado de incapacidad laboral equivalente a 88.97% de acuerdo al siguiente análisi
:
“(…) Cuadro antiguo de accidente de tránsito en 1980 en cumplimiento de sus funciones en el ejército, sufre trauma, fractura de orbita izquierda y cigomático izquierdo, fractura de epífisis distal del cubito, con reducción cerrada y trauma de columna cervical, comprometiendo los segmentos C5 C6, posteriormente en RX se observa disminución de espacios interverbertablales de C5 C6 con formación de osteofitos laterales y posterolaterales, en 1986 sufre un accidente saltando en paracaídas, con atrapamiento testicular con el arnés del paracaídas, es manejado por urología sin resultados positivos, se produce orquialgia crónica y atrofia testicular izquierda y posteriormente en Junio de 2000 requirió orquidectomia radical izquierda, en el año de 1992 comienza cuadro de cardiopatía isquemia coronaria que va progresando hasta el año 2001 (…). Al momento del retiro al 8 de diciembre de 1999, el paciente presentaba problemas de artrosis cervical, artrosis de puño izquierdo, la orquialgia e hipotrofia testicular y la cardiopatía coronaria (…)”.
Nótese que si bien la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no estableció una fecha de estructuración de las lesiones que le aquejan al señor Osorio González, lo cierto es que en el Acta se encuentra calificada la pérdida de la capacidad laboral como accidente de trabajo, por cuanto la deficiencia que ostenta en la actualidad se debe a los accidentes que sufrió en los años de 1980 y 1986; y, a la cardiopatíhttp://lema.rae.es/drae/?val=cardiopat%C3%ADa que tiene desde 1992.
Si bien la Junta Regional de Calificación de Invalidez profirió dictamen aproximadamente 20 años después de la ocurrencia del primer accidente que le generó la disminución de la capacidad laboral al actor, esta situación no puede ser usada en su contra, ya que es apenas natural, que tratándose de una lesión que afecta la capacidad laboral y disminuye su calidad de vida, no puede esperarse que ésta se mantenga intacta con el paso del tiempo; es más, el deterioro físico es una consecuencia de la lesión sufrida por el señor Osorio González durante el tiempo que prestó sus servicios al Ejército Nacional y no una simple incapacidad generada por el paso del tiempo. Bajo ese contexto, si el ente demandado consideró que la disminución de la capacidad laboral del demandante tuvo un origen distinto a la lesión que sufrió mientras prestaba el servicio militar, debió probarlo.
Por lo anterior, habrá lugar a declarar la nulidad de los actos cuestionados y a reconocer la pensión de invalidez a favor del señor Hugo Osorio González con base en lo previsto en el artículo 89 del Decreto 094 de 1989, en el cual se estableció que la citada pensión se pagaría con base en el “(…) 75% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance el 95%. (…)”; siempre y cuando no le haya sido reconocida la asignación de retiro, pues de acuerdo con el artículo 175 del Decreto 1211 de 199
, estas prestaciones entre si, son incompatibles.
Sea la oportunidad para reiterar, que el anterior estudio se realizó en uso de las facultades que le confiere el artículo 170 del C.C.A. al fallador y de la interpretación armónica de la demanda, pues a pesar de que el actor no estipuló taxativamente dentro de las pretensiones, el derecho que podría tener sobre la pensión de invalidez, lo cierto es que aportó las pruebas suficientes que demostraban tal condición.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
CONFÍRMASE parcialmente la Sentencia de 29 de enero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por la cual se declaró inhibido para resolver el fondo de la demanda incoada por Hugo Osorio González en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, por configurarse la excepción de caducidad en lo que concierne al reajuste de la indemnización por la disminución de la capacidad laboral.
MODIFÍCASE el proveído impugnado en cuanto no estudió la pretensión que tiene que ver con la pensión de invalidez, en su lugar,
DECLÁRASE la nulidad de las Actas de Calificación Nos. 2926 de 9 de diciembre de 1999 y 1700 de 19 de mayo de 2000 suscritas por las Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, respectivamente; y, el Oficio No. 151 de 9 de marzo de 2004 expedido por la Asesora Jurídica del Tribunal Médico Laboral.
CONDÉNASE a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 170 del C.C.A., a reconocer y pagar al señor Hugo Osorio González la pensión de invalidez en los términos establecidos en el artículo 89 del Decreto 094 de 1989, siempre y cuando no le haya sido reconocida la asignación de retiro, caso en el cual, tendrá el derecho de opción.
ORDÉNASE a la entidad demandada que sobre las sumas de condena reconozca y pague a favor del beneficiario los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal como lo autoriza el artículo 178 del C.C.A. dando aplicación a la siguiente fórmula:
R= R.H. ÍNDICE FINAL
ÍNDICE INICIAL
En la que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por las beneficiarias, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente al momento en que se causó cada mesada.
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada pensional, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Dése cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.
NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE
