ACUEDUCTO DEL MUNICIPIO DE VISTA HERMOSA - La impotabilidad del agua por si sola pone en riesgo la seguridad pública / INCENTIVOS - Reconocimiento cuando la acción de la administración es consecuencia de la acción popular / SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - Inversión forzosa en agua potable en municipio de Vista Hermosa hasta cobertura del 90 por ciento
Para la Sala, no acertó el Tribunal en negar el amparo a los derechos colectivos aduciendo que no se demostraron los índices de «patologías dentro de la población» derivados del consumo de agua no potable, pues como sostienen los apelantes, la falta de potabilidad en el agua por sí sola pone en riesgo el derecho a la salubridad pública. En sentencia de 5 de septiembre 2002 la Sala destacó la importancia de los servicios públicos esenciales de agua potable y alcantarillado en los siguientes términos: El hecho de que la comunidad no tenga servicio de agua potable o alcantarillado, o lo tenga pero no funcionando adecuadamente, se constituye en un factor de riesgo grande para la salud de la comunidad expuesta a dicha situación. Como se deduce claramente de las estadísticas, la expresión «factor de riesgo grande» utilizada por el doctor Flórez, no se refiere a otra cosa que al riesgo de muerte. Tampoco tuvo razón el Tribunal al denegar las pretensiones aduciendo que el Municipio fue diligente al realizar, viabilizar y priorizar el proyecto de «suministro e instalación del equipo de potabilización (coloración) para el acueducto urbano», pues este fue registrado el 6 de mayo de 2004, con disponibilidad presupuestal de 15 de octubre del mismo año, esto es, tras la notificación del auto admisorio de la demanda, el 16 de abril de 2004. Este hecho prueba que la Alcaldía de Vista Hermosa se avino a actuar según lo pretendido por los actores, y procedió a tomar las medidas tendientes a suministrar agua potable a la comunidad. En efecto, consta en oficio AMV 736 de 30 de mayo de 2006 que el Alcalde de Vista Hermosa informó que el 25 de febrero de 2005 se terminó de ejecutar el contrato 030 de 2004 para la ampliación de la caseta de controles eléctricos y el suministro e instalación de un equipo dosificador de cloro gaseoso. Se impone, pues, revocar la sentencia impugnada para en su lugar, declarar que existió amenaza a los derechos colectivos y reconocer el incentivo a los actores, que deberá pagar el municipio de Vista Hermosa. La Sala ordenará al Alcalde de Vista Hermosa que con cargo a los recursos de forzosa inversión en agua potable ($510´778.280,oo) girados por la Nación en la presente vigencia fiscal con cargo del Sistema General de Participaciones se ejecuten los proyectos de mantenimiento, adecuación y ampliación de la cobertura del servicio de acueducto, de desarrollo, operación y logística para la prestación del servicio de acueducto y potabilización de acueducto contemplados en el Plan Anual de Inversiones del Municipio para la vigencia fiscal del año 2006. Igualmente ordenará al Alcalde que con cargo a la vigencia fiscal del año 2007 y siguientes, formule y viabilice proyectos de ampliación de la cobertura de acueducto y suministro de agua potable al área rural del Municipio de modo que en los términos del artículo 78 de la Ley 715 de 2001 y del Decreto 849 del 2002, en un tiempo razonable, este alcance una cobertura real superior al 90%.
NOTA DE RELATORIA: Expediente 0303. Actor: Adalberto Castro Meléndez.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil seis (2006)
Radicación número: 50001-23-15-000-2004-00217-01(AP)
Actor: HENRY DIAZ CUBIDES Y ALEJANDRO GOMEZ SANCHEZ
Demandado: MUNICIPIO DE VISTA HERMOSA
Referencia: ACCION POPULAR
Se decide el recurso de apelación interpuesto por los actores contra la sentencia de 9 de noviembre de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta denegó las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 12 de marzo de 2004, HENRY DÍAZ CUBIDES y ALEJANDRO GÓMEZ SÁNCHEZ ejercieron acción popular contra el Municipio de Vista Hermosa, para reclamar protección a los derechos a la salubridad pública; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna.
Hechos
Los análisis bacteriológicos y fisicoquímicos practicados por la Secretaría de Salud del Meta entre enero y marzo de 2003 a muestras de agua tomadas en viviendas del Municipio de Vista Hermosa demuestran que no es apta para el consumo humano.
- La inobservancia de los parámetros establecidos en el Decreto 475 de 1998 (10 de marzo) ha provocado enfermedades infecciosas a nivel cutáneo y afecciones de tipo gástrico a los usuarios del servicio de acueducto.
1.2. Pretensiones
Los actores solicitan que se ordene al Municipio:
Suministrar agua potable a la comunidad y practicar periódicamente análisis fisicoquímicos a muestras tomadas en diferentes puntos de la red para comprobar su potabilidad.
Que se fije a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
LA CONTESTACIÓN
2.1. El Municipio de Vista Hermosa, mediante apoderado, puso de presente que radicó ante la Gobernación del Meta un proyecto para obtener asesoría técnica en el diseño del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado y en el Plan Operativo Anual de Inversiones de la vigencia fiscal de 2004 se priorizó el proyecto «suministro e instalación de equipo de potabilización para el sistema de acueducto urbano».
3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 31 de mayo de 2004 y se declaró fallida pues los actores no se hicieron presentes.
4. PRUEBAS
Los actores allegaron las siguientes:
Copias de los análisis bacteriológicos y fisicoquímicos realizados el 26 enero, 2 de febrero y 16 de marzo de 2003, 12 de abril y 3 de mayo de 2004, por el Laboratorio de Salud Pública del Meta a muestras tomadas en el Hospital y en viviendas del municipio, en los que consta que el agua de Vista Hermosa no es apta para el consumo humano, según el Decreto 475 de 1998.
4.2. El Municipio allegó:
Certificado de 10 de mayo de 2004 en que la Coordinadora del Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal hizo constar que el proyecto «suministro e instalación del equipo de potabilización (cloración) para el acueducto urbano» se encuentra registrado con el N° 04-1-50-711-170 de 6 de mayo de 2004 y priorizado y viabilizado en el Plan Operativo Anual de Inversión para la vigencia fiscal de 2004.
Certificado de Disponibilidad Presupuestal 01067 de 15 de octubre de 2004 en que el Jefe de Presupuesto del Municipio de Vista Hermosa certificó que existia saldo disponible por valor de veintitrés millones seiscientos treinta y cinco y mil pesos ($23´635.000,oo) para financiar el proyecto de suministro e instalación de clorhinhidrador en el presupuesto de 2004.
Copia de la Resolución 594 de 21 de octubre de 2004 en que el Alcalde de Vista Hermosa publicó los términos de referencia del proyecto para la ampliación de la caseta de controles eléctricos y el suministro e instalación de un equipo dosificador de cloro gaseoso, con el fin de adelantar el proceso contractual.
A solicitud del Tribunal se allegaron:
Análisis bacteriológicos y fisicoquímicos realizados el 21 de abril de 2004, por el Laboratorio de Salud Pública del Meta a muestras tomadas en el área rural del Municipio. Consta en ellos que el agua de Vista Hermosa es potable bacteriológicamente, según el Decreto 475 de 1998.
Análisis bacteriológicos y fisicoquímicos realizados el 3 de mayo, 15 de junio, 19 de julio, 30 de agosto y 13 de septiembre de 2004, por el Laboratorio de Salud Pública del Meta a muestras tomadas a viviendas del área urbana y rural del Municipio, en que consta que el agua de Vista Hermosa no es apta para el consumo humano, según el Decreto 475 de 1998.
II. LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda por considerar que auncuando es cierto que en Vista Hermosa el agua no es apta para el consumo humano, no existe amenaza a los derechos colectivos pues no se probó que la población haya sufrido afectación alguna en la salud a consecuencia de su consumo.
El Municipio demostró que el proyecto para el «suministro e instalación del equipo de potabilización (cloración) para el acueducto urbano» fué priorizado en el Plan Operativo Anual de Inversiones de la vigencia fiscal del 2004.
- LA IMPUGNACIÓN
- Los actores sostuvieron que según el artículo 2° de la Ley 472 de 1998 las acciones populares tienen carácter preventivo puesto que se ejercen para «evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro o amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos». Solicitó revocar el fallo impugnado porque los exámenes bacteriológicos y fisicoquímicos practicados el 18 de agosto y el 5 de septiembre de 2004 demostraron que el agua de Vista Hermosa no es potable, como lo admitió el Tribunal, y este hecho constituye amenaza a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción.
- Pusieron de presente que el proyecto «suministro e instalación del equipo de potabilización (coloración) para el acueducto urbano» fue radicado el 6 de mayo de 2004 en el Banco de Programas y Proyectos con posterioridad a la notificación del auto admisorio de la acción popular (16 de abril de 2004).
- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
- Consideró que el Municipio viene realizando las gestiones necesarias para suministrar agua potable a la comunidad.
- Instó a las Autoridades municipales para que ejecuten el proyecto de «suministro e instalación del equipo de potabilización (coloración) para el acueducto urbano» en el menor tiempo posible.
- LA ACTUACIÓN PROBATORIA OFICIOSA
Llegada la oportunidad procesal para decidir, el Consejero Ponente advirtió que se hacía necesario actualizar la información sobre el estado en que se encuentran los proyectos de asesoría técnica en el diseño del plan maestro de acueducto y alcantarillado, de «suministro e instalación del equipo de potabilización (coloración) para el acueducto urbano» y de «ampliación de la caseta de controles eléctricos y suministro e instalación de un equipo dosificador de cloro gaseoso». Así como establecer si en la presente vigencia fiscal la Alcaldía de Vista Hermosa ha formulado proyectos y programas prioritarios de inversión para realizar obras de infraestructura para la prestación del servicio de acueducto y optimizar la calidad del agua. Si tales programas y proyectos se encuentran incluidos en el Presupuesto de la presente vigencia fiscal; y si el municipio ha solicitado a los Gobiernos Nacional y Departamental recursos de cofinanciación para ejecutarlos.
Por tal razón, y de conformidad con el artículo 169 del CCA, aplicable a este proceso en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, la proveído de 28 de abril de 2006, resolvió oficiar:
1. Al Alcalde de Vista Hermosa para que informara:
El estado en que se encuentra el proyecto de asesoría técnica en el diseño del plan maestro de acueducto y alcantarillado que adelanta el Municipio de Vista Hermosa ante la Gobernación del Meta.
El estado de ejecución del proyecto «Suministro e instalación de equipo de potabilización (cloración) para el acueducto urbano de Vista Hermosa – Meta».
El estado de ejecución del proyecto «Ampliación de la caseta de controles eléctricos y suministro e instalación de un equipo dosificador de cloro gaseoso en Vista Hermosa – Meta».
Si la Alcaldía de Vista Hermosa ha formulado para la presente vigencia fiscal proyectos y programas de obras para mejorar la infraestructura del servicio de acueducto y optimizar la calidad del agua.
Si el Plan Anual de Inversión del municipio para la presente vigencia fiscal contempla tales programas y proyectos como prioritarios, y si en el Presupuesto del año 2006 existe partida apropiada para ejecutarlos.
Si la Administración Municipal ha solicitado al Gobierno Nacional y Departamental cofinanciar la ejecución de tales programas y proyectos.
1.7. Explicar la aplicación en el Presupuesto de Inversión de 2006 de los recursos provenientes de la Participación de Propósito General de la Nación. Con este fin deberá tener en cuenta: que los recortes presupuestales a las transferencias por participación en los ingresos corrientes que efectúa el Gobierno Nacional por conducto del Departamento Nacional de Planeación, en ningún caso afectan los porcentajes de forzosa inversión de los recursos que conforman el Sistema General de Participaciones; que al tenor de lo preceptuado por el artículo 3º. de la Ley 715 de 2001, el Sistema General de Participaciones comprende: 1) la participación con destinación específica para el sector educativo; 2) la participación con destinación específica para el sector salud; y, 3) la denominada participación para beneficio general que «incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico» que representa el 17%; que el artículo 78 de la Ley 715 de 2001 dispone que «del total de dichos recursos, las entidades territoriales destinarán el 41% para el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico. Los recursos para saneamiento básico incluyendo alcantarillado se destinarán a la financiación de inversiones en infraestructura. La ejecución de los recursos de la Participación de Propósito General deberá realizarse de acuerdo a programas y proyectos de inversión viables incluidos en los presupuestos».
Al Jefe de la Unidad de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación, para que certifique los porcentajes de los recursos de forzosa inversión en infraestructura y optimización del servicio de agua potable de la Participación de Propósito General, correspondientes a la presente vigencia fiscal, para el Municipio de Vista Hermosa (Meta).
Al Gobernador del Meta para que INFORME si existen recursos de cofinanciación para los programas enunciados en los numerales 1.1. y 1.4. del presente proveído.
Al Jefe de la Unidad de Inversiones Públicas del Departamento Nacional de Planeación y al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para que INFORMEN si existen recursos de cofinanciación para los programas enunciados en el numeral 1.4. del proveído que correspondan a su competencia sectorial y si la Alcaldía de Vista Hermosa ha formulado los proyectos de cofinanciación requeridos para ese fin.
En respuesta se allegaron al proceso las siguientes pruebas:
Oficio 235 de 1 de junio de 2005 en que la Directora de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación informó que en el Banco de Proyectos de Inversión de la Nación no se encuentran registrados los proyectos de «suministro e instalación del equipo de potabilización (coloración) para el acueducto urbano» de «ampliación de la caseta de controles eléctricos y suministro e instalación de un equipo dosificador de cloro gaseoso» ni proyectos relacionados con obras para mejorar la infraestructura del servicio de acueducto y optimizar la calidad del agua del Municipio de Vista Hermosa.
Oficio 252 de 31 de mayo de 2006 en que el Director de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación informó que los recursos asignados por el Sistema General de Participaciones al Municipio de Vista Hermosa en materia de agua potable son de quinientos diez millones setecientos setenta y ocho mil doscientos ochenta pesos ($510´778.280,oo). Estos recursos corresponden a un porcentaje de inversión mínimo establecido por ley, sin embargo el Municipio puede programar un valor mayor de recursos para el sector.
Oficio AMV 736 de 30 de mayo de 2006 en que el Alcalde de Vista Hermosa informó:
«Estado de ejecución del proyecto asesoría técnica en el diseño del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado.
El Municipio de Vista Hermosa contaba con la Disponibilidad presupuestal 01070 de 15 de octubre de 2004 por valor de ochenta y cinco millones de pesos ($85´000.000,oo) en el rubro Plan de Obras e Inversiones y Diagnostico y Optimización Hidráulica, de los sistemas de acueducto y alcantarillado.
Suscribió el Contrato de Consultoría 001 de 2004 de 8 de noviembre de 2004 para la elaboración del estudio del diseño del plan de obras e inversiones del acueducto y alcantarillado del Municipio de Vista Hermosa por valor de ochenta y cuatro millones cuatrocientos cincuenta y nueve mil seiscientos pesos ($84´459.600). El estudio ha sido base para las inversiones en acueducto y alcantarillado para el Municipio y el Departamento del Meta.
Estado de ejecución de los proyectos «suministro e instalación de equipo de potabilización (cloración) para el acueducto urbano del Municipio» y «ampliación de la caseta de controles eléctricos y suministro e instalación de un equipo dosificador de cloro gaseoso».
El Municipio contaba con la Disponibilidad presupuestal 01067 de 15 de octubre de 2004 por valor de veintitrés millones seiscientos treinta y cinco mil pesos ($23´635.000,oo). Suscribió el Contrato de Obra 030 de 11 de diciembre de 2004, para ampliación de la caseta de controles eléctricos y suministro e instalación de un equipo dosificador de cloro gaseoso. La ejecución del Contrato finalizó el 25 de febrero de 2005 y la caseta y el equipo dosificador se encuentran en funcionamiento.
Programas y proyectos formulados.
Construcción, adecuación y optimización de las redes de acueducto del perímetro urbano del Municipio.
Construcción del tanque de almacenamiento elevado de 300 M3 (H=20M) para el casco urbano del Municipio.
Mantenimiento, adecuación y ampliación de la cobertura de acueducto.
Construcción de pozo profundo para la captación de las aguas subterráneas en el casco urbano del Municipio.
Plan Anual de Inversión 2006.
- Contempla en el sector agua potable y saneamiento básico en el programa servicios públicos con calidad, el subprograma: adecuación y operación de la infraestructura de acueducto los proyectos de:
- mantenimiento, adecuación, ampliación de la cobertura de acueducto por valor de ciento cuarenta millones de pesos ($140´000.000,oo).
- Desarrollo, operación y logística para la prestación del servicio de acueducto por valor de catorce millones trescientos cuarenta y cinco mil quinientos treinta y cuatro mil pesos ($14´345.534,oo).
- En el subprograma: potabilización de acueductos, el proyecto de potabilización de acueducto.
Actualmente la Gobernación del Meta se encuentra ejecutando los siguientes contratos en el sector de acueducto, por gestiones realizadas por la Administración municipal:
Contrato 17/06 para la construcción, adecuación y optimización de las redes de acueducto del perímetro urbano del Municipio de Vista Hermosa por valor de ciento cuarenta y cuatro millones seiscientos sesenta y dos mil setecientos treinta pesos ($144´662.730,oo).
Contrato 29/06 para la construcción del tanque de almacenamiento elevado de 300 M3 (H=200M) para el casco urbano del Municipio de Vista Hermosa por valor de cuatrocientos veintinueve millones cuatrocientos ocho mil setecientos cuarenta y nueve pesos ($429´408.749,oo).
La administración aplica los recursos del Sistema General de Participaciones de acuerdo a la distribución del Conpes 97 y en cada uno de sus renglones incluyendo el 41% para agua potable y saneamiento básico.
Los recursos se destinan a los proyectos viabilizados dentro del programa de gobierno de la Alcaldía y por ende enmarcados dentro del Plan de Desarrollo».
Oficio SPDT 187 de 20 de junio de 2006 en que el Secretario de Planeación y Desarrollo Territorial del Meta informó que en el Banco de Programas Proyectos de la Gobernación del Meta se encuentran registrados los siguientes proyectos:
«Año 2005.
Proyecto 795/05 presentado por la Empresa de Servicios Públicos del Meta (EDESA) para la construcción, adecuación y optimización de las redes de acueducto del perímetro urbano del Municipio de Vista Hermosa por valor de ciento cincuenta y siete millones ochocientos trece mil doscientos sesenta pesos ($157´813.260,oo).
Proyecto 811/05 presentado por EDESA para la construcción del tanque de almacenamiento elevado de 300 M3 (H=200M)para el casco urbano del Municipio de Vista Hermosa por valor de cuatrocientos treinta y dos millones trescientos treinta y siete mil ciento noventa pesos ($432´337.190,oo)».
Oficio 2300-4-46713 de 15 de junio de 2006 en que la Directora de Agua Potable y Saneamiento Básico y Ambiental del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial informó que al Municipio de Vista Hermosa no le fueron asignados recursos durante el período 2004-2007 y que no ha presentado proyectos para el mejoramiento de la infraestructura de los servicios de acueducto y optimización de la calidad del agua.
- CONSIDERACIONES
La solución de la necesidad básica insatisfecha en materia de agua potable, responsabilidad básica de los municipios, y subsidiaria o concurrente de los departamentos y la Nación. (Artículos 356, 357,365 y 366 de la Constitución Política, 3-5 de la Ley 136 de 1994, 5-1 de la Ley 142 de 1994 y de la Ley 715 de 2001).
La prestación del servicio de acueducto es responsabilidad primerísima de los municipios, según lo disponen los artículos 365 y 366 de la Constitución Política, 3-5 de la Ley 136 de 1994 y 5-1 de la Ley 142 de 1994 cuyo tenor literal es el siguiente:
«Artículo 365 CP.- Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos (...) podrán ser prestados por el Estado directa o indirectamente (...) En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Artículo 366 CP. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación».
LEY 136 de 1994
Artículo 3o. Funciones. Corresponde al municipio.
[...]
5. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y, en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la le
.
...
LEY 142 DE 1994
Artículo 5. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos.
Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguient
».
Los artículos 365 a 370 de la Constitución Política tratan de los derechos colectivos de acceso a la infraestructura de servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna; y a que la Nación y las entidades territoriales realicen las finalidades sociales del Estado priorizando en los planes y presupuestos el gasto público social. Ciertamente, conforme a los citados preceptos constitucionales:
- Los servicios públicos son inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, que son finalidades sociales del Estado.
- En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, control y vigilancia de los servicios públicos.
- Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
- Será objetivo fundamental de la actividad del Estado la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable.
- Para tales efectos, en los planes y presupuesto de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
«Artículo 350 CP. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley.
El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.»
Los recursos que la Nación transfiere a los municipios a título de Participación de Propósito General, constituyen renta de destinación especifica de forzosa inversión en agua potable. (Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 de 2001).
El Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios precisamente para atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación.
Según lo preceptuado por los artículos 3° y 4° de la Ley 715 de 2001 que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, del Sistema General de Participaciones forma parte la Participación de Propósito General, renta de destinación especifica, de forzosa inversión en la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de agua potable y en la ampliación de la cobertura del servicio de acueducto. Asciende al 17% del total de lo que por concepto del Sistema transfiere la Nación a las entidades territoriales.
La normativa constitucional y legal en lo pertinente preceptúa:
«...
Artículo 356 CP.(Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001). Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinaran a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.
La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de estas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;
b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
No se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo periodo legislativo.
Artículo 357 CP. (Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001). El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos Corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter permanente.
Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes a] funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1°. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos Corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos Corrientes de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 2°. Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje igual el de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.
Si durante el periodo de transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4% el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que trata el presente parágrafo se incrementara en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002,2003,2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 3°. Al finalizar el periodo de transición, el porcentaje de los ingresos Corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001.
La Ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.
En todo caso, después del período de transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de ley, podrá incrementar el porcentaje.
Igualmente durante la vigencia del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años, la base de liquidación de éste.
LEY 715 DE 2001
Artículo 3°. Conformación del sistema general de participaciones. El Sistema General de Participaciones estará conformado así:
[...]
3.3. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para propósito general.
[...]
Artículo 4°. Distribución sectorial de los recursos. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2°, se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá al 17.0
[...]
Artículo 76. Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
[...]
76.1. Servicios Públicos. Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.
[...]
Artículo 78. Destino de los recursos de la participación de propósito general. Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General.
El total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª; el 72% restante de los recursos de la participación de propósito general para los municipios de categoría 4ª, 5ª o 6ª; y el 100% de los recursos asignados de la participación de propósito general al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la presente ley.
Del total de dichos recursos, las entidades territoriales destinarán el 41% para el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico. Los recursos para el sector agua potable y saneamiento básico se destinarán a la financiación de inversiones en infraestructura, así como a cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
El cambio de destinación de estos recursos estará condicionado a la certificación que expida la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, en el sentido que el municipio o distrito tienen:
Coberturas reales superiores a noventa por ciento (90%) en acueducto y ochenta y cinco por ciento (85%) en alcantarillad
.
DECRETO 849 DE 2002
Artículo 4o. Requisitos que deberá exigir la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) para expedir la certificación. La Superintendencia de Servicios Públicos Domicialirios (SSPD) deberá exigir que se cumpla la totalidad de los siguientes requisitos en los servicios del sector de agua potable y saneamiento básico, con objeto de expedir la respectiva certificación:
a) Que las coberturas reales del municipio o distrito sean superiores al noventa por ciento (90%) en acueducto y ochenta y cinco por ciento (85%) en alcantarillado. Para el cálculo de dichas coberturas deberá seguirse el procedimiento contenido en el artículo 5o. del presente decreto;
b) Que haya al menos equilibro financiero entre el monto total de las diferentes contribuciones y el monto de los subsidios otorgados a los estratos subsidiables, de acuerdo con la Ley 142 de 1994 o aquellas que la modifiquen o sustituyan y con lo expresado en el artículo 6o. del presente decreto;
c) Que además de las obras de infraestructura en agua potable y saneamiento básico, que se financiarán con las tarifas cobradas a los usuarios, existan obras adicionales por realizar en el territorio del municipio o distrito, por un valor inferior al del porcentaje de inversión obligatorio en el sector.
El caso concreto
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que no existe amenaza a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción pues aunque los exámenes fisicoquímicos de 3 de mayo, 15 de junio, 19 de julio, 30 de agosto y 13 de septiembre de 2004, practicados por la Secretaría de Salud del Meta, evidenciaron la falta de potabilidad del agua de Vista Hermosa, no se probó que la población haya sufrido afectación alguna en la salud a consecuencia de su consumo.
Los actores apelaron esta decisión porque según el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 las acciones populares tienen carácter preventivo toda vez que se ejercen para evitar «el daño contingente, hacer cesar el peligro o amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos»; estiman que bastaba con probar que el municipio de Vista Hermosa suministra agua no potable a la comunidad ya que este hecho de por sí constituye amenaza para la salubridad pública.
Para la Sala, no acertó el Tribunal en negar el amparo a los derechos colectivos aduciendo que no se demostraron los índices de «patologías dentro de la población» derivados del consumo de agua no potable, pues como sostienen los apelantes, la falta de potabilidad en el agua por sí sola pone en riesgo el derecho a la salubridad pública.
En sentencia de 5 de septiembre 200 la Sala destacó la importancia de los servicios públicos esenciales de agua potable y alcantarillado en los siguientes términos:
«... En respuesta a varios interrogantes sobre la importancia de la salud publica y su vinculación con el derecho a la vida, el Vicedecano de la Facultad Nacional de Salud Pública Héctor Abad Gómez sostiene que entre las causas principales de enfermedades diarreico-agudas se encuentran, en primer lugar la carencia de agua potable, y en segundo lugar la falta de una adecuada disposición de excretas (alcantarillado, pozos sépticos, tazas sanitarias). En 1984 la primera causa inmediata de mortalidad en niños entre 1 y 4 años fueron las enfermedades infecciosas intestinales (en su mayoría enfermedades diarreicas) En la lista de las diez primeras causas también figura otra enfermedad asociada con el deficiente estado sanitario, la helmintiasis. La segunda enfermedad más importante que afecta a la población infantil son las infecciones intestinales.
El hecho de que la comunidad no tenga servicio de agua potable o alcantarillado, o lo tenga pero no funcionando adecuadamente, se constituye en un factor de riesgo grande para la salud de la comunidad expuesta a dicha situación. Como se deduce claramente de las estadísticas, la expresión «factor de riesgo grande» utilizada por el doctor Flórez, no se refiere a otra cosa que al riesgo de muerte.
...»
Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de consignar su pensamiento acerca de la cuestión que se debate en el asunto sub-examine, con ocasión de una acción popular por hechos análogos a la presente en la cual se negaron las pretensiones por no haberse demostrado los índices de enfermedades sufridas por la comunidad a causa del consumo de agua no potable. Es, pues, del caso reiterar los razonamientos que en la oportunidad precedente expuso, por resultar enteramente aplicables al caso presente. Precis:
«Los 3 exámenes fisicoquímicos allegados en virtud del decreto oficioso de pruebas en la segunda instancia, practicados por la Gobernación del Meta, evidenciaron que el 10 de mayo de 2005 persistía la condición de falta de potabilidad en el agua de San Martín, que según quedó probado viene presentándose desde antes de 2004, año en cual la Secretaría de Salud del Meta clasificó las muestras de 21 de febrero, 21 de abril y 22 de julio como «NO POTABLES».
Para la Sala, el Tribunal no acertó al negar el amparo a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción con fundamento en que no se demostraron los índices de «morbi-mortalidad o de consultas por dermatitis y enfermedades diarréicas» derivados del consumo de agua no potable, pues como lo sostuvo el apelante la falta de potabilidad en el agua por sí sola pone en riesgo el derecho a la salubridad pública. Así lo señaló la Sala en la sentencia de 22 de enero de 2004, en la cual se lee:
«...Habiéndose probado que el agua que consumen los habitantes del Municipio de Moñitos no es apta para el consumo humano, forzoso es concluir que está latente una amenaza para la salubridad pública que hace procedente el ejercicio de la acción para que se impartan las órdenes a las autoridades municipales que hagan cesar el peligro que ese hecho entraña para la comunidad».
...»
Tampoco tuvo razón el Tribunal al denegar las pretensiones aduciendo que el Municipio fue diligente al realizar, viabilizar y priorizar el proyecto de «suministro e instalación del equipo de potabilización (coloración) para el acueducto urbano», pues este fue registrado el 6 de mayo de 2004, con disponibilidad presupuestal de 15 de octubre del mismo año, esto es, tras la notificación del auto admisorio de la demanda, el 16 de abril de 2004. Este hecho prueba que la Alcaldía de Vista Hermosa se avino a actuar según lo pretendido por los actores, y procedió a tomar las medidas tendientes a suministrar agua potable a la comunidad. En efecto, consta en oficio AMV 736 de 30 de mayo de 2006 que el Alcalde de Vista Hermosa informó que el 25 de febrero de 2005 se terminó de ejecutar el contrato 030 de 2004 para la ampliación de la caseta de controles eléctricos y el suministro e instalación de un equipo dosificador de cloro gaseoso.
Respecto al incentivo, en casos como el presente ha sido criterio reiterado de la Sala que procede reconocerlo cuando se ha demostrado la amenaza a los derechos colectivos que movió a ejercitar la acción popular y la autoridad demandada adopta las medidas necesarias para hacer cesar el riesgo contingente una vez tiene conocimiento de la admisión de la demanda, pues ello demuestra que la interposición de la acción fue decisiva para lograr su eficaz protección.
Ha sostenido esta Sal
:
«...Por regla general, no debe negarse el reconocimiento o la declaración de que se configuró la violación de un derecho colectivo y de conceder el condigno incentivo, por el hecho de que el responsable de tal situación, una vez notificado de la demanda, mediante la cual se ejercita la acción de que trata la Ley 472 de 1998, realiza todo lo que está de su parte para restablecer las cosas al estado de normalidad que disipe cualquier riesgo para la comunidad que le resulte atribuible. Ello es así por cuanto la actuación del responsable, de todas maneras, sería consecuencia de la actividad del demandante.»
Se impone, pues, revocar la sentencia impugnada para en su lugar, declarar que existió amenaza a los derechos colectivos y reconocer el incentivo a los actores, que deberá pagar el municipio de Vista Hermosa.
La Sala ordenará al Alcalde de Vista Hermosa que con cargo a los recursos de forzosa inversión en agua potable ($510´778.280,oo) girados por la Nación en la presente vigencia fiscal con cargo del Sistema General de Participaciones se ejecuten los proyectos de mantenimiento, adecuación y ampliación de la cobertura del servicio de acueducto, de desarrollo, operación y logística para la prestación del servicio de acueducto y potabilización de acueducto contemplados en el Plan Anual de Inversiones del Municipio para la vigencia fiscal del año 2006.
Igualmente ordenará al Alcalde que con cargo a la vigencia fiscal del año 2007 y siguientes, formule y viabilice proyectos de ampliación de la cobertura de acueducto y suministro de agua potable al área rural del Municipio de modo que en los términos del artículo 78 de la Ley 715 de 2001 y del Decreto 849 del 2002, en un tiempo razonable, este alcance una cobertura real superior al 90%.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
REVÓCASE la sentencia apelada, proferida el 9 de noviembre de 2004 por el Tribunal Administrativo del Meta. En su lugar:
Primero.- DECLÁRASE que existió amenaza a los derechos colectivos a la salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna.
Segundo.- ORDÉNASE al Alcalde del municipio de Vista Hermosa, que a más tardar, en los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, con cargo a los recursos para inversión en agua potable que se giren en el año 2006 por la Nación como «Participación de Propósito General», realice los proyectos de mantenimiento, adecuación y ampliación de la cobertura de acueducto, desarrollo, operación y logística para la prestación del servicio de acueducto y potabilización de acueducto contemplados en el Plan Anual de Inversiones del Municipio para la vigencia fiscal del año 2006.
Tercero.- ORDÉNASE al Alcalde de Vista Hermosa que con cargo a la vigencia fiscal de los años 2007 y siguientes, se formulen y viabilicen proyectos de ampliación de la cobertura de acueducto y suministro de agua potable al área rural del Municipio de modo que en los términos del artículo 78 de la Ley 715 de 2001 y del Decreto 849 del 2002, en un tiempo razonable, este alcance una cobertura real superior al 90%.
3.1. A través de la Secretaría de Salud y de Educación y con la participación de las Juntas de Acción Comunal, adelante una campaña educativa para que los habitantes del área rural del municipio de Vista Hermosa hiervan el agua antes de consumirla y para que se les imparta instrucción sobre las condiciones de almacenamiento, uso y demás, necesarias para la prevención de riesgos a la salubridad, especialmente de la población infantil, hasta tanto se preste en forma permanente el servicio de suministro de agua potable.
Cuarto.- INTÉGRASE el Comité para la Verificación del Cumplimiento de la presente sentencia con el Secretario de Salud de la Alcaldía de Vista Hermosa, el Contralor Departamental del Meta, el Defensor Regional del Meta, el Procurador Regional del Meta y el Superintendente Delegado de Servicios Públicos para el Meta.
Quinto.- CONCÉDESE a los actores el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de diez salarios mínimos mensuales vigentes (10 SMMV), con cargo al municipio de Vista Hermosa.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de trece de julio de 2006.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
