CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)
Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 47001-23-31-000-2014-00063-01(ACU)
Actor: CESAR ENRIQUE SANCHEZ ROA
Demandado: FISCALIA GENERAL DE LA NACION - FISCALIA 16 SECCIONAL DE SANTA MARTA
La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 4 de julio de 2014, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena, rechazó por improcedente la acción de cumplimiento formulada por César Enrique Sánchez Roa en contra de la Fiscalía 16 Seccional de Santa Marta.
1.1. La demanda
En ejercicio de la acción de cumplimiento, el señor César Enrique Sánchez Roa, demandó de la Fiscalía 16 Seccional de Santa Marta la aplicación del parágrafo único del artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, modificatorio del artículo 175 de la Ley 906 de 2004.
Hechos
- Contra el señor César Enrique Sánchez Roa se sigue un proceso penal por el presunto delito de hurto agravado por la confianza. El anterior, se encuentra en fase de indagación en la Fiscalía 16 Seccional de Santa Marta, bajo el radicado No.4700016001019200904410.
- Señala el accionante, por medio de apoderado, que el artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, por la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad, en su parágrafo, establece que la Fiscalía “tendrá un término máximo de dos años contados a partir de la recepción de la noticia criminis para formular imputación u ordenar motivadamente el archivo de la indagación. […] Este término máximo será de tres años cuando sean tres o más los imputados”.
- A juicio del actor, comoquiera que la recepción de la noticia criminis se llevó a cabo el 24 de septiembre de 2009, es decir, hace 4 años y 7 meses, es claro que la Fiscalía ha incumplido la obligación contenida en el parágrafo del artículo 49 de la mencionada ley.
Fundamentos de la acción
Argumenta el señor César Enrique Sánchez Roa, por medio de apoderado, que el asunto en cuestión es semejante a los casos de potestad reglamentaria, en los que el Consejo de Estado ha admitido la procedencia de la acción de cumplimiento. A saber, el alto tribunal ha establecido que la mencionada acción es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria, siempre y cuando la ley hubiese fijado un término y este hubiera expirado.
En efecto, considera el actor que “el Consejo de Estado ha aceptado la procedencia del medio de control para la exigencia de cumplimiento de una Ley o acto administrativo en el evento de la existencia de un término que así lo requiera y este se hallare vencido”.(fl.10)
Pretensiones
En el escrito se precisó la siguiente pretensión:
“1. Que se ordene a la autoridad demandada el cumplimiento de lo que se establece en el parágrafo único del artículo 49 modificatorio del artículo 175 del Código de Procedimiento Penal en el entendido que (i) formule imputación, u (ii) ordene motivadamente el archivo de la investigación”.
1.2. Trámite en primera instancia
La demanda fue radicada el 28 de mayo de 2014 y fue admitida por medio de auto con fecha de 3 de junio del mismo año. En este, se ordenó la notificación al señor Agente del Ministerio Público y al señor Fiscal 16 Seccional de Santa Marta. Igualmente, se ofició a este último, para que remitiera, en un término de 5 días, un informe detallado acerca de los hechos relatados en la demanda.
1.3. Contestación de la demanda
A pesar de que el Tribunal dice en su fallo que la Fiscalía 16 Seccional de Santa Marta se opuso, en escrito de 18 de junio de 2014, a las pretensiones formuladas por la parte actora, lo cierto es que dicho documento contiene el informe detallado de la investigación y no una contestación a la demanda. Como lo constata el Tribunal, la Fiscalía informó que la investigación se encuentra en indagación ya que el investigador adscrito no ha podido practicar todas las diligencias que se le encomendaron en las diferentes órdenes de policía judicial.
1.4. Intervención de la Procuraduría
En virtud de que se notificó a la Procuraduría, la Procuradora Judicial No.43 expidió concepto, con fecha de 25 de junio de 2014, en donde solicitó al Tribunal Administrativo del Magdalena negar la pretensión de la demanda por las siguientes razones:
(i) La Fiscalía no está obligada a través de la acción de cumplimiento a proferir imputación u archivo de casos, puesto que no se puede impartir órdenes a las autoridades judiciales encaminadas a que estas adopten decisiones que son propias de su competencia.
(ii) Aceptar la competencia del juez constitucional que conoce de una acción de cumplimiento para evaluar si dentro de un proceso judicial se debe aplicar o no determinada normal legal o un acto administrativo, implicaría una intromisión en la actividad judicial. Esto conduciría a que se acepte el control de legalidad de las decisiones a manos del juez de la acción de cumplimiento.
1.5. El fallo impugnado
En sentencia de 4 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó por improcedente la acción de cumplimento. Lo anterior, por considerar que la acción en cuestión no procede para exigir de los jueces el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos, pues ello era propio de la función judicial. Luego de hacer un recorrido jurisprudencial, señaló el Tribunal que la acción de cumplimiento es una acción residual que no fue diseñada como mecanismo de control de legalidad de las actuaciones de las autoridades públicas y menos de las decisiones judiciales.
Concluyó, que debido a lo anterior, no le era propio determinar si la Fiscalía 16 Seccional de Santa Marta debía cumplir con el parágrafo del artículo 49 de la Ley 1543 de 2011, puesto que esa labor corresponde al juez natural.
1.6. Impugnación
Por escrito radicado el 21 de julio de 2014, el accionante impugnó el fallo de primera instancia, con fundamento en las siguientes razones:
(i) La Corte Constitucional ha precisado que la acción de cumplimiento puede ser instaurada contra toda clase de autoridades públicas, incluyendo la autoridad judicial, ya que no es una acción exclusivamente dirigida a las autoridades administrativas.
(ii) Según el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, existen tres causales de improcedibilidad de la acción de cumplimiento. La primera, que se pueda garantizar el derecho mediante la acción de tutela. La segunda, que se disponga de otro instrumento judicial, y finalmente, que se persigan normas que impliquen gastos. Frente a lo anterior, argumenta que la causal de improcedibilidad de no poder exigir el cumplimiento de Leyes y actos administrativos a autoridades judiciales, impetrada por el Tribunal, no se encuentra dentro de las causales taxativas arriba mencionadas.
II. CONSIDERACIONES
2.1. Competencia
Esta Sección es competente para conocer la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.
2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento
La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos”.
Toda vez que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2 de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto).
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, deben cumplirse unos requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997:
i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º.
ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento.
iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de presentar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º).
iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace procedente la acción.
v) También son causales de improcedencia pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).
2.3. Análisis del caso concreto
2.3.1. La norma que se pide cumplir
“LEY 1453 DE 2011
Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad.
Artículo 49. El artículo 175 de la Ley 906 de 2004 quedará así:
Artículo 175. Duración de los procedimientos. El término de que dispone la Fiscalía para formular la acusación o solicitar la preclusión no podrá exceder de noventa (90) días contados desde el día siguiente a la formulación de la imputación, salvo lo previsto en el artículo 294 de este código.
(…)
Parágrafo. La Fiscalía tendrá un término máximo de dos años contados a partir de la recepción de la noticia criminis para formular imputación u ordenar motivadamente el archivo de la indagación. Este término máximo será de tres años cuando se presente concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados. Cuando se trate de investigaciones por delitos que sean de competencia de los jueces penales del circuito especializado el término máximo será de cinco años.”
2.3.2. De la renuencia
El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento.
Para la satisfacción de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento.
Por lo tanto, la Sección debe estudiar si la solicitante probó que constituyó en renuencia a la autoridad demandada antes de presentar la acción, pues si bien el a quo consideró que se cumplió, es necesario hacer el estudio.
Para ello, se analizará el contenido del escrito que antecede la presente acción, a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación que ha sido uniforme en señalar:
“El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia.
El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.
Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos
Al amparo de esa decisión, puede afirmarse, como lo hizo el Tribunal Administrativo del Magdalena, que el requisito de procedibilidad se acreditó en debida forma. Lo anterior, debido a que los escritos enviados por el señor César Sánchez Roa, a través de los cuales solicitó a la Fiscalía 16 Seccional de Santa Marta el cumplimiento del parágrafo único del artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, con el fin de que determinara si contaba con los elementos necesarios para la imputación u ordenara el archivo de la indagació, guardan relación con la solicitud de cumplimiento plasmada en el acápite de pretensiones de la demanda.
Como la Fiscalía 16 seccional de Santa Marta no dio respuesta a ninguna de las dos reclamaciones, se configuró el silencio por parte de la autoridad al no haber contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud, como lo dispone el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
Por tal razón, esta Sala considera que, una vez analizados los escritos referidos y toda vez que no existió respuesta por parte de la entidad, el requisito de procedibilidad sí se acreditó.
En consecuencia, la Sala estudiará la procedencia de la acción de cumplimiento contra autoridades judiciales.
2.3.3. La acción de cumplimiento contra autoridades judiciales
Sobre este tema, la Sala considera necesario reiterar su criterio, como lo hizo recientement, según el cual la acción de cumplimiento es improcedente cuando se dirige contra autoridades judiciales para que resuelvan los conflictos sometidos a su consideración.
En efecto, esta Sección, mediante sentencia del 11 de marzo de 200, acogió esa conclusión, al explicar que:
“La acción de cumplimiento es un instrumento procesal de orden constitucional que busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica, por lo que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad de todas las actuaciones de las autoridades públicas y algunas de los particulares. De hecho, si se acepta la competencia del juez constitucional que conoce de una acción de cumplimiento para evaluar si dentro de un proceso judicial se debe aplicar o no determinada norma legal o un acto administrativo, esto implica una intromisión en la actividad judicial y, eventualmente, en el caso de que se haya adoptado una decisión judicial sobre el asunto, conduce a que, ni más ni menos, se acepte el control de legalidad de esas decisiones judiciales en manos del juez de la acción de cumplimiento. Ello muestra un evidente contrasentido, pues la propia Constitución consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia (artículos 228 y 234 a 248 de la Constitución), de tal manera que la acción de cumplimiento no se instituyó como mecanismo último de control de legalidad de las decisiones judiciales. En consecuencia, la acción de cumplimiento no procede para disponer la aplicación de normas legales o administrativos en los procesos judiciales ni para evaluar la validez de las decisiones judiciales.
(…)
Parece claro, entonces, que la acción de cumplimiento no fue consagrada como un procedimiento alternativo para evaluar el cumplimiento de la ley por parte de los jueces ni para suplir los recursos ordinarios diseñados por el legislador para discutir la validez de las providencias judiciales. De hecho, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 es diáfano en señalar que la acción de cumplimiento es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial o cuando el afectado disponga de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley. Entonces, la acción de cumplimiento no resulta procedente para suplir los recursos consagrados en el ordenamiento jurídico para discutir la validez de una decisión judicial.
Además, aceptar la procedencia de la acción de cumplimiento para efectuar el control de legalidad de las providencias judiciales implicaría el desconocimiento de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e, incluso, la independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política”. (Negrilla fuera de texto)
En otra decisión, consideró:
“La interpretación sistemática de los artículos 87 de la Constitución, 1º, 5º y 9º de la Ley 393 de 1997, permite concluir que la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas en el proceso judicial, no sólo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque el cumplimiento de las normas legales puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos, tales como peticiones, recursos o incidentes. En efecto, como se vio, la acción de cumplimiento está diseñada para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, no debe olvidarse, que la acción de cumplimiento es una acción residual.
En una providencia más reciente, la Sección precisó:
“La acción de cumplimiento no puede utilizarse como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que revoque, reconozca o limite un derecho particular, subjetivo, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia y facultad para decidir sobre el asunto. Dicho en otras palabras, mediante la acción de cumplimiento no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver sobre la controversia planteada por el peticionario.
De acuerdo con lo expuesto, no tiene incidencia que eventualmente se afirme que las normas que regulan la acción de cumplimiento no distinguen contra qué autoridades procede, para hacerla extensiva contra aquellas que son judiciales, pues así lo aclaró la Sección en sentencia del 15 de julio de 2004 al señalar:
“Ahora bien, la Sala considera que, no obstante haber sido declarada inexequible por la Corte Constitucional la expresión “administrativa” contenida en el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 393 de 199, las autoridades judiciales sólo pueden ser sujeto pasivo de la acción de cumplimiento cuando se solicita el cumplimiento de normas o actos administrativos relacionados con las actuaciones administrativas que aquéllas realicen.
Pero a través de este mecanismo es inaceptable que se le pueda impartir a un juez una orden encaminada a tomar decisiones que son propias de su competencia dentro de procesos para los cuales el legislador ha previsto las formalidades y ritualidades que deben seguirse, como lo pretende el actor. (Negrilla y subraya fuera de texto).
De lo anterior se infiere que la acción de cumplimiento no es procedente frente autoridades judiciales con ocasión de las actividades jurisdiccionales que le son propias, esto es, para que se les impartan órdenes dentro de los procesos judiciales que tienen a su cargo.
En el caso que ocupa a la Sala, siendo la Fiscalía una autoridad judicial, la pretensión del accionante es improcedente. Lo anterior, porque el parágrafo único del artículo 49 de la Ley 1543 de 2011 contiene una norma de carácter procesal, propia de la actividad de la Fiscalía. No puede el actor pretender que el juez constitucional sustituya a la Fiscalía, ordenándole la aplicación de la norma en determinada forma, cuando eso hace parte de la autonomía de la mencionada autoridad judicial.
En este orden de ideas, como la pretensión del accionante no puede ser debatida mediante esta acción constitucional, la Sala modificará la decisión del Tribunal Administrativo del Magdalena, que rechazó la demanda de acción de cumplimiento por improcedencia para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 4 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que rechazó por improcedente la acción de cumplimiento para, en su lugar, declarar la improcedencia.
SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
ALBERTO YEPES BARREIRO
Presidente
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
SUSANA BUITRAGO VALENCIA
