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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 47001-23-33-000-2022-00090-01 (1562-2025)
Demandante: Óscar Hernando Duica Barrera
Demandado: Departamento del Magdalena
Temas: Reforma a la planta de personal y estudio técnico que justifican las necesidades del buen servicio.
Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del acto controvertido.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 19 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, decisión en la que se declaró la nulidad del acto controvertido.
- ANTECEDENTES
- CONSIDERACIONES
- FALLO
Hechos y pretensiones
En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, se controvirtió el Decreto 362 del 8 de octubre de 20141, expedido por la gobernación del Magdalena, por medio del cual se reorganizó la planta de personal de la Secretaría de Educación de ese ente territorial.
La parte demandante pretende que se declare la nulidad del acto controvertido por no sustentarse en un estudio previo en el que se justifique técnicamente la necesidad de la modificación de la planta de personal de la Secretaría de Educación del departamento del Magdalena.
Normas violadas y concepto de la violación
La parte demandante señaló que el decreto cuestionado desconoció los artículos 122 de la Constitución Política; 32 del Decreto Ley 785 de 2005; 46 y 15
de la Ley 909 de 2004.
1 «Por medio del cual se modifica el Decreto N° 516 del 26 de septiembre de 2013 y reorganiza la Planta Central de Cargos de la Secretaria de Educación Departamental».
Para desarrollar el concepto de la violación, sostuvo que el Decreto 362 de 2014 desconoció el artículo 32 del Decreto Ley 785 de 2005 porque su elaboración no se basó en un estudio técnico realizado por la unidad de personal de la entidad demandada. En el mismo sentido, señaló como vulnerado el literal c) del artículo 15 de la Ley 909 de 2004, que estableció que las unidades de personal tendrían como una de sus funciones elaborar los proyectos de planta de empleo.
Además, adujo que el acto controvertido vulneró el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 que dispuso que las modificaciones a la planta de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial deben basarse en motivos que justifiquen la reforma, ya sea por necesidades del servicio o por razones de modernización de la Administración.
Asimismo, afirmó que la ausencia de los estudios técnicos dio lugar a que no fuera posible establecer las funciones y las dependencias en las que deben ubicarse los empleos creados, lo que a su vez desconoce lo señalado en el artículo 122 de la Constitución Política de 1991, disposición que ordenó determinar las respectivas funciones de los empleos públicos en la ley o reglamento.
Trámite de primera instancia
Mediante auto del 8 de julio de 2022 se admitió la demanda de la referencia y se corrió traslado a la entidad accionada.
El departamento del Magdalena se opuso a las pretensiones de la demanda porque considera que, de conformidad con lo establecido en los artículos 300 y 305 de la Constitución Política de 1991, es atribución de los gobernadores conformar las plantas de personal de las diferentes entidades de los departamentos de acuerdo con lo estipulado previamente por las asambleas. En consecuencia, sostuvo que el acto demandado fue expedido por la autoridad competente, la cual, en este caso, corresponde al gobernador del departamento del Magdalena.
Por otra parte, afirmó que el acto administrativo acusado ha sido funcional y, por ende, ha cumplido las expectativas previstas para el adecuado funcionamiento de la entidad, por lo que considera que no debe declararse nulo.
Finalmente, sostuvo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, solo las modificaciones de las plantas de personal de las entidades del orden nacional requieren de concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública, por lo que en el caso del acto demandado no se requería de dicho visto bueno.
Sentencia objeto de impugnación
El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 19 de febrero de 2025, declaró la nulidad del Decreto 362 de 2014, por medio del cual se
modificó la planta de personal de la Secretaría de Educación del departamento del Magdalena.
Para fundamentar su decisión, el a quo explicó que, según los documentos aportados como prueba por el accionante y de conformidad con lo expuesto por la entidad territorial en la contestación de la demanda, se podía concluir que no existió un estudio técnico previo que hubiese justificado la reforma de la planta de personal realizada en el acto administrativo controvertido.
Establecido lo anterior, se concluyó que con la expedición del decreto demandado se vulneraron los artículos 32 del Decreto Ley 785 de 2005 y 46 de la Ley 909 de 2004, al no adelantarse los estudios para la reforma de la planta de personal. Esta omisión vició de nulidad la totalidad del acto administrativo por haberse expedido en forma irregular al omitirse un requisito previo y necesario para su validez.
Finalmente, se ordenó diferir los efectos de la sentencia por seis meses para que la entidad demandada expidiera, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, un nuevo acto en el que se establezca la planta de personal de la Secretaría de Educación.
Recurso de apelación
La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el que reiteró el argumento de que, de conformidad con lo establecido en los artículos 300 y 305 de la Constitución Política de 1991, el acto administrativo demandado fue expedido en virtud del principio de autonomía territorial, el cual habilita al gobernador para establecer la estructura de la administración departamental, según las directrices previamente determinadas por la asamblea.
Así las cosas, alegó que para la expedición del decreto demandado no se requería de estudio, concepto previo ni autorización adicional a la otorgada por la Asamblea del Magdalena al gobernador mediante la Ordenanza 017 de 2013.
Trámite en segunda instancia
El despacho sustanciador del proceso en segunda instancia, mediante auto del 19 de agosto de 2025, rechazó el recurso de apelación interpuesto por la gobernación del Magdalena porque consideró que los planteamientos formulados por la entidad recurrente estaban encaminados a defender de manera general la legalidad del acto demandado, sin controvertir los fundamentos que justificaron la sentencia de primera instancia.
La anterior decisión fue revocada por la Sala, en providencia del 23 de octubre de 2025, en la que se resolvió el recurso de súplica interpuesto contra el auto de rechazo.
Así las cosas, mediante auto del 21 de enero de 2026 se admitió el recurso de apelación, decisión en la que se ordenó tramitar la alzada de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA.
El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la decisión de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena y en la que se declaró la nulidad del decreto demandado.
Para justificar su postura, el agente del Ministerio Público sostuvo que el departamento del Magdalena no aportó ningún estudio técnico previo que justificara la modificación de la planta de personal ni la actualización del manual de funciones, requisito esencial para la validez del acto administrativo demandado. En su criterio, la ausencia de este soporte técnico evidencia que el Decreto 362 de 2014 careció de fundamentación, incumpliendo los parámetros exigidos por la normatividad vigente e invocada por la parte demandante.
Competencia
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos. A su vez, el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 2019, que establece el reglamento interno del Consejo de Estado, consigna que la Sección Segunda está facultada para decidir los procesos de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo.
Problema jurídico
Teniendo en cuenta los argumentos que llevaron al Tribunal Administrativo del Magdalena a declarar la nulidad del decreto demandado y los reparos expuestos en el recurso de apelación, la Sala deberá establecer si se debe revocar la decisión de primera instancia, en el sentido de determinar si la competencia del gobernador para modificar la planta de personal resulta suficiente para declarar la validez del acto administrativo, o si, por el contrario, era necesario acreditar la existencia de un estudio técnico previo que justificara la reforma, en los términos previstos en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y demás normas concordantes.
Resolución del problema jurídico
La Sala confirmará la sentencia del 19 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena porque, pese a que el decreto demandado fue expedido por la autoridad competente, infringió las normas superiores que establecen que para modificar la planta de personal se debe realizar un estudio previo que justifiquen tal decisión.
La Sala reconoce que le asiste razón a la entidad demandada al sostener que, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 7 de los artículos 300 y 305 de la Constitución Política, los gobernadores son competentes para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias con sujeción a la estructura de la administración departamental previamente establecida por las asambleas.
Sin embargo, no es suficiente con la autorización de la asamblea departamental para llevar a cabo un proceso de reestructuración de una planta de personal de una entidad de ese orden territorial, pues el procedimiento de reforma debe realizarse siguiendo los parámetros, reglas y estándares previamente establecidos por el legislador.
Para el caso de la reforma de las plantas de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 dispuso lo siguiente:
Ley 909 de 2004. Artículo 46 <Artículo modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012>. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal.
Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. (Negrillas de la Sala).
Así las cosas, no basta con que la entidad o autoridad cuente con la competencia para reformar la planta de personal, pues esta función debe ejercerse conforme a los parámetros previamente establecidos. En materia de reformas de plantas de personal, se requiere que la modificación tenga como finalidad las necesidades del servicio o la modernización de la Administración y, para ello, debe fundarse en un estudio técnico que así lo demuestre.
En relación con la necesidad de mejorar el servicio, el Decreto 1083 de 2015, en su artículo 2.2.12.2, estableció que la modificación de una planta de personal está fundada cuando las conclusiones del estudio técnico deriven que la creación o supresión de empleos es necesario por alguna de las siguientes razones: 1. Fusión, supresión o escisión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos.
Para la Sala con el requisito del estudio técnico que evidencie la necesidad del servicio se pretende evitar la arbitrariedad en las reformas a las plantas de personal, pues las mismas no pueden quedar al arbitrio o capricho del funcionario competente sino que deben basarse en necesidades del buen servicio.
En este contexto, la exigencia de un estudio técnico previo no constituye una formalidad vacía, sino una garantía sustancial orientada a asegurar que las decisiones en materia de planta de personal respondan a criterios objetivos, verificables y acordes con las necesidades reales del servicio. Dicho estudio permite justificar la medida adoptada, evidenciar su razonabilidad y evitar que la potestad de organización administrativa se ejerza de manera arbitraria o desvinculada de los fines propios de la función pública.
Por consiguiente, cuando la administración omite la elaboración o acreditación de dicho soporte técnico, incurre en una infracción del ordenamiento jurídico que afecta la validez del acto administrativo, aun cuando haya sido expedido por autoridad competente. En tales eventos, se configura un vicio que compromete la legalidad de la decisión, en la medida en que se desconocen los requisitos sustanciales previstos por el legislador para la modificación de las plantas de personal.
Para finalizar, es importante resaltar que la causal que justificó la declaratoria de nulidad del acto demandado por parte del tribunal es el desconocimiento de las normas superiores en las que debió fundarse, en especial los artículos 32 del Decreto Ley 785 de 2005 y 46 de la Ley 909 de 2004, y no por la falta de competencia del gobernador como erradamente se esgrimió en el recurso de apelación.
Es este sentido, es oportuno recalcar que de acuerdo con lo establecido en el artículo 137 del CPACA la nulidad de los actos administrativos no solo procede cuando se expide por una autoridad que no es competente, sino también cuando pese a haber sido emitido por la entidad correspondiente el acto desconoce las normas superiores en que debió fundarse.
En definitiva, la Sala confirma la decisión del Tribunal Administrativo del Magdalena que declaró la nulidad del Decreto 362 del 8 de octubre de 2014 porque como se probó en primera instancia el acto demandado fue expedido sin que existiera un estudio técnico sobre las necesidades de buen servicio que justificara reformar la planta de personal de la Secretaria de Educación del Magdalena.
De la condena en costas en segunda instancia
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La
pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
En este contexto, el artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal.
En el caso concreto, se tiene que la acción fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual trasciende de la esfera particular a la general al abordar asuntos de interés común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persigue el reconocimiento de derecho subjetivo alguno. Adicionalmente, no se advierte que el recurso de apelación haya carecido manifiestamente de fundamento legal, toda vez que se plantearon sendos cuestionamientos jurídicos contra el acto administrativo demandado que debieron ser analizados en esta providencia. En consecuencia, no se condenará en costas en esta instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Primero. Confirmar la sentencia proferida el19 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Magdalena en la que se declaró la nulidad del Decreto 362 del 8 de octubre de 20142, expedido por la gobernación del Magdalena, por medio del cual se reorganizó la planta de personal de la Secretaría de Educación de ese ente territorial.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.
Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Firmado electrónicamente
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Firmado electrónicamente
2 «Por medio del cual se modifica el Decreto N° 516 del 26 de septiembre de 2013 y reorganiza la Planta Central de Cargos de la Secretaria de Educación Departamental».
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
